2.1. Revisión teórica

La revolución keynesiana hizo explícita la efectividad del gasto público y la tributación como instrumentos para la estabilización macroeconómica. El papel del multiplicador keynesiano en el modelo IS-LM (^{Hicks, 1937}) es fundamental para explicar cómo la política fiscal puede expandir o contraer el producto cuando el gobierno utiliza las finanzas públicas. Asimismo, y como un caso particular, el comportamiento de la tasa de interés también es importante pues si la economía se encuentra en la trampa de liquidez el impacto de la política fiscal es aún mayor.

Las teorías de las finanzas públicas que se desarrollaron a partir de la aplicación de este marco teórico son varias y diversas. ^{Kalecki (1943)} plantea que los programas de gasto pueden asegurar el pleno empleo sin inflación cuando la economía tiene la capacidad productiva ociosa para emplear a toda la fuerza de trabajo existente. Es decir, la efectividad de estos programas depende de que la oferta agregada sea mayor que la demanda. Sin embargo, Kalecki observó que existen aspectos políticos que crean una gran aversión contra la intervención del gobierno en el problema del empleo principalmente por el efecto expulsión de la inversión, el déficit presupuestario, los subsidios al consumo privado y los cambios sociales.

^{Lerner (1943)} analizó cómo las medidas fiscales y la responsabilidad financiera del gobierno afectan a la economía. Un desequilibrio en el gasto total generado por una disminución de la tasa impositiva incrementa el consumo y la inversión y aumenta la base impositiva, pero podría causar inflación. Por lo tanto, para conseguir la estabilidad económica es necesario que los impuestos potenciales sean endógenos a las condiciones estructurales de la economía y no a los intereses financieros del Estado. De acuerdo con la hipótesis de finanzas funcionales, cualquier expansión del gasto por encima del ingreso debe ser a través de la creación monetaria.

La teoría monetaria moderna arguye que con base en el enfoque de las finanzas funcionales,² el gobierno además de solicitar créditos (deuda) y gravar a los contribuyentes puede emitir moneda como pago de sus obligaciones, es decir, a través de la monetización directa y soberana se eliminan las restricciones financieras. ^{Palley (2020)} argumenta que, si bien esta hipótesis exhibe el espacio financiero existente para hacer política fiscal, también tiene algunas deficiencias económicas analíticas que simplifican demasiado la macroeconomía y que exageran las capacidades de la política (como el fácil acceso al pleno empleo sin inflación), por lo que no se sostiene.

Las políticas keynesianas contribuyeron al crecimiento económico, mayores tasas de empleo y la estabilidad de precios durante su implementación. Y dado que los impuestos recaen directamente en las decisiones de ahorro y gasto, la tasa impositiva jugó un papel de suma importancia para conseguir estos objetivos. En este contexto, ^{Kaldor (1956)} estudió el conflicto existente entre un impuesto sobre la renta progresivo y la eficiencia y el progreso económico. Empero, si la imposición progresiva se hace sobre una base de gasto y no de ingreso entonces este problema desaparece y es posible avanzar hacia una sociedad igualitaria en la que mejora la tasa de desarrollo de la economía.

De acuerdo con ^{Kaldor (1956)}, una economía puede lograr el crecimiento y la estabilidad si combina los impuestos al gasto (personal y de capital) con una distribución equitativa del ingreso. Ante un bajo grado de desigualdad, el gobierno limita la demanda de los consumidores y las empresas, lo que permite una mayor tasa de ahorro potencial y, cæteris paribus, el estímulo a la inversión de los capitalistas aumenta la acumulación de capital. Este círculo virtuoso depende de que los agentes económicos no desalienten su ahorro para estimular su consumo, por ejemplo, como resultado de un impuesto a la renta.

