Modelos teóricos de búsqueda de personas desaparecidas

En el caso de toda desaparición forzada:

[l]a imposibilidad de hacer duelo por la pérdida de un ser querido, la situación de indefinición jurídica que afecta a los familiares, la sensación de ultraje e incluso de profanación que estos sienten al no tener noticia de los restos de sus parientes, todo ello configura una situación de injusticia que profundiza el dolor de la pérdida en sí misma. Atender a esa realidad aparece, así, como un deber de toda política de justicia sobre desapariciones. (^{Reátegui, Barrantes y Peña, 2012: 10})

Basados en esta reflexión, parece plausible asumir que la búsqueda de las personas desaparecidas es un deber que obliga al Estado. Sin embargo, en cada contexto nacional se discute si la búsqueda debe ejecutarse mediante la investigación judicial o encomendarse a un órgano administrativo. Por tanto, es posible diferenciar dos modelos teóricos de búsqueda: judicial y administrativo.

La finalidad del modelo judicial consiste en calificar si un imputado es jurídicamente responsable por la comisión de una desaparición forzada en base a las pruebas rendidas de acuerdo con las ritualidades procedimentales de un juicio. En esa lógica, la búsqueda de la persona desaparecida suele ser un objetivo accesorio a la persecución de la responsabilidad jurídica (^{CICR, 2003: 95}; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 597}; ^{Nesiah, 2002: 825}; ^{Pearlman, 2008: 1, 6}; ^{Lassée, 2016: 2}). Por su parte, la finalidad del modelo administrativo consiste en buscar a la persona desaparecida con vida o, en su defecto, intentar el hallazgo, exhumación, identificación y restitución de sus restos (^{Rosenblatt, 2015: 181}). En este modelo la búsqueda concierne a un órgano administrativo con un mandato específicamente acotado para ello. Por ende, cada uno de estos modelos atiende necesidades distintas: mientras el judicial persigue justicia, el administrativo se centra en el hallazgo de la persona desaparecida.

El de tipo administrativo también suele denominarse modelo humanitario. La terminología se explica en razón de la conexión del modelo con la “acción humanitaria”. Esta noción engloba una gama de mecanismos que han sido impulsados a nivel internacional principalmente por el CICR y que, sobre la base de los principios de neutralidad, imparcialidad e independencia, tienen por objeto aliviar el sufrimiento de las víctimas en situaciones de conflicto armado o catástrofes. Entre los ejemplos de actuaciones desempeñadas en cumplimiento de la acción humanitaria se encuentran la gestión de cadáveres, su exhumación e identificación, la búsqueda de las personas desaparecidas y el cuidado de los sobrevivientes, entre otros (^{Cordner y Tidball-Binz, 2017: 65}). De acuerdo con la lógica humanitaria, la búsqueda de las víctimas de desaparición forzada es una actividad destinada a aliviar el sufrimiento de los familiares, lo que justificaría la necesidad de su ejecución con independencia de la substanciación de los procesos judiciales.

Sin embargo, la noción de acción humanitaria es objeto de desacuerdo en la literatura interdisciplinaria sobre el tópico, porque hay discrepancias sobre la plausibilidad de una distinción tajante entre lo humanitario y lo judicial (^{Rosenblatt, 2019: 76}). Esta tensión está presente en la búsqueda de las personas desaparecidas, porque se discute si debería estar dirigida prioritariamente a la recuperación e identificación de los restos o a la recolección de pruebas para perseguir la condena de los perpetradores.

El distanciamiento entre la justicia perseguida en sede judicial y la acción humanitaria implementada en sede administrativa estaría justificada por la supuesta neutralidad e imparcialidad de esta última. Este espíritu inspiró, por ejemplo, al mandato del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Sin embargo, otras organizaciones -como el Equipo Argentino de Antropología Forense- se resisten al ethos de la neutralidad e intentan contribuir con la búsqueda de las personas desaparecidas sin renunciar a la justicia (^{Doretti y Burrell, 2007: 48}).

Quizá la conexión entre la reparación y la justicia sea indisoluble. Probablemente, este enfoque dicotómico humanitario/judicial es engañoso. Si bien cada contexto tiene sus peculiaridades, puede que la búsqueda de las personas desaparecidas deba tender a satisfacer ambos tipos de necesidades. De hecho, no puede descartarse que la condena de los autores, además de fortalecer los pilares del Estado de derecho, pueda cumplir también una finalidad reparadora para los familiares. En ese sentido, la justicia también sería “humanitaria”. Por lo demás, la implementación de un modelo exclusivamente administrativo que reemplace los juicios generaría una crisis en el cumplimiento de las obligaciones internacionales de investigación y sanción, configurando una hipótesis de impunidad.

Para superar este enfoque binario, se ha propuesto una tercera alternativa que consiste en impulsar un modelo complementario en que ambas dimensiones -la judicial y la administrativa- puedan convivir y beneficiarse mutuamente. De ese modo, la persecución de las responsabilidades jurídicas quedaría radicada en órganos jurisdiccionales, mientras que la búsqueda de la persona desaparecida encarnaría el mandato de un órgano administrativo. En todo modelo complementario es imprescindible que la persecución penal y la búsqueda de las personas desaparecidas no se obstaculicen entre sí, sino que interactúen en beneficio mutuo, siendo necesario protocolizar la interacción entre ambos tipos de órganos de acuerdo con las peculiaridades del contexto local.

A la luz de estas categorizaciones, a continuación se intentará verificar qué tipo de búsqueda se ha realizado en Chile desde la dictadura hasta el presente.

Evolución del modelo de búsqueda de personas desaparecidas en Chile

A modo de contextualización, es necesario repasar someramente las características generales de la práctica de la desaparición durante la dictadura chilena. Si bien hubo desapariciones forzadas a lo largo de todo el periodo dictatorial, los tres primeros años del régimen concentraron la mayor cantidad de casos. En cuanto al tipo de autor, las desapariciones fueron cometidas mayoritariamente por agentes estatales, principalmente, integrantes de organismos de inteligencia y de las ramas de las Fuerzas Armadas y de Orden (^{Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996}: t. I, 21-ss., 718-ss., 977-ss.). Sin perjuicio de la naturaleza prioritariamente estatal de los autores, investigaciones recientes están comenzando a estudiar la complicidad de actores económicos y civiles (^{Sferrazza y Jara, 2019: 437 y 451}).

La desaparición se implementó como una práctica de aniquilación de la disidencia política, de modo que las víctimas fueron militantes o simpatizantes de los partidos y agrupaciones políticas de izquierda, considerados enemigos del régimen (^{Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996}: t. I, 21-ss., 101-ss. y t. II, 744-ss., 755-ss.). Tal como se analizará más adelante, si bien existen dudas sobre la cifra exacta de personas desaparecidas, es plausible sostener que superan la cifra de 1 100 víctimas. De ese total, sólo ha sido posible identificar a 174 personas.

