Introducción

En un concierto de crecimiento lento e inestabilidad de algunas de las actividades de la planta productiva en la última década, el dinamismo de la industria automotriz mexicana (IAM) ha devenido en uno de los eventos económicos más significativos desde la postcrisis 2008-09. La IAM es una de las industrias que más crecen del país y uno de los motores que ha activado la economía en los momentos de recesión (^{PwC, 2013}). Es, también, la mayor generadora de equilibrios comerciales y la mayor oferente de empleo manufacturero (^{Covarrubias, 2014}; ²⁰¹⁵). Se extiende por buena parte de la geografía nacional. Los tres corporativos de Detroit, cinco líderes asiáticos y cinco europeos, operan 22 fábricas armadoras de autos en 10 estados. Las fábricas autopartistas se extienden a 21 estados, conformando cuatro clústers (Noroeste, Noreste, Centro y Bajío)¹ cuya dinámica regional es muy sensible a su comportamiento (Banco de México, 2013). Sin embargo, el nivel de desarrollo de las regiones es desigual. Uno, es el caso sobresaliente de la región del Bajío que, con Guanajuato, Aguas Calientes y San Luis Potosí al frente, pasó a convertirse en el gran hub automotriz de México. Ocho de las principales armadoras globales están ahí; en el último lustro fueron llegaron al Bajío BMW, Mazda, Daimler AG, VW,² y Toyota anunció planes de instalación en 2015, en tanto Honda, GM y Nissan se expandieron con nuevas factorías. Con ellas el Bajío devino en la región industrial más dinámica de México y América Latina. Su producción conjunta de 1.5 millones de autos, la ha convertido en una de las 15 economías automotrices del mundo (^{Conacyt, 2015}).

Después del Bajío sobresale la región Noreste, con grandes proyectos de ensambladoras y el núcleo más extendido de proveedores. En el extremo opuesto, aparece la región Noroeste. En ella destacan, en particular, los casos de Sonora y Baja California que, después de abrir plantas de ensamble por Ford en 1986 y Toyota en 2004, se han rezagado y no han vuelto a tener ningún proyecto de relevancia por otras armadoras. Enseguida destaca el caso de la región Centro como espacio de contrastes, pues, mientras el Estado de México y Morelos se han mantenido sin el arribo de nuevas firmas, Puebla ha experimentado una gran dinámica por las sucesivas ampliaciones de VW y, más recientemente, por el arribo de Audi.

Una pregunta apropiada de investigación es ¿Cómo explicar estas desigualdades regionales? La pregunta va más allá de la identificación de los factores que están atrayendo a los corporativos automotrices a México y en donde se incluye señaladamente la frontera con el mercado norteamericano, el bajo costo laboral, los tratados comerciales firmados por el país con una gama amplia de países y bloques comerciales, las capacidades logísticas y de aprendizaje, así como la extensa red de proveedores de primer nivel, acumulados a lo largo de la historia de una industria que ya es centenaria en México (^{Unger, 2010}; ^{Covarrubias, 2014}).

Mientras los factores de determinación de localización a nivel regional de las firmas pueden ser multicausales, hipotetizamos que un factor diferenciador en la geografía nacional ha radicado en las instituciones y ambientes institucionales que rodean cada región. ^{Losch (1940)} tempranamente estableció la premisa clásica de que las firmas buscan la localización óptima bajo la ecuación de máximo beneficio dado por el diferencial ingresos/costos totales. Enseguida la teoría de decisiones de las firmas situó que las grandes corporaciones buscan no sólo maximizar ganancias, sino que pueden ser orientadas por objetivos no alineados de ventas a crecimiento, de legitimidad a supervivencia y/o de conquista de nuevos mercados a afianzamiento de ellos (^{Cyert y March, 1992}). La teoría progresó cuando observó que los mercados principales al lado de la formación de aglomeraciones industriales otorgan redoblada importancia a la geografía espacial donde ocurren los encadenamientos productivos y operan los agentes bajo marcos institucionales definidos (^{Armstrong y Taylor, 2000}). Las economías de aglomeración, no obstante y como lo muestra la nueva geografía económica, pueden ocurrir en varias escalas espaciales dadas por diferentes niveles de interacción entre movimientos de factores productivos, costos de transporte y tasas de ganancia (^{Fujita, Krugman y Venables, 2001}). Adicionalmente, importa notar que las corporaciones multinacionales de industrias como la automotriz son organizaciones con capacidades de modelación de los ambientes institucionales (^{Cantwell et al., 2011}), y que la esencia de sus decisiones de localización es capitalizar de diferentes ambientes institucionales (^{Teece, 2006}).

