2.1. ¿Qué entendemos por gestión urbana sostenible?

Entendemos por gestión urbana al conjunto de instrumentos, mecanismos e iniciativas para la normalización de la ocupación y el uso del suelo urbano y rural (gestión territorial), articulados por fuerzas políticas e iniciativas de la sociedad local (gestión política) y que tiene como objetivo final la generación de procesos de planificación urbanística que deberán asegurar la preservación del interés público frente al privado (gestión urbanística) [^{Morell, 2007, p. 1}].

La gestión urbana sostenible hace referencia a la administración de un territorio que busca mantener el equilibrio e integrar las políticas ambientales y estrategias de desarrollo económico y social. Estas dimensiones del territorio interactúan de forma que sus habitantes puedan vivir de él sin comprometer los recursos de las generaciones futuras (^{CEPAL, 2019}).

Se trata de partir del territorio pensado como una porción de espacio definido físicamente, delimitado mediante elementos físicos y geográficos, y configurado por las interacciones de actividades, usos y apropiaciones de un colectivo humano, haciendo de este espacio una construcción sociocultural y el reflejo de la sociedad que en él habita.

Por lo tanto, la gestión territorial es el conjunto de procesos y acciones que deben realizar los gobiernos locales para administrar el territorio a partir de las dimensiones ambiental, económica y social, ya sea solos o en conjunto con otras entidades gubernamentales o privadas, para alcanzar los mejores resultados posibles. La sostenibilidad de estos procesos involucra un trabajo integral de todos los actores en busca del equilibrio dimensional del territorio.

2.2. Causas de la ausencia de la gestión urbana sostenible

Los diferentes esfuerzos que hacen las autoridades competentes para la planificación y los objetivos que se proyectan, van enmarcados en el estudio teórico y práctico de intervenciones sobre el territorio para que éste se desarrolle de manera organizada, porque la inadecuada planificación o su ausencia genera conflictos y problemáticas que dificultan el avance y desarrollo territorial.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es el ente encargado de ordenar la planificación territorial a nivel nacional; es el delegado de hacer llegar toda la información normativa a los municipios del país. Dicho proceso se ve limitado por la inexistencia de divulgación de la información y de capacitaciones enfocadas a las autoridades locales y a los tomadores de decisiones de la planeación territorial, en las cuales se explique qué es la gestión urbana sostenible en el territorio y cuáles son los beneficios de su aplicación. El DPN organiza charlas enfocadas en llevar esta información a un nivel donde todos los escuchas puedan comprender y los habitantes de cada municipio tengan la posibilidad de empoderarse de este conocimiento para aportar en el proceso de ordenamiento territorial.

El desconocimiento acerca del desarrollo sostenible genera efectos irreversibles e irreparables en el medio ambiente. Dichas consecuencias resultan del desinterés en temas relacionados con la gestión urbana y el desarrollo territorial sostenible por parte de los entes administrativos locales, quienes tratan este tema como irrelevante y encaminan las acciones sobre el territorio de manera aislada, según las conveniencias del mandatario en turno. Dicho esto, se ve cómo los procesos de planificación territorial se abordan individualmente, conduciendo a una total desarticulación sistémica en los procesos de gestión urbana y desarrollo sostenible. Muchos de los instrumentos formulados para el crecimiento y avance de los territorios se han trabajado a partir de aspectos técnicos, dejando a un lado la interacción social o abordándola de manera superficial, por lo que varias de estas iniciativas planificadoras no responden a los intereses reales del territorio para el cual se formulan.

La ausencia de estrategias de gestión territorial ha generado vulnerabilidad en los habitantes de los diferentes territorios, en el sentido de que el crecimiento espontáneo se presenta en su mayoría en zonas de riesgo o áreas sin acceso a servicios como agua potable o alcantarillado, haciendo estos asentamientos inadecuados en su construcción, lo que los convierte en una problemática social, urbana y ambiental.

La corrupción en Colombia es una de las causas principales que interfieren en el desarrollo sostenible del país, como sucede con los procesos que se derivan de las prácticas consecuentes del ordenamiento territorial, las cuales conllevan beneficios económicos considerables hacia particulares. Un ejemplo claro de esto es el cambio de uso de suelo, el cual garantiza nuevas condiciones de edificabilidad, en su mayoría a cambio de un beneficio económico hacia el gobierno local y una contraprestación de esto para el particular.

Otra manifestación común sucede en los municipios en donde se pone en evidencia que los recursos de inversión se utilizan para financiar proyectos, en su mayoría de infraestructura, que no responden a las necesidades prioritarias del lugar, pero sí a los intereses particulares de sus gobernantes; en esos casos, los procesos de gestión urbana difícilmente estarán incluidos en los planes de gobierno locales.

