Economía, sociedad y política

La llegada del covid-19 a América Latina tuvo lugar en un contexto regional signado por la acumulación de múltiples dificultades y problemáticas a nivel económico, social y político. De hecho, como ha señalado la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el sexenio 2014-2019 fue el de menor crecimiento económico para la región desde la década de 1950, con una tasa de incremento del PIB en el acumulado de estos años de tan solo 0.4% (^{CEPAL, 2020a}). Esto significó un ritmo de crecimiento incluso inferior al registrado durante la “década perdida” de 1980, marcada por el impacto de la crisis de la deuda, en la que fuertes caídas del producto fueron seguidas por rebotes que permitieron el registro de saldos de crecimiento de al menos 2%. Parte de la explicación de este pobre desempeño tuvo mucho que ver con la trayectoria económica de las dos principales economías sudamericanas, Brasil y Argentina, que tras una primera década del siglo XXI exitosa, han atravesado una segunda década signada por la presencia de recesiones e inestabilidad económica. Tan solo como ilustración nótese que en 2018 el valor del PIB agregado argentino era menor que el de 2012, mientras que el PIB brasileño de 2018 era más bajo que el de 2010.² Si bien otros países de la región no registran valores tan dramáticos, ninguno de ellos ha logrado sostener el ritmo de expansión de sus productos de la década anterior, lo que se explica al menos en parte por el fin del superciclo de los commodities. De esta forma, la pandemia llegó a la región en un contexto de marcada debilidad económica.

Relacionado con esto, América Latina mostraba nuevamente una senda creciente en términos de endeudamiento tanto público como privado, y como consecuencia de ello, un mayor peso financiero derivado del servicio de la deuda. Así, de acuerdo a la información compilada por CEPAL, el peso de la deuda sobre el PIB regional era a comienzos del 2020 cercano al 45%, cuando a inicios de la década se ubicaba en torno al 30% (^{CEPAL, 2020a}). Y, además, la magnitud de este problema se agrava cuando se incorpora al análisis la suba en las tasas de interés mundiales que tuvo lugar a partir de 2017 (que parece revertirse en los últimos meses de 2020), que redujo el margen fiscal para dar respuesta a las distintas problemáticas y demandas enfrentadas. Finalmente, cabe destacar situaciones como las de Argentina, con niveles de endeudamiento que duplican el promedio regional. Dicha magnitud vuelve improbable que el problema pueda ser solucionado, incluso al margen del impacto del covid-19, al menos sin un mecanismo ordenado de restructuración de su deuda soberana. Y si bien la negociación para una resolución ha progresado de modo parcial, mediante negociaciones entrelazadas con fondos de inversión privados y el Fondo Monetario Internacional (FMI), aún no se ha encontrado una solución definitiva. Como trasfondo, emerge que a pesar de las múltiples crisis de deuda soberana acaecidas a nivel internacional en las últimas décadas, el mundo no cuenta aún con un mecanismo multilateral verdaderamente eficaz para su resolución ordenada (^{Helleiner, 2008}; ^{Gallagher, 2011}; ^{Guzmán et al., 2016}).

De forma relacionada, tras un periodo con promisorios avances en materia de reducción de la pobreza y de la desigualdad durante la llamada “década dorada” (2004-2014), en el último quinquenio, la región comenzó a enfrentar nuevamente un enlentecimiento e incluso una reversión de las ganancias en estos planos. Los inicios del siglo XXI estuvieron marcados por el crecimiento exponencial de la demanda china de alimentos y minerales, lo que llevó a que buena parte de los países latinoamericanos, sobre todo aquellos con ventajas comparativas estáticas en estos sectores, experimentaran una fuerte suba de sus colocaciones externas, una mejora en los términos de intercambio y una reducción de las restricciones fiscales enfrentadas.³ En este marco, la llegada de gobiernos progresistas al poder,⁴ que arribaron con las cuestiones sociales en el centro de sus plataformas políticas, permitió una significativa mejora en términos de reducción de la pobreza y de algunas de las profundas desigualdades sociales que caracterizan a América Latina. Así, estos avances se registraron en todo el continente, de forma acentuada en aquellos países gobernados por fuerzas progresistas, como lo registran las estadísticas compiladas por CEPAL. El Gráfico 1, que recoge datos de sus informes publicados en 2015 y 2019, muestra la sostenida caída en los niveles de pobreza e indigencia en la región a partir de 2002, en contraposición con el magro desempeño en estas dimensiones en las décadas previas. Tal contraste evidencia la relevancia de las opciones de política en juego, pues el crecimiento económico basado en las reformas pro mercado de los noventa había generado avances mucho más modestos en términos de reducción de la pobreza, que incluso fueron barridos tras las crisis que se registraron en distintos puntos del continente a finales de esta década.

Nota: Los valores de 2019 son proyecciones.

Fuente: ^{CEPAL (2015, p. 16)} para datos de 1980 a 1999, y ^{CEPAL (2019, p. 97)} para datos de 2002 a 2019.

Gráfico 1 Población bajo la línea de pobreza (metodología CEPAL) en América Latina. Años seleccionados entre 1980 y 2019. En porcentajes (panel superior) y valores absolutos, en millones (panel inferior) 

Sin embargo, como se observa en el mismo Gráfico 1, a partir de 2014 ya se comenzaba a reflejar un estancamiento en el progreso en estas dimensiones. Y en 2016, empieza a registrarse un marcado deterioro, particularmente en términos absolutos, con un salto en los niveles de pobreza de 164 millones a 181 millones de latinoamericanos. Desde entonces, dicha tendencia ha continuado, con datos de pobreza estimados para 2019 que sobrepasan la barrera de los 190 millones, lo que supone casi un tercio de la población de la región. La misma tendencia se observa en materia de pobreza extrema, que en 2019 alcanzó a 11.5% de latinoamericanos. En términos absolutos, esto significa que 72 millones de habitantes de la región se encontraban en esta situación de extrema precariedad, lo que implica un incremento de 26 millones con respecto a los valores de 2014.

