La confusión sobre los votos

En la literatura existente, hay una extendida confusión sobre los votos de México en esas tres reuniones, especialmente en la primera.¹⁹ Diversas fuentes señalan que el gobierno mexicano votó en contra de la expulsión de Cuba de la OEA en enero de 1962, cuando en realidad se abstuvo. Incluso en algunos casos no hay claridad sobre la existencia de las tres reuniones y poco se menciona en la literatura que México votó a favor de la posición de Estados Unidos cuando Washington propuso, en la OEA, una resolución para exigir el retiro de los misiles de Cuba en octubre de 1962. En el imaginario colectivo, existe información del rechazo de México a romper relaciones con Cuba en julio de 1964. Tampoco hay claridad sobre los temas que se trataron en las reuniones. Por ejemplo, un documento de la SRE señala: “en julio de 1964, cuando la IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de Estados Americanos (OEA) votó la resolución que excluyó a Cuba del Sistema Interamericano, solamente Bolivia, Brasil, Chile, Uruguay y México mantuvieron relaciones con la isla”.²⁰ El dato es inexacto porque la reunión de 1964 no fue para la “exclusión” de Cuba. Además, Brasil ya había roto relaciones con la isla desde antes, luego de un golpe de Estado en ese país.

La confusión puede explicarse por diversas razones. La primera es que no hay claridad de que hubo dos reuniones de consulta: una en 1962 y otra en 1964. En la primera, el planteamiento era “excluir” a Cuba de la OEA. En la segunda, el objetivo era el “rompimiento” de relaciones diplomáticas con Castro. Como en la de 1964 el voto fue en contra, entonces existe la creencia colectiva de que México votó en contra de la exclusión de Cuba de la OEA. La segunda razón es que, desde junio de 1961, Colombia había convocado a la VIII Reunión de Consulta de la OEA, alegando que se tenía que aplicar el artículo 6 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), porque el régimen comunista de Castro estaba violentando el clima de la región. En la reunión del Consejo de la OEA, México votó en contra de la propuesta porque no existía evidencia de un acto de violencia por parte de Cuba contra algún miembro de la OEA. Tal vez la confusión surge porque, efectivamente, México votó en contra de la propuesta de llevar a cabo dicha reunión. Sin embargo, a pesar del voto en contra, la reunión se llevó a cabo en enero de 1962 en Punta del Este, Uruguay. Ya en ésta, se propuso la exclusión de Cuba.

La tercera razón es que en la VIII Reunión los asistentes propusieron varias resoluciones. Sin embargo, la principal era el punto VI, que proponía la exclusión de Cuba del organismo. Específicamente en esta resolución, el voto de México fue de abstención, según las actas oficiales, las notas periodísticas de la época y los archivos de la SRE. Otra razón de la vaguedad es que hay fuentes que resultan ambiguas. Por ejemplo, algunas afirman que México “no apoyó” la expulsión de Cuba. Técnicamente están en lo correcto porque una abstención implica no “avalar” la exclusión. Sin embargo, dejan de manera “implícita” la idea de que el voto fue en contra, lo que se suma a la confusión.

De 50 fuentes bibliográficas y hemerográficas consultadas, 13 señalan explícitamente que México votó en contra de la resolución de expulsar a Cuba de la OEA en la VIII RCMRE de este organismo. Es decir, 13 fuentes son erróneas. Por lo tanto, los lectores tendrán una información incorrecta. A su vez, 13 señalan implícitamente que México “no apoyó” la propuesta de expulsar a Cuba. Es decir, hay 26 fuentes imprecisas. Solamente 24 fuentes señalan atinadamente que el voto fue de abstención. Es decir, cuantitativa y comparativamente, son menores las fuentes que están en lo correcto.

En las dos siguientes reuniones, 18 fuentes consultadas no señalan el voto de México en la reunión que trató el retiro de los misiles soviéticos de Cuba y seis señalan explícitamente el voto a favor. Es decir, hay pocos autores que conocen con certeza esta acción, razón por la cual existe también una extendida creencia de que México apoyó casi incondicionalmente a Cuba en aquella etapa, cuando lo cierto es que, en algunas ocasiones, el gobierno de ALM le dio la espalda al régimen de Castro. También hay una confusión respecto a la IX Reunión de Consulta. Varias fuentes señalan que México fue el único país que votó en contra de la propuesta de romper relaciones diplomáticas con Cuba, pero Bolivia, Chile y Uruguay también votaron así. Lo cierto es que México fue el “único” que no rompió relaciones con Cuba a pesar de que se aprobó la resolución. Es decir, el país violó el derecho internacional al no acatar una resolución aprobada por un organismo internacional. De 21 fuentes consultadas, 15 son correctas al señalar el voto en contra. Hay cinco fuentes que, manera implícita, reportan el voto en contra y una que implícitamente plantea un voto de abstención. No hay ninguna fuente que marque explícitamente un voto de abstención o a favor (véase cuadro 1).

Desafortunadamente, las fuentes que reportan de manera precisa los votos son principalmente extranjeras, en especial de Estados Unidos y algunas cubanas. Todas las noticias periodísticas se consultaron esos días publican los datos de manera correcta.²¹ En el caso de las fuentes mexicanas, las que consultaron archivos y fuentes de primera mano son, en general, acertadas.

Una pregunta lógica que puede surgir es la siguiente: ¿si ya existen muchas fuentes sobre el tema, entonces, por qué escribir un nuevo artículo? La respuesta tiene varios argumentos. En primer lugar, es preciso aclarar de manera fehaciente, con base en fuentes primarias, el sentido del voto de México en esos tres casos. Esto ayudará a que los interesados en el tema tengan la información correcta. En segundo lugar, el objetivo de este trabajo es explicar los tres votos de manera conjunta para entender por qué hay uno de abstención, en enero de 1962, otro a favor nueve meses después y uno en contra dos años después, cuyo tema era, con sus respectivos matices, similar. Muy pocas fuentes lo han hecho desde esta perspectiva. La tercera razón es que el texto se enfoca, de manera particular, en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de México. Es decir, la idea es identificar a los actores y los factores externos e internos que influyeron en la diplomacia adoptada por México en los tres casos. Tampoco hay muchas fuentes que así lo hagan. Lo novedoso de esta perspectiva es que se usa el concepto de “pragmatismo principista” para describir dicho proceso. En cuarto lugar, el acercamiento al tema se hace desde una teoría concreta de la política exterior, como el juego del doble nivel, de Robert Putnam. Inclusive, una de las aportaciones novedosas es que el artículo recurre a la teoría de los win-sets para explicar los votos de México en las tres reuniones de la OEA, rasgo que le imprime un elemento novedoso y original, dado que ningún otro autor lo ha hecho.

