texto en 
Inglés (pdf)
Artículo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar artículo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
Introducción
En la provincia de Misiones, una de las veintitrés provincias de Argentina, un poco más de las tres cuartas partes de sus fronteras son internacionales. En el extremo noroeste de su territorio se encuentra la llamada Triple Frontera del Paraná, donde confluyen la ciudad argentina de Puerto Iguazú al sudeste, la ciudad brasileña de Foz do Iguaçu al noreste y las ciudades paraguayas de Ciudad del Este y Presidente Franco al oeste de la región. En las inmediaciones del puente internacional Tancredo Neves que cruza el río Iguazú y une a Argentina con Brasil se ubica el paso fronterizo Iguazú-Foz do Iguaçu, conformado a cada lado de la frontera por instituciones nacionales encargadas del control fronterizo, tanto de personas como de medios de transporte y mercancías. Del lado argentino se encuentran la Dirección Nacional de Migraciones, la Dirección General de Aduanas, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa) y Gendarmería Nacional Argentina. Por otra parte, en la ciudad de Puerto Iguazú a un par de kilómetros del puente, se ubica el paso fluvial Puerto Iguazú-Puerto Tres Fronteras que conecta a Argentina con Paraguay. Allí se encuentran las mismas instituciones mencionadas anteriormente, excepto la Gendarmería Nacional Argentina que es reemplazada por Prefectura Naval Argentina.
La región de la Triple Frontera del Paraná ha sido vinculada a un gran abanico de actividades como el terrorismo, el contrabando, la trata y el tráfico de personas, el lavado de activos y la migración irregular. Las causas que se le atribuyen a todos estos ilícitos son la presencia de colectividades de varios países (en mayor medida aquellas de origen sirio-libanés), la conexión de rutas de asidua circulación, el supuesto escaso control en los cruces fronterizos, entre otras. Con el aliciente de que son tres los estados nacionales que confluyen allí, se suma la propia imagen construida sobre las regiones fronterizas. Las fronteras pueden ser, como señalan Das y Poole (2008), un tipo de margen presentado como caótico, peligroso, desordenado, donde impera la incertidumbre y donde justamente el Estado nacional “está constantemente redefiniendo sus modos de gobernar y legislar” (p. 24). La continua reproducción de la visión estatal sobre las fronteras geográficas, como comienzo o fin del territorio nacional respecto de los otros, refuerza además los límites políticos, económicos y simbólicos. A través de la intensificación del control fronterizo, los Estados nacionales combaten el malestar producido por las amenazas con un amplio despliegue de profesionales y prácticas de seguridad.
En marzo de 2020, cuando la Organización Mundial de la Salud definió al brote de coronavirus como pandemia, el gobierno argentino, en consonancia con la mayoría de los países del mundo, decidió llevar a cabo una medida excepcional que hasta ese entonces nunca había alcanzado tal magnitud. Esta medida radicó en el cierre de las fronteras terrestres cuyo objetivo fue detener las movilidades y los cruces entre países, lo que significó tratar de impedir y no dejar que un virus desconocido cruzara la frontera. El autor del presente artículo concibe al cierre de fronteras como una práctica de seguridad que forma parte de un histórico proceso de securitización de las fronteras que tiene lugar en la región mencionada. La inquietud de Robert Castel (2013) por el diferencial de novedad de la comparación entre la inseguridad actual y formas anteriores ofrece una clave interpretativa para indagar sobre la práctica específica del cierre de fronteras a través de una reconstrucción histórica con el propósito de entender las particularidades de un proceso de mayor escala. Este autor plantea que una genealogía, o lo que también es llamado como una problematización, introduce a “una lectura crítica de la realidad social contemporánea: el mundo social no es algo simplemente dado, sus articulaciones no son evidentes, se enraízan en las relaciones de poder que se hunden en ocasiones muy profundamente en la historia” (Castel, 2013, p. 98, cursivas añadidas).1
De este modo, el objetivo de este artículo versa en torno a reconstruir el proceso de securitización en el lado argentino de la Triple Frontera del Paraná desde fines de la década de 1970 hasta 2023. El argumento aquí es que el proceso de securitización de la Triple Frontera del Paraná ha experimentado significativas transformaciones a lo largo de las últimas cinco décadas según el contexto local, regional y global imperante a partir de nuevas articulaciones entre las amenazas producidas no por sustitución, sino por acumulación. Se trata de un proceso securitario que reproduce a la región como un lugar inseguro y caótico. Este proceso es analizado a través de un recorrido histórico de los cambios sociopolíticos de la política fronteriza de seguridad en Argentina que comprende desde la última dictadura militar hasta el cierre de fronteras debido a la pandemia por coronavirus. ¿De qué modo se han construido las amenazas a la seguridad en la región? ¿cómo ha sido llevado a cabo el proceso de securitización argentino en la Triple Frontera del Paraná? ¿qué particularidades tuvo el cierre de fronteras como práctica que forma parte de un proceso más amplio? En el próximo apartado se exponen algunos aspectos teórico-metodológicos tenidos en cuenta para el análisis que se desarrolla. En el apartado posterior se traza un recorrido histórico en torno a la construcción de la política fronteriza argentina en el siglo XX a través de dos secciones: la referente a la última dictadura cívico militar eclesiástica de 1976 hasta 1983, y la que comienza con la restauración de la democracia y los procesos integracionistas. En el apartado que sigue se reconstruyen y analizan las transformaciones del proceso de securitización en la Triple Frontera del Paraná. En el anteúltimo apartado se problematiza acerca del cierre de fronteras como práctica que forma parte del proceso securitario. Finalmente, las conclusiones cierran con todo lo desarrollado y se plantea una reflexión para continuar las discusiones sobre el control fronterizo.