Además del impacto del estancamiento económico, una parte sustantiva de estas dificultades están relacionadas con la evolución de otra dimensión socioeconómica central, como la desigualdad de ingresos y de riqueza en la región. América Latina “destaca” históricamente por presentar los niveles más elevados de desigualdad socioeconómica en términos comparados, posición que según la CEPAL mantenía en 2018. Así y todo, de acuerdo a datos compilados por ^{Sánchez-Ancochea (2018)}, entre 2003 y 2012 en todos los países de la región, con excepción de Honduras, se registró una reducción en la desigualdad de ingresos. ^{Caetano (2019b)}, tomando como referencia el periodo 2001-2014, también constata una reducción de los valores del índice de Gini para la mayoría de los países de la región. Y en la misma línea, ambos coinciden en que las reducciones más marcadas ocurrieron en los países gobernados por gobiernos progresistas. También es cierto que nuevas metodologías basadas en registros tributarios -por oposición a las mediciones tradicionales basadas en encuestas de hogares- han puesto un signo de interrogación en cuanto al alcance de esta reducción cuando se incorporan registros más fehacientes de los ingresos de los percentiles más ricos de las sociedades latinoamericanas. De este modo, lo que habría ocurrido en efecto sería un acortamiento de la brecha de ingresos entre los sectores bajos, medios y medios-altos, que excluiría y no afectaría a los percentiles de mayores ingresos (^{Caetano, 2019b}).

Pero aún más importante, el estancamiento económico generalizado que siguió al boom de los commodities mostró la fragilidad de las bases de los modelos del decenio progresista. Entre los elementos más salientes de esta situación cabe mencionar la profundización de modelos productivos signados por la primarización de las economías y especialmente de las exportaciones, la ausencia de estrategias regionales consistentes orientadas hacia la transformación estructural, los rezagos en materia de educación e inversión en I+D -y como consecuencia, la ausencia de capacidades autónomas de innovación-, así como la incapacidad de gravar a los sectores más concentrados y de incorporar amplios segmentos de la economía al sector formal. Por cierto que estos señalamientos no implican desconocer la magnitud relevante de los procesos de redistribución del ingreso promovidos por los gobiernos progresistas, así como las dificultades objetivas del contexto para la realización de reformas más profundas en estos y otros aspectos. De todos modos, todos estos factores propiciaron que frente a la ralentización económica del contexto internacional, que conllevó una reducción de los ingresos extraordinarios previos y por ende una reducción del espacio fiscal disponible, los gobiernos latinoamericanos debieran recurrir a distintas combinaciones de ajuste, incremento de deuda externa y suba de la presión fiscal a los estratos medios formales. De esta forma, las ganancias acumuladas durante más de una década comenzaron a sufrir una erosión de sus fundamentos y por ende de su sostenibilidad.

El impacto de estos fenómenos, como era de esperarse, ha generado consecuencias políticas, siendo posiblemente la más destacada el poner en cuestión las bases de apoyo ciudadano a los gobiernos de la era progresista, en particular entre los estratos medios (^{Traversa, 2017}). Todo esto, combinado con la percepción extendida de la presencia de episodios de corrupción y de agravamiento de la inseguridad, entre otros fenómenos, han generado las bases para el surgimiento de expresiones expandidas de antipolítica, de desconfianza hacia las instituciones, y han abonado a la emergencia de líderes carismáticos por fuera de las estructuras partidarias, que suelen canalizar y organizar la actividad político-democrática en tiempos de estabilidad. Como resultado de todos estos procesos, se observa una caída consistente en los niveles de apoyo a la democracia en la región: de acuerdo a la Corporación Latinobarómetro, en 2018, tan solo un 48% de los latinoamericanos manifestó su preferencia por esta forma de gobierno, el valor más bajo, compartido solo por la medición de 2001, desde que se inició la serie en 1995 (^{Latinobarómetro, 2018}). Pero, además, se registra un marcado crecimiento de la “indiferencia” de los encuestados entre la democracia y los regímenes autoritarios, lo que sugiere que a diferencia de la década de 1990 y la primera de los 2000, más cercanas al inicio de la tercera ola democrática en la región, los latinoamericanos conocen de qué se trata la democracia, pero una proporción cada vez mayor de ellos no encuentra en este régimen un diferencial positivo.

Tal constatación, por cierto preocupante, no puede desligarse de otro hallazgo que se plasma en el Informe Latinobarómetro citado: en 2018, solo un 16% de los latinoamericanos se manifestó satisfecho con el funcionamiento de la economía de su país, el punto más bajo, compartido con el año 2003, de una serie que se iniciara en 2002. Expresado de otro modo, las insatisfacciones económicas y políticas se retroalimentaron, generando un espiral de inestabilidad del que es difícil escapar. En este sentido, tal vez el caso más paradigmático haya sido el de Brasil. Bajo la conducción de los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), este país experimentó elevadas tasas de crecimiento combinadas con caídas significativas en los niveles de pobreza y desigualdad durante la primera década de los 2000, lo que se tradujo en un elevado apoyo político que permitió al PT ganar cuatro elecciones presidenciales consecutivas. Sin embargo, el fin de la bonanza y la extendida corrupción en el sistema político brasileño llevaron a una caída del apoyo popular de la presidenta Dilma Rousseff, que luego de perder el apoyo parlamentario sufrió lo que buena parte de la literatura considera un “golpe blando” en 2016 (^{Caetano, 2019a}). Tras esto, el gobierno interino que la sustituyó liderado por su vicepresidente, Michel Temer, buscó ejecutar un programa político de signo completamente opuesto, carente de legitimidad y signado por la continuidad de la corrupción. Luego de la prisión de Lula y en medio de la inestabilidad política y económica reinante resultó finalmente electo en 2018 Jair Bolsonaro, un nostálgico de la dictadura militar, ubicado en la extrema derecha del espectro ideológico (^{Caetano et al., 2019}), con un programa ortodoxo en términos económicos y una política de “nacionalismo de subordinación” hacia Estados Unidos en el plano exterior (^{Caetano & Pose, 2020}).