No podemos olvidar que las regulaciones legales, incluso aquellas de calidad técnica y social reconocidas y sin perjuicio de su imprescindibilidad dispositiva, no dejan de ser meros instrumentos de disposición normativa, cuya solvencia aplicativa dependerá, tanto o más que de su calidad jurídica, de la voluntad política que adopten los responsables de la administración competente para ello, tanto en lo que afecta a su aplicación como a su incorporación a las leyes autonómicas y a la normativa de los planes [^{Roger, 2015, p. 9}].

Como menciona este autor, es de vital relevancia la responsabilidad de los mandatarios en velar por los intereses comunes sobre los particulares y buscar el desarrollo sostenible de su territorio.

En cuanto al mercado inmobiliario en el municipio de El Tambo, se encuentra que no hay una regularización para su desarrollo y que las especulaciones en torno a la valoración del suelo cambian de acuerdo a las conveniencias de sus propietarios. No obstante, el esquema de ordenamiento territorial incluye estrategias para la valorización del suelo en la zona urbana, pero dichos aportes resultan una herramienta inútil, ya que no cuentan con una actualización, entendiendo que estos procesos son variables y dinámicos de acuerdo a las condiciones del mercado. En este sentido, ^{Capel (2003)} señala que

[...] el planeamiento es necesario. Tiene que ver con el interés público, con el proyecto de ciudad. Es un procedimiento para racionalizar la ocupación del territorio y la organización de la ciudad. No puede dejarse al albur de los agentes inmobiliarios que buscan su beneficio, sino que ha de ser dirigido. Eso ha de hacerse bajo una dirección y control público; requiere instrumentos públicos de gestión […] [^{Capel, 2003, p. 9}].

2.3. Consecuencias de la ausencia de gestión urbana sostenible

Dentro de los procesos que resultan de la inadecuada o ausente planificación urbana se encuentra el crecimiento desorganizado de los territorios, o que causa vulnerabilidad social. Ejemplo de ello son los barrios no legalizados que se asientan en zonas de riesgo, sin servicios públicos, además de otros aspectos que condicionan la calidad de vida.

En el ámbito económico, las malas intervenciones urbanas generan la asignación de recursos hacia obras de mitigación u obras de expansión de redes de servicios públicos por expansión urbana, o hacia proyectos de reasentamientos; esto es, proyectos enfocados en resolver problemas inmediatos y no de fondo, lo cual ocasiona pérdida de recursos de inversión para el avance territorial.

Uno de los sectores más relevantes y transversales para la gestión urbana es el ambiental; en él existen problemas como la contaminación de fuentes hídricas por vertimientos ilegales que se realizan por no contar con redes de alcantarillado, así como también invasión de franjas de protección de las fuentes hídricas, ocasionando problemas sociales y ambientales, y deterioro del suelo de explotación agropecuaria por intervenciones de urbanización con fines económicos particulares. En los últimos diez años, en el municipio de El Tambo, Nariño, la proyección de urbanizaciones se ha incrementado en 33%.²

La falta de aplicación de los instrumentos de ordenamiento territorial ocasiona lugares con crecimiento espontáneo donde el aspecto ambiental es el más perjudicado: la invasión de zonas de protección, la pérdida de áreas protegidas y el asentamiento en zonas de riesgo son factores de vulnerabilidad que asumen estas poblaciones por la necesidad de construir un espacio donde refugiarse. Por tanto, estas herramientas de planificación son fundamentales para la aplicación y avance en la gestión urbana sostenible para construir territorios organizados.

Cuando en la formulación de procesos de gestión urbana sostenible se trabaja de manera aislada cada aspecto -por ejemplo, el social, el físico-espacial, el ambiental u otros que lo conforman-, se provoca la desarticulación del sistema urbano. Este sistema debe trabajarse como un todo. Las estrategias que se proyectan deben abarcar los diferentes aspectos que integran la complejidad del desarrollo urbano sostenible y así dar respuesta a las necesidades reales del territorio. En dicho sentido, debe recordarse que “la nueva frontera de gestión urbana consiste en situar a cada ciudad en condiciones de afrontar la competencia global de la que depende el bienestar de sus ciudadanos” (^{Rodríguez, 2009}).

2.4. Antecedentes de la gestión urbana sostenible

El crecimiento acelerado de las urbes trae consigo la focalización de comunidades con desigualdad de oportunidades y grandes dificultades económicas, lo cual incrementa los índices de pobreza en el país, que se reflejan en las condiciones de habitabilidad en las que perviven varias poblaciones; ello a su vez repercute en la calidad de vida de las personas, así como en los procesos sobre el territorio que se manifiestan en el deterioro del ambiente circundante, presentándose casos como asentamientos subnormales, malas prácticas constructivas, asentamientos en zonas de vulnerabilidad ante fenómenos naturales, entre otros (^{Jordán y Simioni, 2003}).