Securitización como respuesta al miedo: aspectos teórico-metodológicos
A partir de las propuestas de Wæver (1995) y Buzan (1997), algunos autores han hecho uso de la categoría de securitización para sus trabajos sobre la Triple Frontera del Paraná desde el campo de las relaciones internacionales (De Castro, 2020; De Souza, 2017; Lammerhirt, 2018; Purmann, 2020; Thomazoni, 2018). Wæver y Buzan son los referentes de la llamada Escuela de Copenhague enfocada en la dimensión discursiva y en los actos de habla de temas como la seguridad internacional, los estudios estratégicos y la investigación para la paz. En este artículo, en cambio, tomo los aportes de autores como Bigo (2002, 2008), Balzacq (2008), Neal (2009), Salter y Piché (2011), Menjívar (2014) y Skleparis (2016), quienes en su mayoría forman parte de los estudios críticos de la seguridad, nucleados en la antes nombrada como Escuela de París. Actualmente se la conoce como el enfoque PARIS, el cual es un acrónimo de political anthropological research for international sociology, lo que puede traducirse como la investigación político-antropológica para la sociología internacional, que recurre a los localismos y esencialismos de las escuelas en los estudios de la seguridad (Bigo & McCluskey, 2018). Si bien Copenhague y la Escuela de Aberystwyth2 tienen coincidencias con desarrollos en la teoría política, el enfoque PARIS se posiciona en disciplinas como la sociología, la antropología y el derecho, al investigar acerca de la actuación policial como práctica estructurante, la politización de las inseguridades sociales y la estructuración de los campos de seguridad interna (C. A. S. E. Collective, 2006).
La categoría de securitización refiere al conjunto de discursos y prácticas de seguridad que son desplegados como respuesta a cuestiones construidas como peligrosas y amenazantes para un grupo social determinado. Como indican Pereira y Domenech (2021), con el foco específico en la securitización de las migraciones, el enfoque PARIS:
No descarta la importancia de los actos de habla y el rol de los profesionales de la política en la securitización de las migraciones, se cambia el énfasis hacia el estudio de las prácticas producidas por los profesionales de la seguridad, los policías, los agentes de control fronterizo y los militares, así como también de las tecnologías de control y vigilancia. En este marco, existen perspectivas que incorporan elementos teóricos bourdesianos (campo y habitus) y foucaultianos (gubernamentalidad) para comprender los procesos de securitización. (Pereira & Domenech, 2021, pp. 287-288)
La producción de las prácticas que forman parte de los procesos de securitización se sustentan en el miedo, en el malestar de un grupo social por algo o alguien. La construcción del miedo, como establece Reguillo, es concebida como “una experiencia individualmente experimentada, socialmente construida y culturalmente compartida” (Reguillo, 2000, p. 66). En línea con esa noción, Didier Bigo (2002) propone la expresión de gubernamentalidad del malestar, que se nutre de algunos aportes de Foucault,3 entendida como el gobierno que emplean las instituciones y sus profesionales para reafirmarse como aquellos capaces de proveer seguridad y protección. Andrew Neal (2009), por su parte, retoma la noción de gubernamentalidad del malestar para mostrar que, si bien existe todo un escenario de teatro político de la securitización, es necesario recurrir a la dialéctica norma-excepción y preocuparse por aquel proceso continuo de normalización de las prácticas de los profesionales.
El ejercicio de gobierno sobre las poblaciones a través del miedo y del malestar se sostiene mediante discursos y prácticas en un campo de disputas de poder que forman parte de un amplio proceso de securitización. Las regiones fronterizas son continuamente securitizadas debido a que, como explica Agnew, existe una trampa territorial que refuerza la idea de espacialidad del poder al cumplir con tres supuestos geográficos: la representación del poder estatal territorial a través de la soberanía; lo doméstico y lo extranjero visto como asuntos separados con reglas propias; y la coincidencia forzada entre límites del Estado y límites de la sociedad, en donde ella es contenida en el territorio estatal (Agnew, 2009, p. 22). El poder en las fronteras nacionales es ejecutado a través de un gran número de dispositivos de seguridad que se plantean como respuesta a las supuestas amenazas al orden y al territorio nacional.
En las siguientes líneas se analiza el proceso de securitización del lado argentino de la región de la Triple Frontera del Paraná a través de un recorrido histórico sobre la construcción de la política de seguridad fronteriza que culmina en la práctica de cierre de fronteras debido a la pandemia de coronavirus. Para el presente escrito se utilizó material de trabajo de campo que consistió en tres estancias que comenzaron con las progresivas aperturas de los puestos de control fronterizo debido al cierre de fronteras, periodo comprendido entre noviembre de 2021 y agosto de 2022. El primer viaje tomó lugar en el lado argentino y coincidió cuando a comienzos de noviembre de 2021, tras dieciocho meses de cierre, se autorizó el ingreso de todo extranjero no residente al territorio nacional, luego de que por más de un mes el paso fronterizo Iguazú-Foz do Iguaçu funcionara como prueba piloto para las aperturas de las fronteras nacionales. La segunda estancia fue entre marzo y abril de 2022 y allí sucedió lo que el gobierno argentino llamó “normalización de las fronteras” que remitió a una simplificación de los trámites de ingreso al territorio debido a la eliminación de la categoría sanitaria de corredor seguro. La tercera y última estancia fue en agosto de 2022 y tuvo lugar tanto en la región de la Triple Frontera del Paraná, como en el paso terrestre de Bernardo de Irigoyen-Dionisio Cerqueira (ciudades argentina y brasileña, respectivamente) que se caracteriza por ser una frontera seca y no encontrarse delimitada por ríos.