Es probable que los restos de un número indeterminado -pero considerable- de víctimas hayan sido destruidos casi inmediatamente después de su ejecución extrajudicial, lo que torna casi imposible su ubicación y recuperación. Por ejemplo, muchas de las víctimas fueron arrojadas al mar (^{Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996}: t. I, 26). Asimismo, durante la dictadura la Junta de Gobierno puso en marcha la denominada “Operación Retiro de Televisores”, que tuvo por finalidad exhumar ilegalmente los restos de personas desaparecidas desde los sitios de entierro originales con la finalidad de destruirlos o reubicarlos (^{Lira, 2015: 562-563}). A raíz de este operativo, la búsqueda de las víctimas involucradas se ha dificultado exponencialmente, porque se desconoce si sus restos fueron destruidos de manera definitiva. Además, puede ocurrir que los perpetradores desconozcan la ubicación actual de los restos, aunque es posible que sea conocida por los agentes que participaron en el proceso de remoción, quienes a su vez pueden desconocer la identidad de las víctimas (^{Collins, 2016: 45}; ^{Collins et al., 2016: 26-27}).

Durante la dictadura no existió una política estatal de búsqueda de personas desaparecidas (^{Collins, 2016: 8}). Los familiares intentaban buscar por sus propios medios a sus seres queridos, recorriendo los sitios de detención y presentando acciones judiciales de habeas corpus, las que en su gran mayoría fueron rechazadas por los tribunales (^{Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996}: t. I, 87-ss.; ^{Collins, 2010: 68-69}; ^{Lira, 2015: 553-554}). Por su parte, algunas organizaciones de la sociedad civil, además de realizar un valioso trabajo de archivo, se preocuparon de asesorar jurídicamente a las víctimas, representándolas en la interposición de dichas acciones (^{Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996}: t. II, 967-ss., 1121-ss., 1132-ss.; ^{Collins, 2010: 69-72}; ^{Lira, 2015: 554-555}). Por tanto, durante la dictadura, la búsqueda de los desaparecidos y las desaparecidas fue realizada por los propios familiares sin intervención del Estado.

La implementación de una política estatal de búsqueda sólo comenzó con el retorno de la democracia. Para sistematizar la evolución de esta política, pueden diferenciarse dos etapas. La primera comenzó en 1990, con la creación de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, denominada Comisión Rettig, cuyo objetivo era el esclarecimiento general de la verdad sobre los crímenes de la dictadura (^{Decreto Supremo Nº 355, 1990}). El 8 de febrero de 1991 la Comisión entregó su informe final dando cuenta de 979 personas desaparecidas. Sumando las ejecuciones extrajudiciales, el total de víctimas calificadas en este informe ascendía a 2 298.

A su vez, la Ley 19.123 de 1992 creó la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, encomendándole otorgar la condición de víctima de las personas que no pudieron ser calificadas como tales por la Comisión Rettig. Esta comisión logró calificar un total de 123 víctimas adicionales de desaparición forzada (^{Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, 1996}). Sumando las ejecuciones extrajudiciales, el total de las víctimas calificadas mediante este mecanismo fue de 899.

Siguiendo la misma lógica, en 1997 se creó el Programa Continuación Ley 19.123, conocido como Programa de Derechos Humanos, bajo la dependencia de la Subsecretaría del Interior del Ministerio del Interior (^{Decreto Supremo Nº 1.005, 1997}). Su finalidad consistió en continuar la tarea de la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, que dejó de tener existencia legal el 31 de diciembre de 1996. Con la Ley 20.885, promulgada el 16 de diciembre de 2015, el Programa adquirió la denominación Unidad Programa de Derechos Humanos (UPDDHH) y comenzó a depender administrativamente de la Subsecretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Entre otras competencias, tiene la facultad de participar como tercero coadyuvante en los procesos judiciales sobre desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales cometidas en la dictadura (^{Ley 20.405, 2009}: art. 10 transitorio).

Ahora bien, en 2003 se creó la Comisión Asesora para la Calificación de Detenidos Desaparecidos y Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura -conocida como Comisión Valech I- que tuvo por finalidad esclarecer la identidad de las personas que sufrieron privación de libertad y torturas por razones políticas (^{Decreto Supremo Nº 1.040, 2003}; ^{Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura, 2004}). Sin embargo, los documentos y testimonios aportados por las víctimas a dicha Comisión han sido calificados como “secretos” por medio de una ley, lo que representa un obstáculo significativo para la búsqueda de justicia y verdad (^{Ley 19.992, 2004}: art. 15; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 14-18}).

Finalmente, la Ley 20.405 facultó al presidente de la República para crear la Comisión Asesora para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura -denominada Comisión Valech II- con el mandato de recibir nuevos testimonios y antecedentes sobre personas desaparecidas, ejecutadas y víctimas de prisión política y tortura, no reconocidas en las comisiones anteriores (^{Ley 20.405, 2009}: art. 3). En su informe final, da cuenta de 6 nuevos casos de personas desaparecidas (^{Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura, 2011}).

Por tanto, mediante el trabajo de las comisiones de la verdad se logró la reconstrucción de un relato general sobre los patrones de ejecución de la desaparición forzada. Además, se permitió la calificación de un total de 1 108 víctimas, aunque hubo seis casos erróneos en la calificación y un caso duplicado, de modo que el total de víctimas calificadas es de 1 101 (^{CED, 2018: 16}). Puede concluirse que en esta etapa el modelo de búsqueda fue esencialmente administrativo. Sin embargo, el mandato de las comisiones se ceñía a la reconstrucción de la verdad y no al hallazgo e identificación de los restos. Esto se explica porque su organización respondía a la estructura tradicional de una comisión de la verdad centrada en la recopilación de información (^{Hayner, 2011: 48}), pero sin facultades para implementar acciones concretas de búsqueda.

La segunda etapa en la evolución de la búsqueda comenzó en 1998 y se extiende hasta el presente. A partir de ese año, tras la detención de Pinochet en Londres, se produjo un aumento considerable en la presentación de querellas por los crímenes cometidos en la dictadura. En relación con la búsqueda, el modelo implementado en esta etapa fue de carácter judicial, con lo cual el hallazgo e identificación de las víctimas han dependido del resultado de las investigaciones realizadas en el marco de los procesos penales contra los perpetradores. Hoy en día, la investigación de los delitos está a cargo de jueces instructores denominados Ministros en Visita, nombrados por la Corte Suprema. La investigación se realiza de acuerdo al antiguo Código de Procedimiento Penal, ya que el nuevo sistema procesal penal comenzó a ser implementado a partir del año 2000.

Antes de valorar críticamente el funcionamiento del modelo judicial, debe hacerse referencia a un hito histórico adicional: la Mesa de Diálogo. Se trató de una instancia convocada por el Estado, en la que participaron representantes de las víctimas y de las distintas ramas de las Fuerzas Armadas con el fin de determinar el paradero de las personas desaparecidas. Sin embargo, el resultado fue decepcionante. En 2001, las Fuerzas Armadas entregaron un listado que indicaba el supuesto destino de unas doscientas víctimas, de las cuales 122 aparecían como “lanzados al mar”, 21 como arrojados a ríos y lagos, y 20 como “NN” sin destino final.