Argentina, por su parte, a pesar de atravesar una situación económica tan o más dramática, ha logrado una mayor canalización de las insatisfacciones por medio de sus instituciones políticas, a partir de la alternancia producida en 2019 con la victoria electoral de Alberto Fernández y su coalición Frente de Todos. Dicho esto, no ha podido sin embargo evitar una enorme polarización interna, así como la tendencia, desde un lado y el otro del espectro político, a buscar la resolución de los conflictos políticos por la vía judicial. Mientras tanto, en la otra gran economía latinoamericana como es México, la erosión de la legitimidad de los actores predominantes del juego político, ya sea por falta de políticas de redistribución, corrupción extendida o ineficacia en la reducción de la violencia que azota al país, incluso en contextos de crecimiento económico moderado, también propició en 2018 la llegada al gobierno de Andrés López Obrador a la presidencia, con un margen de abultada diferencia respecto a los otros partidos y candidatos. A estos cambios importantes se suma la ya endémica inestabilidad de la política centroamericana, en la que expresiones de distinto signo político en países como El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua coquetean con el autoritarismo. También han jugado en esa dirección la asunción de posiciones escoradas a la derecha por parte de partidos políticos más o menos tradicionales en Sudamérica, que habían marcado un perfil más moderado durante la década previa. El descontento político previo al covid-19 alcanzó incluso a países otrora vistos como faros de estabilidad y moderación en la región como Chile, que desde octubre de 2019 experimentó masivas manifestaciones de una población exhausta con los elevados niveles de desigualdad socioeconómica que se observan en el país. En síntesis, apenas pequeños países estables como Costa Rica y Uruguay venían logrando sostener este vendaval. Y así y todo, este último registró en 2019 el surgimiento, con un apoyo aproximado al 11% del electorado, de un partido de referencia militar y orientaciones propias de un populismo de “derecha alternativa”, que ha pasado a ser parte de la actual coalición de gobierno, toda una novedad para la democracia de mejor desempeño político en la región.⁵

Un regionalismo en crisis

La realidad económica, social y política descrita ha tenido sus desarrollos paralelos en la evolución del regionalismo latinoamericano, que de hecho encuentra parte de las razones de su deterioro en las tendencias descritas precedentemente. Así, existe un consenso en que América Latina enfrentó la llegada del covid-19 con un regionalismo en crisis. Como se ha argumentado en otros estudios (^{Maira, 2009}; ^{Caetano, 2019a}), dicha crisis tiene uno de sus orígenes en la incapacidad de los gobiernos de la era progresista de plasmar en los hechos las ambiciosas metas formuladas en sus discursos integracionistas. De hecho, a pesar de haber pregonado tales objetivos, la persistencia de dificultades severas en sus acuerdos comerciales y en sus proyectos comunes en materia de complementación productiva y de infraestructura, sumado -entre otros problemas irresueltos- a la falta de concertación de posturas en organismos multilaterales o plurilaterales,⁶ y los casi nulos avances en materia de agenda externa común, terminaron por quitar credibilidad al nuevo impulso de integración. Ello convergió en el fracaso de iniciativas que varios autores han calificado como parte de un llamado regionalismo “posliberal”, “poshegemónico” o “continental”, que abrió esperanzas en un momento de fuertes desafíos externos.⁷

Frente a este agotamiento, el remplazo que supuso el llamado “giro a la derecha” en la región no ha hecho más que profundizar la tendencia hacia la desintegración que ya comenzaba a perfilarse antes. Entre los sucesos más relevantes desde esa perspectiva puede citarse el vaciamiento de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), organización cuyos antecedentes se remontan a las cumbres sudamericanas convocadas a inicios de los 2000 por el entonces presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso, que luego fuera cristalizada en dicho formato por su sucesor Luiz Inácio Lula da Silva. UNASUR incursionó en diversos asuntos de la vida política regional con éxito variable, explicado -según ^{Quiliconi & Rivera (2019)} - por la combinación de factores vinculados al formato rígido del consenso para la adopción de posturas comunes, la afinidad ideológica de los socios y la ausencia de un efectivo liderazgo. El trabajo de UNASUR se organizó en consejos sectoriales, dentro de los cuales el de salud, impulsado por la preocupación brasileña por reducir el costo del acceso a medicamentos para su población, fue de los que alcanzó mayores avances (^{Riggirozzi, 2015}). En ese marco, por ejemplo, frente a la pandemia de la gripe A de 2009, los ministros de Salud de la región coordinaron esfuerzos para obtener mejores precios en la adquisición de vacunas, así como para acceder a fondos rotatorios proporcionados por la OMS.

Sin embargo, el marcado giro de política exterior tras el arribo de Michel Temer a la presidencia puso en entredicho esta estrategia (^{Belém Lopes & López, 2018}; ^{Caetano et al., 2019}). En estos nuevos contextos, signados por la falta de acuerdo respecto a la elección de un nuevo secretario general tras la conclusión del mandato de Ernesto Samper, y con las diferencias respecto al abordaje de la crisis venezolana como telón de fondo, en abril de 2018 seis Estados parte, entre los que se incluía Brasil, anunciaron su “retiro temporal” de la organización.⁸ Tal decisión resultaba expresiva del nuevo contexto regional, pues no era esperable que un instrumento del regionalismo sudamericano pudiera sobrevivir sin Brasil y, menos aún, sin Brasil ni Argentina. Como alternativa, los países que se retiraron de UNASUR han promovido la constitución de grupos ad hoc como el autodenominado “Grupo de Lima”, cuya temática se restringe a la crisis venezolana, y a la vez han procurado remplazar la institucionalidad previa con nuevas iniciativas de perfil meramente declaracionista como el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR).

Este último foro fue presentado a la comunidad internacional por uno de sus principales impulsores, el presidente chileno Sebastián Piñera, en términos de una apuesta por el pragmatismo y la flexibilidad, en contraposición a lo que presentó como una burocrática e ideologizada UNASUR. No obstante, en los hechos, PROSUR parece constituirse en el mejor de los casos como el sustituto de una ideología, más cercana a los gobiernos progresistas, por otra afiliada a las opciones neoconservadoras predominantes en 2018 y 2019 en la región. Pero incluso de mayor relevancia para la comprensión del contexto actual, de la observación de PROSUR emergen las nulas capacidades dotadas a la nueva organización, que hasta el momento no ha pasado de ser una declaración de intenciones, de bajo costo y sin ninguna aplicabilidad. Como reflejo de la debilidad de la propuesta, se observa también el hecho de que los líderes del proyecto, al menos públicamente, fueron Chile y Colombia, con un Brasil presidido por Bolsonaro, reacio a la cooperación regional, ubicado en el “asiento de atrás” del proyecto.

