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I. Introducción
En La Raza Cósmica, publicado en 1925, José Vasconcelos defendía que las circunstancias de la época favorecían el desarrollo de las relaciones sexuales internacionales y que éstas resultarían -dice que por falta de nombre mejor- en una raza cósmica. Esta afirmación puede parecer científicamente autoindulgente. El argumento de Vasconcelos era que las razas existentes -el negro, el indio, el mongol y el blanco- se fusionarían en América. En el prólogo a la segunda edición, de 1948, Vasconcelos señala que el texto surgió en una época en que prevalecía, en el mundo científico, la doctrina darwinista, llevada al campo social por Gobineau y que dio origen al arianismo, defendido por algunos ingleses e impuesto por el nazismo. Pero en 1948 el mundo estaba frente a nuevos horizontes. Para Vasconcelos, las causas de este contexto era el humanismo de la posguerra, el influyente papel de la Unesco y lo que denominó como reconocimiento de la legitimidad de los mestizajes.
José Vasconcelos se convirtió en secretario de Educación e incluso fue candidato, en 1929, a la presidencia de México; sin embargo, alcanzó notoriedad -no sólo en México- con la filosofía de La raza cósmica, musa de la obra Discurso desde la marginalización y la barbarie, de 1988, del latinoamericanista Leopoldo Zea. En la presentación a la edición brasileña, la primera frase de la obra es el lema de la Universidad Nacional Autónoma de México: "Por mi raza hablará el espíritu". Con esa referencia a José Vasconcelos, Zea comparte el convencimiento de que el mestizaje es fundamental para la emancipación latinoamericana.
La política exterior brasileña, en especial a partir del primer mandato del presidente Lula (2003-2006), parece no compartir utopías como las de Vasconcelos y Zea. La prioridad constante de la política exterior brasileña en torno a la integración sudamericana surge luego de 2003, con el presidente Lula,1 aunque la idea de Sudamérica se pueda remitir a la I Reunión de Presidentes Sudamericanos, realizada en 2000, en Brasilia, en el segundo mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso. Los analistas indican que es con Cardoso que se establece el modelo brasileño de inserción estratégica en el plan internacional, en la forma de un liderazgo regional sudamericano.2 En este aspecto, la política externa brasileña, luego de la elección de Luis Inácio Lula da Silva (o sea, luego de 2003), se puede caracterizar más por la continuidad que por la ruptura, algo que corresponde a la lectura que Rodrigues hace del pensamiento social brasileño.3 Es posible relacionar esta prioridad si se reconoce la influencia de Estados Unidos en Centroamérica y el Caribe. Esto no significa que Brasil renunciara a Latinoamérica. Simplemente la prioridad de la política exterior brasileña, de 2003 a 2013, fue la integración de Sudamérica.4
Esta contribución se refiere a la integración de Sudamérica como prioridad de política exterior brasileña, en términos de cohesión de políticas públicas, de percepción regional y de estructuras societarias de Latinoamérica. Proporciona elementos para la comprensión de la opción de política de gobierno y, al final, desarrolla tres tópicos que permiten calificar la prioridad de integración sudamericana.
II. Latinoamérica y Sudamérica: taxonomías en debate
Lejos de querer elaborar un retroceso histórico desmedido para abordar los contrastes entre conceptos de Latinoamérica y Sudamérica es necesario indicar algún referencial histórico de estas terminologías, por lo menos bajo el punto de vista nacional brasileño. Bajo el nombre de "Varias Américas", Luis Cláudio Vilafañe dos Santos parte de la dificultad de los Estados Unidos de identificarse con las repúblicas que estaban formándose al sur del continente, en parte, debido al sentimiento de superioridad en relación a la colonización portuguesa y española.5 El estatus de colonia y después, aunque independiente de Portugal, de régimen monárquico colaboró para que las primeras iniciativas interamericanas de Simón Bolívar no incluyesen a Brasil. Durante el Congreso de Panamá, en 1826, es donde Brasil y Estados Unidos son invitados al proyecto de Confederación de Bolívar.6 Vilafañe dos Santos señala que el concepto de Latinoamérica fue anticipado por Michel Chevalier, en 1836, en el contexto del pan-latinismo, recurriendo a la preeminencia de la "raza" latina, inspirado en ideas francesas. George C. Leite afirma que la autoría del concepto de "América Latina", en contraposición al de "América Inglesa" proviene de intelectuales cercanos a Napoleón III, para justificar la intervención francesa en México, en 1860, en nombre de la solidaridad latina.7 El término sólo se consolida en el siglo XX, en particular con la creación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en 1948,8 aunque haya sido utilizado a mediados del siglo XIX cuando Estados Unidos empieza a intervenir en los Estados del Sur, luego de que se expandieran hacia el oeste.9
En cuanto a Sudamérica, Thiago Gehre Galvao busca elaborar un panorama de lo que son los orígenes intelectuales -por lo menos brasileños- de la idea de Sudamérica recurriendo a las ideas de Olivera Lima, de Joaquim Nabuco y de Barao do Rio Branco.10 Estas ideas primordiales sufrirían un "ajuste estratégico" entre 1969 y 1983, con el fin de contemplar las fronteras con Guyana, Surinam y Venezuela y cambiar la estrategia de un solo eje en el Cono Sur.11 La noción de Sudamérica, fruto de la creatividad intelectual y experiencia diplomática,12 surgiría del elemento determinante de la contigüidad geográfica con países vecinos, capaz de impulsar la cooperación internacional en términos de infraestructura, en contraposición al (elemento) ideológico latinoamericano.13 Sería más palpable que la noción de Latinoamérica, proveniente de intelectuales europeos.14 Este tipo de noción de aporte de infraestructura continental se destaca por Carlos Francisco T. M. R. de Lessa, en su presidencia en el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) (enero de 2003 a noviembre de 2004), al elaborar la comparación entre las diferencias en el desarrollo de Norteamérica y Sudamérica: en el norte existen sinergias de suma importancia que conectan, de costa a costa, los dos océanos más grandes.15 Sudamérica sería la identificación de más de un estrato de actuación de política exterior en un proceso histórico de densificación de la vecindad brasileña.16 Se trata de una zona con rasgos propios y características que la distinguen de Latinoamérica y que aportará un enriquecimiento de la integración latinoamericana. Por ende, Gehre Galvao expresa que la idea de Sudamérica no siempre es entendida como co-constitución, pero sí como un abandono de una tradición (de Latinoamérica), por otra.17 Si bien reconoce que el factor esencial es el lazo geográfico, habla de la construcción de una identidad sudamericana que no excluye lazos con Latinoamérica y que, después del marco democrático, la energía -en un contexto de infraestructura que incluye telecomunicaciones y transporte- sería el factor más importante de la integración sudamericana.18 En este contexto, advierte de una sombra producida por la sudamericanización de la política exterior: "condujo a la construcción de una imagen no representativa de la pluralidad de identidades que conforma el acuerdo social de la región".19