Desde un posicionamiento socioantropológico, se inicia por concebir a la etnografía como un método, una perspectiva y un tipo de texto (Guber, 2001). El trabajo de campo se vio conformado por entrevistas no directivas con personas que trabajan en instituciones estatales, además de charlas informales con algunas de ellas, así como también con vecinos que habitan en la región. Por otro lado, se nutrió de observaciones participantes que consistieron en periodos de permanencia que permitieron reparar en las dinámicas que tienen lugar en los sitios de observación que forman parte de una investigación en curso. Se utilizó parte de un análisis documental más amplio de leyes, decretos, resoluciones, disposiciones y normativas del Estado argentino que remiten a la construcción de la política de seguridad fronteriza argentina desde fines de la década de 1970 hasta 2023, además de incluir actas y tratados binacionales y regionales. Finalmente, la discusión se complementa con el rastreo de noticias de medios de comunicación locales y nacionales que contribuyeron en la sistematización de un corpus informativo sobre el cierre de fronteras.
Producción de fronteras y acumulación de amenazas: la construcción de la Triple Frontera del Paraná
Orden nacional y enemigo externo
El Decreto 15385/1944 que creó las zonas de seguridad (Zonas de seguridad, 1944) y la ley número 18575, que estableció “las previsiones tendientes a promover el crecimiento sostenido del espacio adyacente al límite internacional de la República” (Zonas y áreas de frontera, 1970), fueron antecedentes legislativos sancionados en otros gobiernos de facto que tuvieron su continuidad en la política fronteriza de la última dictadura cívico militar eclesiástica en Argentina. Comprendida entre los años 1976 y 1983, los lineamientos de aquella política fueron los principios de defensa de la patria y el cuidado de la nación en zonas y áreas de frontera. En aquella época se había montado una matriz transnacional represiva y colaboracionista a través del Operativo Cóndor que fue un “andamiaje con evolución histórica que facilitó las actividades extraterritoriales de las dictaduras de seguridad nacional del Cono Sur” (Slatman, 2016, p. 454). Pero la existencia de dictaduras más consolidadas como la brasileña y la paraguaya, las disputas con Chile y la continua construcción del Estado nacional argentino, puso en relevancia a las regiones de fronteras durante este periodo.
La política territorial de los gobiernos militares se basó en litigios fronterizos y en continuas redefiniciones de fronteras respaldados en argumentos que giraban en torno a las mutilaciones del suelo patrio y al desvío del sentimiento nacional (Salamanca, 2014). La ley de tierras fiscales de 1978 sentó las normas para regular la delimitación, el registro, la adjudicación, el uso y la cesión de tierras fiscales en zonas de frontera. Además, propuso la elaboración de programas destinados a la habilitación de las tierras fiscales “en superficies seleccionadas de acuerdo con sus condiciones para la utilización y ocupación, teniendo en cuenta la infraestructura existente” (Tierras fiscales, 1978), y así impulsar políticas de desarrollo y de radicación en zonas de frontera. Hacia 1980, bajo el gobierno militar de Jorge Rafael Videla, se sancionó la ley número 22.352 que creó los centros de frontera, los definió como los complejos que comprenden áreas delimitadas y próximas a un paso internacional con habilitación y “a los organismos nacionales cuya misión es el control del tránsito de personas, transportes y mercaderías, desde y hacia el país” (Centros de Frontera, 1980), con la obligación de que un personal de las fuerzas armadas tenga el puesto de jefe.
En el campo de la educación, además del civismo y la historia, la geografía fue presentada como aquel espacio curricular útil para reafirmar el sentimiento nacionalista en los menores. Concebida como “lugar de circulación y sedimentación de discursos que se producen en el campo intelectual y cultural más amplio” (Quintero, 2002), a través de ella se reproducía a los jóvenes ciertos imaginarios en torno a la soberanía, la nación y la patria. Una iniciativa de Gendarmería Nacional llamada “Argentinos! Marchemos hacia las fronteras”, organizada junto al Ministerio de Educación, fue la encargada de la selección de estudiantes de entre 16 y 18 años con el objetivo de enviarlos a zonas de frontera para participar “de diversas actividades de afirmación de la soberanía, tributarias del nacionalismo territorial” (Lvovich, 2009). Dicha relación entre juventud y fuerzas armadas en las fronteras no solo quedó allí, ya que, en 1979 la propia Gendarmería Nacional se encargó de la creación de la Gendarmería Infantil, con el fundamento de “nuclear a la juventud sujeta a las más diversas influencias; orientarla, aglutinarla y sustraerla de todo factor negativo que pudiera hacer proclives a cualquier tipo de desviación, a nuestros jóvenes, adolescentes y niños” (Lvovich & Rodríguez, 2011, p. 7). De este modo, la última dictadura militar argentina puso el foco en las regiones fronterizas para el ejercicio de la soberanía nacional, con un refuerzo en el discurso sobre la idea de defender la nación. Se insistió en formar en historia y geografía provincial y nacional a los docentes, la inversión de 80 millones de pesos en zonas de fronteras para actividades culturales con argumentos dirigidos a la lucha para frenar la penetración cultural, el fortalecimiento de la cultura nacional y el miedo a la pérdida de estas zonas (Rodríguez, 2015), con el objetivo de homogeneizar la cultura nacional. Dicha cultura debía ser trasladada a todos los rincones del suelo argentino como argumentó Julio César Gancedo, quien estuvo a cargo de la Secretaría de Estado de Cultura del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
En cuanto a la política económica, las dictaduras de la región presentaron divergencias, ya que la paraguaya y la argentina llevaron a cabo reformas propias de gobiernos neoliberales. A diferencia de ellas, la brasileña se caracterizó por la adopción de “una perspectiva estatizadora de la economía, promoviendo una industrialización primaria, invirtiendo sendos recursos en la infraestructura portuaria, de transportes e industrial general” (Guizardi, 2020, p. 17). La ciudad de Foz do Iguaçu fue un ejemplo de la presencia estatal al construirse como un enclave militar que resultó del desarrollo y de la inversión de obra pública por parte de los cinco gobiernos de facto que se sucedieron desde 1964 hasta 1985. Con el argumento de que “Brasil era un ‘país agresor’, un país en expansión” (Rodríguez, 2017, p. 65), el gobierno justificó la idea de un Brasil invasor, interesado en la alteración del territorio nacional con proyectos desarrollistas que marcaban agenda en la geopolítica regional como fue la represa hidroeléctrica de Itaipú. El proyecto de planificación y construcción tuvo lugar a lo largo de la década de 1970 y fue puesta en funcionamiento en 1984, llegó a ser la central hidroeléctrica más grande del mundo hasta 2011. El poderío económico y la consolidación de los sucesivos gobiernos de facto del país vecino produjo que la última dictadura militar argentina sostenga y endurezca la política fronteriza con el argumento de la defensa nacional, a través de una mayor presencia estatal y de proyectos de poblamiento en zonas de fronteras.