Sin desconocer esta trayectoria teórica sobre las decisiones de las firmas, nuestro acento es que la agencia de determinación de las firmas sobre dónde colocar sus inversiones es sensible a las ofertas institucionales que formulan los gobiernos locales. Supone también que los elementos políticos, sociales, laborales y medioambientales causan su propia impronta en los análisis de las empresas. Proponemos un marco conceptual que se alimente del fecundo debate que experimenta la teoría social desde que los neo-institucionalistas llamaron a revalorar el rol de las reglas y los mecanismos de legitimación que estructuran las acciones sociales (^{DiMaggio y Powell, 1983}-¹⁹⁹¹; ^{March y Olsen, 1999}; ^{Hall y Taylor, 1996}; ^{North, 1990}; ^{Ostrom, 2005}; ^{Scott, 2001}). Tres décadas después de aquel vuelco, las instituciones se han instalado en el mainstream de los análisis de la teoría económica y social. Verbigracia, en la teoría económica que sustenta el Indice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), las instituciones aparecen como uno de los doce pilares de competitividad y crecimiento (Schwab, 2015).³ En efecto, el proceder ético y conforme a derecho de las instituciones públicas y privadas, así como la eficacia administrativa en el diseño de políticas, constituyen, dentro de otros factores, el primer pilar de requerimientos básicos para conducir el crecimiento e incentivar la eficiencia e innovación económicas.⁴ En igual sentido, en el Índice Global de Innovación 2015 (GII por sus siglas en inglés), las instituciones conforman uno de los siete pilares que definen las competencias innovadoras y el primero en calidad de pilar habilitante (GII 2015, en: https://www.globalinnovationindex.org/content/page/GII-Home).

Trabajamos desde una matriz que llamamos de análisis de políticas institucionales y de transiciones socio-técnicas, inspirada en el modelo de incrustaciones múltiples de ^{Geels y Penna (2015)} y de ^{Geels (2011}-²⁰¹⁴⁾. La matriz conceptualiza un grupo de dimensiones centrales en las que los gobiernos despliegan mecanismos y acciones de legitimación, que implican intencionalidades de estructuración de las organizaciones y los actores sociales. Incorpora los tres pilares de legitimación institucional que condicionan el funcionar de las organizaciones -y en las que están se incrustan- de ^{Scott (2001)}; i.e., el regulatorio (cuya lógica es la instrumentalidad a partir de la introducción de reglas), el normativo (cuya lógica es el sentido de los actores sobre lo que es apropiado/conformando la norma social o industrial)⁵ y el cognitivo (mapas mentales y sistemas de innovación/aprendizaje).⁶ Recuperamos, empero, la formulación temprana de ^{DiMaggio y Powell (1983)} en el sentido que las organizaciones no sólo compiten por conformar reglas y ambientes institucionales, sino también económicos; de ahí incorporamos también los incentivos y restricciones económicas fijadas desde el gobierno, cuya lógica es la eficiencia. Asumimos también que hay una dimensión cultural de interacción y que ésta puede significar el pilar más espeso y denso (con su lógica de creencias, valores e ideas sociales de acción compartidas) en la red de interacciones entre instituciones, ambientes y organizaciones, y su operar dentro de regímenes o trayectorias industriales. Por otra parte, como los problemas, temas y políticas ambientales adquieren hoy un carácter de "gran desafío societal" esto de acuerdo con la definición de Europa 2020⁷ y sus conexiones con la industria automotriz son múltiples, analizamos las premisas y acciones de los gobiernos al respecto en la dimensión cultural. Por tanto, la última dimensión la identificamos como cultural/medio ambiental.