Es posible indicar los elementos determinantes para el giro creativo que llevó a Brasil a optar, como prioridad constante, por Sudamérica. La propuesta del alca, en diciembre de 1994, es un punto de inflexión en este contexto. Hasta entonces, desde el retorno a la democracia en 1984, este tipo de debate taxonómico sobre prioridades de política exterior no figuraba en la agenda pública, apenas colocaba en contraste opciones por Sudamérica o Latina. Según Amado Cervo, Brasil no introdujo el paradigma logístico20 en el sentido de avance hacia la integración productiva por la infraestructura, energía e inversiones, a costa de la fe en el libre mercado de proveerse desarrollo.21 Samuel Pinheiro Guimaraes advirtió que el alca iba a ser un negocio entre Brasil y Estados Unidos.22 El North AmericaFree Trade Agreement, que entró en vigor en enero de 1994, implicó la aproximación de México a Norteamérica y, en diciembre del mismo año, durante la Cúpula de las Américas, se realizó la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas. La contemporaneidad de la reacción de la cancillería brasileña a la propuesta del alca fue menos una estrategia que un impasse de Brasil como Estado normal. Esta serie de hechos permite comprobar la transición de Brasil del Estado normal al logístico, identificable en la no incorporación al alca, que, en gran parte, rechaza la fe en las posibilidades de prosperidad en un ambiente de libre circulación de bienes y servicios. Se puede decir que la influencia decisiva de la economía estadounidense sobre la mexicana, proveniente del TLCAN, sumado a la influencia de Estados Unidos en las economías de Centroamérica y del Caribe, favoreció la idea de una política externa basada en las relaciones vecinales. Al principio, hubo como eje el fortalecimiento del Mercosur, lo que reveló expectativas modestas y seguras de la inserción estratégica internacional de Brasil. En síntesis, se puede argumentar que la idea de Sudamérica fue reactiva al TLCAN y a la evaluación realista de la cooperación brasileña con países de Centroamérica y del Caribe, excepto Cuba.
La idea de Sudamérica, como eje prioritario de política exterior, se puede entender también dentro de un contexto más abarcador de la cooperación Sur-Sur (CSS) que se estructuró aún en la Guerra Fría. En este aspecto, Brasil se consolidó como protagonista del Plan de Acción de Buenos Aires sobre la Cooperación Técnica entre países en desarrollo, de 1978.23 Carlos Milani señala que la política externa no arranca donde la política interna termina e indica que, recientemente, políticas públicas brasileñas generaron procesos de internacionalización en áreas como la educación, salud y agricultura, como son los ejemplos de la actuación de Embrapa en Ghana, de la Fiocruz en Mozambique y de ipea en Venezuela.24 Del mismo modo que Pino y Leite afirman que los objetivos brasileños en la CSS no están pautados apenas por la lógica de la solidaridad, guardando relación, entre otros, con la búsqueda de mercados de bienes y servicios,25 Milani describe los beneficios de la apertura de los mercados en África para compañías brasileñas como Odebrecht, Camargo Correa, Queiroz Galvao, Vale do Rio Doce, Petrobrás.26 La comparación entre la prioridad por Sudamérica y la CSS brasileña, en particular con países africanos, puede contener importantes datos de análisis complementarios para los resultados presentados en este artículo.
Entre las ideas brasileñas sobre Sudamérica, el esfuerzo de Darc Costa se distingue por el carácter de una serie de reflexiones con enfoque en el desarrollo infraestructural. Refleja un modo de pensar con un sesgo en el desarrollo nacional, semejante al discurso gubernamental de construcción de Sudamérica, tanto en términos del sesgo geográfico como en la perspectiva de los acuerdos de infraestructura energética, de transportes, telecomunicaciones y mecanismos de financiación regional. Darc Costa es profesor de la Escuela Superior de Guerra y fue vicepresidente del BNDES en la gestión de Carlos Francisco de Lessa. El conjunto de su obra está notablemente marcado por el pensamiento geopolítico característico de la Escuela Superior de Guerra y del pensamiento militar brasileño: el determinismo geográfico, el nacionalismo, la estrategia nacional y la concepción hegeliana de un Mega Estado bajo un mando central.
La integración entre Brasil y América Latina encontró un punto de inflexión con la formación del tlcan y la propuesta del alca en el primer semestre de 1994. La polarización del poder en el continente quedó más clara. En términos institucionales, la principal iniciativa de integración brasileña era el Mercosur (1991), inspirado en el bloque regional europeo. Se lo puede entender al alca como una versión de un panamericanismo neoliberal, reminiscente de la Doctrina Monroe. La Alternativa Bolivariana para Latinoamérica y el Caribe, suscrita en La Habana en diciembre de 2004 por los presidentes Chávez y Castro, se convirtió en el epicentro del proyecto de diplomacia chavista27 y pasó a ser un contrapunto al ya decaído panamericanismo norteamericano. También en 2004, en la III Cúpula de Presidentes Sudamericanos, en Cuzco, se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), que, a partir de la I Cúpula Energética Sudamericana, en la Isla Margarita, Venezuela, en 2007, pasó a llamarse Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Entre las principales conquistas de la Unasur se encuentran determinados acuerdos en torno a temas de defensa, energía, infraestructura, planificación y finanzas. En 2011, en Caracas, se creó la Comunidad de los Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), anunciada un año antes en la reunión de Jefes de Estado de la Unasur, en Buenos Aires. Estos son datos bien conocidos, resumidos y generales, rescatados a partir de la historia reciente de itinerarios de políticas externas en Latinoamérica, los cuales ayudan a formar un marco de referencia para entender las principales iniciativas de integración y concertación política en el plan regional.