Aunque esta información era incompleta y parcialmente errónea, se decidió nombrar a dos jueces instructores para que investigaran los posibles sitios de entierro, lo que permitió el hallazgo de numerosos restos óseos y la identificación de veinticinco víctimas (^{Zalaquett, 2000}; ^{Lira, 2015: 560-561}). Así, se recuperaron los restos de algunos asesores e integrantes de la guardia personal del presidente Salvador Allende, quienes fueron detenidos en el palacio presidencial de La Moneda el 11 de septiembre de 1973. Sus cuerpos fueron ocultados en un pozo en desuso ubicado al interior del predio militar de Peldehue. Aunque los restos fueron desenterrados en la “Operación Retiro de Televisores”, pudieron rescatarse unas 500 pequeñas piezas óseas, lo que permitió identificar a 14 víctimas. Por otra parte, también fue posible identificar otro sitio de entierro en el pique de una mina abandonada en el sector de Cuesta Barriga al poniente de Santiago, donde fueron lanzados un número indeterminado de cuerpos. Pese a que en este caso las osamentas también fueron extraídas en la “Operación Retiro de Televisores”, fue posible rescatar un gran número de piezas óseas que permitieron identificar a 11 víctimas (^{Programa de Derechos Humanos, s.f.b}).

A la luz de lo expuesto, la segunda etapa en la evolución de la búsqueda de las personas desaparecidas nació como consecuencia del incremento de la presentación de querellas penales, lo que dio lugar a un modelo judicial que sigue estando vigente. La valoración crítica de este modelo será abordada en la siguiente sección.

Las limitaciones del modelo judicial de búsqueda

No es el objetivo de este trabajo valorar el éxito del modelo judicial en relación con la cantidad de procesos judiciales concluidos o en curso, la cantidad de las personas condenadas o la entidad de las penas impuestas. En cambio, se pretende problematizar las falencias de este modelo en lo que se refiere a la eficacia de la búsqueda de los desaparecidos y las desaparecidas.

Una primera cuestión que debe ser criticada es la inexistencia de un registro oficial centralizado de personas desaparecidas que permita calificar de manera permanente a las víctimas. La falta de un registro ha incidido en la incertidumbre que existe sobre el número exacto de personas desaparecidas. En efecto, ante la inexistencia de un mecanismo de calificación oficial permanente, diferentes órganos del Estado, de la academia y de la sociedad civil han intentado sistematizar las cifras alcanzado resultados no coincidentes.

Por otra parte, hay personas desaparecidas que han sido identificadas, pero que no fueron objeto de calificación por parte de las comisiones de la verdad. Otro problema se produce porque algunos órganos estatales emplean el concepto de “ejecutados sin entrega de restos” para hacer referencia a personas ejecutadas extrajudicialmente cuyo fallecimiento ha sido constatado, pero sin que se hayan entregado sus restos a los familiares. Sin embargo, a la luz de las definiciones internacionales de la desaparición forzada, estas personas son víctimas de desaparición, dado que se denegó la información sobre su paradero o la ubicación de sus restos (^{Asamblea General, 2013: 22}).

Pese a este panorama de incertidumbre, es necesario reseñar las cifras existentes. El informe periódico presentado por Chile ante el Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED) da cuenta de 1 100 personas desaparecidas (^{CED, 2018: 16}), cifra que habría sido confeccionada sumando las víctimas calificadas por las comisiones de verdad. En cambio, la UPDDHH individualiza 1 094 casos (^{Programa de Derechos Humanos, s.f.a}). Por su parte, la base de datos del Observatorio de Justicia Transicional de la Universidad Diego Portales (OJT), arroja una cifra total de 1 198 desapariciones (^{Collins, 2016: 7}).

En cuanto a las personas desaparecidas identificadas, según un informe del Servicio Médico Legal (SML) se registran 174 personas.² De ese total, hay dos casos de niños apropiados calificados en Argentina y que luego recuperaron su identidad. El informe agrega a esas 174 víctimas otras 9 personas desaparecidas de nacionalidad chilena calificadas en Argentina por el Equipo Argentino de Antropología Forense (^{SML, 2019: 13}).

Puede ser interesante comparar estos datos con las cifras sobre los procesos judiciales por desapariciones forzadas. Según el informe periódico de Chile al CED, desde 1995 hasta 2016 se contabilizan 281 procesos por este crimen, que abarcan 584 víctimas (^{CED, 2018: 23, 49, 99}). Por su parte, el OJT estima que desde 1995 a 2018 se han dictado 159 sentencias firmes que engloban a 358 víctimas (^{Collins, et al., 2018: 59-60}). Por último, el CED ha señalado que no existe proceso judicial alguno respecto de 355 personas desaparecidas calificadas (^{CED, 2019: 16}).

A la luz de estos datos, es posible aventurar algunas apreciaciones, entre ellas que en relación con el total de personas desaparecidas sólo se ha identificado a un reducido número de víctimas. Además, no se ha instruido un proceso judicial respecto del total de las víctimas. Esta constatación es relevante, porque si se considera que el modelo de búsqueda actual es exclusivamente judicial, respecto de las víctimas que no cuentan con un juicio cabe especular que no se ha realizado ninguna diligencia de búsqueda, salvo su calificación por medio de las comisiones de la verdad.

Habiéndose esbozado el problema de las cifras, cabe analizar otra falencia del modelo judicial. En Chile los crímenes de la dictadura se persiguen penalmente aplicándose dos tipos de normas: el Código penal vigente que tipifica los delitos comunes cometidos a la época de los hechos y el Derecho internacional para aplicar los efectos jurídicos de los crímenes de lesa humanidad, como la imprescriptibilidad o inamnistiabilidad (^{Guzmán, 2008}). De acuerdo con la práctica judicial nacional sobre estos crímenes, si el imputado es procesado por el delito de homicidio, la recuperación de los restos es un antecedente probatorio muy relevante para la acreditación del ilícito. En cambio, si es procesado por el delito de secuestro, la recuperación de los restos no se considera un elemento de prueba imprescindible, dado que la privación de libertad -conducta constitutiva del delito- puede ser acreditada por otras pruebas.