Así nuestra matriz de análisis tiene cinco dimensiones. Las dos primeras atienden mecanismos e intencionalidades de gobierno de las instituciones; la tercera ubica las restricciones e incentivos de naturaleza económica que condicionan respuestas entre organizaciones e instituciones; en tanto las dos últimas exploran los terrenos de los sistemas de ciencia y tecnología, las ideas, las creencias, las tradiciones y los sistemas de valores, así como los ámbitos culturales y ambientales de operación. Con ella indagamos por los programas de gobierno, líneas de estrategias y acciones específicas, instrumentados para regular, atraer y fomentar el crecimiento, competitividad e innovación de la industria.

La evidencia que aportamos proviene de los Planes Estatales de Desarrollo (PED), así como de Programas Sectoriales de Desarrollo y/o Fomento Económico disponibles. Se revisaron también, documentos de gobierno relacionados con innovación, medio ambiente y/o desarrollo sustentable, ello con la finalidad de evaluar "el entorno" en el cual se sustenta el proyecto de desarrollo regional vinculado a la industria, y en especial a la actividad automotriz. Entendemos que esta es una evidencia limitada pues se ciñe a las narrativas de los citados documentos sin reparar en su aplicación o desarrollo en la práctica. Futuros estudios podrán avanzar en esta dirección.

Metodológicamente, efectuamos un análisis de contenido de tipo cualitativo e interpretativo (^{Krippendorff, 1990}; ^{Bardín, 1986}). Al efecto, la revisión de los documentos de gobierno se dirigió a ubicar la presencia o ausencia de las categorías que identifican cada una de las dimensiones del modelo de análisis (Cuadro 1). Luego en los casos de presencia, procedimos a interpretar "la representatividad" de dicha evidencia para indicar que el gobierno posee o no las propiedades de la dimensión en cuestión o trabaja en ella. El criterio de interpretación de "la representatividad" o grado de posesión de la propiedad lo evaluamos en función de la coherencia, sistematicidad e intencionalidad de las narrativas de gobierno -provistas en líneas y estrategias de acción- respecto a cada dimensión.

Fuente: elaboración propia.

Cuadro 1 Modelo de análisis de políticas institucionales Dimensiones e indicadores 

La exposición tiene tres secciones. La primera describe el auge de la IAM y expone su geografía, aglomeraciones o clústers principales, y sus tasas de crecimiento por regiones y estados. La sección segunda pone a prueba la hipótesis propuesta con base en el modelo analítico descrito. Para cada clúster regional analiza los programas y regulaciones de gobierno de un estado en particular. A saber, Guanajuato para el Bajío, Nuevo León para el Noreste, Puebla para el Centro, y Sonora para el Noroeste. La sección final debate los resultados encontrados y resume conclusiones.

Auge de la IAM y geografía desigual de su despliegue. El auge y la geografía del auto

Entre 2001 y 2014 la producción de autos se incrementó en 78% de 1.8 a 3.2 millones de autos para una tasa de crecimiento de casi 6% anual, pero entre 2010 y 2014 la producción ha aumentado en 41.5%, para una tasa anualizada superior a 8%. Todos los grandes corporativos están colocando importantes inversiones en el país; en el primer trimestre de 2015 representó 54% de la IED total. De ellas, tan sólo GM anunció inversiones por 6 mil millones para el periodo 2014-17, en tanto el resto vino de planes constructores de fábricas de Daimler-Nissan, BMW y Kia.

El auge actual coincide con la última crisis y recuperación de la industria. Desde 2008 es notable el número sin precedente de apertura, construcción y proyección de nuevas plantas, incluyendo las plantas armadoras que empezaron a trabajar en 2013-2014 como Honda, Celaya; Mazda, Salamanca; Chrysler Van, Saltillo; y Nissan 2, en Aguas Calientes están en construcción avanzada como Audi, San José Puebla y fueron anunciadas a fines de 2014 y 2015 por lo que podrán entrar en operaciones entre 2017 y 2019 como BMW, San Luis Potosí; Daimler AG, contigua a Nissan 2 en Aguascalientes; la coreana Kia, en alianza con Hyundai, en Pesquería Monterrey y Toyota Celaya.