Más allá de estos proyectos, es difícil predecir escenarios concretos. Es posible observar que existe un sesgo latinoamericanista dentro del esfuerzo sudamericano. El diplomático venezolano Rodrigo Arcaya Smith, que además de haber sido embajador en Perú y Uruguay ejerció la representación permanente de Venezuela junto a la ALADI, describe que la estrategia de un Acuerdo de Libre Comercio entre los países latinoamericanos podría partir de la Unasur, en un acuerdo elaborado entre el Mercosur y la Comunidad Andina y, luego, Chile y México con ambos organismos para, después, con el apoyo político de la CELAC y técnico de la ALADI, desarrollar un acuerdo latinoamericano.28
III. Tres tópicos acerca de las taxonomías latina y sudamericana
Es posible estructurar la calidad de la prioridad brasileña de integración de Sudamérica en torno a tres tópicos: i) déficit de cohesión de la prioridad, en términos de prácticas de política exterior, ii) la percepción regional de expansionismo brasileño, y iii) las estructuras e intereses societarios de Latinoamérica. La crítica enfatizada en esta contribución se refiere a la prioridad formal de política exterior en detrimento de Latinoamérica. No se la puede confundir con la crítica a la integración sudamericana.
3.1. Déficits de cohesión de prácticas de política exterior
Aunque haya prioridad formal de política exterior brasileña acerca de la integración en Sudamérica, existen iniciativas que confieren la percepción de déficits de cohesión en la conducción de la política exterior. La adhesión de México, en 1994, al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), de hecho, fue una opción decisiva que hizo el péndulo político mexicano, principalmente en términos comerciales, tender a Norteamérica. Históricamente, la capacidad de influencia de Brasil es inferior a la norteamericana en Centroamérica y el Caribe. Sin querer profundizar en causas eficientes, esto se nota en las características histórica-políticas de la intervención en Nicaragua, en la influencia económica en Panamá, en la importación de productos agrícolas de países caribeños, en la reciente incorporación de Puerto Rico, como 51° estado federado norteamericano, y en los numerosos roces con Cuba. Samuel Pinheiro Guimaraes habla sobre estas realidades en otros términos: de la Iniciativa del Caribe, de la atención dada a Haití, de las intervenciones en Granada, Panamá y República Dominicana y, por supuesto, de México en el TLCAN.29 Más expresivo para el razonamiento aquí desarrollado es el argumento de Samuel P. Guimaraes de que el "alca es un proyecto esencialmente entre Brasil y Estados Unidos", siendo que "excepto México y Argentina, los demás países de Centroamérica, del Caribe y Sudamérica son altamente dependientes del mercado y de las inversiones estadounidenses, como es el caso de Venezuela y Colombia".30
La integración de Sudamérica debe entenderse bajo la óptica de la polarización de la influencia regional entre Brasil y Estados Unidos, que quedó bastante evidente luego de la propuesta del alca. En la entrevista de Gazeta Mercantil a Celso Amorim, en 2003, queda claro que la prioridad posee el contorno de la influencia regional. Y la cuestión geográfica regional sumada a los dos ejes de polaridad de influencias en América son los dos fundamentos para la estrategia brasileña.
La prioridad brasileña no impidió al gobierno brasileño ventilar, a finales de 2009, la posibilidad de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con México, que lo colocaría en un nivel semejante -en términos de incentivo para el comercio- a los países del Mercosur. La inercia en este TLC es justamente el sentido del Mercosur. El apéndice II del Acuerdo de Cooperación Económica, núm. 55, eliminó las tarifas de vehículos y autopartes, también un beneficio típico del Mercosur, y puso en cuestión el favorecimiento del bloque. Según la consultora Luz María da Mora Sánchez, Brasil es el principal destinatario de las inversiones mexicanas en todo el mundo. Además, México es el quinto país en aliados comerciales de Brasil, y éste el 7° aliado de México y el mayor de Latinoamérica.31
Venezuela y Bolivia -pero también con menos intensidad Perú, Colombia y Ecuador- son vistos en Brasil como potencialidades de alianzas, principalmente en términos de interconexión energética, sobre todo eléctrica y de transporte de gas.32 La nacionalización de las inversiones de Petrobras, en Bolivia, y el descubrimiento de la cuenca de Presal pueden haber modificado la configuración de las expectativas brasileñas. Son dos los indicadores de este cambio: la búsqueda de alternativas a la importación de energía eléctrica de Venezuela exclusivamente por la Red de Cableado Guri (Venezuela-Brasil) y la decisión de Petrobras de no realizar todas las inversiones previstas en Bolivia.
A lo largo de 2010, los problemas de racionamiento interrumpieron el suministro de energía eléctrica de Venezuela a Brasil. La reacción brasileña fue conectar Boa Vista, capital del estado federado de Roraima, a la red de cableados de la Planta de Tucuruí, en Pará, así como a la Hidroeléctrica de Turtubra en Guyana, construida por un consorcio de empresas brasileñas con financiación del bndes.33 En el Plan Decenal de Energía 2006-2015, del Ministerio de Minas y Energía, se vincula a la red de cableados de Tucuruí al sistema aislado Manaus-Macapá sin hacer referencia, sin embargo, a la conexión con Boa Vista-RR. En mayo de 2013, la Procuraduría de la República, en el estado de Amazonas, recomendó la anulación del aviso de la subasta de ANEEL, que concede el lote para la construcción de la red de cableado de Tucuruí para Boa Vista, con base en el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas, previsto en la Convención 169 de la OIT.34 El juez en Manaos concedió la medida cautelar.
Este panorama de la integración sudamericana en el norte del país encierra datos como complementariedad energética, falibilidad de la integración con países vecinos y barreras a las reformas infraestructurales, que sirven como una muestra del escenario de posibilidades y limitaciones típicas de la integración sudamericana.