Finalmente, la política exterior de México hacia Cuba es un tema siempre vigente, por lo tanto, este trabajo no es un ejercicio meramente histórico. Todavía en las dos primeras décadas del siglo XXI se discute en redes sociales y en medios de comunicación. En especial cuando el entonces presidente Vicente Fox generó una crisis diplomática con Cuba en 2002 y otra en 2004. Además, con la llegada a la presidencia en 2018 del candidato de izquierda, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), el tema de la política exterior frente a gobiernos de naturaleza socialista retomó un nuevo interés, en especial por la posición de México frente al caso de Venezuela y el otorgamiento del asilo político a Evo Morales en 2019. La lucha entre los grupos nacionalistas y conservadores, así como la presión de Estados Unidos, por una parte, y de la izquierda latinoamericanista por la otra, han dado lugar al resurgimiento de temas de esta índole. Por lo tanto, este trabajo puede ser útil y aportar para entender el proceso de toma de decisiones de política exterior de la administración en turno o de las siguientes.

Los cuatro tableros y los win-sets: preferencias, coaliciones, instituciones y estrategias

El tablero 1 del nivel i estaba compuesto por los actores externos que tenían interés en que México asumiera una posición principista y de apoyo a la isla. En primer lugar, hay que incluir a Fidel Castro, primer ministro de Cuba. Obviamente el win-set para Castro estaba representado por la no intervención de Estados Unidos y la no aplicación de sanciones. Por otro lado, para esos momentos existía el temor de que Castro pudiera exportar la Revolución cubana a otros países de la región. Su régimen apoyaba a partidos comunistas e incluso ayudaba a movimientos rebeldes. La preferencia de López Mateos era apegarse a los principios para, así, evitar que Castro pudiera apoyar a los movimientos comunistas en México. Otro actor importante era el presidente cubano, Osvaldo Dorticós. No tenía un papel relevante en la política en Cuba, pero acudió como jefe de la delegación a Punta del Este y tuvo contactos con el secretario Manuel Tello para conversar sobre el tema. El acercamiento con Tello fue una de sus estrategias, dado que México era considerado un jugador clave. Otros actores relevantes eran el ministro de Relaciones Exteriores, Raúl Roa, y el embajador de Cuba en México, José Antonio Portuondo, quienes también buscaron que México adoptara una posición favorable a la isla.

Como estrategia en el nivel i, el subsecretario de Relaciones Exteriores de Cuba, Carlos Olivares, visitó al presidente ALM en diciembre de 1961 para informarle que haría una gira por varios países latinoamericanos para conocer “la actitud” de sus ministros de Relaciones Exteriores respecto a la reunión en Punta del Este. Incluso Olivares se ofreció a regresar a México al terminar su gira para informar los resultados de su gestión.²⁹ Unos días antes el diplomático se reunió con ALM y Manuel Tello para comentar el resultado de su visita. Era claro que Cuba consideraba a México como un líder regional y quería estar al tanto de la posición que asumiría este país.

También México recibió presión de la izquierda latinoamericanista, encabezada por el chileno Salvador Allende, entre otros. Su posición en conjunto era la no interferencia de Estados Unidos y evitar las sanciones a Cuba. Otro grupo de países fueron los denominados “soft-line”, que estaban en contra de sanciones a Cuba, aunque tampoco eran simpatizantes de la naturaleza marxista-leninista del gobierno de Cuba. Estos países también tenían problemas internos similares a México y por eso también buscaban una posición que pudiera ser conveniente para todos. Los países más representativos eran Brasil, Argentina, Chile, Ecuador y Bolivia. Como estrategia en el nivel I, buscaban generar consenso en la reunión.

En el tablero 2 del nivel I estaban los actores externos que exigían que México adoptara una posición pragmática y asumiera una actitud anticomunista. El grupo estaba encabezado por el presidente Kennedy, quien tenía interés en aplicar sanciones a Cuba tras la declaración de Castro del 2 de diciembre y de las nacionalizaciones de las empresas estadounidenses. El principal interés de Kennedy era evitar que la Unión Soviética apoyara al régimen de Castro, porque ello amenazaba su seguridad nacional. Antes de la reunión, la SRE informó que Kennedy visitaría México durante el primer semestre de 1962. Este anuncio fue importante en el proceso de toma de decisiones, porque podía inclinar la balanza hacia una posición más pragmática; es decir, representaba un win-set para México. Además, ALM estaba muy interesado en acceder a recursos de la Alianza para el Progreso (ALPRO), la cual había sido la respuesta de la llegada del comunismo a la región y de las intenciones de Castro de exportar su revolución a otros países latinoamericanos. En este esquema de cooperación, el gobierno de Estados Unidos estaba dispuesto a financiar a los gobiernos latinoamericanos para fortalecerlos y evitar la llegada de grupos comunistas al poder, una especie de Plan Marshall para América Latina. ALM temía que si México se inclinaba demasiado a defender a Cuba, entonces el Congreso de Estados Unidos no vería con buenos ojos enviar dinero a México. Además, ALM quería resolver dos asuntos bilaterales pendientes: el diferendo territorial con el Chamizal y la salinidad del Río Colorado. Una posición totalmente antiestadounidense pondría en riesgo las aspiraciones de México y disminuiría su win-set respecto a Estados Unidos en el nivel I.

Otros actores en el tablero 2 del nivel I eran los inversionistas estadounidenses. Si bien ellos no presionaban de manera directa a México, era claro que no invertirían en el país si su gobierno mostraba una fuerte simpatía al comunista en Cuba. Esta variable también estaba en la mente del canciller Tello durante las sesiones de la reunión en Punta del Este y representaba un importante win-set. Por otra parte, ALM personalmente estaba interesado en la prensa extranjera. Tenía control sobre los medios nacionales, pero no sobre los foráneos. Si los periódicos internacionales publicaban notas negativas, entonces los congresistas estadounidenses podrían poner obstáculos a la ALPRO y los inversionistas tendrían dudas de llevar sus capitales al país. Hubo una nota en The New York Times que tachaba a México de apoyar al gobierno de Cuba. La evidencia refleja que a ALM le preocupaban ese tipo de notas.³⁰ Finalmente, los países del “hard-line”, Colombia, Perú y algunos de Centroamérica exigían la aplicación de sanciones a Cuba y presionaban a México para votar por su causa.