Esta problemática ha sido muy bien trabajada por Collins, mediante la noción de “cadena de hechos o hitos importantes en la configuración de la desaparición forzada” (^{Collins, 2016: 14-15}). Esta autora distingue diversas fases fácticas posibles en la comisión de una desaparición forzada, que inician con la privación de libertad y pueden concluir con la identificación y entrega de los restos. En relación con la realidad del modelo judicial chileno, Collins explica que sólo se acreditan los hechos relativos a la privación de libertad de la persona desaparecida, a su permanencia en centros de detención y al momento en que se deniega la información perdiéndose toda noticia sobre su paradero y destino. Sin embargo, no se suele requerir ninguna prueba tendiente a reconstruir lo acontecido con posterioridad a tales hechos, ni para determinar la ubicación actual de los restos (^{Collins, 2016: 43-44}). Por tanto, la búsqueda de la persona desaparecida no es necesariamente una prioridad del modelo judicial y puede terminar dependiendo de la naturaleza del delito imputado y del tipo de diligencias investigativas ordenadas en el proceso judicial.

Otro de los problemas que presenta el modelo judicial consiste en su focalización a casos individuales. Cada proceso penal tiene por objeto valorar si imputados específicos pueden calificarse como autores de crímenes determinados en perjuicio de víctimas específicas, tomándose en consideración los medios de prueba que acreditan los hechos de un episodio concreto respecto del cual se tramita un proceso judicial (^{Lassée, 2016: 3}). En consecuencia, se desatiende el carácter contextual que caracteriza los crímenes de lesa humanidad (^{Dorado, 2015: 196-197}; ^{Nesiah, 2002: 826-827}).

En el caso chileno suele ocurrir que en la puesta en marcha de las pesquisas investigativas hay una escasa atención a los patrones generales de ejecución de los delitos y no todos los jueces hacen un esfuerzo por investigar el contexto (^{Accatino y Collins, 2016: 91-92}). Además, el procedimiento penal antiguo que se aplica a los crímenes de la dictadura no fue ideado para la investigación de crímenes de masa, sino para la persecución penal individual de delitos comunes. En consecuencia, el grueso de los procesos se ha referido a víctimas individuales o grupos acotados de víctimas, lo que ha generado una multiplicación de casos y una duplicación de esfuerzos investigativos.

La búsqueda como deber internacional

El problema de la búsqueda de las personas desaparecidas ha captado la atención de varios órganos internacionales, especialmente el CICR (^{CICR, 2009}) y algunos órganos de derechos humanos de Naciones Unidas, tales como el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias (GTDFI) (^{Asamblea General, 2018}) y el CED. Este último órgano ha elaborado un conjunto de Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, o sea, un texto de soft law que sistematiza las buenas prácticas que los Estados deberían cumplir al implementar una política pública de búsqueda (^{CED, 2019b}). Por su parte, en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha tratado este problema, aunque no sistemáticamente (^{Dulitzky y Anayanssi, 2019}). Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha sostenido una audiencia especial sobre el tema (^{CIDH, 2018}).

Estos antecedentes son una manifestación de una tendencia hacia la consolidación de deberes internacionales relacionados con la búsqueda que los Estados están obligados a cumplir (^{Londoño y Ortiz, 2017: 557}; ^{CICR, 2009: 6, 18}; ^{CICR, 2003: 39}). Sin perjuicio de que Chile ha asumido en su legislación interna que la ubicación de las personas detenidas desaparecidas constituye un derecho inalienable de los familiares de las víctimas y de la sociedad (^{Ley 19.123, 1992}: art. 6), como Estado parte de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos y desapariciones forzadas, también ha contraído la obligación internacional de satisfacer adecuadamente este derecho.

En relación con lo anterior, Chile ha sido sometido a la supervisión de alguno de los organismos internacionales mencionados anteriormente. Así, el GTDFI formuló varias críticas sobre la política de búsqueda en el informe elaborado a raíz de la visita in situ realizada el año 2012 (^{Asamblea General, 2018}). El problema también fue abordado en el primer informe periódico presentado por Chile, en noviembre de 2017, sobre el cumplimiento de los deberes internacionales de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas (CIPPDF) (^{CED, 2018}) y en las respectivas Observaciones Finales del CED (^{CED, 2019a}).

En relación con el funcionamiento del modelo judicial, el GTDFI formuló una serie de observaciones. Si bien se mostró satisfecho con el número de procesamientos y condenas (^{Asamblea General, 2013: 26}), criticó la escasa coordinación existente entre los diversos Ministros en Visita y la deficiente labor de la institución del Ministro Coordinador, esto es, el juez a quien corresponde la coordinación general de la labor de dichos jueces. Actualmente, los Ministros en Visita designados por la Corte Suprema son treinta y dos (^{CED, 2018: 53, 101, 102}), pero el GTDFI llamó la atención sobre el hecho de que sólo cuatro tengan dedicación exclusiva, lo que incide en la congestión del sistema judicial en este ámbito y en la lentitud de la tramitación de los procesos (^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 35-36}). En este orden de ideas, recomendó la implementación de un protocolo judicial común sobre la búsqueda (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 69).

Para superar estas dificultades, se ha formado una “Mesa Interinstitucional para Auxiliar a la Justicia en la Búsqueda”, integrada por jueces y órganos estatales relacionadas con la búsqueda, que tiene como primer objetivo la confección de un protocolo de trabajo coordinado (^{CED, 2018}, 6 de febrero: 51; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 9, 23-24}). La Mesa está compuesta por la Unidad de Derechos Humanos del SML, la UPDDHH, algunos jueces, la Unidad de Derechos Humanos del Servicio de Registro Civil e Identificación, la Brigada de Derechos Humanos de la Policía de Investigaciones y el Ministerio Público (^{Collins, et al., 2017: 48-49, 55-56}). Sin embargo, el GTDFI ha criticado la falta de conocimiento de esta iniciativa por parte de las organizaciones de la sociedad civil (^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 9}).

¿Repensar el modelo judicial para una búsqueda más eficaz?

Ante las críticas planteadas contra el modelo judicial, cabe preguntarse si es posible perfeccionarlo para mejorar su eficacia en la búsqueda de las personas desaparecidas. Se ha sugerido que los jueces deberían replantear sus prácticas investigativas con el objeto de concentrar sus esfuerzos en la investigación de los patrones generales de ejecución de los crímenes. Según Karinna Fernández, “no han existido al interior de los procesos judiciales criterios metodológicos claros para identificar elementos como patrones, prácticas o modus operandi delictivos”, lo que ha impedido “la elaboración de pautas específicas de investigación y recolección de pruebas destinadas a una obtención específica de la información que falta” (^{Fernández, 2016: 11}).

En esa línea, merecen ser mencionadas algunas iniciativas interesantes adoptadas por “Londres 38”, una organización de la sociedad civil que, entre otras medidas, ha presentado algunas querellas para intentar activar una investigación judicial centrada en patrones generales de ejecución, como por ejemplo una querella por inhumaciones ilegales masivas (^{Londres 38, 2016}). Dada la baja penalidad asignada a este delito y a la posibilidad de que se declare prescrito o amnistiado por no configurar un crimen de lesa humanidad, no es descabellado suponer que mediante la interposición de esta querella se pretende impulsar un proceso de búsqueda contextual por la vía judicial (^{Collins, 2016: 44}).