A pesar de sus sombras, UNASUR fue capaz durante su corta vida de jugar un valioso rol de mediador en conflictos de distinta naturaleza. Entre ellos, se destaca la gestión de varios episodios de fuerte tensión en el subcontinente, como su decidida actuación ante los impulsos separatistas de las provincias de la “Media Luna” boliviana en 2008, la mediación ante los conflictos fronterizos entre Venezuela y Colombia en 2010 protagonizados por los entonces presidentes Hugo Chávez y Álvaro Uribe, así como su intervención pacificadora ante el intento de golpe de Estado policial en Ecuador también en 2010. Es cierto que la organización encontró luego sus límites frente a la dramática crisis venezolana que aún persiste. Sin embargo, respecto a este último contencioso, en verdad trágico, tampoco las alternativas de la OEA, bajo la secretaría de Luis Almagro, el Grupo de Lima y mucho menos PROSUR, tampoco el llamado Mecanismo de Montevideo o el Grupo Internacional de Contacto desde una perspectiva más negociadora, han podido hacer un mejor trabajo. Y no solo eso, sino que tampoco lograron dar respuesta a procesos tan graves como los acumulados incumplimientos que se registran en torno al proceso de paz en Colombia, la rápida neutralización del golpe de Estado en Bolivia en 2019 tras las elecciones (marcadas por la denuncia de múltiples irregularidades, pero que en 2020 marcaron una contundente victoria del mas, con la candidatura presidencial de Luis Arce) o la durísma represión frente a la protesta popular en Chile también en 2019, entre otros hechos igualmente preocupantes.

En el marco de ese panorama regresivo en términos de instancias regionalistas, a nivel latinoamericano y caribeño, en ciertos momentos los países de la región parecieron privilegiar como foro de cooperación a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), organización heredera del Grupo de Río. La Declaración de Caracas de 2011, que dio origen a la CELAC, planteaba objetivos extremadamente ambiciosos, cuya consecución efectiva se procuró de manera efectiva en solo pocos casos. Sin embargo, un área de destaque del trabajo de CELAC puede registrarse en el plano de las relaciones con potencias o bloques extrarregión, ya que en ciertos momentos logró constituirse en interlocutor de América Latina y el Caribe frente a China y la Unión Europea. Sin embargo, la profundización de las controversias políticas regionales con la crisis venezolana como telón de fondo, combinadas con la ausencia de construcción de capacidades institucionales propias, terminaron también por socavar la capacidad de esta organización para continuar ejerciendo este papel.

A nivel subregional, las perspectivas tampoco eran más alentadoras. En particular, cabe detenerse en la peripecia del Mercosur, bloque que congrega a las dos economías sudamericanas más grandes, Brasil y Argentina, junto con Paraguay y Uruguay.⁹ El arribo de los llamados gobiernos progresistas y su oposición coordinada al proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), concertada junto a Venezuela en ocasión de la IV Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad argentina de Mar del Plata en noviembre de 2005, dio una cierta ilusión de unidad subregional. Sin embargo, este impulso pronto encontró sus límites a partir de la adhesión de varios países del Pacífico sudamericano (junto con el grueso de América Central) a la política de “liberalización competitiva” diseñada por ^{Zoellick (2002)}, la que se plasmó en la firma de acuerdos preferenciales bilaterales inspirados en el modelo NAFTA.

En un proceso ya iniciado durante la última etapa de los gobiernos progresistas y que terminó profundizándose con el giro a la derecha representado por la elección de Mauricio Macri en Argentina y el mandato interino de Temer en Brasil, luego sucedido por Bolsonaro electo en 2018, lo cierto es que en el último lustro el Mercosur profundizó el retorno a una agenda centrada en la búsqueda de acuerdos de comercio preferencial con países extrazona. Sin embargo, como explica ^{Zelicovich (2018)}, esta estrategia chocó con el hecho de que el mundo ya no respondía a los patrones a partir de los cuales se había diseñado la misma. De ese modo, el Mercosur apenas logró alcanzar en 2019, luego de dos décadas de negociaciones, un principio de acuerdo con la Unión Europea, que no obstante fue resistido desde el momento de su propia firma por gobiernos como los de Austria y Francia, poniendo de esta forma en entredicho su eventual concreción y ratificación (^{Pose & Wilchinski, 2021}). Asimismo, los países del Mercosur han procurado una agenda de acercamiento con el bloque de la Alianza del Pacífico, basada en la búsqueda de acumular requisitos de origen, armonizar regulaciones y facilitar el comercio, entre otras iniciativas (^{SEGIB, 2018}). No obstante, la participación del comercio intrarregional en el total del comercio de los países de la región sigue registrando valores muy bajos en perspectiva comparada, en el entorno del 15%. Y para casos como la Alianza del Pacífico, tales registros son incluso sensiblemente menores (^{Caetano & Pose, 2020}).

A dichas dificultades se agrega la errática política exterior de Bolsonaro en Brasil, que al ya referido “nacionalismo de subordinación” hacia Estados Unidos agrega un desprecio hacia el Mercosur, expresado por figuras relevantes de su gobierno como el canciller Ernesto Araujo y el “superministro” de Economía Paulo Guedes. Tras la elección de Alberto Fernández en Argentina, el gobierno brasileño alimentó la especulación sobre una eventual salida del bloque subregional. Hasta el momento, la posición de la industria brasileña, que tiene en Argentina su principal mercado de exportación, combinada con la influencia de ciertos sectores del gobierno y del sistema político en general, ha moderado dichas posiciones, que no obstante generan una incertidumbre respecto al futuro de la organización. Frente a esto, la estrategia de Fernández ha sido la de aproximarse a López Obrador, con quien comparte además visiones similares respecto a la crisis venezolana. De todos modos, la ausencia de fuertes vínculos económicos entre ambos países, sumada a las dificultades propias que atraviesa Argentina con el desafío de su abultada deuda externa, hace difícil pensar en el sostenimiento de elevados niveles de cooperación en el tiempo. De este modo, las debilidades del regionalismo latinoamericano mostraban toda su magnitud en el periodo previo a la emergencia del covid-19. Y si bien el escenario internacional ya demandaba la adopción de respuestas estratégicas a nivel regional, los mecanismos latinoamericanos eran claramente ineficaces para generarlas. En síntesis, la pandemia arribó a la región en un contexto signado por la acumulación de dificultades en los planos nacional y regional en América Latina.