Nuevas amenazas
Con el proceso de restauración de las democracias en la región y el cambio de perspectiva del gobierno argentino con respecto al posicionamiento con Brasil, en 1985 tuvo lugar la llamada Declaración de Iguazú, un encuentro entre los presidentes de ambos países en la ciudad de Foz do Iguaçu, en el cual se inauguró el puente Tancredo Neves y en donde hubo expresiones en torno a la relación entre ambos países. Enfatizaron la unión real y simbólica propiciada gracias al puente, además de su contribución al desarrollo regional y al fortalecimiento de las relaciones bilaterales entre ambos países. Hasta ese entonces había una desarticulación entre las fuerzas de seguridad de cada país, las cuales seguían rigurosamente el concepto de ley territorial en el segmento fronterizo (Ferrari, 2011). Entre los temas discutidos estuvieron el tráfico de drogas ilícitas; la consolidación democrática; la creación de una comisión mixta enfocada en la cooperación y en la integración; el sector energético, de transporte y comunicaciones; la cooperación científica y tecnológica; y el incentivo a la cooperación económica y comercial; entre otros (Declaración de Iguazú, 1985). Temas que marcaron una agenda en torno a la integración regional y a la facilitación de las relaciones bilaterales.
Un año más tarde, en Buenos Aires se firmó el Acta para la integración argentino-brasileña en la cual se decidió establecer el Programa de integración y cooperación económica entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil que tenía como objetivo “estimular la integración, el equilibrio y buscar consolidar la seguridad y el desarrollo de la región” (Acta para la integración argentino-brasileña, 1986). Ese mismo año también, en la ciudad de Brasilia, se celebró el Acta de amistad argentino-brasileña acompañada por el lema de “Democracia, paz y desarrollo”, de acuerdo con los lineamientos de cooperación e integración entre ambos países, además de reafirmar “el compromiso solemne de participar activamente en la construcción de un orden internacional justo y equitativo” (Acta de amistad argentino-brasileña. Democracia, paz y desarrollo, 1986). En 1988, tuvo lugar el Tratado de integración, cooperación y desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil que estipuló “la armonización de políticas aduaneras, de comercio interno y externo, agrícola, industrial, de transportes y comunicaciones, científica y tecnológica y otras que los Estados partes acordaren” (Tratado de integración, cooperación y desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, 1988), con la intención de fortalecer la cooperación económica y el proceso de integración entre ambos países. Las relaciones bilaterales entre ambos países se formalizaron a través de diversos tratados y actas que sentaron las bases para articular lo nacional con lo regional, inclusive en el plano de la seguridad, pero en el comienzo de la última década del siglo XX comenzaron a transformarse las nuevas amenazas a nivel global, se transformó aquello que tenía que ser securitizado.
El fin de la guerra fría en 1991 marcó los principios de seguridad global que debían emplearse ante la aparición de “nuevas amenazas” en los países occidentales, tomó como referencia a Estados Unidos y a aquellos países europeos que durante la última década del siglo XX comenzaron a formar parte de la Unión Europea. Con el advenimiento de un mundo percibido como globalizado y en continuo movimiento, la mayoría de los Estados endurecieron y fortalecieron los controles fronterizos (Bigo, 2002) con la intención de defender y mantener un supuesto orden nacional, como respuesta al aumento de los flujos de personas y mercancías en el mundo. Una de las mencionadas como nuevas amenazas fue el terrorismo global, principalmente asociado a poblaciones de origen árabe, reactualizada en 2001 como consecuencia del atentado a las Torres Gemelas. En consonancia con ello, debido a la nutrida presencia de población sirio-libanesa en la Triple Frontera del Paraná y a los atentados a la Embajada de Israel en 1992 y a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en 1994, se trazó una estrecha vinculación de estos elementos con la existencia de actividades terroristas en la región. Se la presentó como una zona insegura, caótica, peligrosa y donde los controles fronterizos carecían de efectividad, por lo que los países en cuestión debían aumentar el control y la vigilancia sobre sus límites territoriales, con lo que quedaron truncos los proyectos de integración regional que se habían constituido con el restablecimiento de las democracias. La construcción del vínculo con el terrorismo comenzó con informes del Departamento de Estado de Estados Unidos que encontraron una gran difusión en los medios de comunicación nacionales e internacionales4 (Agulló 2017; Bello Arellano, 2015; Montenegro & Giménez Béliveau, 2006; Rabossi, 2007).
