La libertad de circulación en los tratados centroamericanos

La primera vez que se evocó la libre circulación de personas fue en el Tratado de Asociación Económica (TAE), de 1960. Y aunque esto quiere decir que cronológicamente precede a la configuración actual del SICA, en 2012 la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), tras la interpretación del artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa, le reconoció su vigencia como instrumento complementario del actual proceso de integración.¹⁴ Por un lado, la CCJ considera que el TAE es jerárquicamente inferior al protocolo desde el punto de vista normativo. Por otro lado, confirma que las disposiciones del TAE no son contrarias al contenido del protocolo y que, por ello, es posible considerar que vinculan a los países que ratificaron dicho tratado (Guatemala, El Salvador y Honduras).

No obstante, es a partir de los años noventa del siglo XX cuando se comienza a definir con mayor precisión la libertad de circulación de personas. Sus principales impulsores son los países del Triángulo Norte de Centroamérica:¹⁵ Guatemala, Honduras y El Salvador. El 12 de mayo de 1992, en Honduras, se organizó la reunión de presidentes con el objetivo de instaurar un mercado regional y acelerar la integración regional (^{Vega Brizuela, 2015: 154}). En esta ocasión se adoptó el Acuerdo de Nuevo Ocotepeque, que entre otras medidas estableció una zona de libre comercio (para los productos originarios de los países firmantes) y un arancel centroamericano de importación y se comenzó un proceso de armonización de políticas macroeconómicas. La declaración buscaba transformar “las zonas fronterizas en áreas de entendimiento, convergencia e integración en sus países”.¹⁶ La adhesión nicaragüense se oficializó mediante la firma del Acuerdo de Managua, del 22 de abril de 1993. El texto precisó la intención de “facilitar y agilizar los servicios aduaneros y migratorios, así como propiciar el mejoramiento de los puestos fronterizos” y de “otorgar libre movilidad de personas entre sus respectivos territorios, extendiendo de inmediato a los cuatro países, la liberación de la visa”.¹⁷ Desde entonces, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua son conocidos en materia de libre movilidad de personas como el CA-4.

Luego, la libre movilidad de personas se incorporó en el SICA con la firma, el 29 de octubre de 1993, del Protocolo de Guatemala. El objeto de dicho tratado es “alcanzar de manera voluntaria, gradual, complementaria y progresiva la Unión Económica Centroamericana”.¹⁸ Solamente compromete a los Estados miembros a “procurar la libre movilidad de la mano de obra y del capital en la región, mediante la aprobación de las políticas necesarias para lograr ese propósito”.¹⁹ Dicho de otra manera, aunque es un instrumento clave al servicio de la construcción de la preconizada Unión Económica, la forma de redacción le otorga un carácter facultativo.

Costa Rica y Panamá fueron invitadas a adherirse a este convenio, pero no han manifestado interés en hacerlo. Hay que recordar que, a través de la historia de la integración centroamericana los gobiernos costarricenses, con base en mitos, han procurado diferenciarse de sus vecinos centroamericanos (^{Díaz, 2013: 76-80}). Además, estos dos países han privilegiado su relación binacional en materia de cooperación transfronteriza (^{Rodríguez, 2012}). Por ejemplo, una de sus primeras iniciativas fue la firma en 1995 del Convenio sobre Cooperación para el Desarrollo Fronterizo.²⁰

Posteriormente, se creó una tarjeta de embarque y desembarque para facilitar la circulación de los nacionales del CA-4 que después se sustituyó por la “tarjeta de ingreso y egreso (TIE)”.²¹ De igual forma, se estableció la prohibición de cobros relacionados al tránsito de personas, vigentes hasta el 6 de mayo de 2004. Adicionalmente, se permitió a sus nacionales o residentes desplazarse por vía aérea mediante la sola presentación del documento de identidad (^{Vega Brizuela, 2015}).

Asimismo, el CA-4 firmó el 30 de junio del 2005, en Tegucigalpa, el Convenio de Creación de la Visa Única Centroamericana para la Libre Movilidad de Extranjeros. Este convenio instauró la posibilidad de los extranjeros para movilizarse a los otros países firmantes sin requisito adicional de visa.²² Después, mediante el Acuerdo regional de procedimientos migratorios CA-4 para la extensión de la visa única centroamericana, los alcances al Tratado Marco y la movilidad de personas de la región, del 30 de junio de 2005, precisaron las modalidades del funcionamiento de dicha visa (^{Vega Brizuela, 2015}).

Vale destacar la reciente concretización de la unión aduanera trilateral (entre Guatemala, Honduras y El Salvador), considerada uno de los principales avances de la integración centroamericana vinculado a la libertad de circulación de personas. Dicha unión “representa 60 % de la economía, 57 % del territorio y 70 % de la población centroamericana” y es vista como un “aliciente integracionista” en “el marco de las conmemoraciones del bicentenario de la independencia de la antigua Capitanía General de Guatemala 1821-2021”. Es “el primer paso concreto para hacer cumplir uno de los objetivos presentes en el convenio constitutivo de la integración centroamericana, firmado en 1960, y del denominado Marco General para la Negociación de la Unión Aduanera Centroamericana, firmado en Guatemala, en 2007” (^{Domínguez Ávila, 2017: 140-141}).

Más tarde, con la firma, el 26 de febrero de 2015, del Marco General de los Trabajos para el Establecimiento de la Unión Aduanera entre la República de Guatemala y la República de Honduras se instituyeron una serie de procedimientos para el funcionamiento de puestos fronterizos de control integrado. Sus disposiciones aplican, en la primera fase, al puesto de Agua Caliente y El Florido. El proyecto apostó por la reunión en un mismo espacio físico de los controles migratorios y aduaneros de cada país. Estos han de ser efectuados en el momento de entrada y salida del país de las personas en movilidad por los pares de funcionarios de ambos países. Dicho de otra manera, no se prevén funcionarios comunitarios.