En el tablero 3 del nivel II estaban ubicados los grupos internos pro Cuba, que estaban a favor de la defensa del régimen de Castro y, por lo tanto, impulsaban una postura principista. Había diferentes tipos de organizaciones. Por un lado, la extrema izquierda, que era poco flexible en su posición. Pero también existía la izquierda oficialista, dirigida principalmente por Lázaro Cárdenas. El expresidente había tenido una influencia importante en la creación del MNL y era uno de los que encabezaban la defensa de Cuba. López Mateos estaba inconforme con el papel que parecía asumir Cárdenas porque, en principio, rompía la regla no escrita del sistema político mexicano de que un expresidente no se metía en la política de una nueva administración. Incluso, el expresidente amenazó con salirse del PRI para fundar un nuevo partido debido a las presiones del presidente López Mateos. Además, la posición pro Castro de Cárdenas generaba problemas con la derecha y con Estados Unidos. Para aislar a Cárdenas y modificar el equilibrio de poder en el nivel II, ALM le ofreció en diciembre de 1961 un puesto en el gobierno como consejero de la Cuenca del Río Balsas. El expresidente aceptó la oferta debido a que las presiones aumentaron y su margen de movilidad se había reducido. Ya neutralizado, Cárdenas tuvo un perfil más bajo en el periodo previo a la reunión en Punta del Este.³¹

Como ya se mencionó, el MLN apareció después de la Revolución cubana. Este movimiento surgió de la Conferencia por la Soberanía Nacional, la Emancipación y la Paz que encabezaba Lázaro Cárdenas. Varios intelectuales y partidos de izquierda se integraron al movimiento, como el Partido Popular Socialista (PPS), cuyo dirigente era Vicente Lombardo Toledano, y el Partido Comunista Mexicano (PCM). El MLN tuvo una influencia importante en 1961 y se convirtió en el principal grupo de presión que demandaba la no intervención de Estados Unidos en Cuba. El movimiento abanderó varias marchas y campañas de cartas y telegramas para plantear sus preferencias en el nivel ii. Sin embargo, antes de la reunión de Punta del Este, ALM había amenazado con reprimir cualquier marcha procomunista en el país, mostrando un adelanto a una posición anticomunista durante la reunión.³² Más adelante, el MLN empezó a desarticularse antes de la reunión de Punta del Este. El PPS y el PCM se salieron por diferencias en la organización. La neutralización de Cárdenas y la desarticulación del MLN debilitaron a la izquierda en su conjunto y modificaron el equilibrio de poder a favor del tablero 4. Es decir, antes de la VIII reunión de consulta, la izquierda ya no representaba un grupo de presión unido ni fortalecido. En palabras de la lógica del win-set de Putnam, la coalición en el tablero 3 del nivel ii se había debilitado.

En este mismo tablero también hay que incluir a los estudiantes, intelectuales y simpatizantes de la Revolución cubana. Varios grupos de alumnos se organizaron para defender el movimiento revolucionario. En la época, también surgió el Frente Estudiantil en Defensa de la Revolución cubana, compuesto por estudiantes de diversas universidades del país.

También existían otros grupos internos que no tenían mucha participación en el proceso de toma de decisiones, pero se inclinaban por una política principista. En particular, el Congreso mexicano tenía interés en el tema, pero estaba supeditado al Ejecutivo. Es decir, debido el fuerte presidencialismo, los legisladores no representaban un contrapeso real frente al mandatario en estos asuntos y no constituían un verdadero grupo de presión. Esta característica representaba una ventaja dentro de la noción de los win-sets de Putnam, porque había una fuerte disciplina partidaria. Es decir, cualquier decisión sería apoyada por el Congreso porque el presidente tenía la mayoría de su partido en ambas cámaras legislativas. En concreto, como en el discurso el presidente defendía el principio de no intervención, entonces los diputados y senadores se alineaban a la posición oficialista. En este contexto, ambas cámaras defendían abiertamente una posición legalista para la cita en Punta del Este. Incluso, en la delegación de México que acudió a la reunión había algunos legisladores para servir de ratificación informal en el marco del juego del doble nivel. Antes de que Manuel Tello partiera a Punta del Este, en una ceremonia de despedida, algunos legisladores defendieron los principios de política exterior de México.³³

Otro actor relevante era el partido en el poder. El PRI defendía abiertamente al presidente y pugnaba por una política basada en principios. La mayoría de sus miembros eran nacionalistas y estaba a favor de la defensa de Cuba; los más prominentes de la familia revolucionaria eran los expresidentes vivos. En un acto de unidad y para modificar las coaliciones en el nivel II, ALM nombró en diciembre de 1961 a cada uno de ellos en un puesto administrativo de bajo perfil. La decisión tuvo toda la intención de fortalecer el win-set del presidente en el nivel II y mostrar unidad en la política exterior frente al caso cubano.³⁴ Solamente Cárdenas apoyaba Cuba. Los demás eran anticomunistas.

Un actor clave en este proceso fue la burocracia de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) que incluye al Servicio Exterior Mexicano (SEM). El presidente tomaba las decisiones, pero ellos se encargaban de ponerlas en funcionamiento. Normalmente los miembros del SEM habían sido institucionales y defendían la aplicación de los principios. Incluso, el mismo canciller Manuel Tello mostraba en público su preferencia de tomar una decisión basada en los principios, pero era claro que el secretario cumpliría con las instrucciones del presidente.

Por otra parte, los sindicatos oficialistas se alineaban al partido y al presidente. Varios sectores laborales mostraron su apoyo a través de miles de cartas y de telegramas que llegaron al Palacio Nacional. Muchas de las comunicaciones apoyaban una posición “eminentemente jurídica” y la defensa de la “no intervención”. Para el presidente, esa posición representaba un win-set en el nivel II, porque era importante mantener el apoyo de estos sectores y, por lo tanto, era necesario adoptar una decisión acorde a sus preferencias. En esa época, una política independiente frente a Estados Unidos ayudaba a la élite partidista a generar consenso interno y a mantenerse en el poder. En ese entonces, lo medios de comunicación también eran oficialistas y no reflejaban independencia. El PRI tenía un control muy estricto de lo que publicaba la prensa. Sin embargo, en general los medios se inclinaban hacia la defensa de los principios. A pesar del control gubernamental sobre los medios, el presidente era cuidadoso en sus declaraciones.

Por otro lado, en el tablero 4 del nivel II estaban los grupos conservadores. También aquí había una coalición importante. Por un lado, dentro del PRI existía una derecha oficialista encabezada por Miguel Alemán. El expresidente estaba ligado a las corporaciones empresariales de México y dirigía una campaña anticomunista en el país. Las organizaciones empresariales, como la COPARMEX, consideraban el régimen de Castro “un peligro” para toda América.³⁵ El pan también promovió el voto a favor de las sanciones a Cuba y demandaba que ALM mostrara una faceta anticomunista. La Iglesia también tuvo un papel importante. Por ejemplo, el Centro de Unidad Democrática hacía labor política y planteaba el comunismo como una amenaza. A diferencia de las organizaciones de izquierda, el grupo conservador estaba fortalecido y mostraba unidad. La derecha incluso contaba con recursos financieros para apoyar campañas en los principales periódicos a partir de inserciones pagadas. Estos elementos representaban una fuerte presión para el gobierno.

La administración de ALM se preocupaba porque la economía del país a finales de 1961 presentaba algunos desajustes. Había fuga de capitales y las inversiones extranjeras no estaban llegando. En 1960, ALM había expropiado la industria eléctrica y ello ahuyentó las inversiones. Otra razón es que el gobierno de ALM se estaba mostrando favorable a Cuba. Este asunto le preocupaba al presidente y por ello consultó con sus secretarios de Hacienda, Antonio Ortiz Mena, y de Industria y Comercio, Raúl Salinas Lozano. De acuerdo con Arthur Smith, su respuesta fue que México debía asumir una posición más “pragmática” en Punta del Este para no afectar la economía del país.³⁶ Por lo tanto, mostrar una actitud anticomunista representaba un importante win-set para ALM en Punta del Este.