Asimismo, ^{Kaldor (1963)} afirma que los ingresos ficales juegan un papel crucial en proveer bienes y servicios públicos, los cuales son un prerrequisito para lograr el desarrollo económico en los países subdesarrollados. Sin embargo, existen algunos problemas que impiden mejorar el sistema fiscal y que deben ser resueltos. Los altos niveles de desigualdad, la corrupción, la imposición regresiva, la creciente generación de riqueza proveniente de la propiedad de la tierra vis à vis la del capital industrial o comercial, la dificultad de gravar al sector agrícola, la influencia de las élites dominantes para evitar la aplicación de reformas fiscales progresivas, los administradores fiscales no especializados, las auditorías poco exhaustivas a empresas y la infraestructura débil son sólo algunos de ellos.

Sin embargo, los programas de investigación monetaristas y de expectativas racionales cambiaron las premisas de la política monetaria y la fiscal. La adopción del NCM se basó en la creencia de que un nivel de producción consistente con el pleno empleo prevalece si se logra una inflación baja y estable y un balance gubernamental equilibrado (^{Bernanke y Mishkin, 1997}; ^{Svensson, 1999}; ^{Vázquez Muñoz, Muller Durán y Zavaleta González, 2021}; ^{Woodford, 2003}). Las teorías sobre el papel del gobierno como estabilizador macroeconómico giran en torno de la austeridad medida a través de la reducción del gasto y la deuda pública o mediante el uso anticíclico de los estabilizadores automáticos. Sin embargo, es poco común estudiar la relación entre crecimiento económico y la capacidad tributaria.

La teoría dominante sostiene que las políticas fiscales discrecionales anticíclicas pueden tener efectos no keynesianos, es decir, resultar ineficaces para estimular la actividad económica y poner en riesgo la solidez de las finanzas públicas y de todo el sistema financiero de la economía; por el contrario, las reducciones fiscales pueden ser efectivas. La hipótesis HAE explica que los recortes del gasto y la deuda pública respecto del PIB durante los periodos de estabilidad van acompañados de aumentos en otros componentes de la demanda agregada -sobre todo la inversión privada- que compensan los costos de la contracción fiscal, generan confianza y expanden el producto. Asimismo, la HAE recomienda aumentar el ingreso en forma de impuestos y la reducción de los salarios (^{Giavazzi y Pagano, 1990}; ^{Alesina y Perotti, 1995}; ^{Alesina, Favero y Giavazzi, 2019}).

Además de la HAE, la HER rige el modus operandi de la política fiscal actual. Esta teoría supone que los agentes económicos de manera prospectiva, racional e inter temporal perciben que el incremento del déficit fiscal llevado a cabo a través de la deuda o de la tasa impositiva generará un incremento en la recaudación de impuestos futura de tal forma que el sector privado aumentará su ahorro y disminuirá su gasto. Por lo tanto, la demanda y la riqueza agregada no varían debido a este cambio de composición y a un multiplicador negativo en el corto y largo plazo (^{Barro, 1974}; ^{Buchanan, 1976}).

Estas hipótesis no son nuevas. Antes de la Gran Depresión de los años treinta predominó el Treasury view, el argumento de que la política fiscal expansiva no tiene ningún efecto en la actividad económica ni en el desempleo, principalmente durante las recesiones debido al efecto desplazamiento. ^{Keynes y Henderson (1929)} criticaron esta hipótesis con el argumento de la paradoja del ahorro que sostiene que las políticas de austeridad fiscal que incentivan el ahorro ocasionan una contracción de la demanda agregada y provocan que los agentes económicos utilicen ese ahorro para compensar la disminución de su ingreso.

Respecto a los impuestos, la teoría neoclásica argumenta que en una economía de competencia perfecta un aumento impositivo genera ineficiencia económica porque las empresas no pueden trasladar los impuestos crecientes a los precios; si lo hacen, pueden perder participación de mercado y reducen su tasa de ganancia. En competencia imperfecta es posible transferir este incremento a los precios, lo que genera un impacto negativo en la utilidad del consumidor (^{Varian, 1992}). Ergo, los impuestos son distorsionadores. ^{Musgrave y Musgrave (1989)} explican que la formación de capital tiene una relación indirecta con los impuestos a la ganancia. En su modelo, los impuestos sobre el ingreso son restrictivos, pues generan variaciones en los ingresos públicos que reducen el multiplicador, los efectos expansivos del gasto y el crecimiento económico.