El 1 de mayo de 2006, Evo Morales, por medio del Decreto Supremo núm. 28 701, determinó que las empresas extranjeras vinculadas a la producción y explotación de gas y petróleo deberían entregar, en el plazo de 180 días, 51% del control al gobierno boliviano. En un primer momento, José Sérgio Gabrielli, en aquel entonces presidente de Petrobras, actuó para que se cancelaran las inversiones de Petrobras en Bolivia. En mayo del mismo año, los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela se reunieron en Puerto Iguazú para intentar encontrar soluciones a los impasses en la integración energética y se acordó que, mediante una negociación de revisión de precios, Bolivia continuaría suministrando gas a Argentina y Brasil, sus mayores consumidores.
Hay quien entiende que el gesto a favor de la profundización de la integración perjudica los intereses de la mayor estatal brasileña y compromete la atracción y confianza de inversores extranjeros en Sudamérica.35 Luego de la nacionalización boliviana, el gobierno brasileño tomó medidas para mitigar el suministro boliviano; y se deben considerar los delicados cambios en el ámbito internacional con el descubrimiento de grandes reservas de gas no convencional en los Estados Unidos, que hicieron que el precio del gas cayera e impactara negativamente en los proyectos de plantas de licuefacción por el mundo.36 Deben recordarse los argumentos bolivianos respecto a las inversiones de Petrobras teniendo, como telón de fondo, una percepción nacionalista de explotación desmedida, en la forma de precios injustos pagados por Brasil. El caso de Petrobas Bolivia S. A. está descrito por Angelita M. Souza -citando Mathías Luce- como el caso más emblemático del sub-imperialismo brasileño en la zona.37 Aún así, en relación a Bolivia, la salida de Antonio de Aguiar Patriota del cargo de ministro de Relaciones Exteriores, debido a un incidente de bajo impacto con el gobierno boliviano, refuerza la percepción del empeño brasileño en niveles elevados de concertación diplomática en Sudamérica.
En 2006, el entonces director del Departamento de Energía del MRE demostraba la expectativa con la etapa de estudios del "Gran Gasoducto del Sur", que llevaría gas de Venezuela a Argentina, Brasil y Uruguay, siendo Bolivia interconectada al sistema y con la posibilidad de que Chile y Paraguay también se vincularan.38 En 2014, aún persistían controversias sobre el proyecto de gasoducto anunciado en Puerto Iguazú, con base en la crisis con Bolivia, en los descubrimientos de reservas en los Estados Unidos y también en la decisión del Reino Unido, Alemania y Francia de cambiar drásticamente sus matrices energéticas, para disminuir la dependencia de la probabilidad de negocios rusos, lo que demuestra cómo países con un alto grado de desarrollo son los que deciden. El "Gran Gasoducto del Sur" acarrea un compromiso con financiaciones billonarias de un proyecto plurinacional a ser desarrollado a mediano y largo plazo, y se encuentra sujeto a los obstáculos de los cambios de las decisiones de las soberanías regionales y de los contextos mercadológicos internacionales.
La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) era más que una campaña por el puesto del Consejo de Seguridad y por la vitrina de un modo brasileño de promover la paz. La MINUSTAH ofrecería posibilidades de protagonismo multilateral. Ricardo Seintenfus, observador de la OEA en el conflicto, evaluó la misión como un fracaso, una de las peores de las Naciones Unidas, que incluso el presidente Lula, quien había enviado tropas, cree que es un momento para repensar la presencia de Brasil en Haití.39 Uno de los resultados de estos movimientos es el gran número de refugiados -en gran parte desplazados de su ambiente debido al terremoto- que entran en territorio brasileño por Brasileia, ciudad del estado federado de Acre.40
Las autoridades locales han señalado la falta de una política clara para los refugiados haitianos. El silencio brasileño es un acto unilateral de Estado y Haití, país caribeño que Brasil atrajo voluntariamente a su órbita, es un tema central de los desafíos brasileños en política exterior.
La Declaración de La Habana, declaración política final de la II Cúpula de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), realizada en enero de 2014, reafirma la disposición de la continuidad de iniciativas que remontan a 2008, cuando hubo el primer encuentro de la CELAC en Salvador. La declaración reafirma la disposición de prioridad del fortalecimiento de la CELAC y el propósito de concertación e integración de Latinoamérica y el Caribe.41 La CELAC es, entonces, un esfuerzo co-constitutivo de Brasil en un esfuerzo multilayer regional que incluye también, prioritariamente, el Mercosur y la Unasur.
El empeño con el Libro Blanco de Política Externa Brasileña demandará que se definan las prioridades. A fin de contribuir con el debate sobre un diseño formal de políticas públicas relativas al plan internacional, Paulo Roberto de Almeida habla en "prioridades en relaciones exteriores, recordando la regla de censo común que, cuando existen muchas prioridades, no existe ninguna prioridad.42
El país sede de la II Cúpula de la CELAC fue Cuba, lo que marca el retorno del país a las iniciativas multilaterales regionales luego de la suspensión, en 1962, de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la anulación, en 2009, de la Resolución que la suspendió. En enero de 2014, la presidenta Dilma Rousseff participó en la ceremonia de inauguración de la primera etapa del Puerto de Mariel en Cuba. Se informó que se financiarán, en la primera etapa, 957 millones de dólares por el BNDES. Entre las ventajas de la participación brasileña se encuentra la estimación del retorno de la inversión del BNDES con gastos cubanos en Brasil en bienes y servicios, cuya contratista responsable es la empresa Odebrecht, la posibilidad de empresas brasileñas de instalarse en Cuba para exportar a Centroamérica, también a Estados Unidos, y que Brasil se convierta en el segundo aliado comercial de Cuba, después de Venezuela.43
La descripción de un panorama de integración en Latinoamérica no sería total sin la referencia a la Alianza del Pacífico, creada en 2011, y formada por Chile, Colombia, México y Perú, con vistas al mercado asiático.44 En febrero de 2014, se realizó en Cartagena, en Colombia, la 8a Cúpula de la Alianza del Pacífico; en aquel entonces, se firmó un Protocolo, mediante el cual 92% del comercio intra bloque está liberado.45 La competencia asiática, que es una de las facetas de la Alianza del Pacífico, puede contribuir a un perfil más cooperativo y solidario de Brasil en detrimento de la tendencia a la explotación.46
Con el fin de dar un cierre a estas reflexiones sobre el déficit de cohesión en la prioridad de integración de Sudamérica, contémplese que en los textos de apoyo en el I Encuentro de Profesores y Ex Alumnos de la Carrera para Diplomáticos Sudamericanos, realizado en octubre de 2010,47 se habla sobre Latinoamérica y no consta el indexador "Sudamérica". En la práctica de política exterior, no existen raíces culturales o cohesiones inconscientes -para utilizar la terminología de Benedict Anderson48- que unan sudamericanos con tal apelativo, legitimidad, eficiencia y autenticidad como las que unen latinoamericanos. Los fundamentos de la prioridad constante por la integración en Sudamérica son la contigüidad geográfica, el pragmatismo de la necesidad de aporte estructural y la posibilidad de la creación de una sinergia política entre Estados que consiga concretar un dominio cooperativo generoso, de costa a costa, del Atlántico al Pacífico. Se puede observar el déficit de cohesión en la falibilidad de las políticas de cooperación (Venezuela, Bolivia y Argentina), en la pluralidad de intereses formales prioritarios y en la conducción multicapas, principalmente luego de 2008, de atenciones prioritarias en Latinoamérica y el Caribe (Haití, Cuba y la CELAC), incluso con extensión de facilidades específicas observadas solamente en el Mercosur (México).