En el país se han adelantado diferentes propuestas para abordar el desarrollo urbano y sostenible. Un ejemplo de esto surgió en la Universidad del Norte, en convenio con Colciencias, donde en 2013 se formuló un modelo de gestión urbana sostenible (MGUS). Este modelo aborda de manera holística todos los sistemas que componen el desarrollo urbano, desde la mirada de la sostenibilidad de los territorios. Barranquilla es el laboratorio de análisis: esta ciudad se caracteriza por poseer una gran extensión de suelo urbano; es el foco económico de la región Caribe colombiana, que presenta fenómenos de conurbación, por lo que es reconocida como el centro del Área Metropolitana de Barranquilla; y además concentra problemáticas de diversas índoles, especialmente por sus grandes potencialidades de desarrollo (Vergara y Zurek, 2007).

Dicho MGUS es un resultado valioso que, para aplicarse, requiere la proyección de estrategias e indicadores ambientales en pro de buscar el equilibrio y la sostenibilidad territorial. Los indicadores son una herramienta sustancial en el desarrollo de estrategias, puesto que se usan desde la conceptualización del modelo hasta su aplicación.

Domínguez del Águila trabaja el ordenamiento territorial desde una escala municipal, e inicia diseñando una zonificación partiendo del estudio del agua, un elemento vital de desarrollo y calidad de vida. El autor trata temas acerca de la normatividad y las dificultades que se presentan en el momento de la aplicación. Explica cómo, a través de una participación comunitaria efectiva, se pueden lograr grandes avances en el manejo territorial de las cuencas para la protección del recurso hídrico (^{Domínguez et al., 2008}). A partir de este antecedente, se identifica cómo un ejercicio práctico de participación social resulta útil para trabajar en temas de ordenamiento territorial sostenible.

Una perspectiva ambiental enfocada en el manejo sustentable de las áreas protegidas es lo que propone Cortazzo en su texto Revisión analítica de enfoques conceptuales e instrumentos normativos de gestión territorial sustentable, con foco en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (2014). Este documento se proyecta para el estudio sobre el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, enfocado en la búsqueda de tres aspectos básicos, ordenados así: el aspecto físico con el ordenamiento territorial, la integralidad ecosistémica abordando todo el componente ambiental, y el bienestar humano en su interacción directa con el medio ambiente. Estos tres componentes se enlazan para la protección del patrimonio territorial (^{Cortazzo, 2014}). Dicho antecedente aborda temáticas del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano a partir de la protección integral del patrimonio natural.

En el municipio de Coroico, en Bolivia, se realizó un diagnóstico sobre la gestión urbana y se propuso una serie de estrategias para dar respuesta a las problemáticas encontradas: el fortalecimiento de un plan de desarrollo urbano enfocado en la actividad turística respaldando el crecimiento urbano; la revitalización del centro urbano con su respectiva normativa dinámica; la formulación de políticas públicas urbanas de fomento turístico y ambiental para la dotación de la infraestructura de apoyo al turismo y al sector productivo; la articulación del sector económico buscando la generación de recursos propios para el fortalecimiento de la dinámica urbana y su crecimiento; la proyección de un plan de manejo ambiental urbano en función del desarrollo del potencial turístico; un programa de desarrollo humano enfocado en la administración urbana; y el fortalecimiento organizativo institucional para fortalecer la estructura institucional que rige en el municipio (^{Jordán y Simioni, 2003}).

4.1. Gestión físico-espacial

4.1.2. Análisis de sistemas urbanos

Se hace una descripción sistémica de los componentes físico-espaciales más relevantes del municipio a partir de la cartografía del esquema de ordenamiento territorial: morfología, sistema de movilidad, sistema de usos del suelo, sistema ambiental y sistema de espacio público.

Morfología. El análisis morfológico de lo construido permite identificar la forma del sistema urbano, su distribución espacial, hacia qué sector se concentra el crecimiento urbano, así como también la comparación entre el área ocupada y la vacía.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Cartografía del esquema de ordenamiento territorial del municipio de El Tambo 