Esta misma agrupación también ha presentado una querella por el delito de sustracción y supresión de documentos en relación con la incineración de microfilms y archivos vinculados con las actuaciones de los organismos de inteligencia durante la dictadura (^{Londres 38, 2017}; ^{Boneffoy, 2017}; ^{Skoknic, 2015}). Al igual que en otros contextos transicionales y postransicionales en que el acceso al archivo se ve dificultado por la destrucción u ocultamiento de las fuentes (^{Baumgartner y Ott, 2017: 671-673}), en las investigaciones judiciales que se realizan en Chile la recopilación integral de los archivos enfrenta un sinnúmero de dificultades, porque son muchos los casos en que las Fuerzas Armadas entregan antecedentes incompletos o de manera tardía. Es plausible sospechar que las Fuerzas Armadas mantienen en su poder documentación secreta que podría ser relevante para aclarar el destino de las personas desaparecidas o conocer sus actuales sitios de entierro. Esta querella parece pretender enfrentar esta problemática.

Estos ejemplos dan cuenta de algunas propuestas innovadoras promovidas por la sociedad civil dirigidas a impulsar una reformulación de la práctica investigativa nacional sobre las desapariciones en el marco de los procesos judiciales.

¿El inicio de un modelo chileno de búsqueda administrativa?

En el mes de mayo de 2017, en el marco de la UPDDHH se implementó un Equipo de Investigación y Búsqueda. En la misma línea, conforme al Plan Nacional de Derechos Humanos, la Subsecretaría de Derechos Humanos se comprometió a elaborar un “Plan Nacional de Búsqueda y Destino Final de los Detenidos Desaparecidos” (^{Ministerio de Justicia, 2017: 24}). Lo anterior da pie para especular que el Estado ha pretendido impulsar un mecanismo administrativo de búsqueda para complementar el modelo judicial (^{Collins et al., 2017: 45}). Sin embargo, en la práctica el citado Equipo está recopilando y sistematizando información para la promoción de nuevas querellas judiciales. Por ejemplo, en base al trabajo realizado por esta entidad, la UPDDHH presentó una querella por los delitos de asociación ilícita y exhumación ilegal en relación con la “Operación Retiro de Televisores” (^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 26}; ^{Collins et al., 2017: 45}).

A mi juicio, esta iniciativa pretende impulsar la investigación de patrones generales de ejecución de conductas relacionadas con el ocultamiento de los restos de las personas desaparecidas en dicha operación con el fin de perfeccionar la búsqueda en sede judicial. Esta política institucional no concreta un verdadero modelo de búsqueda administrativa, porque sus funciones se insertan en la lógica judicial del modelo imperante. Aunque el Plan Nacional de Derechos Humanos insista en la necesidad de confeccionar un plan de búsqueda (protocolo característico de un modelo administrativo), es difícil comprender de qué manera va a implementarse, qué entidad debería ponerlo en marcha y qué finalidad debería cumplir. Si lo que pretende el Estado es diseñar un plan de búsqueda para la interposición de querellas judiciales, de ningún modo se puede calificar esa política como búsqueda administrativa, ya que la lógica judicial no resultaría alterada en su esencia. Por lo demás, hasta la fecha de redacción de este artículo no se ha dado a conocer a la ciudadanía ningún plan de búsqueda por parte de la Subsecretaría de Derechos Humanos.

Los primeros pasos para un modelo humanitario: la valoración de las necesidades de las víctimas y la reconstrucción de la confianza

Si en Chile se pretendiere implementar una política pública de búsqueda en sede administrativa, sería recomendable realizar una evaluación omnicomprensiva de las instituciones, órganos, normativas y políticas estatales involucradas directa o indirectamente con la temática (^{Londoño y Ortiz, 2017: 558}). Evidentemente, los avances logrados no pueden ser desaprovechados, sino que deben ser amalgamados en una política integral. Sin embargo, es indispensable identificar las deficiencias y lagunas del modelo actual.

Sumado a lo anterior, cabe preguntarse cuáles son las necesidades de las víctimas y cómo podría construirse la confianza hacia las instituciones estatales que se encargarían de llevar a cabo la búsqueda (^{Collins, 2016: 32}). Para la eficacia de cualquier mecanismo de justicia transicional es esencial que su diseño tome en cuenta la perspectiva de las víctimas, esté centrado en ellas y considere su participación, de modo que la implementación de una política de búsqueda no puede constituir una excepción a este imperativo (^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 20-21}; ^{CED, 2019b}: preámbulo párr. 4, principios 3.5, 5, 8; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 599}; ^{Londoño y Ortiz, 2017: 563}; ^{Robins, 2011: 75-ss.} ; ^{Wijenayake, 2017: 662}).

A diferencia de ciertas experiencias comparadas (^{CICR, 2016}; ^{Robins, 2011: 76-ss.}), en Chile no se ha realizado ningún estudio estadístico para determinar qué prioridades tienen las víctimas, lo que sería de suma utilidad para evaluar cuáles de ellas deben ser abordadas en sede administrativa y cuáles en sede judicial. Ante la carencia de un estudio de esta naturaleza, no puede saberse con exactitud cuál es la posición de las víctimas sobre la implementación de un complemento administrativo en la búsqueda.

Conocer las pretensiones de las víctimas mediante la implementación de un proceso consultivo podría ser de ayuda para la elección de estrategias idóneas para la satisfacción de sus necesidades (^{Robins, 2011}: 76-ss.; ^{Wijenayake, 2017: 661}). Este proceso consultivo podría ser una oportunidad para difundir las características del modelo administrativo y reflexionar sobre ellas, porque la primera reacción de las víctimas frente a una política de esta naturaleza podría ser de rechazo, debido a su desconfianza hacia ciertas instituciones del Estado. Esta especulación es plausible por varias razones. Desde luego, fue el Estado quien puso en marcha una política de terror mediante la comisión de gravísimas violaciones a los derechos humanos. Por otra parte, algunas de las instituciones públicas que se han hecho cargo de ciertas problemáticas de las víctimas han sufrido algún grado de desprestigio en sus actuaciones pasadas. Por ejemplo, piénsese en algunos errores de identificación en que incurrió el SML en el pasado.³ Por tanto, es indispensable una campaña que permita a las víctimas comprender que la finalidad de un modelo administrativo no es promover la impunidad, sino complementar el modelo judicial.

¿Necesidad de ley?

El Equipo de Investigación y Búsqueda no es propiamente un órgano administrativo, sino una instancia creada de manera relativamente informal dentro del organigrama de la UPDDHH a raíz de un aumento presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público del año 2017 (^{CED, 2018: 50, 174}). Por tanto, no es posible asegurar la permanencia de esta entidad. Probablemente la regulación normativa de una política de búsqueda en Chile debería ser consagrada en una ley (^{CED, 2019}: principio 3.4; ^{Drawdy y Katzmarzyk, 2016: 68}).