3.2. La idea de Sudamérica como expansionismo brasileño
El interés del gobierno brasileño, a través del Itamaraty, de alivianar la suspicacia de sub-imperialismo en Sudamérica no es reciente.49 El mayor desafío de la prioridad brasileña de integración sudamericana es conseguir al mismo tiempo ejercer la conducción de caminos convergentes de alianzas sudamericanas, sin pasar la percepción regional de reivindicar el liderazgo de estas iniciativas o más sensible al (pre)dominio de la decisión regional. Los problemas enfrentados por Argentina, en relación a los acreedores internacionales y a la moratoria, acentuaron el choque de realidad en torno a las asimetrías entre los países del Mercosur y los Estados aliados. Se puede sintetizar esta asimetría en la diferencia entre Brasil y todos los demás países sudamericanos, incluso Chile, que enfrenta serios desafíos de seguridad energética con pronóstico de crisis entre 2016 y 2017.50
En una investigación sobre la descripción comparativa de los imaginarios sociales brasileño y venezolano, France Rodrigues, constata el contraste entre el imaginario de heroísmo de los venezolanos y el imaginario expansionista brasileño.51 Este tipo de sentido predatorio de la formación brasileña es observado por Vianna Moog, en el estudio comparativo entre brasileños y norteamericanos.52 Márcia A. Sprandel señala que se observó en el contexto latinoamericano, de 1852 a 1904, que los países vecinos de Brasil perdieron, en beneficio de éste, 834 000 km2.53
En el contexto de la percepción regional de Brasil, la obra El expansionismo brasileño, de Paulo Schilling, sostiene la acción articulada del régimen militar brasileño para integrar a toda la cuenca amazónica, y no solamente la parte brasileña, visión coherente con la visión geopolítica de la Escuela Superior de Guerra (ESG) , y constatada en el examen del ambicioso plan de carreteras.54 Curiosamente, Paulo Schilling, marxista y excolaborador de Leonel Brizola,55 fue uno de los fundadores del PT,56 mientras que Darc Costa posee una historia intelectual vinculada a la ESG.
Darc Costa dice que la disputa entre el panamericanismo anglosajón, de la Doctrina Monroe y el hispanoamericanismo, inspirado en Bolívar, deben dar lugar al sudamericanismo liderado por Brasil.57 En otro sentido, José Briceño Ruiz habla sobre la posibilidad de que Caracas intente imponer al ALBA como modelo, con contenido social, para transformar el Mercosur, con que se genere un contrapeso al liderazgo brasileño.58 El razonamiento de Briceño Ruiz parece aplicarse más a la Venezuela de Chávez que a la de Nicolás Maduro, principalmente considerando las crisis sociales, de abastecimiento, de cambio y de importaciones por las que pasó Venezuela a partir de mediados de 2013. Puede persistir, sin embargo, la posibilidad de la inclinación de ideas de integración: entre el bolivarianismo venezolano y el sudamericanismo brasileño.
Las controversias entre Brasil y Argentina en torno a la importación de calzado y de línea blanca,59 la posibilidad de préstamos a través del BNDES a nivel regional,60 la compra de frigoríficos en Argentina por empresarios brasileños,61 la percepción interna en Venezuela de que la opulencia de la economía brasileña amenaza la economía venezolana,62 entre otros ejemplos posibles, son facetas de la percepción de un expansionismo brasileño, no territorial, pero sí económico, financiero e incluso ideológico. Angelita Matos Souza describe el empeño del bndes en la internacionalización de empresas brasileñas y brinda una serie de ejemplos de empren-dimientos estatales o de empresas privadas brasileñas financiadas por el bndes, para explicar lo que entiende ser el expansionismo o el sub-imperialismo brasileño, relativamente solitario.63
Es difícil disociar la praxis brasileña de integración de Suda-mérica de la expansión del poder nacional brasileño. El análisis de las obras de Darc Costa demuestra que el conjunto de ideas brasileñas que moldean las políticas públicas (préstamos del BNDES, por ejemplo) y forman cuadros especializados (en la ESG) está marcado por la estrategia de la expansión de poder geopolítico regional, en torno a una red de cooperación logística de infraestructuras que, en la práctica, forma una relación de dependencia de las financiaciones e inversiones públicas brasileñas. La estrategia de integración de Sudamérica no es exclusividad de la propuesta de Darc Costa. Si superponemos obras como "Estrategia Nacional" (y las derivadas) y la práctica del gobierno brasileño, acompañada por sectores privados brasileños, es posible identificar muchos puntos logísticos en común. El pensamiento estratégico esguiano de expansión del poder continental y atlántico64 persevera, de forma general, con adaptaciones, en la consolidación de la reapertura democrática.