El proceso de toma de decisiones durante la reunión: los grupos de presión y los win-sets

A pesar del voto en contra en el Consejo de la OEA, México tuvo que asistir a la reunión en Punta del Este. Por lo tanto, la SRE realizó todos los preparativos necesarios para que el canciller, Manuel Tello Barraud, pudiera asistir. Antes de llegar a Uruguay, el secretario Tello realizó una visita a Brasil para entrevistarse con San Tiago Dantas, canciller de ese país. De acuerdo con el diplomático mexicano, la reunión sirvió para intercambiar opiniones y “fijar” una postura común.³⁷ Esto claramente representaba una estrategia para fortalecer el win-set de México en el nivel I, puesto que Brasil y México buscaban convertirse en los líderes de la soft-line. Una vez iniciada la reunión, el presidente cubano, Osvaldo Dorticós, pidió a Tello una reunión privada. Era claro que Cuba quería establecer estrategias en el nivel i para fortalecer su posición en la sesión de la OEA. El gobierno de la isla veía a México como un líder regional y buscaba influir su posición y su decisión sobre el voto respecto a las posibles sanciones a la isla. El embajador Tello aceptó tener la reunión privada con el funcionario cubano para discutir el tema.³⁸

La VIII reunión de Consulta de la OEA tuvo lugar en el Hotel San Rafael del centro turístico de Punta del Este, Uruguay, del 22 al 31 de enero. Normalmente esas citas se llevaban a cabo en la capital del país, pero los organizadores quisieron evitar inconvenientes por la posibilidad de marchas de protesta en contra de Estados Unidos y a favor de Cuba. La delegación mexicana estuvo integrada por Manuel Tello, secretario de Relaciones Exteriores; Vicente Sánchez Gavito, representante de México ante la OEA; los embajadores Alfonso García Robles, Antonio Gómez Robledo, Manuel Y. de Negri, y los senadores Manuel Moreno y Rodolfo Brena, así como el ministro Ismael Moreno. El secretario general de la delegación era Manuel Tello Macías, hijo del canciller y quien más adelante se convirtió en secretario de Relaciones Exteriores en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari.

Para México, los votos en la reunión se convirtieron rápidamente en un asunto estratégico de alta prioridad para la política exterior de México. En casa había mucha polarización y ALM estaba interesado en reducirla. Al iniciar la reunión, era claro que la delegación mexicana tenía un dilema muy difícil de resolver. Por un lado, el win-set del nivel II para el gobierno de ALM era satisfacer las preferencias de los grupos nacionalistas (tablero 3) que demandaban que México apoyara a Cuba, mantuviera sus principios tradicionales y rechazara cualquier injerencia estadounidense en la isla. Al mismo tiempo, el win-set de los grupos de derecha (tablero 4) era asumir una posición anticomunista. ALM sabía que una posición cercana a ellos se convertía en una señal positiva para la economía de México. Por otro lado, el win-set en el nivel I (tablero 2) de ALM era buscar una opción aceptable para Estados Unidos que garantizara la cooperación bilateral y la solución de los problemas mutuos pero, al mismo tiempo, el presidente estaba interesado en mostrar independencia frente al vecino país del norte y mantener una política exterior basada en los principios tradicionales, lo que representaba un win-set en el tablero 1 del nivel I. Finalmente, el presidente mexicano buscaba una posición que no molestara a Cuba para no tener represalias y que Castro no financiara grupos revolucionarios en México. Por lo tanto, el asunto era muy complicado e inclusive resultaba contradictorio. Por lo tanto, la decisión requería dotes pragmáticos para resolver la situación e impulsar los win-sets de México. En resumen, el principal interés del gobierno mexicano era declararse anticomunista para mandar una señal positiva a los mercados, pero sin abandonar los principios. Es decir, era necesario recurrir al pragmatismo principista.

Un punto importante es inferir si Tello llegó a Uruguay con una decisión ya tomada o si, dependiendo de las diferentes posiciones, la delegación de México tomaría la decisión ya en la reunión. De acuerdo con Tello, algunos temas ya estaban resueltos y otros se irían construyendo a lo largo de las discusiones. Por ejemplo, en sus memorias, Tello menciona que lo único que estaba decidido previamente era el discurso para la defensa de la incompatibilidad del comunismo en la OEA. El presidente lo leyó y lo aprobó. El secretario de Relaciones Exteriores también menciona en la misma fuente que tenía libertad para emitir los votos necesarios en la reunión.³⁹ Para ello, antes de llegar, Tello solicitó ser el segundo orador en la reunión de apertura. Era claro que había un alto interés de asumir una posición de liderazgo desde el principio para más adelante usarla como ficha de negociación ante los diferentes tableros.

En la sesión de apertura del 23 de enero, el secretario Tello emitió un discurso muy fuerte en contra del régimen de Castro. Este discurso se convirtió en una estrategia clave para aumentar el win-set de México en los tableros 2 y 4 durante la reunión. En su oportunidad, el canciller mexicano argumentó que el sistema marxista-leninista era totalmente “incompatible” con las aspiraciones democráticas de los países incluidos en la OEA. En el discurso, Tello aceptó que “las declaraciones hechas por el primer ministro de Cuba, Fidel Castro […] han introducido un elemento de carácter político en la consideración de este difícil problema”, puesto que por primera vez un gobierno latinoamericano adoptaba una ideología “extraña”. El canciller también sentenció: “No somos neutrales ni como partes del sistema interamericano ni como miembros de la organización mundial”. Sin embargo, Tello anunció que México pediría que se aplicara el principio de no intervención. Esta estrategia aumentaba el win-set en los tableros 1 y 3. En la parte más importante de su discurso, el secretario Tello afirmó:

Parece, pues, indudable que existe una incompatibilidad radical entre la pertenencia a la Organización de los Estados Americanos y una profesión política marxista-leninista como lo sería también una con profesión monárquica absoluta. Con la misma energía con que defendemos el derecho de autodeterminación de los pueblos, del pueblo cubano por consiguiente, sostenemos que es inconciliable la calidad de miembro de nuestra Organización con la adopción de un régimen de gobierno cuyas características no son las de las democracias representativas.⁴⁰

Este párrafo combinaba los win-sets de los cuatro tableros y reflejaba el pragmatismo principista. La noción de la incompatibilidad incluso generó expectativas de que México estaría dispuesto a votar a favor de la expulsión de Cuba del organismo regional. Sin embargo, el discurso era una pieza clave del juego del doble nivel de México.⁴¹ Por un lado, el objetivo de enfatizar la no compatibilidad era maximizar los win-sets en los tableros 2 y 4. Por el otro, la insistencia en los principios tradicionales de la política exterior de México era para aumentar el tamaño del win set respecto a los tableros 1 y 3.