En suma, es posible encontrar en la teoría diversas y complejas relaciones entre los impuestos y el crecimiento económico. Por un lado, algunos autores consideran que la tasa impositiva puede ser utilizada como un instrumento para la estabilidad económica (inflación y/o desempleo) [^{Kalecki, 1943}; ^{Lerner, 1943}; ^{Musgrave y Musgrave, 1989}]. Otros consideran que los impuestos son una suma fija y por eso no son tan relevantes para hacer política fiscal (^{Barro, 1974}; ^{Blinder y Solow, 1974}; ^{Alesina, Favero y Giavazzi, 2019}). Otros más sostienen que la capacidad tributaria es una variable ad hoc en el crecimiento y la estabilidad económica (^{Kaldor, 1956}; ¹⁹⁶³).

2.2. Revisión de estudios empíricos

De acuerdo con la literatura especializada en temas tributarios economías, como la de Estados Unidos, que dependen en gran medida de impuestos sobre la renta para financiar sus actividades imponen una carga fiscal mayor sobre el capital que desalienta el ahorro, la inversión, el consumo presente y distorsiona los precios relativos. Esta ineficiencia aumenta con la sensibilidad impositiva de los flujos de capital internacionales. Por lo tanto, es necesaria una tributación progresiva en los bienes de consumo que no afecte la distribución del ingreso (^{Hines Jr., 2007}).

^{Chen et al. (2021)} discuten la importancia de considerar la estructura de tributación empresarial para evaluar las iniciativas de política fiscal. Si las corporaciones enfrentan cargas impositivas heterogéneas entonces hay rendimientos diferenciados de los factores que a nivel macroeconómico se equilibran con distorsiones económicas para compensar los ingresos tributarios. En este sentido, la efectividad de las políticas puede diferir entre países porque depende en gran medida de la etapa de desarrollo económico. Aunado a esto, las economías deben medir los impactos económicos de las políticas tributarias cuando se establecen impuestos a bienes de consumo dañinos a la salud (como el alcohol o el tabaco), a la gasolina, a las materias primas que afectan el medio ambiente, como el carbón (^{Metcalf y Stock, 2020}), o a la riqueza (^{Scheuer y Slemrod, 2021}), dado que su medición e implementación es compleja y los beneficios pueden no ser inmediatos.

El Fondo Monetario Internacional (^{FMI, 2011}) advierte que el gasto en la provisión de servicios públicos y la disminución de la pobreza de todos los países, cualquiera que sea su grado de desarrollo, dependen de una recaudación fiscal suficiente. Sin ésta, los gobiernos deben incrementar su ratio deuda/PIB, lo que puede ocasionar una crisis fiscal futura por impago (^{Piancastelli y Thirlwall, 2020}). Es un hecho que la relación que guardan los ingresos fiscales con el PIB es menor en países subdesarrollados vis à vis los desarrollados (^{Kaldor, 1963}). Y aunque en las últimas décadas algunos países han experimentado un incremento de sus ingresos tributarios, las necesidades de gasto siguen insatisfechas. Por lo tanto, el estudio del crecimiento económico y su relación con la capacidad tributaria es muy importante.

Existe una plétora de estudios sobre la mejor forma de medir la capacidad tributaria. ^{Lotz y Morss (1967)} estimaron una ratio entre los ingresos tributarios y el ingreso nacional para 72 países. Considerando distintas bases impositivas, el ingreso per cápita, la participación del sector primario y el secundario respecto del ingreso nacional calculan la capacidad tributaria y luego la comparan con la tasa impositiva observada. Sus resultados distinguen entre los distintos grados de desarrollo de los países que permite crear diferentes programas de estabilización acorde con su esfuerzo tributario.