Latin American Forum on Global Governance, realizado en Río de Janeiro del 6 al 16 de abril de 2014, organizado en conjunto por la Fundación Getúlio Vargas y el grupo mediático alemán de Die Zeit, reunieron algunos datos que ayudan a entender las limitaciones del liderazgo en Sudamérica: el país produce 75% del PIB de la zona. Su sector industrial es mayor que el francés y 90% del sector de las escuelas primarias e incluso universidades están en manos del sector privado. Teo Sommer, que fue jefe de redacción del diario alemán Die Zeit de 1972 a 1992, opina que la política exterior brasileña es ambiciosa e indecisa, que Brasil domina el Mercosur y que ahora posee una competencia regional con la Alianza del Pacífico.65 La percepción de un poder creciente de Brasil dentro del Mercosur y la reacción de los aliados del mismo, en particular de Argentina, condujo al exembajador Rubens Barbosa a escribir un artículo para el estado de Sao Paulo hablando sobre la generosidad y paciencia estratégica de Brasil.66 Regis Arslanian, embajador de Brasil ante el Mercosur y la ALADI hasta el año 2012, escribió el emblemático "Chega de Paciência Estratégica" en el que se refiere a la necesidad de un comunicado claro e inequívoco por parte de Brasil respecto a las barreras tarifarias ilegales de Argentina.67
Argentina es el tercer aliado comercial de Brasil, después de China y Estados Unidos, y el principal aliado estratégico de Brasil en un contexto de prioridades constantes de integración del Mercosur. Arslanian afirma que, en la práctica de la política exterior, en vez de debatirse grandes proyectos de interés mutuo, las barreras ilegales llevan a intensas reuniones para liberar la importación de aceitunas argentinas a cambio de la liberación de calzados brasileños retenidos en la aduana.68 Esto sucede en un ambiente de suspensión de Paraguay y el ingreso de Venezuela, y poco antes de los impactantes problemas de orden público por los que pasa Venezuela desde el segundo semestre de 2013. Estos datos demuestran cómo Brasil es dispar de sus aliados estratégicos en términos económicos y políticos, y sitúan el ambiente de ejercicio de liderazgo brasileño -o de la tentativa del ejercicio- en su estrategia sudamericana.
La representación metafórica de Brasil como un gigante es apropiada tal vez incluso en aspectos que solamente pueden ser dichos en rumores. Si este gigante, acostado en el espacio común de Suda-mérica, soñoliento, resuelve "darse vuelta" para obtener más confort, aplastará inadvertidamente a sus consortes de lecho. A algunos lastimará más que a otros, dependiendo de la contextura de cada cual. Ocurre que los consortes no quieren dormir sobre la panza del gigante. Incluso duermen bien entre ellos, sin el grandote. Quieren que el gigante quede inmóvil, que respete su espacio, que no se expanda, que no se desparrame. Solo así dormirán felices, juntos.
3.3. Las estructuras societarias de Latinoamérica
La problemática de los "niveles de análisis" fue -y tal vez aún siga siendo- una de las cuestiones metodológicas de mayor importancia -el primordial- en el ejercicio del análisis de la política internacional. David Singer demostró contrastes entre lo que se denomina análisis sistémico y subsistémico. Sugiere que las sutiles implicaciones de seleccionar la nación como enfoque o nivel de análisis son que ellas suscitan la cuestión de los objetivos, motivación y propósito de la política nacional.69 El razonamiento inspira la cuestión sobre cuáles son, al final, los motivos y propósitos brasileños de la integración de Sudamérica y/o América Latina.
Hasta aquí se describió que la prioridad de integración de Sudamérica puede ser la co-constitución de un proceso mayor, que es la integración de Latinoamérica. No obstante, también pueden utilizarse otros conceptos más o menos semejantes; por ejemplo, "Comunidad Latinoamericana de Naciones". La integración de Latinoamérica, a su vez, es un objetivo que permite niveles de análisis en capas más profundas que la del sistema internacional (o regional) o la del Estado-Nación, las cuales son las comúnmente más utilizadas en los análisis internacionalistas. Estos niveles de análisis estructural de Latinoamérica se refieren a elementos históricos y antropológicos. Es por eso que Darc Costa formula su estrategia de integración sudamericana teniendo como fundamento la existencia de dos Américas: es mayor la proximidad cultural de la América portuguesa a la América española que a la América anglosajona.70 Una idea semejante, derivada de este nivel de análisis estructural antropológico, figura en el capítulo final de la última obra de Darcy Ribeiro sobre la antropología de las civilizaciones, en el que afirma que el destino de los brasileños es unificarse con todos los latinoamericanos, por una oposición común a un mismo antagonista, la América anglosajona, para fundarse una Nación Latinoamericana tal como lo soñaba Bolívar.71
Darc Costa fue invitado a hacer una pre-elección en la II Conferencia Nacional de Política Externa y Política Internacional, en noviembre de 2007, en el Palacio Itamaraty, en Río de Janeiro. En su ponencia, repite el argumento de la "Estrategia Nacional",72 de que Brasil, hasta hace veinte años atrás, estaba alineado con la Doctrina Monroe, que la utopía de Bolívar estaba olvidada. El fundamento de Darc Costa es una integración latinoamericana, de la cual Sudamérica es parte. Para realizar tal integración, dice que el pueblo brasileño posee las "magias necesarias", a saber: de la antropofagia, del pasado común, del mestizaje, del sincretismo, de la construcción de la civilización por la cooptación, de la tolerancia y de la transcendencia.73
En la Constitución Federal Brasileña de 1988 consta en el artículo 4, párrafo único, que "Brasil propugnará esfuerzos para la constitución de una comunidad latinoamericana de naciones". No es necesario saber de quién es la paternidad o la genética intelectual del uso de la terminología Latinoamérica. ¿Podría, acaso, estar en la Constitución? De cualquier forma, se trata de norma constitucional, en la intersección entre opciones políticas y jurídicas claras en el ámbito del artículo, que se refiere a los principios de relaciones internacionales de Brasil. ¿Qué pensar sobre lo que está en la Constitución en perspectiva con la prioridad actual y constante de política exterior? Jurídicamente, Sudamérica está dentro del concepto y área geográfica de Latinoamérica y, por lo tanto, no hay que hablar sobre ningún tipo de descarríos del marco constitucional. Celso Lafer insiste en esto en sus reflexiones sobre los principios del artículo 4, en el sentido de que los principios constitucionales sean un marco para la ponderación de decisiones no raras veces difíciles en política exterior.74 Comparando la Constitución y la política externa, la integración de Sudamérica es una etapa (logística) inevitable para objetivos más abarcadores (estratégicos) en Latinoamérica. Entre una u otra, de manera inequívoca, la prioridad por Latinoamérica cumple más bien con la norma constitucional, aunque esto pueda ser visto como un juicio meramente tautológico o deontológico-jurídico.