Los discursos gubernamentales y periodísticos no solo han afirmado la presencia de células terroristas de Hezbollah y Al Qaeda, sino que sostenían “la teoría según la cual la zona de la triple frontera es un caldo para el narcotráfico, el terrorismo y el contrabando” ( “Preocupa la seguridad en la triple frontera”, 1997). Se ha caracterizado a la región como posibilitadora de un sinnúmero de prácticas como las antes mencionadas e incluso aquellas como la trata y el tráfico de personas, el lavado de dinero y la migración irregular. Lo que precisamente no suele mencionarse en las noticias y en los informes son las causas geopolíticas que tuvieron como motivo presentarla como una zona sin ley, que destaca su ubicación geográfica en un punto neurálgico del encuentro entre tres países sudamericanos y el acuífero Guaraní, una de las reservas de agua dulce más grande del mundo y donde se concentra un gran número de recursos naturales. Por otra parte, el gran polo comercial de Ciudad del Este y la presencia de las cataratas del Iguazú, una de las siete maravillas naturales del mundo compartida por Argentina y Brasil, habilita a una movilidad fluida y continua de personas y objetos entre las ciudades, ya sea por motivos turísticos o comerciales. Las amenazas latentes han llevado a que se espectacularice la imagen de la Triple Frontera del Paraná, presentándola como aquella región en donde el peligro y las actividades ilícitas se encuentran a la orden del día, impera el caos, el miedo y el malestar y el Estado maximiza sus controles para que aquellas amenazas externas no transgredan los límites nacionales.
El proceso de securitización en la Triple Frontera del Paraná: miedos, amenazas y seguridad
El mantenimiento del orden nacional y la defensa del territorio son los argumentos que han sostenido por varias décadas los Estados nacionales para llevar a cabo un refuerzo del control fronterizo, pero a lo largo de los años se han ido transformando las amenazas que generan miedo y malestar. Durante los gobiernos militares se propulsó la idea de poblar y defender las fronteras de aquel otro no argentino, con la intención de reforzar de manera permanente ese ideario nacional. El decreto 887/94 titulado “Zonas de Frontera” buscó unificar las llamadas zonas de frontera para el desarrollo y las zonas de seguridad de fronteras (Zonas de frontera, 1994). Si bien en un principio puede parecer una unificación administrativa y solo con criterios geográficos, la definición de zonas de frontera se nutre de ambas leyes que determinaron cada tipo de zona. La ley 18575, que las nombró como zonas de frontera para el desarrollo, establecía la promoción del “crecimiento sostenido del espacio adyacente al límite internacional de la República” y planteaba el objetivo de “asegurar la integración de la zona de frontera al resto de la Nación” (Zonas y áreas de frontera, 1970), que sostiene aquel espíritu de nación homogénea, integrada y segura. La (re)construcción de la idea de nación fue un eje articulador en las políticas de seguridad, una nación que debía ser defendida de los otros, los vecinos enemigos y peligrosos. De este modo, el gobierno de facto impulsó una serie de medidas reglamentadas a través de decretos y leyes que tuvieron como fin último el fortalecimiento y poblamiento de las zonas de frontera. Con la caída de las dictaduras de los países de la región y el retorno de los gobiernos democráticos se buscó restablecer las relaciones bilaterales entre Argentina y Brasil, y comenzaron a pensarse proyectos enfocados en la integración regional.
Pero desde la lógica estatal basada en el control de y sobre el territorio, aquello que acontece más allá del límite nacional es construido como inseguro. La inseguridad genera peligro, miedo y malestar en las sociedades, y la respuesta a esa problemática es el argumento de que las fronteras deben ser controladas para el mantenimiento del orden nacional a las amenazas externas. Mediante discursos y prácticas de delimitación y (re)construcción del límite fronterizo, que han ido mutando a lo largo de las décadas, se reproduce la idea de reforzar la frontera siguiendo el “modelo geopolítico de Estados como unidades territoriales definidas rígidamente en donde cada Estado puede ganar poder solo a expensas de otros y cada uno tiene el control sobre su propio territorio” (Agnew, 1999, p. 504). No únicamente desde las instituciones gubernamentales, sino que además con la ayuda de los medios de comunicación, las amenazas se han ido construyendo y transformando de manera constante, lo cual no implica una sustitución de una por otra sino más bien de coexistencia entre varias. Pueden leerse titulares de noticias como “Respuesta regional con apoyo europeo contra la falsificación documental en la Triple Frontera” (Eurofront, 2022), “La Hidra Dorada: cómo opera en la Triple Frontera el clan Barakat que financia a Hezbollah” (Sierra, 2018), “Prefectura secuestró más de 2 000 000 de pesos en celulares de contrabando en la frontera de Iguazú” (De Mora, 2020), “Hidrovía: EEUU califica la posible presencia de China como una amenaza” (2022), entre muchos otros. Ello muestra que las amenazas han ido cambiando y han sido utilizadas de modo diferencial en la toma de decisiones con respecto a qué es lo se debe securitizar.