La ley es la norma jurídica que expresa de mejor manera la voluntad democrática del pueblo. El procedimiento de formación de la ley regulado en la Constitución asegura que la aprobación de una política pública de búsqueda venga antecedida por un debate en que participen las principales fuerzas políticas del país. Es cierto que el proceso de creación legislativa en Chile es lento, complejo, burocrático y poco representativo (^{Viera, 2015: 218-ss.}). Pese a la validez de estas críticas, puede que no sea aconsejable regular una política de búsqueda mediante otro tipo de norma jurídica, ya que una iniciativa de esta naturaleza debería contar con un nivel elevado de legitimidad democrática. Por otra parte, una política pública de búsqueda debería implementarse de una manera permanente. Si se regulara por medio de actos administrativos infralegales, nada impediría que el Gobierno de turno elimine la política de búsqueda si la considera contraria a sus intereses políticos. Por estas razones, es posible que la ley sea la manera más adecuada de asegurar la permanencia de la política.

La normativa que regularía una política de búsqueda de manera permanente habría de tener una aplicación amplia, debiendo aplicarse a todos los casos de personas desaparecidas durante el periodo de violencia dictatorial desde 1973 hasta 1990. Por ejemplo, la ley de búsqueda de Perú tiene un ámbito de aplicación de esa índole (^{Ley 30.470, 2016}: art. 1). La definición de persona desaparecida para estos efectos no debería ser restringida, dado que el objetivo de la ley no es la comprobación de la responsabilidad penal. Por ende, la definición de víctima debería comprender a toda persona cuyo destino y paradero se desconocen como consecuencia del periodo de violencia dictatorial. Asimismo, debería abarcar a toda persona que haya sufrido un perjuicio directo a consecuencia de la desaparición forzada y que tenga un interés en la búsqueda de una persona desaparecida (^{CICR, 2009: 8}), asegurándose de ese modo a las personas interesadas un amplio acceso a la activación del mecanismo de búsqueda. Cabe destacar que el art. 24 de la CIPPDF define a la víctima como “toda persona física que haya sufrido un perjuicio directo como consecuencia de una desaparición forzada”. Por ejemplo, el Plan Nacional de Búsqueda de Colombia adopta una definición amplia de víctima (^{Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2012: 12}).

Además de establecer los principios básicos del modelo administrativo, la normativa sobre la búsqueda debería regular la organización y atribuciones del órgano administrativo al que se le confiera el mandato de ejecutarla, tema que será analizado en el siguiente apartado.

El órgano de búsqueda

En este punto se reflexionará sobre las características que podría tener un órgano administrativo encargado de la búsqueda de acuerdo con el contexto chileno. Antes de discurrir sobre este problema, es necesario aclarar que este órgano en ningún caso debería reemplazar a los tribunales de justicia en el ejercicio de la jurisdicción respecto de los crímenes de la dictadura. Por ende, la incorporación de un enfoque humanitario en Chile implicaría la instalación de un modelo híbrido, complementario o dual, en que el órgano administrativo y los tribunales de justicia funcionen coordinadamente (^{Collins, 2016: 46}; ^{CED, 2019b}: principios 3.1, 7.5, 11.7.b y 13; ^{CICR, 2009: 32, 33}; ^{CICR, 2003: 94, 96}; ^{Nesiah, 2002: 842}; ^{Pearlman, 2008: 1, 18}; ^{Rosenblatt, 2015: 80-82}; ^{Wijenayake, 2017: 662}).

En un modelo híbrido, una cuestión problemática es definir diferenciadamente las competencias del órgano administrativo y de los tribunales de justicia y regular la relación que debe mediar entre ellos. Según los Principios Rectores del CED, la investigación judicial y la búsqueda deberían realizarse con la misma efectividad y reforzarse mutuamente. La existencia de procedimientos de búsqueda en sede administrativa no debería dificultar la realización de investigaciones penales ni conllevar su sustitución. Por otro lado, si la búsqueda sólo se realiza por entidades judiciales, debe prestarse la misma atención a la investigación penal que a la búsqueda (^{CED, 2019}: principio 13). Los Principios Rectores añaden que la terminación de la investigación criminal no debe ser un obstáculo para continuar con las actividades de búsqueda, si no se ha encontrado a la persona desaparecida o sus restos (^{CED, 2019}: principio 13.4).

Para el contexto nacional, puede que la solución a este problema dependa del tipo de caso. Si se trata de víctimas respecto de las que existe una sentencia definitiva firme, probablemente el órgano que debería actuar es el administrativo, sin perjuicio de que luego informe sus resultados a los tribunales. En cuanto a las víctimas respecto de las que hay proceso judicial en trámite, podría ser recomendable que el tribunal detente la dirección de la investigación y que el órgano de búsqueda le informe sobre cualquier antecedente relacionado con el juicio. Finalmente, para el caso de las víctimas respecto de las que no se esté tramitando un proceso judicial, el órgano administrativo podría iniciar la búsqueda, sin perjuicio de remitir la información a los tribunales para que inicien una investigación judicial de ser necesario.

En atención a las peculiaridades del contexto chileno, la implementación de un modelo complementario podría requerir la creación de un órgano administrativo nuevo, independiente e imparcial (^{CED, 2019}: principio 15.1; ^{CICR, 2009: 27}), con un mandato específico sobre la búsqueda de las personas desaparecidas. Sin perjuicio de lo anterior, la institucionalidad vigente cuenta con órganos con amplia experiencia y con la sensibilidad adecuada para desempeñar tareas relacionadas con la búsqueda. Sería aconsejable que el órgano de búsqueda se encargue de coordinar el resto de los actores institucionales (^{CED, 2019}: principios 3.4, 12; ^{CICR, 2009: 27-28}; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 607}; ^{Navarro, Pérez y Kernjak, 2010}: norma 14). De hecho, el GTDFI formuló una recomendación en esa línea (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 69).

De todos modos, es muy relevante que la institución encargada de la búsqueda asegure la participación de los diversos actores institucionales y de la sociedad civil, lo que podría cumplirse mediante la conformación de una entidad consultiva en que tengan derecho a voz los representantes de dichas entidades.

Los Principios Rectores recomiendan que la autoridad encargada de la búsqueda cuente con una estructura administrativa, recursos materiales suficientes, personal competente y presupuesto adecuado para garantizar una búsqueda con pretensiones de eficacia (^{CED, 2019}: principio 10.2). Además, debe tener atribuciones amplias, entre otras, la facultad de acceder a los lugares que sean necesarios, especialmente si en ellos se podría encontrar personas desaparecidas, incluyendo instalaciones militares y de policía (^{CED, 2019}: principio 10.3; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 600-601, 604, 608-609, 612}). El acceso a los archivos y otras fuentes documentales de información es crucial para la búsqueda de las personas desaparecidas (^{Baumgartner y Ott, 2017: 670, 675}; ^{ECOSOC, 2005}: principios 14-18), con lo cual es recomendable que el órgano de búsqueda esté facultado para acceder a toda fuente de información útil para localizarlas, incluyendo los documentos de seguridad nacional (^{CED, 2019}: principio 10.4; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 607}; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-Perú, s.f.: 11}; ^{Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2012: 14-16}), pudiendo requerir dicha información a entidades públicas y privadas, las que deberían tener un deber legal de cooperación (^{CICR, 2009: 37-38}).