La reunión se extendió varios días debido a lo difícil de las negociaciones. Algunas delegaciones estaban a favor de aplicar severas sanciones a Cuba, mientras que otras se mostraban más moderadas. Estados Unidos abandonó la idea de un rompimiento colectivo a cambio de la exclusión de la isla en la organización. Otro tema fundamental fue la declaración colectiva de que la democracia era el sistema que todos debían adoptar y de que el marxismo-leninismo era totalmente incompatible. Otras cuestiones discutidas fueron las sanciones económicas a Cuba, la reiteración de los principios de no intervención, la Alianza para el Progreso, entre otros.

El proceso de negociación era muy complicado porque había varias propuestas. La idea era aplicar sanciones a Cuba, pero no había claridad de la forma en que se haría. Las principales propuestas eran un rompimiento colectivo de relaciones con Cuba, aplicación del artículo 6 del TIAR que implicaba una posible intervención militar, declarar la incompatibilidad del comunismo en el seno de la OEA, la expulsión de Cuba de la organización, un bloqueo económico. En cuanto a la preferencia de cada país (ver cuadro 3) había prácticamente tres grupos, los que estaban a favor de sancionar a Cuba, los indecisos y los que optaban por la no intervención.

De acuerdo con Tello, la delegación tenía la libertad de emitir un voto en contra de la resolución de la exclusión. Sin embargo, los principales países buscaron negociar una posición común. Fue así como Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Bolivia, Haití y México decidieron abstenerse. En ese momento, la OEA estaba compuesta por 21 países. De acuerdo con los estatutos, una decisión de esa naturaleza requería el voto a favor de dos terceras partes de los miembros, es decir, de 14. Haciendo cuentas, Estados Unidos solamente contaba con 13 porque 7 países se abstendrían y uno estaría en contra, Cuba. Estando así las cosas, Washington tuvo que negociar un voto entre los países que se abstendrían. Varias fuentes señalan que Estados Unidos compró el voto de Haití.⁴² Es decir, desde la perspectiva de los win-sets de Putnam, Washington adoptó esta estrategia para alcanzar su objetivo. Con el voto de Haití, 14 países apoyaron a Estados Unidos, apenas los suficientes votos para que la VIII resolución fuera aprobada. Sin embargo, el triunfo de Washington se consideró cuestionado internamente porque los principales países de la OEA no habían apoyado su propuesta.

Como se puede ver en este cuadro, hubo varios temas que se sometieron a votación durante la VIII Reunión de Consulta. México votó a favor en la mayoría de las resoluciones. Por ejemplo, aceptó que la adhesión de un miembro de la OEA al marxismo-leninismo era incompatible con el sistema interamericano. De la misma manera, México votó a favor de que el gobierno de Cuba era incompatible con los principios y propósitos del sistema interamericano, lo cual representaba una dura crítica a Castro. También Tello votó a favor de excluir a Cuba de la Junta Interamericana de Defensa. Estos votos representan una clara evidencia de que, en la práctica, México estaba adoptando una posición anticomunista y se estaba alineando a los intereses de Estados Unidos, como lo marca la hipótesis de este artículo. Es decir, la administración de López Mateos se inclinó a maximizar sus win-sets en los tableros 2 (nivel I) y 4 (nivel II). A todas luces, la resolución más importante de la reunión era el tercer punto resolutivo de la sección vi sobre la exclusión de Cuba. En este caso, México se abstuvo. Es decir, esta opción representaba ventajas en el marco de los cuatro tableros porque maximizaba los win-sets para los cuatro tableros, como más adelante se discutirá en la sección de análisis.

Por otra parte, y como estrategia para ampliar su win-set respecto a los tableros 1 y 3, la delegación mexicana pidió la inclusión de una reserva en el acta final de la reunión. Esta establecía que:

La Delegación de México desea dejar constancia en el Acta Final de la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de que, en su concepto, la exclusión de un Estado Miembro no es jurídicamente posible sin la modificación previa de la Carta de la Organización de los Estados Americanos conforme el procedimiento previsto en el Artículo 111 de la misma.⁴³

Esta reserva fue incluida para reflejar que el gobierno de México se estaba apegando al marco jurídico de la OEA y representaba una opción congruente con los principios tradicionales de la política exterior de México. El objetivo era, en parte, satisfacer los intereses de los grupos nacionalistas mexicanos (tablero 3) para reducir las manifestaciones de descontento y generar mayor consenso interno, lo cual era clave para que el partido oficialista pudiera mantenerse en el poder. Esta opción estaba también orientada a construir un acercamiento con Castro y evitar represalias. De esta manera, México demostraba cierta autonomía frente a Estados Unidos.

Análisis de los win-sets de acuerdo con el juego del doble nivel, de Robert Putnam

El argumento aquí es que, de acuerdo con la teoría de Putnam, el voto de abstención sobre la expulsión de Cuba de la OEA era la opción óptima para maximizar el win-set del gobierno mexicano durante la reunión. En otras palabras, esta alternativa representaba mayores ventajas para México porque reflejaba una posición neutral. Un voto a favor satisfacía los intereses de Estados Unidos y de los grupos de derecha internos. Sin embargo, esa opción contradecía las preferencias de Cuba y de los grupos nacionalistas. Un voto en contra reflejaba los intereses del tablero 1 y 3, pero era incompatible con los tableros 2 y 4.

Tratando de reflejar estas alternativas de forma numérica, es posible plantear lo siguiente: un voto a favor de la expulsión de Cuba representaba un amplio win set (2 puntos) frente a Estados Unidos y a los grupos de derecha nacionales. Pero representaría uno muy bajo (0 puntos) frente a Cuba y los grupos de izquierda internos. En el mismo sentido, un voto en contra de la expulsión representaría un win-set amplio (2 puntos) frente a Cuba y a los grupos nacionalistas. Sin embargo, sería muy bajo (0 puntos) frente a Estados Unidos y los grupos de derecha. En cambio, un voto de abstención representaba un win set de tamaño medio (1 punto) para todos los tableros debido a las razones que mencionamos a continuación. Por un lado, en el nivel I, Washington sabía que para México las presiones internas eran importantes y no quería ejercer mucha coacción sobre el gobierno priista. Para el gobierno de Estados Unidos, apoyar la estabilidad del sistema político mexicano representaba ventajas para sus intereses económicos. De aquí nace la idea de la política de “agree to disagree” (estar de acuerdo en no estar de acuerdo), la cual plantea que Washington estaría de acuerdo en que México mantenga una posición contraria en temas no prioritarios para Estados Unidos, si eso le ayuda a mantener mayor control interno. Además, el discurso de incompatibilidad de Tello y los votos a favor en las resoluciones sobre ese tema habían dejado satisfecho a Washington. Por lo tanto, un voto de abstención era aceptable para Estados Unidos.

Por otro lado, la abstención de México no afectaba de manera significativa a Cuba puesto que el régimen de Castro estaba consciente de que existía el consenso mínimo en la OEA para excluirlo de la organización y sabía de la necesidad de México de no contradecir a Estados Unidos en su lucha contra el comunismo. Además, la reserva en el acta final de la reunión compensaba a Cuba y reflejaba tanto el apego a los principios tradicionales de política exterior como cierta autonomía frente a Washington.