Como se ha descrito, en el país actúan los tres corporativos de Detroit (GM, Ford y Chrysler), cinco líderes asiáticos (Toyota, Nissan, Honda, Mazda y Kia) y cinco europeos (VW, Daimler AG, Audi, BMW y FCA). Con ellas se despliegan en el Estado de México, Morelos y Puebla (el núcleo más antiguo de la IAM), en Coahuila, Sonora y Baja California en la frontera norte (el núcleo abierto con la reorientación hacia el exterior de la industria en los ochenta) y en Guanajuato, Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes (el núcleo de El Bajío, que es el más reciente y el de mayor desarrollo actual).

Esta gama de corporativos se complementa por una extensa red de proveedores que crean una infraestructura logística muy compleja y especializada que facilita la operación de las fábricas ensambladoras, pero que además provee de partes y componentes a ensambladoras de Estados Unidos y Canadá, prioritariamente. De acuerdo con datos de ProMéxico el país tiene 1,236 empresas autopartistas correspondientes a los dos primeros niveles -o tiers- en que se estructura la industria; 511 son del primer nivel. Otras 1320 corresponderían a los tiers 3 y 4 (Cfr. https://www.promexico.gob.mx/). En los primeros dos tiers se trata esencialmente de filiales de grandes corporativos multinacionales, que se extienden en poco más de dos tercios de la geografía nacional. La composición por origen de los principales proveedores comprueba lo previo; 28% son estadounidenses, otro 28% son japoneses, 20% son alemanes, 5% franceses y, el resto, queda en manos de otros países. De ahí que de las cien firmas líderes autopartistas globales, 89 operan en México.

Fuente: elaboración propia con datos de ^{ProMéxico (2015)}.

Mapa 1 Geografía de proveedores Tier 1 

Los estados de la Región Noreste (Chihuahua, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas) han constituido el núcleo más extenso de empresas autopartistas con 198 empresas en Tier 1. Enseguida aparecen los estados del Bajío (Jalisco, Guanajuato, San Luis Potosí, Querétaro y Aguas Calientes) con 142 plantas. La Región centro aparece en un siguiente plano con 101 plantas, y al final queda la Región Noroeste con 70 fábricas. Es decir que existe correspondencia entre la distribución que han seguido las armadoras y la que han seguido las autopartistas -si bien no se trata de una correlación perfecta.

Tasas de crecimiento

Ya sabemos dónde están las principales aglomeraciones de la IAM. Veamos en más detalle las tasas de crecimiento que se han presentado por regiones y estados. Trabajamos primero con datos del valor total de la producción (VTP), conforme a las estadísticas de la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera de INEGI.⁸ El Cuadro 2 y la Gráfica 1 dejan notar que los estados de las región Noreste concentran tanto como el 56.5% del VTP. Le sigue el Bajío con 17.5% y a continuación la región Centro con 16%. Al final aparece el VPT de la región Noroeste. Los empleos siguen muy cercanamente el mismo patrón: los estados de la región Noreste toman el 54.3% del empleo total de la IAM, seguidos del Bajío con 16%. La región Centro no produce tantos empleos como valor pero igual toma la tercera posición en este rubro. Y, de nuevo, la región Noroeste aparece con menos empleos dentro del total de clústers (Cuadro 3 y Gráfica 2).

Fuente: elaboración propia con datos de Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera de INEGI (años señalados).

Cuadro 2 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2014. Valor de producción total, principales estados. 

Fuente: elaboración propia con datos de Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera de INEGI (años señalados).

Gráfica 1 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2014. Valor de producción total, principales estados. 

Fuente: elaboración propia con datos de Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera de INEGI (años señalados).

Cuadro 3 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2014. Personal ocupado total, principales estados. 

Fuente: elaboración propia con datos de Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera de INEGI (años señalados).

Gráfica 2 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2014. Personal ocupado total, principales estados. 

Los estados del Bajío son los que más crecen en estos años. Por ejemplo, Guanajuato y San Luis Potosí incrementan el valor total de la producción entre 200 y 300% en el periodo; enseguida Nuevo León aparece con un incremento de 186%. Sonora por el noroeste y Puebla por el centro, en ese orden, toman el plano final. En términos de crecimiento del empleo se localiza un patrón de crecimiento similar (Cuadros 4 y 5).