La implantación inicial del municipio de El Tambo se organiza en un damero regular en torno a una plaza; sin embargo, su crecimiento posterior es lineal en torno a un eje vial, que es la calle Tercera. El núcleo fundacional del municipio concentra el uso institucional y administrativo, y es el más densificado en altura; en la actualidad, las construcciones no sobrepasan los tres niveles de altura, lo cual evidencia cierta armonía entre los elementos naturales y los construidos. El municipio es un punto de conexión subregional entre la capital del departamento y los municipios que conforman la subregión Guambuyaco, lo cual favorece al municipio al fortalecer la accesibilidad y conectividad subregional. Para abordar la comparación entre el área ocupada y la vacía, se debe partir de que el municipio no cuenta con una normativa urbanística que permita regular las cesiones de área libre frente a las ocupadas. En los últimos cuatro años, la Secretaría de Planeación ha trabajado en regularizar este tipo de cesiones de la siguiente manera: 30% del área libre frente a 70% del área ocupada. Ahora bien, analizando la cartografía existente, se puede comparar la zona consolidada del municipio y se encuentra que 73% del área está consolidada; de acuerdo al EOT, el municipio cuenta con 80 000 m² de área urbana, de la cual 58 458 m², aproximadamente, se encuentran ocupada.³ Se deben planificar con celeridad las áreas de expansión del municipio en la actualización del esquema de ordenamiento territorial, para evitar asentamientos espontáneos sin condiciones de habitabilidad (servicios públicos, vialidades, espacios públicos, equipamientos).

Sistema de movilidad. Para abordar el sistema de movilidad se tienen en cuenta los elementos que la conforman y las dinámicas en torno a ellos. El municipio está condicionado a la geomorfología del lugar, lo cual ha determinado la linealidad de dos ejes longitudinales: las calles Segunda y Tercera, siendo éstas los ejes estructurantes urbanos del municipio, orientados en sentido oriente- occidente, articulando la movilidad. Los elementos transversales que conforman la malla vial no son continuos, la cual en algunos sectores se presenta confusa, lo que provoca innumerables conflictos entre los cuales está la invasión del espacio público.

Cuando las eventualidades del municipio requieren el cierre de la vía principal (calle Tercera), el municipio se encuentra con problemas de embotellamiento y sin posibilidades de circulación. La regulación de la movilidad es relevante para la funcionalidad urbana: la jerarquización de vías y la restricción de uso son estrategias para este fin. Como instrumento organizador, el municipio cuenta con un plan de movilidad que no se ha implementado por la ausencia de una autoridad que reglamente el tránsito.

Las potencialidades turísticas del municipio, el mejoramiento de la vía de acceso y la facilidad de adquisición de vehículos han incrementado el parque automotor, lo cual se evidencia en la ausencia de espacio para parqueaderos y de perfiles viales adecuados para la circulación continua.

La movilidad peatonal no se tuvo en cuenta en el momento de planificar el municipio; es así como los perfiles viales existentes no contemplan una estructura de espacio público, ocasionando conflictos de ocupación. Teniendo en cuenta que sobre los ejes viales se asienta el comercio, sus actividades provocan invasión de espacio público, anulando la movilidad peatonal.

Sistema de usos de suelo. Es uno de los principales insumos para la planificación territorial por la complejidad para instaurar equipamientos e infraestructura, siendo éste un determinante en la funcionalidad urbana del municipio. De acuerdo al esquema de ordenamiento territorial, los usos de suelo se clasifican en: principales, complementarios, compatibles, condicionados y prohibidos.

El Tambo, Nariño, tiene una vocación agropecuaria y el suelo urbano está delimitado por el perímetro urbano, caracterizado por incluir suelo urbanizable con dotación de vías, servicios públicos, equipamiento, infraestructura y espacio público; de acuerdo al EOT, la extensión de perímetro urbano del municipio es de 80 ha.

En el municipio predomina el uso de suelo residencial, con comercio de bajo impacto como uso de suelo complementario; la tipología característica es de viviendas unifamiliares de baja densidad en altura. El municipio cuenta con una arteria de movilidad, que es la calle Tercera, proyectada paralela a la quebrada Molinoyaco, y se concentra en el uso comercial, siendo un paso obligado de comunicación subregional; este eje es un punto de intercambio mercantil para los habitantes del municipio. El comercio que se encuentra en la zona es de mediano impacto, de acuerdo a la clasificación de uso de suelo del EOT.

La plaza de mercado es un equipamiento de alto impacto, y se localiza dentro de la zona urbana, en un área céntrica y cercana a la quebrada Molinoyaco. El efecto de las actividades en el interior y vinculadas al mercado generan conflictos de movilidad y de ocupación sobre el espacio público, así como problemas sociales y ambientales. El efecto del equipamiento no es acorde al sitio donde se encuentra ubicado.⁴

El uso de suelo institucional se encuentra concentrado en el lugar de fundación del municipio y se rige a partir de un espacio público denominado Plaza La Libertad, en torno a la cual se encuentran los equipamientos institucionales del municipio. De igual manera, esta plaza y su entorno se definen como suelo de protección patrimonial, en el cual se incluye la Basílica de Jesús Nazareno, punto de referencia departamental.