Los procedimientos a seguir se determinan en función del medio de transporte de llegada de los usuarios (por ejemplo: usuarios de los buses o taxis locales, los buses internacionales o de turismo, los vehículos particulares y los pilotos o conductores de los medios de transporte).²³ Peso a esto, los Estados expresaron su voluntad de unificar el control migratorio de entrada y salida en el momento en que sea efectiva la interconexión de los sistemas informáticos de migración.²⁴ Otro tanto puede decirse del impulso a la libertad de circulación de personas dado por el Protocolo habilitante para el proceso de integración profunda hacia el libre tránsito de mercancías y de personas naturales entre las Repúblicas de Guatemala y Honduras, que fue firmado en Ciudad de Panamá el 10 de abril de 2015, dado que su sección novena, en el ordinal décimo quinto, incentiva el desarrollo de medidas y acciones necesarias para alcanzar el libre tránsito de personas naturales, independientemente de su nacionalidad, origen y destino entre los territorios que participen en la unión aduanera. Para este fin, los Estados partes a dicho protocolo instruyeron y habilitaron a las autoridades competentes a definir e implementar las acciones legales y administrativas necesarias. Cabe señalar que estos mismos Estados se comprometieron a participar de forma conjunta en los órganos regionales en materia migratoria, bajo la condición de la previa realización del “libre tránsito de personas naturales”. A continuación, en aplicación del ordinal decimoctavo, El Salvador manifestó su consentimiento en integrar la unión aduanera el 13 de junio de 2018. La ratificación del protocolo se llevó a cabo el 16 de agosto de 2018 y entró en vigor el 24 del mismo mes.²⁵ De este modo, se corrobora la existencia de una integración más profunda en el seno del SICA en la que participan Honduras, El Salvador y Guatemala, países que, históricamente, siempre han mostrado una mayor voluntad política, coherencia e interés al respecto del proceso de integración centroamericano.

En el caso de los gobiernos de Costa Rica y Panamá, estos firmaron el Acuerdo Marco para Implementar Sistemas de Control Integrado Binacional en los Pasos de Frontera entre Costa Rica y Panamá el 29 de junio de 2017. Su similitud con el control fronterizo integrado de Guatemala, El Salvador y Honduras es indicador de la especificidad de la relación panameño-costarricense cuyos objetivos, en materia de integración de centroamericana, difieren de los de sus vecinos del norte. Efectivamente, tanto en materia de gestión de movilidad como en otros temas, los gobiernos de Costa Rica y Panamá abordan temas prioritarios en conjunto pero separados del resto del SICA. A saber, en febrero de 2019, dichos gobiernos manifestaron su interés en reactivar la Comisión Binacional de Seguridad Fronteriza Costa Rica-Panamá. Esta comisión es un mecanismo que formaliza las operaciones conjuntas binacionales y que facilita el intercambio de información en tiempo real.²⁶ Pretende tanto gestionar la entrada en vigencia del Acuerdo Marco antes mencionado como reforzar el programa bilateral Flujo Controlado. Según las autoridades gubernamentales, se aplicaría un enfoque de atención humanitaria y de lucha contra el tráfico de personas. Tampoco hay que olvidar que la cooperación entre los gobiernos de Panamá y Costa Rica incluye desarrollos de infraestructura conjunta, como lo es el Puente Binacional sobre el río Sixaola.

La normativa del SICA que hemos presentado aborda la temática de la movilidad de personas desde una perspectiva principalmente económica. Dicho de otra manera, es vista como un factor de la producción necesario para la constitución de la unión económica. Ahora bien, en otras situaciones el fenómeno de la movilidad es abordado desde consideraciones vinculadas a cuestiones de asistencia humanitaria, en particular en casos de desastres y emergencias. La mayoría de actuaciones del SICA, como por ejemplo sus políticas, lo hace desde esta perspectiva. Es el caso de la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres de 2010,²⁷ el Protocolo Centroamericano de Envío, Tránsito y Recepción de Asistencia Humanitaria y Técnica Internacional en Situaciones de Desastres/Emergencias²⁸ de 2011, entre otros (^{SICA, 2019: 68-70}).

La movilidad del SICA puesta a prueba frente al modelo europeo

La libertad de circulación de personas en la UE es tanto un valor del proceso comunitario que guía a sus instituciones durante el proceso de integración como un derecho fundamental para los ciudadanos europeos y los residentes extracomunitarios ingresados de manera regular (^{De Grove-Valdeyron, 2018: 113-123}). El reconocimiento de la libertad de circulación de personas como derecho subjetivo en la UE permite su exigibilidad ante las autoridades públicas y su tutela por las jurisdicciones (las nacionales y la supranacional). Es importante recordar que el reconocimiento de la jurisdicción supranacional, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), es obligatorio para todos los Estados miembros de la UE.

No pretendemos hacer la apología del modelo institucional europeo en materia de movilidad, que también enfrenta retos. Actualmente, las personas en movilidad forzada y sus derechos también están amenazados en el seno de la UE. En efecto, la incapacidad de la UE y sus Estados miembros para atender de manera satisfactoria la situación humanitaria actual en el Mediterráneo²⁹ ha contribuido al resurgimiento de los nacionalismos que impactan negativamente los derechos de las personas en movilidad (^{Tournepiche, 2018: 145-149}).

Así, no solo la campaña del referéndum del brexit en junio de 2016, sino también las elecciones europeas de mayo de 2019 fueron una plataforma para los discursos identitarios y securitarios. Entre las diferentes mentiras difundidas predominaba la amenaza del debilitamiento del modelo social europeo (salud, escuela, empleo, entre otros) por acoger a las personas en movilidad. Esto, a pesar de que hay estudios que muestran lo contrario.³⁰ Cabe recordar que la cantidad de personas en movilidad forzada ha disminuido desde 2015 y que, paradójicamente, algunos de los países de la UE, sobre todo del Este, también son expulsores de población (^{Giblin, 2019: 3-11}; ^{Harrois, 2019: 85-100}). Hay que poner de manifiesto la preocupante normalización a la que asisten las jurisdicciones al emplear la terminología alarmista de “crisis de migrantes” en sus sentencias (^{Imbert, 2019}).

Dicho esto, la libre circulación de las personas en el seno de la UE, a pesar de sus limitaciones, es más sólida que en la región del SICA, pues en esta no ostenta rango de valor centroamericano ni de derecho fundamental. Como se verá, la jurisprudencia centroamericana reconoce parcialmente la libre circulación de las personas y no le reconoce su naturaleza jurídica, ni como valor ni como derecho fundamental. En efecto, la CCJ, jurisdicción supranacional del proceso de integración centroamericano, analizó dicha libre circulación en la sentencia número 127 del 23 de marzo de 2012. Esta respondió a la solicitud de opinión consultiva solicitada por la Secretaría General del SICA (^{Perotti et al., 2017: 226-230}).³¹

La CCJ que, a diferencia de su homóloga europea, es reconocida por la mitad de integrantes del SICA (Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala), afirmó:

La libre circulación de personas y el derecho de los nacionales a entrar y salir libremente del territorio de las otras partes contratantes debe ser garantizado de manera amplia y efectiva por dichos Estados, lo que equivale a afirmar que deben ser tratados como si fueran nacionales de cada país, en el marco de la legislación actual sobre derecho migratorio y otras disposiciones contenidas en el CA-4. Lo anterior significa que los Estados partes deberán honrar sus compromisos internacionales y cumplir con sus obligaciones legales, removiendo todos los obstáculos burocráticos que actualmente impiden el libre tránsito de las personas en las fronteras. Este cumplimiento constituirá un paso muy importante en la dirección correcta en el largo camino que nos llevará a la integración de Centroamérica, como región de paz, libertad, desarrollo y democracia.