Fuente: elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera.

Cuadro 4 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2007-2014. Personal ocupado en los diez principales estados 

Fuente: elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera.

Cuadro 5 Fabricación de equipo de transporte (Sub336), 2007-2014. Valor total de la producción, diez principales estados. 

Las diferencias regionales. El rol de las instituciones

Para documentar las diferencias regionales en materia institucional analizamos los programas e instrumentos gubernamentales de intervención en el sector automotriz en las cuatro regiones automotrices: Bajío, Noreste, Noroeste y Centro. Como fue anotado, se seleccionó una entidad para cada región; el análisis más puntual quedó en Guanajuato, Nuevo León, Sonora y Puebla. La estrategia se centró en el análisis de los ejes, estrategias y líneas de acción enfocadas al desarrollo económico y/o al fomento a la industria, puntualizado en los Planes Estatales de Desarrollo (PED), así como los Programas Sectoriales de Desarrollo disponibles. Sobre esto último, sólo en Nuevo León se ubicó -y luego pudimos analizar-un programa al respecto, el Programa Sectorial de Desarrollo Económico de Nuevo León. Se revisaron documentos en materia de innovación (DI), medio ambiente y/o desarrollo sustentable (DMA) de los gobiernos con la finalidad de evaluar las visiones y acciones de estas entidades respecto a estas dimensiones cruciales para un proyecto de desarrollo regional vinculado a la industria, y en especial a la actividad automotriz. De igual forma cuando existía algún documento de planificación económica derivado del PED, se procedió a su revisión. Estos fueron los casos de Guanajuato y Puebla; en el primero se ubicó y trabajó un plan estatal con visión a largo plazo (Plan 2035), mientras que en el caso de Puebla se ubicó y trabajó la actualización del PED. En el Cuadro 6 se incluye la relación de documentos revisados.

Fuente: elaboración propia con base en los Planes Estatales de Desarrollo (2012-2018).

Cuadro 6 Programas y documentos de gobierno analizados 

En todos los casos se aplicó el modelo analítico y los criterios de revisión de contenido, cualitativo e interpretativo, descritos. Iniciamos el análisis de los PED/PS en las diferentes regiones donde se asienta la IAM ubicando la importancia que se asigna al sector automotriz dentro de los mismos documentos. Contra todo pronóstico hay pocas menciones específicas hacia el sector. Regularmente se refiere a la IAM dentro del concepto de "sectores prioritarios", "estratégicos o de "interés", subsumiéndola en el tratamiento genérico de políticas hacia el sector industrial. En el caso de Puebla, en especial, destaca el tratamiento escueto de los temas de desarrollo industrial; incluso no se encontró, para ninguno de los ámbitos analizados, directrices hacia el sector automotriz. Es un dato llamativo puesto que, como se sabe, VW ha erigido ahí uno de los complejos automotrices de más antigüedad a nivel nacional. Así que en el PED de Puebla las referencias son a la industria en general. Éstas se limitan, para el nivel regulatorio a generar un marco institucional para la mejora de la competitividad y la promoción económica, así como directrices en materia de estabilidad y justicia laboral. En el ámbito normativo ubicamos el fomento a desarrollos industriales y logísticos, la identificación de necesidades en materia de importación/exportación y el impulso a la logística de comercialización. Ubicamos el impulso al desarrollo regional mediante clústers y la promoción de casos de éxito e impulso a nuevos motores de crecimiento. Con esa información resumimos el hito normativo de Puebla en devenir en un hub logístico y un promotor del desarrollo regional. En el ámbito económico no localizamos línea específica alguna de incentivos e impuestos para la industria.