Impactos nacionales y variantes

Frente a la emergencia del covid-19 en 2020, el primer desafío enfrentado por la región fue el sanitario, expresado de manera dramática por la necesidad de al menos mitigar la pérdida de vidas frente a un virus con elevada capacidad de propagación, para el cual no existían vacunas que previnieran su contagio ni tratamientos probados para su superación. La única alternativa disponible para los gobiernos fue la de impulsar el denominado “distanciamiento social”, con miras a evitar un ritmo de contagios exponencial y con ello el colapso de los sistemas de salud, muy precarios en varios países. Así, se implementaron, con intensidad variable, medidas de restricción de la movilidad. Sin embargo, a diferencia de otras regiones, su efectividad para contener la propagación fue limitada, debido a factores estructurales de las economías y sociedades latinoamericanas (^{OECD, 2020}).

Entre ellos, destaca el hecho de que más de la mitad de los empleos en la región son informales. De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), algo menos de la mitad de los ocupados en la región aportaba a algún sistema de pensiones (^{OIT, 2018}). Y, siguiendo a la CEPAL, solo ocho países latinoamericanos y tres caribeños cuentan con seguros de desempleo (^{CEPAL, 2020c}). La ausencia de mecanismos de protección social, sumada a la insuficiencia de ahorros privados y la reducción de los flujos de remesas, atentan contra las posibilidades de cumplir con las medidas de confinamiento, en la medida en que los trabajadores informales no cuentan con una fuente de ingreso alternativo. A esto se agrega que más del 20% de la población urbana latinoamericana habita en viviendas precarias, con restricciones de acceso a servicios básicos, lo que aumenta las dificultades de observar las medidas de restricción de la movilidad. Así, a pesar de los esfuerzos políticos y sociales de respuesta, América Latina fue declarada en mayo de 2020 como el epicentro de la pandemia, con más del 40% de las muertes a nivel mundial asociadas en ese momento al covid-19 ocurridas en la región (^{OECD, 2020}).

Dicho esto, cabe destacar que como región heterogénea, estas tendencias han variado por países. Por ejemplo, casos como Uruguay o Costa Rica, con economías más formalizadas, mayor estabilidad política, sistemas de salud más potentes y esquemas de bienestar más desarrollados, han logrado atenuar en mayor medida los impactos de la pandemia.¹⁰ Como contracara, en contextos de mayor inestabilidad y ausencia de dichas fortalezas, han emergido situaciones como la vivida en la ciudad de Guayaquil en Ecuador, o las acusaciones de corrupción en la compra de respiradores que llevaron a la dimisión y posterior arresto del Ministro de Salud en Bolivia en 2020. En los países más grandes de la región, Brasil y México, la actitud pasiva, cuando no contraproducente, de los gobiernos federales, fue parcialmente paliada por la actuación de las autoridades subnacionales, que, por ejemplo en el caso brasileño, fueron claves para evitar un escenario incluso peor de propagación. Sin embargo, dada la desigualdad de capacidades subnacionales, tal estrategia encontró sus límites, al observar, por ejemplo, la dramática situación del estado de Amazonas causada por la falta de respiradores y otros insumos claves para tratar la enfermedad. Mientras tanto, en Argentina, ^{Giraudy et al. (2020)} destacan que una mayor institucionalización de los vínculos de representación política, junto con una mayor red de protección social y mayores atribuciones del Ejecutivo federal, hizo posible implementar una de las más estrictas cuarentenas, aunque con magros resultados. De todos modos, la fatiga posterior, sumada a la acumulación de desafíos en el plano económico, terminó por imponer un límite a su duración. Esto se debe a que, como señala un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la persistencia de medidas no farmacológicas como el distanciamiento social no son sostenibles en el tiempo, pues su implementación restringe la capacidad de operar de una gran parte de las economías y pueden llevar a un descenso del PIB mayor que el registrado durante la Gran Depresión (^{Hevia & Neumeyer, 2020}). Por ende, todas las gestiones sanitarias han tenido en algún momento que diseñar estrategias que permitan un balance entre salud y economía.

En términos económicos, es preciso considerar que el efecto de la pandemia no se transmite únicamente mediante el canal de la ralentización generada por las medidas de distanciamiento social, sino que también es necesario incorporar la dimensión internacional. Como señala ^{CEPAL (2020b)}, el covid-19 impacta a las economías de la región mediante al menos cinco canales externos de transmisión. El primero de ellos radica en la disminución de la actividad económica de los principales socios comerciales, pues la región depende marcadamente de sus exportaciones, especialmente extrazona. El segundo, también de naturaleza comercial, es la caída del precio de los productos primarios, que constituyen el grueso de las canastas de los exportadores de buena parte de los países latinoamericanos. En este sentido, tanto la reducción de la demanda de estos productos desde China, como la crisis geopolítica que desplomó los precios en el mercado del petróleo en marzo, son factores gravitantes. De hecho, el índice de precios de los commodities, que da cuenta del 40% del valor de todas las exportaciones de la región, cayó entre enero y junio de 2020 casi un 20%, valor que se duplica para el petróleo y sus derivados (^{OECD, 2020}). La incipiente recuperación de precios que comenzó a observarse a fines de 2020 tal vez abra un espacio de flexibilización de esta restricción externa, aunque sin solventar el desafío más estructural de este tipo de inserción internacional y sus vaivenes asociados a los precios.

En tercer lugar, la CEPAL ha identificado el problema de la interrupción de las cadenas globales de suministro, que afecta particularmente a las economías más grandes de la región como Brasil y México, que cuentan con los complejos manufactureros más extendidos. Y en cuarto lugar, aparece la reducción de la demanda de servicios de turismo, que afecta muy especialmente a los Estados insulares del Caribe y también a otras economías pequeñas y medianas, en las que la participación de este sector en el producto agregado resulta sustantiva. Por último, el quinto canal de transmisión es de naturaleza financiera y tiene que ver con el empeoramiento de las condiciones mundiales en este campo. Un evento como el covid-19 incrementa la incertidumbre en los mercados internacionales y en esa situación los inversores migran hacia activos percibidos como más seguros, lo que supone la salida masiva de capitales de las economías latinoamericanas. Relacionado con esto, se observa una marcada depreciación de las principales monedas de la región, lo que combinado con la suba de la tasas de interés de referencia y la emisión de instrumentos de deuda en moneda extranjera, determinan una creciente dificultad en materia de financiamiento, justo en un momento en el que se incrementan las necesidades de cubrir la brecha entre ingresos y egresos fiscales. Por su parte, mecanismos alternativos como la inversión extranjera directa se encuentran paralizados o al menos ralentizados. Incluso las remesas, que suponen entre el 10 y el 20% de los ingresos de distintos países centroamericanos y caribeños, proyectan una contracción de entre el 10 y el 15% en 2020, producto de las recesiones económicas que comienzan a tener lugar en las economías avanzadas (^{CEPAL, 2020a}). Los estímulos monetarios más recientes en las economías desarrolladas, que han llevado las tasas de interés reales a terrenos negativos, tal vez ofrezcan cierto espacio con respecto a inicios de 2020. De todos modos, los mayores spreads enfrentados por los países de la región, así como la mayor volatilidad de los flujos recibidos, agregan una nota de cautela y apuntan a la necesidad de asegurar fuentes de financiamiento estables.