Si bien la CCJ le reconoce un carácter obligatorio para los Estados miembros que ratificaron el Tratado de Asociación Económica entre Guatemala, El Salvador y Honduras, no fue exhaustiva en cuanto al “alcance de las garantías que tienen los particulares para asegurar su cumplimiento”. Así, perdió una oportunidad para profundizar en la noción y permanece como “uno de los primeros (y pocos) antecedentes jurisprudenciales en materia de libre circulación de personas”(^{Perotti et al., 2017: 229-230}). Lo que es más, contribuyó a reforzar su carácter facultativo, pues le reconoció a los Estados miembros la posibilidad de requerir insumos técnicos previos a su implementación:

los gobiernos están facultados para crear una zona migratoria común como parte de su política integracionista, pero si entendemos por “zona migratoria común” un conjunto de regulaciones que van más allá de la libertad de tránsito de las personas, para establecerla se necesitarían los estudios y medidas previas que se consideren adecuadas.

En otras palabras, es un precedente jurídico para invocar motivos técnicos capaces de entorpecer su implementación. Es menester recordar que la jurisprudencia de la CCJ solamente vincula a los países que reconocen su jurisdicción y que, por tanto, no le es aplicable a Costa Rica, Panamá, Belice y República Dominicana.

El rango que le reconoce la CCJ a la libertad de circulación como obligación, o compromiso asumido, en poco facilita su exigibilidad a nivel regional. Además, esta se limita al espacio geográfico conformado por el CA-4. Esto muestra que la libertad de circulación del CA-4 cuenta con una dimensión más pragmática que axiológica, pues solamente pretende eliminar trabas burocráticas y cobros durante el tránsito por sus territorios a sus nacionales o residentes (^{Roque Roque y Castro Tercero, 2011: 107}; ^{Vega Brizuela, 2015}).

Aunque en diferentes periodos se ha exhortado a los demás miembros del SICA a ratificar los convenios que incorporan la libre movilidad, carecen de voluntad política para hacerlo. Esta oposición se alimenta de una narrativa fundada en las asimetrías regionales, en particular las relativas a desarrollo humano e institucional. En definitiva, impera un discurso que identifica dos Centroaméricas: “la Centroamérica del Norte (países CA-4) y la Centroamérica del Sur (Costa Rica y Panamá)”. De este modo, una serie de construcciones sociales o imaginarios nacionales sabotean y dificultan la profundización del proceso de integración (^{Altmann Borbón, 2011}). También crean un clima de desconfianza institucional que puede influir en las decisiones de gobiernos, como los de Belice y República Dominicana, para no profundizar en su integración en el seno del SICA.

Claro está, como suele ocurrir, el plano jurídico choca con la realidad social. Bien es sabido que los habitantes del istmo centroamericano siempre han circulado entre sus territorios y sus porosas fronteras (^{Acuña González, 2019}). Por lo cual, no es temerario afirmar que la libertad de circulación, no vista como un hecho jurídico sino como un hecho social, es una realidad.

Ahora abordaremos la dispersión orgánica y la geometría variable de su gobernanza institucional (^{Boucobza, 2017: 3-4}) como manifestaciones de los obstáculos del proceso de integración centroamericano.

La dispersión orgánica del SICA

Tanto los órganos e instituciones del Protocolo de Tegucigalpa como los que pertenecen a los Subsistemas Social y Económico abordan el tema de la movilidad. Al ser un fenómeno transversal por naturaleza, este concierne a las carteras de cada uno de los subsistemas. No obstante, se aumentan así las posibilidades de dispersión de las acciones en materia de movilidad del SICA.

El Protocolo de Guatemala en su título III, capítulo I, establece los diferentes estadios del proceso de integración económica, cuyo fin es la consecución de una unión económica. En efecto, su artículo 18 establece el objetivo de “procurar la libre movilidad de la mano de obra y del capital en la región, mediante la aprobación de las políticas necesarias para lograr ese propósito”. Es decir, se aborda esta libertad como un factor necesario para la producción y no como un fin en sí mismo. Para alcanzar dichos objetivos se crean varios órganos que figuran en el título IV, capítulo I, artículos 36-54, a saber: el Consejo de Ministros de Integración Económica, el Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica, el Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica y el Comité Ejecutivo de Integración Económica. Se constituyen los órganos técnicos administrativos, de los que cabe destacar la Secretaría de Integración Económica (SIECA), y algunas de sus instituciones, como, por ejemplo, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP).

Por su lado, el Tratado de San Salvador de Integración Social Centroamericana (TISCA) aborda la circulación de personas a través del prisma del trabajo y, por tanto, se interesa por la movilidad laboral al interior de la región del SICA. Figuran en su capítulo III, artículos 9-16, los órganos encomendados a lograr la integración social, particularmente el Consejo de la Integración Social, el Consejo de Ministros del Área Social y la Secretaría de la Integración Social. Estos son responsables de impulsar la coordinación y convergencia de las políticas sociales nacionales con las políticas comunitarias del SICA. No solo el Protocolo de Guatemala sino también el TISCA, en sus artículos 55 y 17 respectivamente, establecen la tipología de los actos administrativos que pueden adoptar sus órganos: resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones.

Además, el subsistema social cuenta con un Observatorio Centroamericano del Desarrollo Social (OCADES), que realiza investigaciones en general asociadas a las políticas sociales que pretende desarrollar el SICA, incluida la migración laboral intrarregional. Entre otros esfuerzos, el OCADES publica desde 2010 la Revista de la Integración Social Centroamericana (RISCA), en la que aborda este y otros temas relacionados.³²

Finalmente, el Tratado Marco de Seguridad Democrática Centroamericana (TMSDC) establece el Modelo de Seguridad Democrática, el cual se basa en tres pilares: Estado de derecho, seguridad de las personas y sus bienes, y seguridad regional. Asimismo, fija objetivos para contrarrestar la movilidad forzada y sus consecuencias. En su artículo 20, el tratado obliga a adoptar medidas para combatir el tráfico de personas en la región y a encontrar soluciones integrales.³³ Por su lado, su artículo 23 preconiza la implementación de mecanismos para facilitar el regreso de su población refugiada, desplazada y desarraigada. Además, su artículo 24 compromete a los Estados a la toma de posiciones y estrategias conjuntas para la defensa legítima de sus respectivos connacionales en el exterior frente a medidas tendientes a la repatriación o expulsión.