Como argumenta Bigo (2008), la seguridad y la inseguridad son resultados de un proceso securitario. Estas dos categorías que suelen ser normativizadas como positiva y negativa, respectivamente, dependen de los efectos de campo de los actores comprometidos en la definición de qué debe ser securitizado y la aceptación por una audiencia. El autor plantea que la relación entre seguridad e inseguridad no es de oposición, sino más bien de contrariedad:
[La] inseguridad es, por ejemplo, ‘terror’ o ‘amenaza’ o ‘miedo’ o riesgo’ o ‘malestar’ dependiendo de su trasfondo disciplinario… y la seguridad es lo ‘contrario’ esta es la lucha contra, la libertad de… Pero no es seguro del todo que el aumento de prácticas de seguridad, especialmente las coercitivas, disminuyan las prácticas de inseguridad. (Bigo, 2008, p. 124, traducción propia)
La securitización muestra un proceso que trasciende las nociones más clásicas de seguridad, la lleva a formar parte de una dinámica más amplia en donde se interrelaciona con la inseguridad y no se oponen entre sí. Con el manejo de esta retórica, aquella institucionalización del poder político (Abrams, 1988/2000, p. 62) conocida como estado,5 históricamente ha construido y enunciado ciertas amenazas como peligrosas. A los discursos estatales se les suman los discursos de agentes no gubernamentales y los de la propia sociedad quienes en conjunto demandan una mayor seguridad de la ya existente ante posibles nuevas amenazas.
El proceso de securitización se nutre tanto del plano discursivo como del performativo, es decir, de decisiones burocráticas cotidianas, de las relaciones y el conocimiento de los profesionales de la seguridad, y de prácticas tecnológicas y tecnocráticas (Skleparis, 2016), que se conjugan entre sí como efectos de campo. En los puestos de control fronterizo, los discursos y las prácticas de una multiplicidad de actores se encuentran articulados y adquieren sus propias particularidades de planificación y ejecución según el contexto. Cuando comenzó la progresiva apertura de fronteras y se tuvo la oportunidad de cruzar a Foz do Iguaçu, en una conversación con una persona encargada de tareas consulares, hizo saber ciertas diferencias y particularidades en cómo realizan los controles a ambas orillas del puente. En el lado argentino, el trámite migratorio es obligatorio en toda ocasión, con fuerzas de seguridad presentes en las inmediaciones para controlar que nadie cruce sin haber hecho el trámite. Por su parte, en Brasil, si el ingreso al territorio nacional es por un lapso menor a 24 horas y en un radio de hasta 50 km, no es necesario realizar el trámite migratorio. En cambio, si se ingresa por más de un día o para realizar una distancia mayor a un radio de 50 km se debe realizar el registro migratorio de manera personal en la oficina para llenar un formulario escrito. A primera vista y por experiencia personal, en un primer momento prima una sensación de voluntariedad al tener la alternativa de realizar o no el trámite, además de que las fuerzas de seguridad no se encargan de controlar quién se dirigió o a quién no al puesto de control. Ello se debe a que el control sobre las movilidades se desplaza a otros puntos de la ciudad, como se tuvo la oportunidad de observar con los controles vehiculares de las rutas y con los recorridos de agentes de la Policía Federal acompañados con perros en una terminal de ómnibus.
El sostenimiento y endurecimiento del control fronterizo en la región de la Triple Frontera del Paraná se fundamenta en el objetivo de defenderse de aquello que cruza los límites nacionales. Aquel otro no nacional, la amenaza latente de terroristas y el gran despliegue de potenciales hechos ilícitos son fundamentos para que los profesionales de la (in)seguridad (Bigo, 2008) reproduzcan discursos y realicen prácticas de seguridad que forman parte del control fronterizo. A metros del puente Tancredo Neves, en el lado argentino de la región, se encuentra el Centro de Frontera Iguazú-Foz do Iguaçu que se conforma por la Dirección Nacional de Migraciones, la Dirección General de Aduanas, el Senasa y Gendarmería Nacional Argentina. Estas instituciones gubernamentales nuclean a distintos profesionales de la (in)seguridad abocados al control fronterizo y que se encuentran supervisados por el coordinador del Centro de Frontera.6
Acá hay que coordinar. Acá hay que tratar de hacer un trabajo en conjunto y, bueno, que cada uno aporte lo que el organismo tiene que aportar. Por ejemplo, yo necesito agilizar el paso. Para que la gente pase más rápido, necesito que haya más carriles habilitados. No alcanza con que haya inspectores de Migraciones haciendo el control para que ingresen y no, lo tengo que complementar con personal de Aduana y de Senasa. (Comunicación personal, 1 de noviembre de 2021)
El coordinador manifiesta que el trabajo de cada uno de los profesionales debe ser llevado a cabo de manera articulada entre las instituciones para agilizar los cruces que son sometidos al control fronterizo. Pero en 2020 surgió una nueva amenaza para los Estados nacionales, lo que dio lugar a una medida excepcional de refuerzo y endurecimiento del control fronterizo: el cierre de fronteras.
Securitización y cierre de fronteras
En marzo de 2020, el gobierno argentino decretó el cierre de fronteras a lo largo de todo el territorio nacional con el fundamento sanitario de mitigar el avance y el número de contagios causados por la pandemia de coronavirus a nivel mundial. En concordancia con gran parte de los países del mundo, la política de cierre de fronteras implicó un endurecimiento de los controles fronterizos con la intención de que nadie transgrediera los límites nacionales. Imperaba el miedo y el malestar por un virus desconocido y la forma que encontraron los gobiernos para detener su avance fue detener a su portador: el ser humano. Interrumpir de manera abrupta el movimiento fue la respuesta que encontraron los Estados nacionales para mitigar el crecimiento de la pandemia. El cierre de fronteras se decretó cuando finalizaba la temporada de verano, momento del año en que el paso fronterizo Iguazú-Foz do Iguaçu es más frecuentado que en otras épocas por encontrarse en las inmediaciones a las cataratas del Iguazú y por ser parte de una de las rutas elegidas por turistas que vacacionan en Brasil. En el puente Tancredo Neves, cuando terminaron los últimos traslados autorizados por Cancillería antes del cierre total, la Policía de Misiones y Gendarmería Nacional vallaron el cruce “para impedir el acceso de turistas que intentan ingresar al país a pesar del cierre total de fronteras” (Barrios, 2020).