El uso de suelo de servicios se extiende al norte sobre la carrera 11, donde se encuentran equipamientos como instituciones educativas, el hospital y el cementerio local, en el que termina la carrera.

El municipio carece de área urbanizable dentro de su perímetro urbano, lo que ha dificultado los procesos de expansión urbana; al contar con instrumentos desactualizados, se presentan fenómenos de asentamientos no legalizados sin condiciones adecuadas de servicios.

Sistema ambiental. El análisis ambiental urbano no debe limitarse únicamente al medio físico: los constructos sociales definen las manifestaciones sobre el ambiente. El análisis tiene que incluir la relación entre el medio físico y el social y su representación espacial. Kevin Lynch, en su texto La imagen de la ciudad (^{Lynch, 1960}), fórmula una metodología de análisis urbano basado en la comprensión de cinco elementos: sendas,⁵ bordes⁶, barrios,⁷ nodos⁸ e hitos.⁹ Esta metodología, que es ampliamente usada (^{Acebedo et al., 2005}), también se considera en el desarrollo del presente trabajo de investigación como método de análisis ambiental. A continuación, se realiza una breve descripción de las características más importantes encontradas en estos cinco elementos:

La senda principal en el municipio es la calle Tercera; este eje vial presenta continuidad en el sector urbano en sentido oriente-occidente. El carácter de la senda es comercial, concentra este uso a lo largo de su recorrido, y permite su reconocimiento dentro de la malla vial como eje principal; la ocupación de la misma genera seguridad en el tránsito. Esta senda mantiene ligado al municipio y, desde el punto de vista del observador, se puede orientar en el lugar con la identificación de elementos como hitos y nodos.

Por otra parte, el municipio cuenta con dos bordes urbanos conformados por elementos naturales antecesores del direccionamiento lineal urbano del municipio. Uno de ellos es la quebrada Molinoyaco, y el otro es un relieve montañoso prominente y visible desde todo el sector urbano. La quebrada Molinoyaco está contaminada por diferentes vertimientos que se conectan directamente con esta fuente hídrica, al no tener el municipio una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR). Este cuerpo hídrico es actualmente un foco de basura y contaminación, ocasionando espacios insalubres e inseguros, perceptibles entre los transeúntes. El otro borde se encuentra ubicado al costado oriente; la geomorfología del terreno evidencia la presencia de altas pendientes, limitando la expansión urbana en esa dirección. El interés de proyectar suelo urbanizable afecta la conservación de las zonas de ladera y las franjas de protección.

La caracterización de barrio en el municipio se presenta en tres tipologías, con diferentes percepciones del transeúnte con el entorno. En el sector de la plaza principal, la imagen de barrio se define como un espacio de cohesión social por las características de uso y la presencia de espacio público. La segunda tipología es en torno a la senda de la calle Tercera, sobre la cual se percibe una tipología de viviendas con baja densidad, con percepción de seguridad y condiciones adecuadas de habitabilidad. La tercera tipología de barrio se da en torno a la quebrada, la cual, por las condiciones de contaminación del cuerpo hídrico, genera percepciones de inseguridad e insalubridad, en contraste con las otras tipologías; es el sector negativo del pueblo. Los asentamientos ahí ubicados se encuentran en vulnerabilidad por asentarse en una zona de riesgo (franja de protección de la quebrada).

En el municipio se identifican dos tipos de nodos a partir de su uso y ocupación: el primero es de carácter municipal y es la Plaza la Libertad, principal espacio público, punto de encuentro y esparcimiento de los habitantes del municipio. El segundo nodo es la Basílica de Jesús Nazareno, con carácter departamental, considerado el segundo punto de peregrinación departamental de acuerdo con la dirección de turismo del departamento.

A lo largo de la senda se identifican varios elementos con características de hitos utilizados como puntos de referencia espacial, entre los cuales destacan la Gruta de Lourdes, monumento de prominente tamaño elaborado en piedra, así como el Monumento de las Manos, ubicado en la Plaza Principal.

Sistema de espacio público. Es el espacio físico que permite la interacción social y los vínculos comunitarios. El municipio de El Tambo, Nariño, a pesar de ser un lugar en crecimiento, presenta déficit en ese aspecto. El espacio público efectivo en el municipio es de 1.81 m²/hab.;¹⁰ la plaza fundacional y un espacio multifuncional son los principales puntos de carácter municipal, ambos son espacios de encuentro y cohesión social, y hasta el momento solventan las necesidades municipales. Sin embargo, se hace evidente la necesidad de proyectar nuevos espacios públicos, pues los existentes se reducen a espacios de carácter barrial, como las canchas multifuncionales.