Todos estos elementos ponen presión en el ritmo productivo de las economías y amenazan con sumergir a América Latina en una profunda recesión. De hecho, en su informe de perspectivas económicas mundiales de junio, el ^{Banco Mundial (2020)} proyectó una caída del 4.6% para el PIB regional de 2020, tras lo cual se observaría una recuperación en 2021 del 2.6%, que no alcanzaría para cubrir la caída esperada. Actualizaciones más recientes del ^{FMI (2020)} y ^{CEPAL (2020d)} estiman la caída de 2020 en valores incluso mayores, de 8.1% y 9.1%, respectivamente, lo que llevaría de acuerdo a la CEPAL a un PIB per cápita regional similar al registrado para 2010. En general, los informes coinciden en señalar que la caída afectaría particularmente a Sudamérica y a México. De hecho, las proyecciones del Banco Mundial plasmadas en la Tabla 1 muestran que las tres principales economías latinoamericanas tendrían caídas abultadas en 2020, y que ninguna de ellas recuperaría lo perdido en 2021. Al mismo tiempo, de acuerdo a estas proyecciones, siempre provisorias, tan solo unos pocos países recuperarían en 2021 lo perdido en 2020. En otras palabras, lejos de la esperada recuperación en forma de “V”, las economías de la región podrían tardar años en recobrar las pérdidas económicas relacionadas con los impactos del covid-19. Y si a esto se suma el magro desempeño económico previo a la pandemia, el panorama económico y social latinoamericano no resulta nada alentador.

Entre las consecuencias más salientes que dejará la pandemia en la región, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo, se encuentran graves deterioros sobre el empleo. Durante la vigencia de las medidas de restricción de la movilidad, frente a la implementación del teletrabajo, la pandemia ha resaltado las grandes brechas digitales presentes en la región, así como su impacto en la profundización de la desigualdad (^{CEPAL, 2020e}). A su vez, la ya señalada prevalencia de la informalidad laboral ha acentuado las situaciones preexistentes de vulnerabilidad social, agravada por la insuficiencia de herramientas privadas de protección y por la retracción de los flujos de remesas. Cierto es que frente a la agudización de estas problemáticas, en el corto plazo los gobiernos de la región han respondido, con intensidad variable, con medidas de apoyo económico (^{OECD, 2020}). Sin embargo, como ilustra la experiencia del auxilio de emergencia de Brasil, ellas no han surgido por lo general de una modificación de la estructura tributaria con perspectiva progresiva, ni tampoco de la reasignación de gastos, sino que han sido implementadas con financiamiento externo. Así, en ausencia de modificaciones o ensanchamiento del espacio fiscal, su necesaria sostenibilidad en el tiempo aparece comprometida.

El deterioro económico proyectado vendría acompañado de un incremento del trabajo informal, lo que en el mediano plazo presionará sobre la sostenibilidad financiera de los sistemas de seguridad social, tanto por la disminución de los aportes directos como por la reducción de la cobertura (^{OECD, 2020}). La proyección de ^{CEPAL (2020d)} es que en 2020 la tasa de desempleo regional llegará al 13.5%, lo que supone un aumento de 5.4% respecto a 2019. El impacto en el empleo será particularmente acuciante en los países del Caribe, en los que el turismo representa el principal sector de ocupación laboral. Con las previsiones y proyecciones de recuperación económica, la vuelta a los niveles de ocupación precrisis se visualiza, en el mejor de los casos, como lejana. Estos fenómenos afectan de forma especialmente acentuada a los grupos más vulnerables como mujeres, jóvenes, afrodescendientes y población rural, que muestran mayores niveles de informalidad laboral y de desempleo estructural que el promedio. De esta forma, se revela la naturaleza asimétrica del shock que supone el covid-19, que como muestra ^{CEPAL (2020c)}, afecta en mayor medida a los estratos de ingresos bajos y medios bajos.

Proyecciones de este organismo plantean que la caída económica esperada generará 45 millones más de pobres en la región, profundizando de esta forma la tendencia ya registrada en los últimos años con la desaceleración económica global. En total, se espera que la región supere los 230 millones de personas en situación de pobreza, que representan el 37% de la población. Además, la pandemia impactará en el aumento de la pobreza extrema, agregando 28 millones de latinoamericanos a esta categoría. De este modo, la capacidad de la región de alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible hacia 2030 en materia social se verá extremadamente comprometida. El aumento de la pobreza afectaría a todos los países latinoamericanos, pero lo haría con mayor dureza en las tres mayores economías de la región, lo que subraya su vulnerabilidad y expansividad. Y si a esto se le agrega una baja del flujo de remesas, causado por las dificultades de las economías de emisión como Estados Unidos y Europa, las consecuencias para los países centroamericanos, y también para México, podrían ser dramáticas (^{CEPAL, 2020c}, ^2020d).

Junto con un aumento de la pobreza, otro impacto esperado relacionado es el crecimiento de la ya elevada desigualdad en la región. Al respecto, ^{CEPAL (2020c}, ^2020d) proyecta incrementos del índice de Gini de entre el 1 y el 8%, con los peores resultados esperados nuevamente para las economías más grandes: Brasil, México y Argentina. Así, en ausencia de fuertes medidas compensatorias, América Latina podría perder los avances registrados en este plano en las últimas décadas, además de poner una mayor presión sobre los estratos medios-bajos respecto a su posibilidad de caer en la pobreza. Finalmente, y aunque más difícil de estimar, es necesario incorporar proyecciones de mediano y largo plazo respecto al deterioro del desarrollo humano regional. Esto se debe a que episodios transitorios de mala alimentación o de desvinculación del sistema educativo pueden generar efectos más duraderos, por lo que contar con información confiable puede ayudar a visualizar que el costo de estrategias de austeridad rígida y el no actuar con respuestas de política adecuadas puede ser mayor que el de recurrir a distintas iniciativas de financiamiento para implementar medidas tempranas y oportunas de intervención. Con intensidad variable y algunas excepciones, los gobiernos, ya sea preocupados por este escenario o bien por sus perspectivas de supervivencia política, han actuado en esta línea.