La medida de cierre de fronteras estuvo sustentada en el miedo que se llega a tener ante amenazas desconocidas como puede ser un virus. Las personas son quienes experimentan los miedos como formas de respuesta, afirma Reguillo (2000), “sin embargo, es la sociedad la que construye las nociones de riesgo, amenaza, peligro y genera unos modos de respuesta estandarizada” (p. 66), que se transforman según el lugar y la época. El miedo aparece como aquel sentimiento provocado por una amenaza que debe ser securitizada, y las fronteras son espacios donde se construye y escenifica de manera continua ese miedo a todo aquello que pueda llegar a cruzar el límite nacional. Debido a la transmisión del virus de persona a persona, se puso el foco en el paso fronterizo Iguazú-Foz do Iguaçu ya que las cifras oficiales del estado argentino lo muestran como uno de los pasos con mayor cantidad de movimientos migratorios del país. La propia titular de la Dirección Nacional de Migraciones comentó a un diario de la provincia de Misiones que había recorrido “con el gobernador Herrera Ahuad algunos pasos de frontera y vimos el miedo por la cantidad de extranjeros que habitualmente ingresan a la provincia por turismo (…). El domingo se decidió cerrar herméticamente todas las fronteras” (“Desde Migraciones aseguran que”, 2020). El miedo a los flujos de movimiento de personas generó malestar porque existía la posibilidad de contagiarse de un virus hasta entonces poco conocido y, frente a ello, los estados cayeron en la trampa territorial al responder con lógicas geográficas y administrativas como primera reacción frente a lo excepcional (Bigo et al., 2021). Estos autores se preguntan si la pandemia de coronavirus puede ser vista como una renovación de la gubernamentalidad del malestar, como una forma original de gobierno para proveer seguridad y protección, un engranaje más de un amplio proceso securitizador en el que intervinieron nuevos actores y se incorporó el del saber médico experto.
La dimensión sanitaria prevaleció entre las prioridades en la toma de decisiones por los profesionales de la (in)seguridad, lo cual generó una interrupción y transformación de cómo se había desplegado el proceso securitario en la región hasta ese entonces. Como lo estipuló el Decreto 274/2020 (Prohibición de ingreso al territorio nacional, 2020) y amplió sus alcances con el Decreto 313/2020 (Emergencia sanitaria, 2020), al momento del cierre y a lo largo de dieciocho meses las medidas sanitarias de control de los pasos fronterizos involucraron a aquellos exceptuados, quienes podían cruzar el límite nacional con la presentación de un resultado de PCR negativo. El grupo que comprendía a los exceptuados eran “personas afectadas” al traslado de mercaderías, transportistas, tripulantes y pilotos. A ese grupo lo completaban las fuerzas de seguridad encargadas del control de los límites y de las rutas nacionales, además de nuevos actores que formaron parte de la práctica securitizadora del cierre de fronteras. Los profesionales de la salud fueron incluidos en el grupo de exceptuados, por ser una medida excepcional con fundamentos sanitarios y por el requerimiento de la expertise en torno a cuestiones epidemiológicas referidas al cuidado de las personas y al control de los contagios. Cuando comenzaron las progresivas aperturas de los puestos de control, el paso fronterizo terrestre Tancredo Neves fue una de las pruebas pilotos a nivel nacional, habilitada su apertura a través de la Decisión Administrativa 935/2021 (Corredores Seguros, 2021) en septiembre, bajo la categoría de corredor seguro.7 Los requisitos implementados para el cruce fueron la presentación del carnet de vacunación, un resultado de PCR negativo y una declaración jurada electrónica completada con información personal, articulando de este modo el control sanitario con el migratorio. En un primer momento, con la apertura del paso fronterizo como corredor seguro, la declaración jurada se implementó para todas las personas que realizaran el cruce. Luego, a partir de abril de 2022 cuando se llevó a cabo la normalización de los pasos fronterizos, la declaración pasó a ser solicitada a extranjeros no residentes.
La declaración jurada muestra cómo el control fronterizo se desplaza y se solicita que se provean datos epidemiológicos y del tránsito a realizar de manera virtual, complementándolos con la presentación documental en el puesto de frontera. Esta deslocalización de la frontera, como explica Walters,8 se refiere a que, si bien, anteriormente en la frontera espacial se concentraban las funciones de control y de policiamiento, “actualmente hay una desagregación de las funciones fronterizas fuera de la frontera” (Walters, 2006, p. 193, traducción propia). Como se puede ver, para ordenar y controlar a una población determinada se debe ejercer el poder de gobierno a través de prácticas administrativas, ya que el “conjunto de medidas legislativas, decretos, reglamentos, circulares permiten introducir mecanismos de seguridad” (Foucault, 2006, p. 22).