El voto de abstención tampoco tendría efectos negativos en los tableros 3 y 4 (nivel II) porque ninguno interpretaría que el gobierno los estaba traicionando. En el tablero 3, el presidente había neutralizado a Lázaro Cárdenas y la izquierda se había dividido. Por lo tanto, la abstención no generaría grandes protestas por ese lado. El tablero 4 también había quedado satisfecho con el discurso de Tello que defendió la incompatibilidad del comunismo en la OEA.

El cuadro 5 refleja cuantitativamente los argumentos anteriores. En todas las opciones, la suma es igual a 4. Es decir, todas las alternativas tienen las mismas ventajas numéricas.

Sin embargo, las dos primeras presentan dos ceros, lo que disminuiría el tamaño del win-set y podría afectar el resultado, porque la decisión estaría completamente en contra de las preferencias de dos tableros. En cambio, la abstención tendría un número positivo en los cuatro tableros. Por lo tanto, la abstención era la opción óptima dado que, de alguna manera, todos los actores tendrían un beneficio y no habría repercusiones negativas significativas. En concreto, el argumento aquí es que el gobierno de México tomó la decisión de abstenerse de expulsar a Cuba porque esa opción ofrecía más ventajas y beneficios.

La abstención también reflejaba la política del juego del doble nivel, de Robert Putnam, porque López Mateos buscaba satisfacer a quienes están representados en los cuatro tableros. Esta posición también expresa el pragmatismo principista de la política exterior de México. La administración de López Mateos implícitamente estaba en contra de la exclusión de Cuba de la OEA, pero no lo quiso hacer explícito para no contrariar a los grupos conservadores ni a Washington. En resumen, el gobierno mexicano buscó aparentar que apoyaba a Cuba, pero en la realidad se inclinó hacia Estados Unidos. La férrea defensa de la incompatibilidad del comunismo en la OEA y los distintos votos en la reunión comprueban que México no estuvo a favor de Castro en la reunión. La idea era alinearse a los intereses de Estados Unidos para obtener ventajas, tal como lo plantea la teoría de los win-sets de Putnam.

Los cuatro tableros después de la Reunión

A final de cuentas, era claro que México se había inclinado a favor de mostrar una posición anticomunista en Punta del Este. En términos prácticos, al país le fue bien después de la reunión. Así, la Bolsa de Valores subió después del discurso de incompatibilidad de Tello.⁴⁴ Asimismo, las inversiones extranjeras empezaron a aumentar gracias a la actitud anticomunista de México y a otros factores de naturaleza económica. Los problemas financieros que el país tenía a finales de 1961 empezaron a resolverse a lo largo de 1962 y la economía empezó a crecer de manera sostenida. Los empresarios estuvieron de acuerdo con los resultados de la reunión en Punta del Este y los grupos nacionalistas no protestaron por la abstención. El pragmatismo principista le había servido a ALM.

Por su parte, el gobierno de Castro tampoco tomó represalias contra México. A la Cuba comunista ya no le interesaba estar en un organismo regional con predominio estadounidense. Además, de acuerdo con Mario Ojeda, no hay evidencia de que Castro financiara grupos subversivos en México para derrocar al PRI.⁴⁵ En este aspecto, el voto de abstención y la reserva en el acta final sirvieron para tal propósito.

La opinión pública estadounidense no quedó contenta con el resultado de la reunión debido a que apenas se logró sacar la resolución de la exclusión con los votos suficientes, pero Washington estaba consciente de que los problemas internos en esos países los habían obligado a actuar de esa forma.⁴⁶ Sin embargo, la relación México-Estados Unidos no sufrió descalabros. Al contrario, en junio de 1962 el presidente JFK visitó la Ciudad de México y sostuvo reuniones con ALM. En esta gira, ambos presidentes se pusieron de acuerdo para resolver problemas pendientes. México logró tener acceso a fondos de la Alianza para el Progreso y a préstamos de bancos estadounidenses, y lo más importante fue que, en esa reunión, JFK estuvo de acuerdo en la devolución de El Chamizal, un territorio que 100 años atrás Estados Unidos había tomado de manera ilegal. De igual forma, los dos países sentaron las bases para llegar a un arreglo sobre la salinidad del Río Colorado.⁴⁷ La estrategia de defensa de la incompatibilidad del comunismo había funcionado. El pragmatismo principista dio frutos.

En cuanto al proceso de toma de decisiones, es claro que estuvo centrado en el presidente y en sus más cercanos colaboradores; en este caso el canciller Tello y su equipo, así como los secretarios de Hacienda e Industria y Comercio. López Mateos optó por una posición más pragmática (pero arropada en principios) para poder resolver los problemas económicos que en ese momento eran prioridad. Sin embargo, hay que reconocer que López Mateos consideró las preferencias y presiones de los cuatro tableros para tomar su decisión.

Análisis de los win-sets de acuerdo con el Juego del doble nivel, de Robert Putnam

Como observó, la instrucción original que recibió la delegación mexicana ante la OEA de abstenerse se había cancelado desde los niveles más altos del gobierno mexicano. Nueve meses antes, México votó con abstención en un tema que también incluía a Cuba. Es decir, la idea era darle continuidad a esa posición. Sin embargo, la razón que explica el voto diferente fue que en ese momento había una coyuntura especial y urgente para Estados Unidos, que amenazaba su seguridad nacional de manera directa. Es decir, el peso del win-set frente a Washington era muy amplio. En este contexto, la presión estadounidense (tablero 2) fue el factor que explica la decisión de México. Como Kennedy exigía un voto unánime, el Departamento estableció una estrategia clave para logarlo: la carta de petición de apoyo que presentó de manera directa ante los presidentes latinoamericanos.

Los tableros 1 y 3 eran importantes para el proceso de toma de decisiones, pero no determinantes. La administración de ALM jugó prácticamente con un solo tablero. El voto a favor de la resolución satisfacía ampliamente los intereses de Estados Unidos y mostraba la actitud anticomunista de México. Los votos de abstención en los párrafos controversiales, la reserva y la anotación de la Constitución estaban dirigidos a los grupos nacionalistas porque, aun así, se buscaba mostrar cierto grado de independencia frente a Estados Unidos y defender los principios de la política exterior de México. Al día siguiente de la reunión, Manuel Tello explicó las razones de la reserva. Dijo que el país no podía “comprometerse a participar en ninguna acción bélica” porque eran facultades exclusivas del Congreso de la Unión.⁵⁹ En otras palabras, México buscó ampliar su margen de negociación argumentando que ciertas medidas no serían aceptables por el aparato legislativo, tal como lo plantea la teoría de los sin-sets de Putnam. Ello le permitió sin problema la abstención en ciertos puntos y la inclusión de la reserva. De nueva cuenta, el pragmatismo principista prevaleció.