Dicho esto, ningún análisis puede obviar que la acumulación de desafíos económicos y sociales ocurre en un momento de marcadas restricciones fiscales en la región, lo que lleva a preguntarse por las potenciales tensiones políticas y de economía política que puedan surgir. Como se ha dicho, América Latina ya enfrentaba un creciente descontento entre sus ciudadanos en cuanto al funcionamiento de la política en sus países, lo que posibilitó entre otras cosas el arribo de outsiders y de liderazgos mesiánicos a puestos destacados de poder. Por lo que se está viendo, el pobre desempeño de este tipo de líderes en la gestión de la pandemia podría erosionar su atractivo de cara a los electorados, acelerando de esta forma su declive político. En este sentido, tal vez el caso más ilustrativo -pero no el único- sea nuevamente el de Brasil, cuyo presidente ha despedido a dos ministros de Salud en medio de la pandemia, ha recomendado el uso de tratamientos no probados y con potenciales efectos secundarios negativos y, al resistirse a aplicar medidas más decisivas de distanciamiento social, ha propiciado que este país sea a febrero de 2021 el segundo con más casos de muertes por covid-19 del planeta. A pesar de esto, la popularidad de Bolsonaro, que venía en caída, repuntó con la introducción de los programas de auxilio de emergencia, lo que ilustra tanto la volatilidad de las dinámicas políticas nacionales y su sensibilidad a cuestiones de coyuntura, como las dificultades de mediano plazo para sostener el apoyo político contemplando demandas sociales sin duda necesarias, pero para las cuales no se han asegurado los espacios de sostenibilidad.

La coyuntura política ha estado de hecho sujeta a los vaivenes de la pandemia en todos los países, ya sea por la gestión sanitaria, o la económica o social. Por un lado, en aquellos países donde se han registrado indicios de corrupción asociados al manejo de fondos para enfrentar la problemática sanitaria o en la distribución de las vacunas, como Bolivia, Ecuador, Honduras o Perú, los procesos de erosión de la confianza en las instituciones políticas o bien se profundizan o bien aceleran cambios políticos. Por el otro, en aquellos casos en los que los gobiernos y las instituciones logran mostrarse como más competentes ante la ciudadanía, se genera una oportunidad política para revertir el deterioro del apoyo de la opinión pública prepandemia. En este sentido, tal vez el caso de Chile y su efectivo plan de vacunación (al menos hasta el momento) pueda ser ilustrativo.

De todos modos, una vez superada la fase más crítica de la pandemia, la insatisfacción económica, que seguramente adquirirá proporciones crecientes, testeará la resiliencia de los ya deteriorados sistemas políticos latinoamericanos. Y no resulta claro que el declive de liderazgos personalistas se correlacione de manera simple con el reforzamiento de las democracias, en particular en un continente en el que la militarización de los Estados se ha acrecentado en la mayoría de los países. Por tanto, las capacidades gubernamentales para implementar de forma efectiva un necesario aumento de la inversión pública, así como para gestionar de manera inclusiva las tensiones distributivas, particularmente evitando una profundización de la desigualdad, en un contexto de crecientes restricciones, serán clave para mantener dinámicas políticas que eviten la polarización social y mantengan niveles adecuados de institucionalización. Para ello, los países que cuenten con una institucionalidad previa más sólida, así como con canales de representación política más consolidados, seguramente encontrarán mejores condiciones para procesar las tensiones y descontentos dentro de un marco político democrático de mayor calidad. Sin embargo, la mayoría de los países de la región no parece contar con tales condiciones, por lo que la pandemia conlleva el riesgo de una profundización extendida de la inestabilidad política.

Las ausencias del regionalismo en las respuestas ante la pandemia

Desde la consideración de los múltiples espacios de coordinación intergubernamental con los que cuenta la región, a priori podría esperarse que, frente a un fenómeno de evidentes dimensiones internacionales, los países recurrieran a ellos para definir estrategias de actuación conjunta. En este sentido, tal vez la dimensión potencial de cooperación más evidente sea la sanitaria, tanto para minimizar las fricciones en frontera como para asegurar el acceso a insumos médicos y, posteriormente, a vacunas. ^{Frenkel (2020)} y ^{Riggirozzi (2020)} muestran que, por el contrario, la principal aproximación entre los países vecinos en el marco de la pandemia ha sido bajo la óptica de “amenazas”, y que el debilitamiento de instancias de coordinación regional en Mercosur y UNASUR ha privado a los países de la región de contar con una mayor capacidad de respuesta de sus Estados, afectando así tanto a la salud pública como a la economía. Tales fenómenos se vinculan con las tendencias políticas nacionales revisadas previamente, pues la polarización política y la negación de la gravedad de la pandemia han estado en el centro de las estrategias políticas domésticas de algunos gobiernos (^{Sanahuja, 2020}).

Como se ha visto, UNASUR contaba con un consejo sectorial de Salud que logró importantes avances en materia de cooperación regional, tanto en términos sustantivos como frente a otros consejos sectoriales de la organización que mostraron un escaso dinamismo. Sin embargo, su “sucesora” PROSUR hasta el momento ha tenido como única respuesta la realización de esporádicas videoconferencias entre los mandatarios de la región, en las que estos declararon la necesidad de afrontar de forma conjunta el desafío sanitario y la posterior recuperación económica, pero sin ninguna acción concreta más que el establecimiento de un grupo de trabajo a nivel de los Ministerios de Hacienda. Dadas estas deficiencias regionales, sumadas a las demoras del mecanismo Covax de la OMS, los países han tenido que negociar directamente con laboratorios y países productores para acceder a vacunas, con resultados por lo general discretos, que han dejado a América Latina rezagada en materia de vacunación frente a otras regiones, y a los países erogando mayores recursos en la adquisición de las vacunas.