Los órganos del Modelo de Seguridad Democrática figuran en su título IV, artículos 47-63. Cabe destacar a la Comisión de Seguridad, tanto por su capacidad de elaboración de propuestas y recomendaciones, como por sus múltiples responsabilidades. Esta puede intervenir en el marco de las competencias que establece el TMSDC y participa en un modelo de seguridad regional “basado en la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas” (^{Vega Brizuela, 2017: 270}). Además, se interesa particularmente en el combate del tráfico ilícito y la trata de personas. Interviene, de igual forma, en lo que concierne a la Gestión Integrada de Fronteras. Por ello, algunas de sus principales actuaciones se desempeñan en la aplicación Programa Regional de Seguridad Fronteriza en América Central (SEFRO) y la Estrategia de Seguridad Centroamericana (ESCA).

No obstante, como veremos, a las dificultades producto de la dispersión institucional, se aúna la facultad de escoger las instituciones comunitarias en las que se participa. Esto debilita el funcionamiento del proceso y la efectividad de la aplicación de su normativa comunitaria.

El opting out institucional en el seno del SICA

Desde sus inicios, el SICA ha brindado un gran margen de maniobra a sus Estados miembros para “realizar y decidir el ritmo o la velocidad en la que desean participar en la experiencia comunitaria” ( ^{Domínguez Ávila, 2017: 14}). Esto se muestra en el caso de los principales órganos políticos y de decisión del SICA, que figuran en el artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa. Así, son reconocidos por el conjunto de los Estados miembros del SICA la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros en sus múltiples composiciones,³⁴ el Comité Ejecutivo y la Secretaría General. Sin embargo, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), órgano de planteamiento, análisis y recomendación, no cuenta con la participación de Costa Rica y Belice.³⁵ Estos dos países, junto a República Dominicana y Panamá, tampoco han ratificado el Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, rechazando así la competencia jurisdiccional de la CCJ, órgano supranacional encargado de garantizar el respeto del orden jurídico comunitario y su interpretación.³⁶

Esta dinámica se asemeja a la geometría variable de la UE en materia de cláusulas de exención u opting out.³⁷ Al respecto, la doctrina europea ha precisado que la vocación de estas cláusulas no es perennizarse, ya que su objetivo es, más bien, presionar a los países recalcitrantes a profundizar la integración. En cambio, la práctica parece indicar lo contrario y amenaza, de esta forma, la unidad normativa del orden jurídico comunitario (^{Guillard, 2006: 445}). La situación del SICA es otra, pues impera lo que llamaremos un opting out institucional. Mientras en la UE las cláusulas de exención conciernen a la aplicación o inaplicación de las políticas comunes;³⁸ no hay exención en el reconocimiento de sus instituciones comunitarias.

Dicho de otra manera, todos los Estados miembros de la UE participan mediante sus representantes gubernamentales en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros. También intervienen en la elección de los comisarios que componen la Comisión Europea, institución garante del interés comunitario. Además, tienen escaños en el Parlamento Europeo, que son atribuidos a sus países en función del tamaño de su población. Sobre todo, reconocen la competencia jurisdiccional del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por consiguiente, este reconocimiento institucional por parte del conjunto de los operadores jurídicos que intervienen en la construcción europea asegura la prevalencia de las normas comunitarias sobre las nacionales y su efecto directo.³⁹ La situación del SICA es otra, pues, se puede ejercer la exención de las políticas comunes (pudiendo ser la libertad de movilidad una de ellas), como de integrar el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) o reconocer la jurisdicción de la CCJ.

Otras dificultades surgen por motivo de la composición y los métodos de toma de decisiones de los órganos de dirección política del SICA. A saber, el Reglamento para la Adopción de Decisiones del SICA, firmado el 24 de junio de 2013, establece los tipos de actos que pueden adoptar sus órganos y sus respectivos procedimientos. Estos privilegian el método intergubernamental al comunitario en la toma de decisiones. Es decir, sus órganos están compuestos por miembros de cada Estado. Entonces, con frecuencia defienden sus intereses nacionales y no los de la comunidad centroamericana. Salvo algunas excepciones,⁴⁰ las decisiones se adoptan por la regla del consenso. En este sentido, se inclina más hacia una gobernanza clásica y rígida de las organizaciones internacionales donde las reglas de la diplomacia y la búsqueda de consensos se imponen (^{Pescatore, 2005: 14}; ^{Salazar Grande, 2010: 287-320}). Entonces, al no existir órganos que defiendan eficazmente el interés del conjunto de la comunidad centroamericana, cada país tenderá a defender su propia soberanía e intereses nacionales (^{Altmann Borbón, 2011}).

En teoría, los órganos del SICA con funcionarios comunitarios responsables de defender el interés centroamericano son la Secretaría General, el Comité Ejecutivo, las secretarías técnicas y algunas instancias técnicas (^{Salazar Grande y Ulate Chacón, 2013: 84-94}). Ahora bien, solo la CCJ presenta verdaderos rasgos de supranacionalidad, entendida como la capacidad de someter a los Estados miembros al cumplimiento del derecho producido por el SICA. No obstante, difiere de su homólogo europeo ya que, como se mencionó, su competencia jurisdiccional no es reconocida por todos los Estados miembros. Por el contrario, los tratados europeos no dan margen de interpretación al respecto, pues los Estados miembros, al ser parte de la UE, se someten al control jurisdiccional de su Tribunal de Justicia.

Los órganos especializados en materia de movilidad: el COMIGOB y la OCAM

El SICA cuenta con dos órganos especializados en materia de movilidad de personas. De un lado, cuenta con un órgano de decisión y de dirección política: el Consejo de Ministros de Gobernación, Justicia y/o de Seguridad Pública de Centroamérica (COMIGOB), que no es más que una de las múltiples composiciones del Consejo de Ministros. De otro, dispone de la Comisión Centroamericana de Directores de Migración (OCAM), que le brinda apoyo técnico al proceso de integración centroamericano (^{Vega Brizuela, 2017: 273}).