La implementación de la declaración jurada como mecanismo de seguridad para controlar las movilidades de las personas, luego de un par de meses, llevó a que presentara demoras en el puesto de control del Centro de Frontera Iguazú-Foz do Iguaçu. Esto se debió a que varias personas la realizaban allí mismo, por desconocimiento y desinformación de la medida, o por falta de conectividad al tener que ser completada de manera virtual. Ante el pedido de “eficiencia y eficacia” (“Herrera Ahuad: ‘Vamos a pedir eficiencia’”, 2022) por el gobernador de la provincia de Misiones al ministro del Interior en aras de agilizar la circulación, además de otras razones a nivel nacional, en agosto de 2022, el gobierno nacional eliminó el requisito de la declaración jurada, decisión fundamentada en la flexibilización de medidas sanitarias. El argumento de que la declaración jurada electrónica iba a permitir “agilizar el procedimiento del movimiento migratorio, así como también aligerar el tratamiento de la información otorgada a las autoridades sanitarias” (Dirección Nacional de Migraciones. Nuevo requisito de ingreso y egreso al territorio nacional, 2020) en la práctica generó un efecto diferente al entorpecer la dinámica del control fronterizo, manifestado por quejas de turistas, comerciantes y autoridades de la región.
El cierre de fronteras puede ser entendido como parte de un proceso de securitización que tuvo la incorporación de nuevas prácticas de control fronterizo, como así también la transformación de otras que ya se encontraban presentes. Algunos de estos cambios en las prácticas de seguridad fueron debido al cierre de fronteras y otros previos, como expresó un prefecto en una charla informal sostenida en noviembre de 2021. Si bien para esa época se había cumplido un mes de la habilitación del paso fronterizo terrestre, cinco meses más tarde, en abril de 2022, se habilitó el paso fluvial Puerto Iguazú-Puerto Tres Fronteras, controlado por Prefectura Naval Argentina. El prefecto explicó que fuera de la pandemia sus tareas radicaban en el control de las personas y mercaderías que cruzan por los ríos Paraná y Uruguay, y que en los últimos años se incorporaron nuevas herramientas y tecnologías empleadas en el control fluvial. Con respecto a la medida del cierre de fronteras y a la inhabilitación de la balsa para realizar el cruce a Paraguay, comentó que sus funciones se vieron transformadas por la interrupción de la circulación sobre los cursos de agua. Continuaron con sus patrullajes, pero debieron modificar sus turnos laborales, adoptar medidas sanitarias y controlar que nadie cruzara por los ríos a menos que fuera alguien que integraba la categoría de exceptuado. Ello permite mostrar que se gobierna a la población a través de diversas prácticas de seguridad (co)construidas con discursos de la propia sociedad y de agentes de gobierno, encargados de las tomas de decisiones, o bien, aquellos encargados de gestionarlas y ejecutarlas. En suma, el argumento que sostuvieron los gobiernos nacionales en todo el mundo, ante la creciente ola de contagios, fue el miedo y el cuidado de la población frente a un nuevo virus, reconfigurando el proceso de securitización en torno a la sanidad del control fronterizo.
Conclusiones
En el presente artículo se buscó reconstruir el proceso de securitización que tiene lugar en el lado argentino de la Triple Frontera del Paraná. A través de un recorrido histórico que se remonta a la última dictadura militar hasta llegar a la actualidad, se abordaron las transformaciones que han caracterizado a este proceso. Con la conceptualización discutida desde los estudios críticos de la seguridad, se usó la categoría de securitización para dar cuenta de un proceso histórico que es motivado por el miedo y el malestar que generan ciertas amenazas al orden social. Aparecen los nombrados como profesionales de la (in)seguridad que son quienes buscan dar respuesta y combatir esas amenazas a través de discursos y prácticas de seguridad.
En la última dictadura cívico militar eclesiástica primaron los ideales referidos a la defensa de la patria, a la homogeneización de una identidad nacional y a la continua construcción del territorio nacional, esto último a través de políticas de poblamiento en zonas de frontera. Aquello externo que se encontraba por detrás de las fronteras nacionales era un enemigo del que había que defenderse a través del control y el refuerzo de los límites nacionales. Con la restauración democrática tanto de Argentina como de Brasil se comenzaron a trazar las relaciones bilaterales entre ambos países con un énfasis en la integración y en la cooperación regional. Pero con un reordenamiento del mundo posguerra y cambios en la seguridad internacional surgieron nuevas amenazas globales para los Estados, los cuales respondieron a algunas de ellas a través del endurecimiento y fortalecimiento de las prácticas de control fronterizo.
El proceso de securitización de las fronteras se ha ido transformando y reconfigurando según el momento histórico imperante debido a que el miedo por las amenazas fue cambiando a lo largo de las décadas. Una nación que debía defenderse y reafirmarse como tal se vio perjudicada por la supuesta presencia del terrorismo en la Triple Frontera del Paraná. Con el correr de los años, se vinculó a la región con nuevas prácticas ilícitas, con actividades como el contrabando, la trata y el tráfico de personas, el lavado de activos y la migración irregular. En un mundo interconectado y globalizado en el que el movimiento no cesa, acompañado de la sofisticación y el avance de los dispositivos de seguridad y tecnológicos, los Estados han buscado dar respuesta a esas amenazas a través de diversas prácticas securitarias, que no han sustituido unas a otras, sino más bien, se han articulado y coexisten entre ellas. Las fronteras nacionales y su territorialidad vertebra las decisiones de lo que debe ser controlado, aquello que atenta contra el orden nacional. La construcción de la Triple Frontera del Paraná como región insegura y caótica, que genera miedo, opera como el principal fundamento para que el Estado nacional brinde seguridad.
Debido a la pandemia de coronavirus, el proceso de securitización se reconfiguró en torno a la detención del movimiento a través del cierre de fronteras, con la incorporación de nuevas prácticas de control y con la incorporación del saber médico al proceso más amplio que tiene lugar allí. Luego de las progresivas aperturas de las fronteras hasta la llamada “vuelta a la normalidad” de los controles fronterizos, la pregunta que surge es ¿cómo se transformará y se reconfigurará el proceso securitario en los años venideros?