Algo más activa se ha mostrado la CELAC que, impulsada por el trabajo de la presidencia pro témpore de México, ha organizado reuniones con expertos y universidades para monitorear la pandemia. Asimismo, esta organización solicitó a la CEPAL el diseño de un mecanismo específico para enfrentar la pandemia, que se plasmó en la creación del Observatorio Covid-19 en América Latina y el Caribe: Impacto Económico y Social, que ha generado desde entonces valioso conocimiento aplicado sobre el fenómeno (^{Guadamarra & González, 2020}). Dicho esto, las desavenencias políticas entre sus miembros han impedido una actuación más decidida en el plano internacional, por ejemplo, para evitar los riesgos de subordinación que se derivan del establecimiento de iniciativas bilaterales no coordinadas en materia de cooperación en el combate a la pandemia con China.

A nivel subregional también se observan variantes. El Observatorio del Sur Global de la London School of Economics ha destacado la agilidad inicial de la respuesta de la Comunidad del Caribe (CARICOM), que mantuvo múltiples reuniones para coordinar una respuesta consensuada. De todos modos, al indagar en mayor profundidad en los contenidos acordados, se encuentra que estos han sido limitados, lo que se refleja en la ausencia de un protocolo de salud pública común o de políticas de frontera comunes. Pero incluso esta coordinación limitada resulta destacada frente a la casi inexistente respuesta del Mercosur. Durante los primeros meses de la pandemia, las acciones de este último bloque se limitaron a entablar una sola reunión para compartir información y estadísticas, habilitar la reducción del arancel externo común para la importación de bienes relacionados con la emergencia sanitaria y aprobar un fondo común de apenas 10 millones de USD para acciones conjuntas frente al virus. Este bajo compromiso en términos de respuesta, a pesar de las capacidades combinadas en términos económicos y científicos del bloque, ha llevado a los responsables del Observatorio a concluir que todo esto resulta expresivo de un malestar más amplio al interior del Mercosur (^{Alden & Dunst, 2020}).

También es sugestivo que en un Observatorio como el citado ni siquiera aparezcan referencias a otros esquemas subregionales relevantes, como la Comunidad Andina o la Alianza del Pacífico, lo que denota su debilidad en capacidades de respuesta. De hecho, los miembros de esta última, que se encuentran vinculados a Estados Unidos mediante acuerdos preferenciales bilaterales, podrían ver dificultado en el futuro su acceso a versiones genéricas de una vacuna contra el coronavirus. En ese sentido, cabe señalar que la enmienda al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio de la Organización Mundial del Comercio, habilita explícitamente el uso de licencias compulsorias frente a situaciones excepcionales de salud pública, aunque es sabido que los acuerdos bilaterales con Estados Unidos no necesariamente contemplan tales flexibilidades.

Además de la posible cooperación en el plano sanitario, las esferas comercial y financiera aparecen como otras dimensiones potenciales para la acción articulada de los países de la región. Tanto ^{CEPAL (2021)} como la propia ^{OECD (2020)} destacan que la crisis profundizará la tendencia hacia la regionalización de las cadenas de suministro, y que en ese marco la integración regional puede ser clave tanto en los insumos como para sustituir o complementar mercados de consumo extrarregionales. Sin embargo, en el caso del Mercosur, el bloque se encuentra empantanado en las divergencias de política económica exterior preferidas por los miembros más grandes del bloque, Argentina y Brasil, que se han acelerado como consecuencia de la emergencia del covid-19 (^{Bizzozero & Pose, 2020}). En términos concretos, a fines de abril Argentina anunció que se retiraba de las negociaciones comerciales que el Mercosur llevaba adelante con distintos países asiáticos, pues consideraba que tal apertura en medio de la pandemia erosionaba su capacidad de reconstruir su comprometido tejido industrial. Esta posición choca con el objetivo brasileño de abrir su economía, ya sea mediante la conformación de acuerdos preferenciales con socios de mayor desarrollo relativo, como a través de la reducción del arancel externo común. De esta manera, el bloque se perfila hacia un nuevo escenario de estancamiento en un momento que requiere, incluso de manera independiente de la dirección adoptada, respuestas coordinadas.

Todo esto sucede en el marco de una apuesta unilateral de Brasil -defendida enfáticamente por Bolsonaro, pero que encuentra visiones no tan entusiastas en otros socios de su gobierno, por ejemplo los militares- por el alineamiento irrestricto con Estados Unidos, no siempre correspondido por la potencia del Norte, como lo mostró la decisión de la administración Trump de prohibir los vuelos provenientes del país sudamericano tras el exponencial crecimiento de su tasa de contagios de covid-19. Si a esto se suma la parálisis de la Alianza del Pacífico, así como la continuidad de la apuesta de México por su integración en América del Norte, emerge que la tendencia a la marginación de las iniciativas regionales continúa e incluso se profundiza en pandemia. El triunfo de Biden en las elecciones norteamericanas no parece que habrá de modificar en forma sustantiva este cuadro de situación.

Algo similar puede observarse en el plano financiero, en donde la cooperación intrarregional podría colaborar en la búsqueda de financiamiento externo estable y predecible, más necesario que nunca frente los desafíos económicos y sociales reseñados. Sin embargo, ante sucesos como la elección del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo y la presión del gobierno Trump por imponer un candidato estadounidense, la región mostró tal nivel de división que aseguró la elección del primer presidente no latinoamericano de la institución desde su creación en 1959. En la misma línea, de forma progresiva, los países de la región se enfrentan en el plano financiero a la creciente competencia por influencia entre Estados Unidos y China en la región, como lo atestigua el reciente acuerdo de Ecuador con Estados Unidos -rechazado por el candidato más votado en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales, Andrés Arauz-, que ofrece financiamiento preferencial a cambio de excluir a China de la provisión de distintos proyectos de infraestructura.

En definitiva, en un contexto geopolítico como el actual, caracterizado por una mayor fragmentación y por la competencia entre dos bloques tecno-económicos, la región parece requerir más que nunca de una articulación intrarregional para evitar una “doble subordinación” que ya se visualizaba antes de la pandemia (^{Caetano & Pose, 2020}), así como para enfrentar los enormes desafíos que se atisban en materia económica y social, antes referidos. Sin embargo, las decisiones de política a nivel de los Estados nacionales no solo priman sino que parecen encaminarse en direcciones diversas. Las salidas en solitario con el fin de “colarse entre los grandes”, como ha señalado en forma gráfica algún presidente sudamericano, no se perfilan en modo alguno como estrategias razonables para enfrentar los múltiples retos del tiempo que viene.