Metodológicamente, este tipo de nivel de análisis antropológico, en torno a las estructuras societarias comunes, escapa o no contempla el interés del análisis tradicional del campo científico de las relaciones internacionales. La metodología estructuralista de Claude Lévi-Strauss se refiere a la ciencia en capas más profundas que la de la línea de agua de la sociedad internacional, en las que estratos representantes de Estados flotan en las boyas de las teorías que les dan orientación y dirección. Pero ¿en qué sentido el estructuralismo, como teoría antropológica, podría ser una herramienta de análisis de las relaciones internacionales? En resumen: el estructuralismo de Lévi-Strauss -iniciado con Le Totémisme aujourd'hui, publicado en 1962, que abre camino a La Pensée Sauvage, también de 1962, y a la serie conocida como Mitológicas- afirma la existencia del pensamiento salvaje como estructura subyacente a cualquier forma de pensamiento, incluso la del mismo Occidente, acertadamente, que con el Estado forman los dos pilares sobre los que se erigió la civilización occidental.75
En este campo, las estructuras en relaciones internacionales pueden ser vistas como el control del termostato descrito por Gregory Bateson -que no es estructuralista-, según una ejemplificación original,76 de cómo los estudios de "ecología de la mente" pueden aplicarse a cuestiones de política internacional: el control del termostato no cambia, pero cuando se cambia determinado sesgo, la actitud del sistema puede modificarse; por eso, una importante cuestión sobre un hecho histórico sería: "has the bias or setting been changed?".77 Esta investigación no encontró resultados de investigaciones anteriores sobre Latinoamérica en el campo de las relaciones internacionales con referencias a la metodología del estructuralismo lévistraussiano.
El elemento mestizaje es central en el debate sobre estructuras societarias comunes de Latinoamérica. George de C. Leite distingue que el pensamiento social sobre raza y mestizaje en Latinoamérica es regionalizado; que el pensamiento favorable al mestizaje se concentra principalmente en Brasil, México, Venezuela y Cuba; y que la realidad del mestizaje, en Brasil, es prevalente.78 El mestizaje latino, en términos científicos, debe incluir amplias y heterogéneas estructuras sociales asentadas en historias coloniales semejantes. Existen, en Latinoamérica, tipos de mestizaje e imaginarios sociales y culturales compartidos que incluyen factores religiosos, inconsciente colectivo, valores y mitos. El elemento mestizaje, que abre las reflexiones de este artículo, en los términos de José Vasconcelos y Leopoldo Zea, posee intersecciones notables con las ideas de Darcy Ribeiro y Darc Costa.
El elemento de "distinción" entre estructuras de identidad también es central en las estructuras sociales de Latinoamérica: surge en la oposición a la "América inglesa",79 está presente en la originalidad en no imitar ni a Europa ni a los Estados Unidos,80 en el contraste con las estructuras hegemónicas81 y consta en el pensamiento internacionalista brasileño, en la crítica a las teorías nor-teamericanas.82 Estevao C. de R. Martins describe la identidad por rechazo o por diferencia que caracteriza una base común, que sirve de fundamento a una visión plural de la cultura histórica, conforme lo observado en la Unión Europea o en Latinoamérica, al menos en la dimensión del Mercosur.83
Benedict Anderson, al escribir sobre el impacto de las traducciones de su libro "Comunidades Imaginadas", en diversas partes del mundo, dice que la América española ofrece argumentos perfectos contra la singularidad nacional, "que convertiría cada Nación incomparable en cualquier otra y contra el eurocentrismo".84 A partir del reconocimiento del papel de los criollos en los inicios del panamericanismo norteamericano, señala que San Martín no trataba a los habitantes originales como salvajes -como afirma que Jefferson lo hizo- y que los invitó a que se convirtieran en peruanos. Anderson entiende al espacio latinoamericano como un espacio singular, distinto del ambiente norteamericano y europeo, y por eso, tal vez, su libro haya sido más atractivo para los lectores del hemisferio sur.85
Existen diferentes tipos de divisiones sociales en América, diferentes tipos de mestizajes. El argumento sobre el mestizaje de Darcy Ribeiro considera las diferencias entre Brasil y sus vecinos en Latinoamérica, que incluye mestizajes de órdenes bien diversos, como los de las sociedades del macizo de las Guayanas (Guyana y Surinam). En la teoría del proceso civilizatorio, Darcy Ribeiro marca una diferencia entre los pueblos nuevos (Brasil), los pueblos testigos (del Altiplano Andino) y los pueblos trasplantados (Argentina, Uruguay, Estados Unidos y Canadá).86 Si existe una caracterización de identidad posible de Brasil en el sistema de Estados, es que la República Federativa de Brasil es la mayor democracia de pueblo mestizo en el mundo, mezclados en términos tanto de naturaleza como de cultura. Euclides da Cunha dice en los Sertones87 que "no existe un tipo antropológico brasileño".88 Darcy Ribeiro afirma que a pesar de esta fusión de matrices, los brasileños son uno de los pueblos más homogéneos lingüística y culturalmente; hablan la misma lengua, sin dialectos, no poseen contingentes rei-vindicativos de autonomía y no se apegan al pasado y, por eso, están abiertos al futuro.89 Estas características de identidad del pueblo brasileño conducen a Ribeiro a afirmar que "en realidad, lo que somos es la nueva Roma".90 La conclusión de Ribeiro se hace eco en George Leite, que entiende que los brasileños deberían tener gratitud hacia José Vasconcelos, por considerar a Brasil el corazón de la raza cósmica, de la raza mestiza latinoamericana.91
No importa lo mucho que la "Nueva Roma" de Darcy Ribeiro es o no influyente en la política exterior brasileña. Importa a los estudios de relaciones internacionales de Brasil sobre cómo estas ideas reflejan estructuras constantes de las sociedades brasileñas y la relación de estas estructuras con otras más abarcadoras encLatinoamérica. El mestizaje brasileño, así como el estatus periférico y el pasado colonial pueden ser elementos estructurantes en la construcción de la integración latinoamericana a largo plazo. Tal vez en el sentido de la transformación, en Latinoamérica, del sistema de organización social europeo-westfaliano, con doscientos años de duración, con un cuestionable éxito en Latinoamérica -según el argumento de Benedict Anderson- así como en gran parte de África pos Conferencia de Berlín (1885). Dicha transformación del sistema westfaliano puede entenderse como la superación de la violencia constitutiva de la propia raison d'état, observada por Pierre Clastres en la "lectura política" de una "constatación metafísica": "la tentativa heroica de una sociedad primitiva para abolir la infelicidad en la negativa radical de Uno como esencia universal del Estado".92 Estas son respuestas posibles sobre los motivos y propósitos de los brasileños con la integración de Latinoamérica, en torno a una comunidad de naciones.