El espacio público es el espacio de uso colectivo. Es el ámbito en el que los ciudadanos pueden (o debieran) sentirse como tales, libres e iguales. Es donde la sociedad se escenifica, se representa a sí misma, se muestra como una colectividad que convive, que muestra su diversidad y sus contradicciones, y expresa sus demandas y sus conflictos [...] Es un espacio que relaciona a las personas y que ordena las construcciones [...] [^{Borja, 2011, p. 1}].

La apropiación del espacio público en el municipio se evidencia en torno a la Plaza La Libertad, sobre la cual hay reconocimiento colectivo de lo público por parte de sus habitantes. Es así como se presentó una acción popular para evitar la ocupación del comercio sobre este espacio, evitando que los particulares se beneficien económicamente de un lugar que les pertenece a todos. Sin embargo, no hay articulación entre los elementos que conforman el espacio público.

4.2. Gestión del territorio a partir de instrumentos de planificación territorial

La administración y gestión de los territorios es una labor necesaria en la formulación y aplicación de políticas públicas gubernamentales; es a partir de estas herramientas como se procura el desarrollo sostenible, integrando el medio ambiente, la economía y el espacio físico, sin dejar de lado la participación ciudadana, la cual ayuda a contextualizar las propuestas en torno a un territorio.

La gestión urbana parte del concepto de organización, y está orientada a ser aplicada en los territorios urbanizados. La planeación busca propiciar condiciones ideales de habitabilidad, donde variables como lo político, lo social, lo económico y lo ambiental, van a mediar el proceso de planificación. Lo anterior requiere una perspectiva con mayor profundidad. En ese sentido, Zuluaga desarrolló una investigación titulada “La complejidad ambiental en la planeación del desarrollo urbano del municipio-cuenca de Dos Quebradas, Colombia” (^{Zuluaga, 2011}), en la que aborda la complejidad de los territorios, partiendo del proceso de organización de manera integral con una perspectiva teórica y crítica de estos procesos hacia el aspecto ambiental. Esta mirada integradora es necesaria para lograr implementar la gestión sostenible en los municipios colombianos.

En el país se trabaja la gestión urbana mediante la regulación del ordenamiento territorial definido a partir de la Ley 388 de 1997 como:

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas […] Tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio, y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible mediante: 1) la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales; 2) el diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales, y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital; y 3) la definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos [^{Ley 388, 1997}].

Para precisar y sintetizar la definición más allá de la ley, Orlando Fals Borda explica que:

El ordenamiento territorial, en efecto, trata del manejo político-administrativo de los conjuntos humanos que ocupan espacios geográficos concretos, donde las comunidades ejercen funciones sociales ligadas a la economía, la cultura y el medio ambiente [^{Fals Borda, 1998}].

Esta definición articula los aspectos que se deben trabajar para forjar un desarrollo sostenible en los territorios.

Ahora bien, los instrumentos de ordenamiento territorial son herramientas que permiten implementar las políticas públicas en los territorios con el fin de alcanzar la visión territorial del país. Sin embargo, se encuentran falencias en dichos instrumentos; tras el análisis se puede concluir que las principales omisiones se dan en la falta de articulación con otras políticas públicas y otros aspectos transversales al desarrollo de los territorios, así como en la ineficaz implementación de los mismos. Existen vacíos jurídicos en los instrumentos y, en el momento de la aplicación de la normativa vigente sobre el territorio, hay desaciertos institucionales para resolver las problemáticas acerca del tema.

Heredamos unas tramas, construimos otras, algunas se degradan con el uso, otras se adaptan a nuevos usos [...] Los responsables políticos y los funcionarios toman decisiones sectoriales (sobre vivienda o actividades económicas, sobre circulación o diseño de vías y espacios públicos, etc.) sin conocer o sin preocuparse de sus efectos sobre el tejido urbano y los usos sociales que facilita u obstaculiza. Y muchas veces sin haber nunca puesto los pies en los lugares afectados [...] [^{Borja, 2000, p. 10}].

Borja expone lo que ocurre en la mayoría de casos por desconocimiento de la normatividad o de los instrumentos de ordenamiento territorial o que estos últimos estén mal formulados y sean ineficientes para responder a las demandas del territorio, o debido a la ausencia de articulación institucional para definir temas trascendentales en la planificación territorial.

Una revisión general de las principales políticas nacionales que influyen de manera determinante en el ordenamiento territorial permitió identificar alrededor de treinta leyes, políticas o planes formulados sectorialmente, que se traducen en la práctica en intervenciones y prioridades desarticuladas [...] [^{Comisión de Ordenamiento Territorial, 2014}].