La movilidad abordada desde un enfoque regional se ha impulsado formalmente en diferentes periodos. Al comienzo, se promovió con el Plan de Acción Económico en Centroamérica (PAECA), de 1990, que impulsó y preconizó la coordinación de “medidas que faciliten el transporte centroamericano de personas y mercancías, simplificando los trámites aduaneros y migratorios”. En un primer momento, era vista como un factor necesario para activar el desarrollo económico regional. De forma paulatina fue abandonando este abordaje y adquirió una dimensión migratoria y securitaria. Su puesta en marcha comenzó en octubre de 1990 con la creación de la Organización Centroamericana de Migración (OCAM), antes de la constitución del SICA en 1991. Es con posterioridad que, en 1992, se crea el COMIGOB.⁴¹

En efecto, la OCAM fue luego incorporada dentro de la arquitectura institucional del SICA y renombrada Comisión Centroamericana de Directores de Migración, manteniendo el acrónimo OCAM. Y se le considera como “un mecanismo regional de coordinación, concertación y consulta para el tratamiento del fenómeno migratorio”.⁴² La OCAM busca “atender los asuntos relativos al mejoramiento de los sistemas migratorios en la región y a facilitar tránsito de sus nacionales entre los diversos países de Centroamérica, contribuyendo de esta forma al proceso de integración regional”.⁴³ Divide su acción en tres grandes temas: políticas y gestión migratoria, derechos humanos y migración, y desarrollo.⁴⁴

Cabe agregar que actualmente la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) ejerce la Secretaría Técnica de la OCAM (^{Salazar Grande, 2011: 1534-1538}).⁴⁵ Es decir, en principio, el SICA recibe un apoyo técnico de alto nivel para que sus Estados cumplan con los más altos estándares interamericanos e internacionales en derechos humanos (^{OEA, 2015}). En cierta medida, el trabajo de la OIM, en su rol de secretaría técnica, está limitado por la gobernanza interna de la OCAM, determinada por su reglamento.

Así pues, el COMIGOB y la OCAM heredaron las limitaciones del resto de órganos de dirección política del SICA. De modo que, en cuanto a su composición, son intergubernamentales (^{Pescatore, 2005: 14}; ^{Salazar Grande 2010: 287-320}), puesto que están integrados por representantes de los gobiernos de los Estados miembros que velan por sus intereses nacionales. Mejor dicho, sus posicionamientos, como se verá, suelen ser oportunistas, por no decir contrarios al interés centroamericano, al proceso de integración y al derecho de las personas en movilidad. En lo que respecta a los mecanismos de toma de decisión y adopción de normas, estos con frecuencia se basan en la regla del consenso o, en su defecto, solo son vinculantes para los Estados que expresan su voluntad de sometimiento a aquellas. Así, se pone de manifiesto un proceso de integración diferenciada, una dinámica de geometría variable a nivel institucional con la que se avanza a velocidades diferentes (^{Parthenay, 2019: 173-194}). Como se verá, el Reglamento de la Comisión Centroamericana de Directores de Migración (OCAM), del 18 de febrero de 2000, en el cual se organiza la composición y funcionamiento de la OCAM, es prueba de ello.

El reglamento de la OCAM: los límites de una institucionalidad intergubernamental

La OCAM está conformada por las Direcciones de Migración de los países miembros del SICA. El reglamento dispone que sus reuniones ordinarias se deben llevar a cabo al menos dos veces al año y que cualquier país miembro que cuente con el respaldo de otros tres países puede convocar reuniones extraordinarias. Además, establece la rotación de la sede de las reuniones entre los miembros. En lo que concierne al proceso decisional, sus decisiones tienen que ser adoptadas por unanimidad y cada miembro ha de pronunciarse a favor o en contra. Si no se obtiene la unanimidad en las votaciones, el asunto en discusión se conocerá en la siguiente reunión ordinaria o extraordinaria convocada y, en ese momento, se examinarán las posiciones razonadas de los votantes en contra. Asimismo, se prevé la solicitud de un dictamen técnico de algún organismo especializado en la materia para mejor resolver. A falta de acuerdo unánime, el Directorio no adoptará la decisión, o bien, si una decisión es adoptada, esta obligaría únicamente a los países cuyos representantes voten en sentido afirmativo y cuando un documento así lo ha refrendado.

A todas luces, este proceso de adopción de decisiones privilegia la defensa de intereses nacionales sobre los comunitarios. De igual forma, facilita el bloqueo de acciones que no cuenten con el apoyo de uno de los Estados miembros, afectando la búsqueda de soluciones con alcance regional.⁴⁶

Cabe señalar que en Belice el Comité Ejecutivo del SICA emitió la resolución CE 06-2018, del 5 de diciembre de 2018.⁴⁷ Dicha resolución instruyó a la OCAM a que elevara al comité, en un plazo no mayor de tres meses, una propuesta de Reglamento de Organización y Funcionamiento. Aún queda pendiente determinar si la eventual propuesta, que al momento de esta publicación no había sido publicada en la Gaceta del SICA, modifica las carencias de la normativa actual.

Los problemas vinculados a los objetivos generales del SICA y al reparto implícito de competencias

A lo antes señalado se le suma la incertidumbre reinante en materia de reparto de competencias en el seno del SICA y de las constituciones de sus Estados miembros. En efecto, el SICA establece objetivos que pretenden orientar “los esfuerzos e iniciativas integracionistas” (^{Solís Rivera y Machado Loría, 2012: 11-12}), pero sus reglas son vagas, con lo cual se dificulta determinar quién debe liderar y federar la gestión de la movilidad en el seno del SICA. Asimismo, tampoco son claras las modalidades para determinar cuándo debe actuar el SICA y cuándo un Estado miembro (^{Perotti et al., 2017: 73}).

Las constituciones de los Estados miembros tampoco resuelven este aspecto a pesar de que en “… la mayoría de estos países se han dado importantes reformas constitucionales que, por un lado, establecen la superioridad jerárquica de los tratados internacionales respecto a la legislación interna y, por otro, consagran expresa o implícitamente la posibilidad de atribuir el ejercicio de determinadas competencias a órganos supranacionales creados con el fin de alcanzar propósitos regionales o comunitarios” (^{Perotti et al., 2017: 53}).

Sin duda, la apuesta por una integración basada en objetivos generales y en las reparticiones implícitas de competencias dificulta “diferenciar entre la competencia regional y las competencias nacionales” (^{Salazar Grande, 2015: 75}). La inexistencia de un verdadero principio de atribución expresa de competencias⁴⁸ impide demarcar el perímetro de acción del SICA y el de los Estados miembros. En definitiva, se dificulta la aplicación del principio de subsidiariedad, según el cual la “comunidad, sus órganos e instituciones están facultados para actuar y realizar los propósitos y objetivos comunitarios, cuando estos puedan conseguirse de manera más eficaz en el plano regional comunitario que en el plano nacional. Los órganos comunitarios no deben sustituir o suplir las competencias nacionales en aquellas áreas donde no hay cesiones totales de competencias” (^{Salazar Grande y Ulate Chacón, 2013: 140-141}).