De acuerdo con las fuentes consultadas, el proceso de toma de decisiones se concentró en el presidente de la República. El problema fue que, en los momentos más importantes, no se le había podido localizar. Por ello, el gobierno de Estados Unidos recurrió a tres estrategias para convencer al gobierno de México de votar a favor de la resolución. En la primera, el embajador Thomas Mann recurrió al secretario de Gobernación, Gustavo Díaz Ordaz, quien le dijo que México estaría del lado de Estados Unidos.⁶⁰ En una segunda alternativa, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Douglas Dillon, buscó a Antonio Ortiz Mena para revelarle el plan de Estados Unidos y buscar el apoyo del gobierno de ALM. Su respuesta fue: “México entendía que esto no era una simple disputa con Castro, sino un serio desafío con Rusia y que México estaría del lado de Estados Unidos”.⁶¹ La tercera opción se presentó a través del embajador de México en Washington, cuando fue citado al Departamento de Estado para mostrarle la evidencia de que Cuba tenía armas ofensivas. No hay duda de que Adolfo López Mateos ratificó las decisiones de sus funcionarios una vez que fue localizado. En una escala en Hawái, JFK y ALM hablaron por teléfono y el asunto se resolvió. Para Kennedy, el voto de México era particularmente importante en su estrategia frente a los soviéticos. Por eso la urgencia de contactar directamente al presidente de México.

Haciendo un análisis cuantitativo similar al caso anterior, en el voto mexicano a favor del desmantelamiento de los misiles en la isla hay diferencias significativas. Un voto en contra obviamente representaba un win-set amplio frente a Cuba (2 puntos), pero muy bajo ante Estados Unidos (0 puntos). Para los grupos nacionalistas, la opción también tenía ventajas, porque el gobierno mostraría independencia ante Estados Unidos y defensa de los principios (2 puntos). Sin embargo, para el tablero 4 esa decisión significaría apoyo al comunismo y el win-set sería demasiado bajo (0 puntos). La abstención representaba en todos los casos un win-set mediano (1 punto) porque era una posición neutral. En cambio, un voto a favor tenía ventajas en los cuatro tableros. Para Estados Unidos, ésa era precisamente la preferencia (2 puntos). En la casilla de Cuba no habría problemas porque López Mateos quedó completamente convencido de apoyar a Estados Unidos debido a que había evidencia de que los misiles en Cuba eran de naturaleza ofensiva. El presidente mexicano se sintió engañado porque el embajador cubano le había informado anteriormente que las armas eran de carácter defensivo.⁶² Por lo tanto, el tamaño del win-set era mediano (1 punto). En el tablero 3, también es posible asignar una dimensión mediana (1 punto) debido a que los diferentes grupos oficiales se alineaban a la figura del presidente; había una fuerte disciplina partidaria en el Congreso (aunque no se requería la ratificación formal) y la izquierda interna estaba todavía dividida. Para el tablero 4, el voto a favor representaba un win-set amplio (2 puntos) porque estaría demostrando una posición anticomunista. En la suma total, el voto a favor representaba 6 puntos, mientras que las otras opciones solamente 4 (véase cuadro 7).

El apoyo de México a Estados Unidos demostró dos cosas. La primera fue que, cuando se trata de un asunto de menor importancia para los intereses nacionales de la Casa Blanca, el gobierno de Estados Unidos le da a México un margen de maniobra amplio incluso para votar en contra de ellos, como fue el caso de Punta del Este.⁶³ Sin embargo, en un tema de alta prioridad para la seguridad nacional estadounidense, Washington no ofrece libertad y presiona para que México asuma una posición favorable a sus intereses. Ello explica el voto de México (a favor) en la reunión del Consejo de la OEA. La segunda es que Estados Unidos estaba dispuesto a que el gobierno mexicano mantuviera una política independiente si ello era de ayuda para la estabilidad política del PRI. A Washington le convenía para favorecer sus intereses económicos en su país vecino del sur. La situación en enero era muy distinta a la de octubre. No tenía la misma prioridad expulsar a Cuba de una organización que el retiro de los misiles, lo cual amenazaba de manera directa la propia existencia de Estados Unidos.

Es sumamente probable que López Mateos calculara que no habría una reacción negativa entre la opinión pública nacional si México votaba a favor de Estados Unidos, porque representaba una opción que fomentaba el desarme y la seguridad internacional y, en efecto, no hubo reacciones contrarias en los periódicos en esas semanas.⁶⁴ Además, ese voto apaciguaba la crítica que su administración tenía de empresarios y grupos conservadores por mostrarse pro Cuba en ocasiones anteriores. Tampoco México corría un gran riesgo frente a Cuba y la Unión Soviética, porque era comprensible que el país se manifestara a favor del pacifismo y el desarme. Uno de los efectos de la crisis de los misiles fue que, a partir de entonces, México adoptó un férreo compromiso a favor del desarme y la no proliferación de armas nucleares en América Latina y a favor de la paz mundial. Meses más tarde, el propio López Mateos impulsó la negociación de un tratado que prohibiera el uso de la energía atómica para la elaboración de armas en la región, esfuerzo que se concretó en 1967 con el famoso Tratado de Tlatelolco firmado en la Ciudad de México.

La reserva incluida en el acta final enviaba varias señales. En primer lugar, era un guiño a los grupos nacionalistas internos que estaban a favor de Cuba. De igual modo, era un signo positivo hacia Cuba, al defender la no intervención militar en la isla. En segundo lugar, la reserva buscaba mostrar que, a pesar de votar a favor de Estados Unidos, México quería demostrar cierta independencia frente a Washington. Por último, la inclusión de ese instrumento legal mostraba la defensa de México de sus principios tradicionales de política exterior. En resumen, la posición de México en la reunión mantenía la combinación de pragmatismo y principismo.

Los cuatro tableros antes de la reunión

Para la IX Reunión, México adoptó una nueva estrategia de política exterior. Una vez que se confirmó la reunión a celebrarse en la ciudad de Washington en julio de 1964, el gobierno de López Mateos anunció con amplia anticipación su voto. En un boletín de prensa, el nuevo secretario de Relaciones Exteriores, José Gorostiza, anunció que México votaría en contra.⁶⁵ La estrategia buscaba evitar que, ya en la reunión, ningún país pudiera presionar a la delegación mexicana. Asimismo, la idea era impedir el debate entre los grupos nacionalistas y los conservadores. En otras palabras, la administración de López Mateos buscó evitar el juego de los cuatro niveles previo a la reunión. Más tarde, el canciller anunció que no asistiría por tener compromisos de urgencia. De esta manera, al asistir un representante de menor jerarquía, ya no existía la posibilidad de que México pudiera cambiar el sentido de su voto.