Pero no sería justo culpar a los municipios por no implementar las políticas públicas y normativas vigentes a nivel nacional. Estos esfuerzos requieren la asignación de recursos económicos, que no son adicionados con estos fines. Es difícil responder a todas las obligaciones municipales de ordenamiento territorial si no se cuenta con los recursos suficientes; es por ello que se dejan de ejecutar proyectos que suplen las necesidades básicas de la población. La visión global de ordenamiento territorial del país no contempla las particularidades de los territorios. Como consecuencia, se ocasiona el incumplimiento y la no implementación de la gestión urbana sostenible en los territorios, en gran medida por la imposibilidad de cumplir los requerimientos exigidos por el gobierno nacional.

5.1. Percepciones de la ciudadanía sobre la gestión urbana

Son los habitantes quienes juegan el rol de actor principal en la construcción de territorio, entendido éste como una construcción social, delimitada por un espacio físico. El acercamiento para conocer la percepción de los habitantes sobre la gestión urbana en el territorio buscó identificar los elementos existentes en éste, las dinámicas presentes, y al mismo tiempo saber cuál es su visión, a partir de su experiencia, para proyectar un desarrollo sostenible en el municipio.

Dentro del mapa de un país, los habitantes pueden visualizar sus territorios, pero no siempre el territorio tiene un soporte icónico; en la mayoría de los casos funciona acaso como un croquis y entonces nos lo imaginamos, pero por esto no son menos reales. Tal vez el poder evocativo en nuestra imaginación proporciona la mayor consistencia del territorio […] [^{Silva Téllez, 1987, p. 84}].

Los instrumentos de ordenamiento territorial a nivel nacional se han enfocado desde una perspectiva física, administrativa y social para la interpretación del habitar en los territorios. Sin embargo, se debe profundizar más en el aspecto social porque, al fin y al cabo, cada decisión que se toma en torno al territorio repercute sobre sus habitantes. Como señala Barreiro, los territorios no son espacios predeterminados, son

[…] una construcción social, como espacios vivos, fruto de las interacciones de las personas y de las organizaciones allí localizadas, que encaran y proponen estrategias de desarrollo, que generan y gestionan conflictos, que aprenden, que impulsan proyectos que, una vez en marcha, transforman esos mismos territorios haciéndolos diferentes [^{Barreiro, 2007, p. 1}].

Dichas percepciones deberán conducir entonces a un efectivo proceso de toma de decisiones a partir del mundo vivido, subjetivo y real de sus habitantes, y, por lo tanto, a una connotación diferente del espacio geográfico, un espacio humanizado, caracterizado por una conciencia y una identidad territorial que lleve a sus propios actores a hacer interpretaciones, comprensiones y apropiaciones significativas del espacio que ocupan, un lugar vivido y sentido (^{Pérez Larrea, 2014}). Para una aproximación inicial con objeto de recolectar información de la población, se aplicó una encuesta con personas aleatorias.

Se desarrolló el taller de ordenamiento territorial mediante una exposición, a modo de inducción, del tema a trabajar con las variables ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, con cinco grupos para garantizar la participación de todos; su percepción acerca del ordenamiento territorial del municipio se sintetiza de manera gráfica mediante la cartografía social.

En total fueron 39 las personas que participaron en el taller, de las cuales predominó el género femenino: 25 mujeres y 14 hombres. A nivel municipal se presenta una situación recurrente y es que las mujeres asisten con mayor frecuencia a reuniones o talleres de interés colectivo. Con el objetivo de tener diferentes puntos de vista, de acuerdo al tiempo que se ha habitado el municipio, los asistentes participantes tenían entre 18 y 60 años de edad, en su mayoría en un rango de 35 a 50 años. El nivel socioeconómico fue otro factor a analizar: el municipio de El Tambo, Nariño, cuenta con tres estratos socioeconómicos y, de acuerdo con las condiciones de habitabilidad y a un estudio de estratificación del año 1996, se evidencia que prevalece el estrato 1. Finalmente, otra característica tomada en cuenta y analizada fue el nivel educativo de los participantes, encontrándose individuos con primaria básica hasta profesional, lo que permitió tener diferentes puntos de vista acordes con las características de los integrantes de cada grupo. Los resultados del taller se plasmaron a partir de la cartografía social (véase la Figura 3).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 3 Registro fotográfico del taller de ordenamiento territorial. Cartografía social 

Se resaltó la quebrada Molinoyaco como eje articulador del municipio y otras ramificaciones de fuentes hídricas que hacen parte de la cuenca. Se evidencian en las gráficas los asentamientos de vivienda en torno a este cuerpo hídrico y se delimitan como núcleos conformados por barrios. Se muestra que la contaminación se presenta en torno a los cuerpos de agua y ello se debe a la zona residencial, la cual genera vertimientos de aguas residuales sobre la quebrada Molinoyaco. Se identifican dos puntos de zona de riesgo donde la quebrada se desborda y se presentan inundaciones. Se define el borde urbano frente al rural y se diferencia su conformación espacial y natural, así como también la implantación de las viviendas, las cuales son exentas y plasman los elementos naturales que las rodean.