Habiendo identificado los órganos competentes en materia de movilidad y después de subrayar la dispersión orgánica, el opting out institucional y los problemas de repartición de competencias, ahora se procederá a analizar algunos casos concretos que confirman las carencias de la gobernanza del SICA antes descritas.

El SICA y su abordaje de la movilidad de personas centroamericanas

Los órganos del SICA actúan en las situaciones donde las personas en movilidad son de origen centroamericano. Algunos de sus actos jurídicos están dotados de una normatividad relativa, al tratarse de instrumentos jurídicos declarativos. Y como tales, su efectividad es más bien reducida, pues, si fuesen invocados para su garantía ante un mecanismo jurisdiccional o no jurisdiccional, difícilmente lograrían su cumplimiento.⁴⁹ Este es el caso, por ejemplo, de los actos adoptados el 27 de junio de 2014 durante la XIIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del SICA. En aquel momento, dos declaraciones presidenciales fueron realizadas como respuesta al aumento de la movilidad de personas menores de edad no acompañadas (niños, niñas y adolescentes).⁵⁰ Por un lado, la Declaración de Punta Cana⁵¹ y, por otro lado, la Declaración especial sobre la situación de los niños, niñas y adolescentes centroamericanos migrantes no acompañados hacia los Estados Unidos de América⁵² En esta misma ocasión se promovió la celebración de la Conferencia Internacional sobre Niñez Migrante, que se llevó a cabo en Tegucigalpa, Honduras, dos semanas después.⁵³

Cabe señalar, por la relevancia de su capacidad de producir efectos jurídicos y prácticos, la aprobación del Reglamento del Consejo de Ministros de Gobernación, Interior, Justicia y/o Seguridad Pública para el fortalecimiento de la gestión migratoria regional integral, publicado el 16 de noviembre de 2017, en la Gaceta Of icial Digital del SICA, número 016-2017.⁵⁴ Su objeto, según el artículo 1, es “facilitar la gestión migratoria integral con la finalidad de fortalecer la seguridad regional, contribuyendo en el combate del crimen organizado y velar por el pleno respeto de los derechos humanos de las personas que transitan en la región, tomando en cuenta aspectos de género, etarios y étnicos”. También, conforme a su artículo 2, la gestión migratoria integral promovida en la región incluye implementar estrategias de intercambio de información migratoria, diseñar e implementar estrategias para el tratamiento de los flujos migratorios y de las zonas vecinales o transfronterizas y capacitar en forma especializada al recurso humano de las Direcciones Generales de Migración.

Al tenor de los trece artículos que estructuran este reglamento, de un lado, se constatan los avances hacia un modelo de gestión migratoria electrónica que opera sobre la base de la recolección e intercambio de datos. De otro, esta normativa busca el fortalecimiento del recurso humano a partir del desarrollo de buenas prácticas regionales, así como al procurarles a sus funcionarios capacitación, actualización y dominio de la legislación migratoria en vigor. Según su artículo 10, la OCAM debe elaborar “los manuales, procedimientos, protocolos y demás acciones para la ejecución de este Reglamento, que fortalezcan la administración de los flujos migratorios en aras de la seguridad regional y en aplicación de lo dispuesto en otros instrumentos que existan en la materia y persigan el fortalecimiento de la gestión migratoria regional, así como sus modificaciones respectivas”. También, la OCAM debe velar por el cumplimiento del reglamento, pudiendo proponer las reformas necesarias de este texto al COMIGOB. Asimismo, se les ha asignado a las autoridades de la OCAM el deber de promover la “inclusión en sus presupuestos institucionales de los recursos financieros para la implementación de estos compromisos”. Y para ello cuentan con la asistencia de la Secretaría Técnica, a saber, la OIM, que “buscará los recursos complementarios que sean necesarios”.

Vale la pena subrayar, por la celeridad con la que actuaron los órganos del SICA, la creación del Reglamento CMRE-01-2018, Reglamento regional para la gestión migratoria ágil, ordenada y segura para el tratamiento de los flujos migratorios en puestos fronterizos y puestos autorizados de ingreso y egreso en las zonas de adyacencia para eventos masivos en los Estados miembros del SICA. Efectivamente, después de la reunión del 14 de marzo de 2018 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA, llevada a cabo en Santo Domingo, República Dominicana, se aprobó dicho reglamento, que fue adoptado en el contexto de la celebración, en Panamá, de las Jornadas Mundiales de la Juventud. Esta actividad multitudinaria, organizada en ocasión de la visita del papa Francisco en enero de 2019, incentivó la adopción de la reglamentación aplicable para todos los miembros del SICA, salvo República Dominicana.

Según su artículo 1, su objetivo es establecer “mecanismos y procedimientos, para garantizar el paso ágil, ordenado y seguro de los participantes, equipos y material profesional por los puestos fronterizos o puestos autorizados en las zonas de adyacencia de los países miembros del SICA en eventos masivos,tanto en el país sede como en los países de tránsito”. Por eventos masivos, el reglamento define como tal a cualquier actividad multitudinaria, de mínimo 10 000 personas, coordinada por un Estado miembro del SICA “que involucre la movilización de participantes a través de puestos fronterizos y puestos autorizados en las zonas de adyacencia por los países miembros del SICA” y que no “contravenga con lo estipulado en sus legislaciones e intereses nacionales y de soberanía”.

Luego, en su artículo 4, el reglamento identifica a las autoridades requeridas para promover flujos migratorios y aduaneros ágiles, ordenados y seguros, empleando la terminología contemporánea en materia de gestión de la movilidad.⁵⁵ A continuación, sus artículos 5 y 6 establecen dos niveles de coordinación intersectorial: el Grupo Intersectorial Nacional, compuesto por las autoridades nacionales competentes, y el Grupo Intersectorial Regional, integrado por los órganos del SICA vinculados con los temas de seguridad y los puestos autorizados en zonas de adyacencia. Estos últimos son la Comisión de Jefes y Jefas de Policía de Centroamérica, México, Colombia y el Caribe; la Comisión Centroamericana de Directores de Migración (OCAM) y la Reunión de Directores de Aduanas-CAC. Entre otras cosas, estas autoridades deben “dar seguimiento al cumplimiento”, analizar y sugerir cambios que puedan fortalecerlo y hacerlo efectivo. De igual forma, este grupo tiene la competencia para “analizar y evaluar el intercambio de información anticipada de los participantes para asuntos de inteligencia”. Por último, el artículo 12 del capítulo 4 del reglamento establece una serie de procedimientos migratorios para agilizar los trámites en los puestos fronterizos y puestos autorizados en las zonas de adyacencia. Son cinco, y abordan cuestiones diversas, como una modalidad de prerregistro/prechequeo, requisitos para los documentos de viaje, trámites de visas para los casos que corresponda, mecanismos de intercambio de información anticipada de participantes, así como otros de facilitación migratoria, aduanera y de seguridad.