Este aire de profetismo -o mesianismo- no está distante de la imagen que los brasileños tienen de sí mismos como herederos de una tierra prometida, objeto de estudios históricos en torno a los orígenes de estos imaginarios antropológicos.93 El "país del futuro" queda concretado, literalmente, en el diseño de la capital federal, Brasilia. Vianna Moog reflexionó que era una confirmación -y no una excepción- que Washington fuera planificada y ejecutada al estilo griego y urbanizada al estilo parisino.94 Las huellas de Oscar Niemeyer y Lúcio Costa también deben ser algo más que aquello que Juscelino Kubitschek pensara de la imagen Brasil, tal vez una confirmación de fe, una expresión de modernidad y de futurismo, a orillas del lago Paranoá, que baña al Distrito Federal. Es muy famosa la Ermita Dom Bosco -realizada también por Niemeyer en forma de pirámide-, un homenaje público al santo católico que tuvo un sueño supuestamente profético, asociado a Brasilia.95 Por este motivo, la Ermita se construyó exactamente sobre el paralelo 15°. La imagen de autorrealización milagrosa o transformadora es altamente apelativa en el imaginario brasileño como el evocado por Antonio Conselheiro:96 "el sertón se convertirá en playa y la playa se convertirá en sertón".97 Brasil, como país del futuro, es la evocación profética de una periferia que se convertirá en centro, un destino manifiesto, asumido por Darc Costa: Brasil, demiurgo de la mundialización.98
La idea de un "destino manifiesto de Brasil" surge en el pensamiento geopolítico brasileño a partir de los años cincuenta. Márcia Sprandel la relaciona con la idea de "límites de Brasil" de inicios del siglo XX, cuando Brasil promovió una propaganda exhaustiva en torno a fronteras ya delimitadas.99 Concluye en su estudio genealógico sobre las fronteras brasileñas que la geopolítica continúa viva tanto en los cuarteles como en la academia.100 La autora menciona el libro organizado en 1988, por Phillip Kelly y Jack Child, bajo el título Geopolitics of the Southern Cone and Antartica -incluso con una contribución del general Mera Mattos-, en el que los organizadores concluyen que el pensamiento geopolítico estaría convirtiéndose en anacrónico frente a la vuelta de la democracia en la zona y que, en su lugar, surge una geopolítica de cooperación e integración.101
IV. Consideraciones finales
Las taxonomías Sudamérica y Latinoamérica abarcan un rango temporal. La estrategia sudamericana es más inmediata que la latina y está asentada en el gigantismo estatal de Brasil. Por eso, la historiografía de la integración de Sudamérica es contada a partir de la oralidad y de los movimientos de hombres públicos y articuladores del Estado brasileño: es un proyecto de Estado acompañado por los grupos de intereses (privados) que orbitan en torno a los acuerdos burocráticos de gobierno y que de él obtienen ventajas privadas de conocimiento público. Es también una política de gobierno que se remonta a las iniciativas de Fernando Henrique Cardoso; encuentra énfasis y forma burocrática en los mandos de la política exterior a partir del gobierno de Luis Inácio Lula da Silva, y continúa con Dilma Roussef. El propio proyecto del PSDB para el Mercosur, divulgado en las plataformas de gobierno de las elecciones de 2010, disponía que Serra quería el Mercosur como una Zona de Libre Comercio y no como una Unión Aduanera.102 La integración latinoamericana -en contraste con la sudamericana- presuponía con mayor énfasis la inevitabilidad de la formación de un espacio geográfico común: de manera contingente un destino, a ser manifestado, de prosperidad y, necesariamente un entorno ecológico común, quizás más allá de la prevalencia del sistema clasificado como estatal, aunque presuponiéndolo.
La prioridad constante por la integración sudamericana puede estar equivocada en el sentido de un énfasis formal innecesario en documentos oficiales de política exterior. En términos de bases conceptuales de política exterior, se observa un posible déficit de claridad y transparencia de intenciones, notable en la distancia entre la exposición de la prioridad y la praxis de la política exterior, entre los objetivos a largo y mediano plazos y entre los valores económicos y sociales. Cabe destacar que la prioridad de integración de Latinoamérica sería más coherente con la política externa que Brasil viene desarrollando en la práctica, con relación a México, Cuba y Haití, y disminuiría la densidad de la percepción de falibilidad de las políticas de concertación con Argentina, Paraguay, Bolivia y Venezuela. La prioridad formal de integración de Latinoamérica también permitiría, en términos de diseño y marco político exterior, la pluralización de intereses que ya están en marcha en la celac y podría disminuir la oposición de la Alianza del Pacífico para enfatizar estructuras sociales comunes y alianzas auténticamente solidarias. Es plenamente posible que Latinoamérica sea la prioridad inequívoca, en un sentido que establezca cohesión histórica con las iniciativas pioneras de la CEPAL. De otra forma, frente a los problemas internos en el Mercosur, solamente Brasil ejercerá, solitariamente, una logística sudamericana, que implica el endeudamiento y dependencia gradual de los aliados estratégicos de un gigante que habla una lengua distinta. La evaluación de la posibilidad de cambios se observará en la divulgación del Libro Blanco de la Política Externa, el que demostrará que prioridad, cooperación e integración no se trata solamente de términos diplomáticos, sino de conceptos aglutinadores de significados, leídos en contextos históricos, sociales y políticos.