El voto en contra del rompimiento de relaciones diplomáticas con Cuba podría apaciguar a los grupos nacionalistas y de oposición al gobierno de López Mateos porque en julio de ese año el PRI había arrasado en las elecciones presidenciales. Los grupos de izquierda habían tenido una enorme derrota y el voto negativo podría ayudar a levantar sus ánimos. El presidente entregaba el poder en diciembre de ese año y quería dejar un país políticamente estable. Por lo tanto, la posición hacia Cuba se orientaba, principalmente, al consumo interno. Aunque hubo manifestaciones de la derecha en México, en ese momento el gobierno de ALM estaba más interesado en reducir la inconformidad de los grupos de izquierda. En este contexto, la cercanía de las elecciones y el final del sexenio explican, en parte, las razones por las cuales ahora México votaba en contra de la posición de Estados Unidos, a diferencia de las dos ocasiones anteriores.

El anuncio anticipado del voto en contra no tuvo impactos negativos con Estados Unidos. Para ese momento, Washington estaba concentrado en otros temas internos y externos. En esos días, el país vivía momentos complicados debido al racismo que imperaba en la sociedad; Lyndon Johnson estaba más preocupado por aprobar la Ley de los Derechos Civiles, que en el asunto de Cuba. Además, en política exterior el foco de la Guerra Fría se había trasladado a Vietnam. El incidente del Tonkin ocurrió unos días después de la IX Reunión en Washington. Por lo tanto, la prioridad ya era el sureste asiático y no Cuba.

La posición legalista de México en la IX Reunión

La IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores tuvo lugar en la ciudad de Washington D.C., del 21 al 26 de julio de 1964. La delegación mexicana estuvo encabezada por Vicente Sánchez Gavito, representante de México ante la OEA. Previo a la reunión, la SRE preparó algunos apuntes para la intervención de los representantes mexicanos.⁶⁶ Prácticamente, las instrucciones eran votar en contra de las principales propuestas. México no estaría a favor de la suspensión de comunicaciones aéreas con Cuba. De hecho, fue el único país que mantuvo un vuelo comercial con La Habana después de la reunión. Asimismo, la delegación mexicana se opondría a que la OEA aprobara una resolución para solicitar a otros países no miembros interrumpir el comercio con Cuba.

En la reunión se formaron tres grupos. Venezuela, Colombia y Estados Unidos (hard-line) estaban a favor de aplicar sanciones estrictas. Por otro lado, México, Uruguay, Bolivia y Chile se oponían a ello (soft-line). Finalmente, Argentina, Brasil y Perú buscaban mediar las posiciones entre ambos bandos.⁶⁷ Sin embargo, al final se impuso la línea dura. La parte central de la reunión era la Resolución I titulada: “Aplicación de Medidas al Actual Gobierno de Cuba”. El documento condenaba enérgicamente al gobierno de Cuba por sus actos de agresión e intromisión en los asuntos internos de Venezuela. Además, tomaba las siguientes medidas:

[...] que los gobiernos de los Estados americanos no mantengan relaciones diplomáticas ni consulares con el gobierno de Cuba; que los gobiernos de los Estados Americanos interrumpan todo su intercambio comercial directo o indirecto, con Cuba, con excepción de los alimentos, medicinas y equipo médico que por razones humanitarias puedan ser enviados a Cuba, y que los gobiernos de los Estados americanos interrumpan todo transporte marítimo entre sus países y Cuba, con excepción del transporte necesario por razones de índole humanitaria.⁶⁸

Además, la resolución planteaba la posibilidad de usar la fuerza armada en caso de que Cuba persista en realizar actos de agresión. Finalmente, el documento abría la posibilidad para que países no miembros de la OEA se solidarizaran con los propósitos de la resolución. Como lo había anunciado previamente, México votó en contra de cada una de estas medidas; Chile, Uruguay y Bolivia también votaron en contra; Argentina se abstuvo.⁶⁹ Con 15 votos a favor, la resolución se convertía en acatamiento obligatorio para todos los miembros.⁷⁰ Al final del Acta, como ya era una costumbre, México solicitó la inclusión de las siguientes reservas:

Análisis de los win-sets de acuerdo con el juego del doble nivel, de Robert Putnam

En el análisis cuantitativo, el voto en contra del rompimiento de relaciones diplomáticas con Cuba significaba un amplio win-set para México. Claramente, para Cuba (tablero 1) representaba ventajas (2 puntos) porque no estaría aislada por completo. Además, el gobierno priista estaba muy interesado en evitar que Castro pudiera financiar grupos guerrilleros en México. El voto en contra era como una vacuna para ese fin. Por otro lado, para Estados Unidos (tablero 2), esa opción representaría un win-set mediano (1 punto) debido a que el voto en contra también reflejaba el “acuerdo para estar en desacuerdo”. Es decir, Washington le daba al PRI margen de maniobra a cambio de garantizar estabilidad política y económica en el país. Incluso le convenía que México mantuviera relaciones diplomáticas con Cuba porque así el gobierno mexicano se convertiría en el único canal de comunicación entre Washington y La Habana. De hecho, Dean Rusk confiesa que, durante la IX Reunión, algunos miembros conversaron sobre la conveniencia de tener una embajada abierta.⁷² De acuerdo con LeoGrande y Kornbluh, antes de iniciar la reunión, Estados Unidos, Brasil y México acordaron un “pacto secreto” para que el último mantuviera relaciones con Cuba.⁷³ Para el tablero 3, el voto en contra del rompimiento representaba un amplio win-set (2 puntos) debido a que esa opción iba acorde con las preferencias de los grupos nacionalistas y de la opinión pública. Finalmente, en el tablero 4, la decisión reflejaba un win-set demasiado bajo (0 puntos) porque mostraba un apoyo al régimen comunista de Castro y los grupos de derecha estaban en contra de esa posición. Sumando el resultado, el voto en contra representaba 5 puntos mientras que las otras opciones solamente 4 (ver cuadro 7).

En resumen, la actitud de México en la ix Reunión de Consulta fue congruente con los principios de política exterior. La administración de López Mateos defendía vehementemente la no intervención en Cuba, pero eso no significaba que apoyara el comunismo. Para el PRI, esa posición era conveniente porque al mismo tiempo mandaba la señal de que México no estaría dispuesto a ningún tipo de intervención o crítica por sus propios excesos antidemocráticos y represivos. El mensaje subliminal era “no se entrometan en Cuba porque no queremos que interfieran en nuestros asuntos internos”. Asimismo, es probable que México buscara guardar cierto equilibro con respecto al anterior voto de octubre de 1962 que fue de apoyo a Estados Unidos. Ahora le tocaba un apoyo más abierto a Cuba.

A pesar de que la decisión estuvo más inclinada a una naturaleza principista, la medida también tenía elementos pragmáticos. Más adelante, el gobierno mexicano apoyó a la CIA para espiar a los cubanos en México y enviaba la lista de pasajeros del vuelo Ciudad de México-La Habana. Es decir, el gobierno mexicano adoptó una política de doble juego. Por un lado, públicamente apoyaba a Cuba a través de los organismos internacionales y de un discurso basado en los principios de política exterior. Por el otro, en forma privada México apoyaba a Estados Unidos en su lucha contra el comunismo en el marco de la Guerra Fría. En otras palabras, el pragmatismo también prevaleció en este caso.