Posteriormente, el 30 de junio de 2018, durante la II Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros, se emitió la Declaración Especial sobre la situación de Niños, Niñas y Adolescentes Separados de sus Familias en la Frontera Sur de los Estados Unidos de América. Entre otras cosas, los jefes de Estado y Gobierno expresaron su preocupación ante los casos de separación de familias y las violaciones de los derechos humanos que afectaron principalmente a los niños y adolescentes de estos países centroamericanos. Apelaron a la aplicación de los instrumentos internacionales que protegen a estos grupos vulnerables e insistieron en la necesidad de dotar con información “precisa, clara y oportuna las circunstancias en las que se encuentran sus hijos e hijas, que se garantice el debido proceso legal; que se respete el principio de la unidad familiar y que sus miembros no sean sometidos a procesos separados”. También, dieron a conocer que sus consulados en EE. UU. habían recibido instrucciones para “fortalecer entre ellos su coordinación y trabajo en defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”.

Más recientemente, en ocasión de la L Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana (COMISCA), llevada a cabo en Antigua, Guatemala, en junio de 2019, fueron publicados los Lineamientos Estratégicos para la Atención Integral de la Salud a las Personas Migrantes en Tránsito, Retornados y Familias Fragmentadas en la región SICA.⁵⁶ Su objetivo es orientar las acciones de los Estados miembros del SICA como insumo y referencia complementaria en materia de personas en movilidad.

El SICA y su abordaje de la movilidad de personas no centroamericanas

La respuesta de los órganos del SICA es, más bien, limitada cuando la coyuntura de la movilidad forzada afecta a personas no centroamericanas que atraviesan el istmo. Así, en estos casos las instancias técnicas se politizan y el SICA se convierte en una arena de disputa política, fracasando como mecanismo para concertar soluciones regionales. Los principales países expulsores de población aprovechan tanto la plataforma regional como la resonancia internacional que surge de conflictos entre países en el seno del SICA para buscar compensaciones simbólicas a nivel regional. El objetivo de sus gobiernos consistiría en paliar déficits nacionales y mejorar su imagen ante la opinión pública (^{Dabène, 2009: 118}).

La XLI Reunión Ordinaria de la OCAM, del 1 y 2 de octubre de 2015, convocada para abordar el caso de la movilidad de personas no centroamericanas fue una muestra de esto. Su acuerdo único estaba desprovisto de acciones concretas que contribuyeran a solucionar la coyuntura regional de las personas en movilidad. Por ejemplo, no se adoptaron cambios reglamentarios para facilitar el trabajo de los funcionarios en zonas de tránsito o para concertar medidas humanitarias regionales, como ocurrió con el Reglamento CMRE-01-2018 en ocasión de las Jornadas Mundiales de la Juventud. Por el contrario, las autoridades se limitaron a “reconocer que la situación actual de la migración irregular de las personas migrantes cubanas y extracontinentales impacta en los países de la región como corredor de tránsito hacia los países de destino y representa un desafío para enfrentar la migración irregular y la protección de los derechos humanos de estas personas”. De este modo, se confirmó que la OCAM se convirtió en una extensión de las agendas de sus gobiernos nacionales y que es contraria a la agenda regional.⁵⁷

Asimismo, esta experiencia mostró cómo la OIM tiene poca incidencia cuando actúa en su condición de Secretaría Técnica de la OCAM. Limitada por un reglamento que solo le otorga voz, se desaprovecha su experiencia. De esta forma, en un momento crucial, la OCAM perdió una ocasión de desempeñarse como una instancia técnica y capaz de liderar la tutela de los derechos de las personas en movilidad. Además, la facilidad de bloqueo político evitó la búsqueda de soluciones que permitieran la conformidad de los Estados miembros del SICA con sus obligaciones contraídas en materia de derechos humanos.

Luego, entre el 16 de noviembre de 2015 y el 14 de marzo de 2016, más de 5 500 personas en movilidad, en su mayoría cubanas, quedaron bloqueadas a la entrada de Nicaragua, más precisamente en la frontera norte de Costa Rica. La causa fue el cierre y militarización de la frontera nicaragüense como respuesta a las acciones implementadas por el gobierno de Costa Rica. Este último otorgó visas temporales de tránsito a las personas en movilidad para que continuasen su recorrido hacia los EE. UU. La situación de bloqueo llevaría a Costa Rica a elevar este caso a los órganos políticos del SICA. En su seno, Guatemala, Nicaragua y Belice se opusieron tanto al tránsito de las personas en movilidad como a las alternativas que gestaba Costa Rica para abrirles una ruta.

En resumen, varios gobiernos centroamericanos instrumentalizaron a la población cubana en movilidad como forma de oposición a los beneficios que le otorgaba a la Ley de Ajuste Cubano 7, de 1966, y su política de pies secos, pies mojados, de 1995. Ya que esta normativa permitía “la admisión automática de los ciudadanos cubanos que logran arribar al territorio estadounidense” y brindaba “posibilidades reales de eventualmente, después de un tiempo y de cumplir con ciertos requisitos, ver regularizado su estatus migratorio” (Secretaría OEA y OIM, 2017: 24).

Así, el expresidente guatemalteco Alejandro Maldonado solicitó suspender los beneficios migratorios pues, a su criterio, estos debían ampliarse para todos.⁵⁸ Cabe destacar que la literatura (^{Programa Estado de la Nación, 2016: 339-348}) señala que, en estos casos, los gobiernos guatemaltecos se centran “en la defensa de los intereses de sus migrantes en el extranjero, y que en esa medida la región es una plataforma para apalancar su posición de negociación de cara a Estados Unidos, mayormente a través de posiciones conjuntas con El Salvador y Honduras” ( ^{Segura Ramírez, 2015: 13-14}). Asimismo, los gobiernos salvadoreños suelen observar “un interés político común con Honduras y Guatemala de utilizar la región como plataforma para apalancar posiciones nacionales de cara a las políticas y situaciones que enfrenta la población migrante en su ruta y también en el país de destino” (^{Segura Ramírez, 2015: 25}).