Se precisan las problemáticas que son latentes en el municipio y a las cuales se debe prestar atención para poder mejorar las condiciones físicas y la calidad de vida. Hay tres aspectos que se mencionan reiteradamente en los grupos colaboradores: el espacio público, principalmente por el déficit en la movilidad peatonal; la movilidad vehicular, en la cual describen las deficiencias como ausencia de normas de tránsito, falta de señalización, obstrucción de vías peatonales y ausencia de parqueaderos; por último, se mencionaron los servicios públicos, manifestando la importancia de proyectar una nueva planta de tratamiento de agua potable y de aguas residuales, así como mejorar el alumbrado público, el aseo en espacios públicos y la limpieza de las alcantarillas. En general, se identifica la necesidad de crear una cultura para el aseo municipal.

Los elementos naturales del municipio son de mucha importancia para los participantes, pues utilizan gran parte de los gráficos en su representación, así como también en torno al sistema ambiental. En estos mapas se plasman problemáticas como la deforestación, la expansión de la frontera agrícola, la utilización de agua potable para riego de cultivos, la contaminación de la quebrada Molinoyaco a causa de vertimientos de aguas residuales, la inadecuada disposición de residuos sólidos; todo ello se asocia como causantes de la muerte de los ecosistemas acuáticos.

En el centro urbano del municipio es evidente que la movilidad es uno de los focos de las problemáticas urbanas: se representa de manera gráfica la invasión del espacio público en la zona comercial, sobre todo hacia el espacio definido para los andenes. Este fenómeno se acentúa el día de mercado, cuando se observa mayor afluencia de personas.

Después de analizar las dimensiones de la gestión urbana sostenible, éstas se integran para encontrar elementos comunes que permitan definir cuáles son los factores que obstaculizan la gestión urbana sostenible en el municipio de El Tambo en cada uno de los asuntos que la componen. Esta identificación e integración se relaciona en el Cuadro 1.

5.2. Una propuesta de gestión urbana sostenible

Después del análisis de las diferentes fuentes usadas en la investigación, se sintetizan en la Figura 4 los componentes que hacen parte de la gestión urbana sostenible, propuestos para la investigación base de este artículo. Tras la identificación de estos componentes, debe mencionarse que su articulación y constante realimentación son fundamentales en su proceso de transformación, con el fin que éstos respondan a los contextos, coyunturas o realidades del territorio.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 4 Propuesta de gestión urbana sostenible 

En este sentido, Arízaga Guzmán ratifica la naturaleza de las políticas urbanas como instrumentos diversos y en continuo proceso de cambio, al señalar que

[…] están supeditadas a la idiosincrasia de cada pueblo, de cada región, de cada sociedad; a su situación geográfica, al desarrollo político y administrativo alcanzado y a la satisfacción de las diversas necesidades que, al igual que a los objetivos, dependen de la época y de los cambios que cada sociedad permita de acuerdo a su grado de organización [^{Arízaga Guzmán, 2003, p. 219}].

Para la aplicación de un modelo de gestión urbana sostenible en el municipio de El Tambo, se propone tener en cuenta las siguientes consideraciones: los procesos político-administrativos deben partir de la actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial, donde es primordial incluir un anexo de orden físico-financiero que permita regularizar el precio del uso de suelo y evitar las especulaciones del mismo; éste debe admitir su actualización acorde con los cambios que puedan presentarse en el lapso de su vigencia. Del mismo modo, se deben tener en cuenta las divisiones del territorio en operaciones urbanas de acuerdo a sus condiciones de similitud para un manejo de suelo homogéneo en cuanto a su valorización, uso y planeación.

Para garantizar la participación ciudadana, se debe trabajar en la gestión social para educar a la población en temas de gestión urbana e incrementar la apropiación del ciudadano hacia su territorio, identificando sus debilidades y fortalezas. Asimismo, se debe incluir a los líderes sociales en la toma decisiones concernientes a su entorno. Como ejemplo, se dio a conocer una experiencia que se utilizó desde la Secretaría de Planeación para la formulación del plan de desarrollo aquí analizado, en la cual se realizaron grupos de trabajo con temas de interés para la comunidad, como cultura, deporte, vivienda, medio ambiente, sectores económicos; de tal antecedente se obtuvo un buen resultado en cuanto a la participación ciudadana.

En cuanto a la gestión del territorio, el seguimiento y la evaluación para el cumplimiento de cada uno de los proyectos que se incluyen en los instrumentos de ordenamiento territorial, deben ser de obligatorio cumplimiento y articularse entre sí, para cumplir así con un objetivo común: el desarrollo sostenible del territorio.