El plan nacional de búsqueda

El órgano de búsqueda debe tener la facultad de diseñar e implementar un plan nacional de búsqueda. De hecho, el GTDFI recomendó a Chile la adopción de un plan de esta naturaleza (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 69). Los Principios Rectores sugieren la confección de una “estrategia integral”, diseñada con la participación de las víctimas, sometida a supervisión y reevaluación permanente y que especifique las acciones a realizar para intentar encontrar, exhumar y establecer la identidad de las personas desaparecidas (^{CED, 2019}: principio 8.3). De acuerdo con algunas experiencias comparadas, este tipo de planes suele contemplar diferentes etapas que pueden resumirse en las siguientes:

A continuación, se revisará cómo las dos primeras fases podrían ser adaptadas al contexto nacional.

Recopilación y sistematización de la información

La primera fase tiene por objeto la recopilación de información sobre las personas desaparecidas (^{CICR, 2003: 55, 87-90}). Para tal efecto, es necesario recolectar la información existente en diversas fuentes (expedientes judiciales, archivos estatales y de organizaciones de la sociedad civil, declaraciones de testigos y familiares, artículos de prensa, informes de las comisiones de la verdad) y sistematizarla de acuerdo a criterios objetivos, sin descartar ninguna hipótesis sobre la suerte de la persona desaparecida (^{CED, 2019}: principio 4.1).

Un mecanismo indispensable para sistematizar la información es la creación de un registro único, centralizado y actualizado de personas desaparecidas y sitios de entierro que cuente con un soporte informático y que permita de manera permanente la calificación de las víctimas (^{Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2014: 39}; ^{CED, 2019b}: principios 11.1, 11.2; ^{CICR, 2009: 7, 31-32}; ^{CICR, 2003: 55}; ^{Baumgartner y Ott, 2017: 678-680}; ^{Drawdy y Katzmarzyk, 2016}: 71). Es inconcebible que en Chile no exista todavía un registro con estas características, tanto así que el GTDFI recomendó su implementación (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 12, 23, 48, 69; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 12-13, 28-29}). Probablemente, un registro de esta índole debería estar regulado en ley.⁴ Refuerza la necesidad de contar con este mecanismo el hecho de que en Chile se hayan cometido en el pasado errores en la calificación e identificación de algunas personas desaparecidas.

En cuanto al contenido del registro, los Principios Rectores especifican algunos datos que deberían incorporarse, específicamente la autoridad que ingresa los datos; las fechas en que una persona fue dada por desaparecida, encontrada con vida, exhumado su cuerpo o cuyos restos mortales fueron identificados o entregados; las investigaciones que permitan establecer si se trató de una desaparición forzada, y el motivo de la desaparición (^{CED, 2019}: principio 11.2). Otros datos que podrían resultar relevantes para la búsqueda son: la individualización detallada de la persona desaparecida; la aclaración de si ha sido o no identificada; en caso de haberlo sido, la identificación del o los sitios de entierro y las circunstancias de la recuperación, exhumación, identificación y entrega de restos; la descripción de los hechos que condujeron a la desaparición; el lugar de la privación de libertad y los centros de detención en que permaneció recluida la víctima; el detalle de su destino final si fuere conocido; la identificación de los procesos judiciales relacionados con el caso; la identificación de los familiares u otras personas cercanas; la existencia de muestras genéticas para una eventual identificación, y la individualización de los autores del delito (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 23; ^{CICR, 2009: 27, 31-32}). Respecto de todos estos datos, el órgano de búsqueda debería diseñar un protocolo de ingreso y certificación de veracidad (^{CICR, 2009: 27, 31-32}).

La confección del registro debería permitir obtener un panorama omnicomprensivo del fenómeno de la desaparición durante la dictadura. Por ejemplo, permitiría saber la cifra oficial de personas desaparecidas, determinar cuántas de ellas han sido identificadas, conocer respecto de qué víctima existe proceso judicial, contar con un registro oficial de sitios de entierro y tener un catastro de los restos óseos no identificados.

Ejecución de estrategias de búsqueda

La realización de estrategias concretas de búsqueda debe ser antecedida por el análisis de la información recopilada (^{Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2012: 16}). Sobre la base de dicha información deben llevarse a cabo actividades concretas de búsqueda que tengan por objeto la ubicación de los restos, su recuperación, identificación y restitución a los familiares. De ser posible, la búsqueda debería tender a la reconstrucción del destino de la víctima y la recopilación de evidencias que puedan ser utilizadas en los procesos judiciales. El modelo humanitario debería sistematizar la información disponible tomando en consideración el contexto general de ejecución de las desapariciones, centrando la mirada en el análisis de cuestiones como los motivos, el modus operandi y los perfiles de perpetradores y víctimas (^{CED, 2019}: principio 8.6).

Probablemente sea necesario priorizar los casos a investigar, de modo que el órgano de búsqueda debería elaborar los criterios a partir de los cuales adoptará esta clase de decisiones. Establecidos los casos a investigar, será necesario planificar las medidas investigativas que se pretenden implementar, determinar qué órganos participarán, verificar la capacidad logística y prevenir eventuales dificultades que podrían surgir durante la puesta en marcha. Por tanto, si se presume que en un determinado lugar pueden estar ubicados los restos de las víctimas, lo primero que debería hacerse es la adopción de las medidas para proteger el sitio de entierro mientras no se lleve a cabo la exhumación. Por ejemplo, este estándar se ha establecido en el modelo de búsqueda peruano (^{Ley 30.470, 2016}, 22 de junio: art. 7; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-Perú, s.f.: 15}). Incluso se ha propuesto elaborar un conjunto de buenas prácticas a nivel internacional sobre la protección de los sitios de entierros masivos (^{Klinkner, 2017}).

Ahora bien, en cuanto a la exhumación, el SML es el órgano nacional con mayor capacidad técnica para la ejecución de esta tarea, dado que se encarga de realizar las exhumaciones con finalidad pericial probatoria en los procedimientos judiciales sobre crímenes de la dictadura (^{Collins, et al., 2017: 58}). Debe recordarse que existen varios estándares internacionales que fijan buenas prácticas sobre exhumaciones relacionadas con casos de violaciones a los derechos humanos. Basta citar como ejemplo al Protocolo de Minnesota, que contiene estándares sobre exhumaciones e identificación (^{Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2017: 19-21, 90-114}). Además, es bueno advertir que la exhumación debe contar con la disponibilidad de los recursos materiales y humanos necesarios para su ejecución racionalmente diligente y debe ser realizada por equipos técnicos altamente especializados (^{CICR, 2009: 45-46}).