Muy distinto fue con el gobierno nicaragüense, que elevó el tono empleando una retórica securitaria argumentando la “violación a la soberanía nacional”.⁵⁹ De modo similar, afirmó no tolerar “acciones que atenten y arriesguen nuestra seguridad soberana, tanto en lo que se refiere a la integridad de nuestro territorio como al respeto inquebrantable a nuestro ordenamiento jurídico”.⁶⁰ Vale destacar que el principal destino de la movilidad de personas nicaragüenses son los EE. UU, calculada en alrededor de 46 %, seguido por Costa Rica, con un 42.5 %⁶¹ ( ^{Segura Ramírez, 2015: 28-29}).

Posteriormente, el 24 de noviembre de 2015, durante una reunión ad hoc de ministros de Relaciones Exteriores del SICA, Manuel González Sanz, el entonces canciller de Costa Rica, exhortó a los países de la región a pasar de la retórica a la acción. Las palabras de González chocaron con la facilidad de bloqueo de los órganos políticos y técnicos del SICA para la toma de decisiones. Ante la falta de voluntad política⁶² para resolver la situación en el seno del SICA, el gobierno de Costa Rica decidió protestar y suspendió la participación de su país en los órganos políticos del SICA durante aproximadamente seis meses (entre diciembre de 2015⁶³ y junio de 2016⁶⁴). Su superior en aquel momento, el expresidente costarricense Luis Guillermo Solís, académico conocido por sus trabajos científicos en los que defendió la integración centroamericana, declaró “sentirse ‘defraudado’ por sus vecinos”.⁶⁵ Sin duda, se trató de un ejemplo de ese “presidencialismo declarativo” o “ceremonial” que impera en el SICA y sus cumbres. Asimismo, es revelador del debilitamiento de la legitimidad institucional del proceso centroamericano (^{Parthenay, 2019: 185}).

Ante esta situación, el gobierno costarricense estuvo obligado a buscar una solución fuera del SICA pero con el apoyo de la OIM. Así, logró negociar directamente con algunos de los países que apoyaron estas gestiones (El Salvador, Guatemala y México). También, implementó un plan que movilizó por vía aérea a casi 5 000 personas en movilidad de origen cubano, bloqueadas en Costa Rica. De esta forma, treinta y seis vuelos se organizaron de una manera ordenada y segura.⁶⁶ La respuesta humanitaria costarricense mitigó los riesgos a los que estaban expuestas las miles de personas en movilidad, que incluyen y no se limitan a abusos sexuales, secuestros, extorsiones y asaltos.⁶⁷ En definitiva, se trató de un lamentable precedente de la incapacidad de la institucionalidad del SICA para brindar respuestas centroamericanas a coyunturas que, también, son centroamericanas.

Fue en este contexto y bajo la presión infringida sobre el SICA y los Estados miembros, que a finales de 2015 se concretó un nuevo borrador de Política Migratoria Integral (aunque su proceso de formulación se remonta a 2010). Presentado en la XIIII Reunión Ordinaria de la OCAM el 3 de junio de 2016, fijó en doce los ejes sobre el manejo integral de crisis migratorias.⁶⁸ Hay que poner de realce que su grupo meta incluye a “los migrantes en tránsito, los refugiados, las personas retornadas, los niños, niñas y adolescentes migrantes, los migrantes extracontinentales e intrarregionales, las personas migrantes y sus familias y otras poblaciones vulnerables” (^{SICA, OIM, ACNUR, 2019: 37-45}).

Siete principios rectores orientan dicha política: a) derechos humanos, b) corresponsabilidad, c) seguridad, d) legalidad, e) equidad e igualdad, f ) reunificación familiar y g) ética, transparencia y participación ciudadana (^{SICA, OIM, ACNUR, 2019: 42}). Cabe agregar que la política propone la instauración de una institucionalidad específica para la gestión e implementación de los lineamientos. Asimismo, se designa al Consejo de Ministros del SICA como la entidad encargada de velar por la ejecución de la política, cuando esta sea aprobada por los presidentes del SICA. Lo anterior, porque “… contiene acciones vinculadas con ámbitos que tradicionalmente no habían sido incorporados en la gestión migratoria”. Concierne, así, a diferentes carteras ministeriales, como las de los ministros de Gobernación, Interior, Justicia y/o Seguridad Pública, Trabajo, Turismo, Educación, Salud e Integración Económica y Social. De igual forma, dispone que el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores habrá de ejercer un rol de coordinación, en aplicación del Protocolo de Tegucigalpa. Por su lado, le corresponderá al Consejo de Ministros de Gobernación, Interior y Justicia y/o Seguridad Pública monitorear la ejecución de la política migratoria. Llama la atención que preconiza la creación de una nueva instancia especializada dentro de la Secretaría General del SICA para que vele por la operatividad de esta política. Por su lado, establece que la Secretaría General tiene que apoyarle asumiendo un rol de coordinación, y lo hará de forma conjunta con las Secretarías Técnicas de los Consejos de Ministros. Y solicita a los Estados miembros que financien su implementación para que no se dependa exclusivamente de la cooperación internacional (^{SICA, OIM, ACNUR, 2019: 37-45}).

En otro orden de ideas, el 12 enero de 2017, una semana antes de entregar el poder a su sucesor Donald J. Trump, el presidente estadounidense Barack H. Obama revocó la evocada política de pies secos, pies mojados⁶⁹ Sin embargo, los efectos de esta decisión sobre la movilidad de personas de origen cubano quedan pendientes de cuantificación.⁷⁰

Hay que hacer notar que, desde entonces, los gobiernos de EE. UU. y de México ejercen grandes niveles de presión sobre los países del SICA, en particular sobre Guatemala, Honduras y El Salvador. Por un lado, la administración Trump anunció suspender el financiamiento⁷¹ del Plan Alianza para la Prosperidad,⁷² que entre otras cosas⁷³ pretendía el diseño de estrategias conjuntas entre los EE. UU., Guatemala, Honduras y El Salvador para promover el arraigo y evitar la movilidad clandestina⁷⁴ (^{Molina Méndez, 2017}). Por otro lado, México, bajo la presidencia de Andrés Manuel López Obrador, ha recrudecido los controles migratorios y ha incrementado de forma considerable las deportaciones de las personas centroamericanas en movilidad.⁷⁵