^{Bird (1976)} afirma que la capacidad recaudatoria depende de la inversión del capital fijo de la industria extractiva -que es operada por pocas empresas y genera impuestos sobre excedentes fáciles de administrar- y de las exportaciones que comparten la misma característica, sobre todo en países donde el sector minero no es tan importante. ^{Bird (1976)} sostiene que la capacidad tributaria no mide la brecha que puede cerrarse mediante un esfuerzo adicional. Por lo tanto, no hay forma de que el éxito o el fracaso de la recaudación de impuestos pueda medirse con un método tan severo. Concluye que el análisis de la capacidad tributaria no es muy útil para evaluar el desempeño fiscal, ya que no hay confianza en los datos disponibles relativos a cada variable y además mucha información relevante no es considerada en el modelo, por ejemplo, las condiciones políticas y administrativas de cada país.

^{Piancastelli (2001)} realiza una estimación del índice de la capacidad tributaria, medido como la proporción entre la tasa impositiva real y la tasa impositiva prevista, para una muestra de 75 países entre1985 y 1995. La primera se refiere a la ratio entre los ingresos tributarios totales y el PIB, mientras que la segunda es calculada a través de tres modelos: un modelo con datos de corte cruzado y dos modelos panel (efectos fijos y aleatorios) utilizando series de tiempo y datos de corte cruzado. Las variables que incluye son el PIB per cápita, el valor total del comercio exterior (exportaciones más importaciones) como porcentaje del PIB y la proporción de los sectores agrícola, industrial y de servicios con respecto del producto.

De acuerdo con ^{Piancastelli (2001)}, el modelo de datos panel con efectos fijos que incluye el PIB per cápita, el comercio exterior y el sector agrícola es el mejor especificado. Sus resultados muestran que 42 países (17 de ingreso alto, 6 de ingreso medio y 19 de bajo ingreso) presentan un coeficiente de correlación mayor que uno, es decir, obtienen mayores ingresos fiscales que los que se esperaría dadas sus condiciones económicas, sociales e institucionales. Concluye que sus resultados econométricos son consistentes con los de otros estudios y destaca que sus variables dependientes son robustas y las de mayor relevancia para la explicación de la tasa impositiva potencial.

^{Rossignolo (2017)} realiza una estimación por el método de máxima verosimilitud de la recaudación potencial teórica de 23 países de América Latina para el periodo 1990-2013. Luego, a través del método de frontera estocástica aproxima la máxima tributación posible tomando como variable dependiente el cociente de los ingresos fiscales sobre el PIB y como variables exógenas el ingreso per cápita, el grado de apertura de la economía, el sector agropecuario como porcentaje del producto total, la participación del gasto educativo en el PIB, el índice de Gini, el control de la corrupción, la inflación y la complejidad del sistema tributario. Los resultados arrojan que existen países con alta presión fiscal y valores muy cercanos a su nivel de recaudación potencial, mientras que otros donde recién se incorporó el impuesto a la renta en personas físicas se aproximan más a su potencial recaudatorio. Concluye que la determinación de la capacidad fiscal depende de las particularidades de cada economía, los países con un menor nivel de desarrollo presentan una menor capacidad de generación de recursos fiscales, mientras que países con desarrollo medio o alto podrían incrementar su recaudación si gravan en mayor medida sus actividades económicas, pero por razones políticas e institucionales han decidido no hacerlo o mantener tasas impositivas bajas.

Finalmente, ^{Piancastelli y Thirlwall (2020)} revisan el desempeño fiscal de 59 países para el periodo de 1996-2015. Con base en tres técnicas econométricas prueban la importancia del ingreso per cápita, la razón comercial, la razón del dinero de alta potencia o base monetaria respecto del PIB, la estructura productiva y la participación de los tres sectores económicos del PIB en el ingreso tributario. Sus resultados muestran que la capacidad gravable no se mide únicamente por los ingresos, sino también por la riqueza; por lo tanto, la equidad también requiere de una tributación de la riqueza tal como lo propuso ^{Kaldor (1956)}. Los autores reconocen la dificultad política y social de este tipo de gravamen.