En cuanto a la identificación, el SML se ha preocupado de confeccionar bancos de datos de muestras óseas y bancos de ADN de personas desaparecidas y sus familiares, de modo que tiene la experiencia necesaria para la recolección de información mediante la aplicación de protocolos (^{CED, 2018}, 6 de febrero: 149-155; ^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 18; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 22-23, 28}). Si bien es cierto que actualmente no está acreditado como laboratorio especializado en técnicas de identificación adn, ha sido el órgano estatal que ha coordinado con laboratorios extranjeros los procesos de identificación (^{Collins, 2016: 26}), con lo cual podría ser la entidad más adecuada para seguir cumpliendo esta función mientras no obtenga dicha acreditación (^{Asamblea General, 2013}, 29 de enero: 17, 69).

Los restos identificados deben ser tratados respetuosamente y deben restituirse a los familiares, para que puedan realizar los ritos fúnebres de acuerdo con sus tradiciones y costumbres (^{CICR, 2003: 34, 44-45, 64-66, 121-123}; ^{CICR, 2009: 45-46, 48}). Actualmente, el SML es el órgano que se encarga de coordinar el proceso de entrega de los restos a los familiares. Si bien no existe un procedimiento reglado al respecto, en la práctica se toma en consideración la sensibilidad de los familiares (^{CED, 2018}, 6 de febrero: 175). En cambio, en relación con los restos no identificados sería indispensable conservar en el registro de personas desaparecidas la información recopilada sobre ellos (^{CICR, 2009: 49-50}). En el evento de que se proceda al entierro de estos restos sería necesario que se realice de una manera digna, pero también codificada, a fin de contar con la información sobre su localización (^{Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2012: 24}). Por tanto, dado el protagonismo del SML en etapas tan relevantes como la exhumación, identificación y entrega de los restos, es aconsejable que el órgano de búsqueda actúe coordinadamente con este servicio (^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 609}).

En el diseño de una política de búsqueda es necesario protocolizar los criterios para la reconstrucción del destino de una persona desaparecida si se comprueba la imposibilidad de recuperar sus restos. Debe tenerse presente que el Estado está obligado al cumplimiento de los deberes internacionales de investigar la desaparición forzada, buscar a la persona desaparecida o sus restos y revelar la verdad, deberes que lo obligan de manera permanente. Aceptar la hipótesis de la imposibilidad de hallar los restos de una víctima genera una tensión con la obligatoriedad de estos deberes. La conclusión por la imposibilidad de recuperación de los restos debe basarse en información fidedigna, contundente, contrastada y objetiva. Los Principios Rectores contienen un buen estándar sobre este punto, distinguiendo cuatro situaciones.

De acuerdo con la primera hipótesis, si la persona desaparecida es hallada con vida, “la búsqueda sólo puede considerarse terminada cuando la persona se encuentre nuevamente bajo la protección de la ley” (^{CED, 2019}: principio 7.2). Conforme a un segundo supuesto, “Si la persona desaparecida es encontrada sin vida, la búsqueda se puede considerar terminada cuando la persona haya sido plenamente identificada conforme a los estándares internacionales y recibida en condiciones de dignidad por sus familiares o allegados” (^{CED, 2019}: principio 7.3).

Un tercer supuesto plantea que la identificación de los restos sea parcial, en cuyo caso “la decisión sobre continuar la búsqueda para ubicar e identificar los restos faltantes debe considerar las posibilidades reales de identificar más restos y las necesidades expresadas por los familiares, en el marco de sus normas culturales funerarias”, especificándose que “la decisión de continuar la búsqueda debe […] contar con el consentimiento previo e informado de los familiares” (^{CED, 2019}: principio 7.3).

Finalmente, la situación más problemática es aquella en que no se encuentra a la persona desaparecida, pero existen “pruebas fehacientes, más allá de una duda razonable, de su suerte o su paradero”. En ese caso, “la búsqueda podría suspenderse cuando no exista posibilidad material de recuperar a la persona, una vez agotado el análisis de toda la información alcanzable y la investigación de todas las hipótesis posibles. Esta decisión debe tomarse de manera transparente y contar con el consentimiento previo e informado de los familiares o allegados de la persona desaparecida” (^{CED, 2019}: principio 7.4). Respecto de este último supuesto, el estándar del CED no recomienda al Estado reconstruir un relato sobre la persona desaparecida, aunque es indiscutible que está obligado a ello por el deber internacional de satisfacer el derecho a la verdad de los familiares (^{Navarro, Pérez y Kernjak, 2010}: norma 4; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-Perú, s.f.: 16}).

Ahora bien, es muy relevante que el plan nacional de búsqueda contemple mecanismos eficaces que aseguren la participación de los familiares en todos los procesos relacionados con la búsqueda, quienes además tienen el derecho de aportar información, a ser informados sobre las medidas adoptadas y a recibir una adecuada orientación sobre sus derechos (^{CED, 2019}: preámbulo párr. 4, principios 3.5, 5, 8; ^{Navarro, Pérez y Kernjak, 2010}: norma 3; ^{CICR, 2009: 37}; ^{CICR, 2003: 34, 39}; ^{Crettol, Milner, La Rosa y Stockwell, 2017: 600, 605, 608}; ^{Drawdy y Katzmarzyk, 2016: 69}; ^{Pearlman, 2008: 17}). Incluso es necesario involucrar a las víctimas en los procesos de exhumación e identificación, con la finalidad de que se interioricen en estos procesos, los vivencien como actos conmemorativos y colaboren con la consecución de sus fines (^{Stover y Shigekane, 2004: 96}; ^{Cordner y McKelvie, 2002: 879-880}). De todos modos, debe tratarse de una participación voluntaria, porque podría ocurrir que las víctimas no quieran involucrarse en la búsqueda o no quieran que se lleve a cabo.

Los familiares también tienen derecho a que se les brinde un adecuado acompañamiento psicosocial (^{CED, 2019b}: principio 13.3; ^{CICR, 2003: 63}). El órgano de búsqueda debería actuar como un coordinador de los órganos competentes sobre la materia (^{CICR, 2003: 64}). Actualmente, la función de brindar apoyo a los familiares en el proceso de identificación y restitución de restos es desempeñada conjuntamente por el SML y el área social de la UPDDHH (^{CED, 2018: 25}; ^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 18-21, 24-25}). Además, en el marco de las reparaciones existe el programa PRAIS, por medio del cual equipos multidisciplinarios integrados por médicos, psicólogos y trabajadores sociales se encargan de otorgar gratuitamente prestaciones médicas en los establecimientos de salud públicos a varios tipos de víctimas, incluyendo los familiares de personas desaparecidas (^{CED, 2018: 29-30, 178}). Sin embargo, el programa ha sido criticado por la escasez de recursos asignados, su falta de modernización y su poco conocimiento por parte de las víctimas (^{Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016: 71-72}).