En la dimensión cognoscitiva se encontró menos detalle aún; se habla de innovación tecnológica a partir de la vinculación academia-industria sin detallar nada. En el ámbito cultural/ ambiental se describen objetivos de mejora de la calidad del aire y la movilidad. En el caso de las otras tres entidades analizadas -Guanajuato, Nuevo León y Sonora-, pudo observarse mayor detalle de estrategias y líneas de acción. En Guanajuato se lista un buen número de propuestas y acciones en las dimensiones normativa, económica y cognoscitiva, pero ninguna hace un señalamiento explícito al sector automotriz. Incluso el cariz genérico de su aproximación al desarrollo queda plasmado en el mismo objetivo general del Eje de Economía para las Personas, donde se puntualiza la visión del estado "como centro logístico nacional y líder en atracción de inversiones por su infraestructura, impulso al desarrollo tecnológico y al sistema educativo vinculado a las necesidades del sector productivo". Este objetivo lo tomamos como el hito normativo de la entidad.

El acento continúa en la integración de cadenas de valor, la articulación entre la industria y el resto de los sectores, el escalamiento productivo y mejora de cualificaciones y competencias. En este nivel se expresa el impulso a sectores productivos generadores de valor agregado, entre los cuales se incluye el automotriz. Hay también un señalamiento explícito al desarrollo de empresas y capital humano, en los sectores emergentes y de conocimiento avanzado, tales como biotecnología, farmacéutica, bioquímica, resistencia de materiales, óptica, TIC, biomecánica y bioelectrónica.

Las líneas previas conducen a la dimensión cognoscitiva. En ella se coloca énfasis en aspectos de innovación y desarrollo tecnológico, mediante acciones de fortalecimiento de la vinculación interinstitucional (empresas, gobierno, IES y centros de investigación), así como en elementos relacionados con el marco legal, laboral y fiscal. Destaca también el impulso a la investigación vinculada con empresas y organismos así como modelos de educación y capacitación a partir de nuevas tecnologías (eLearning); y posgrados dirigidos a sectores estratégicos.

En la dimensión económica ubicamos referencias claras de incentivos, financiamiento y promoción general para el fortalecimiento de la I+D. En cambio no se ubicaron acciones regulatorias. En líneas conectadas a la dimensión cultural/ambiental sobresalen acciones en aspectos de movilidades, acercamiento a proyectos de eco-innovación, ecoeficiencia, ecodiseño y sustentabilidad, así como consideraciones de políticas relacionadas con la adaptación al cambio climático, emisiones y energías renovables.

En la región Noroeste, en el caso de Sonora la perspectiva del PED se dirige hacia la "generación de empleos, crecimiento sostenido y desarrollo económico sustentable a través del desarrollo tecnológico y de la innovación que incrementen la competitividad de las unidades económicas y generen un entorno atractivo y facilitador de negocios". De ahí extraemos una orientación normativa que se puede abreviar en la generación de empleos, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible".

Existe una gama de nociones normativas complementarias a lo previo como buscar la modernización de infraestructura, el estímulo a procesos de articulación productiva y aprovechamiento de las vocaciones económicas regionales. En la dimensión regulatoria se proponen acciones en materia de mejora para el estímulo a la inversión productiva, la generación de empleos y la competitividad. En el orden cognoscitivo se incluyen intenciones de potenciar capacidades de innovación tecnológica a partir de programas de cooperación técnica, científica y tecnológica entre empresas y centros de investigación; fomento a la transferencia tecnológica; y creación e impulso a Centros de Cooperación Tecnológica Interdisciplinarios.⁹

En la dimensión económica ubicamos el propósito de diversificar fondos de financiamiento para la innovación tecnológica y para empresas que incorporen mecanismos de innovación y desarrollo en sus procesos. En la dimensión cultural/ambiental, se refiere la participación del sector privado en prácticas de eco-eficiencia y el desarrollo de infraestructura ambiental.

En el caso de Nuevo León se proponen varias premisas de orientación normativa: generación de empleos bien remunerados; un sector productivo altamente competitivo y con ingreso per cápita similar al de algunos países desarrollados; creciente atractivo para las inversiones y los negocios; relaciones laborales armónicas, infraestructura adecuada para la logística y el tránsito de mercancías y personas; desarrollo regional más equilibrado; altos niveles de recursos asignados a actividades de investigación, innovación y desarrollo tecnológico. Empero se sugiere que una perspectiva central es la orientación de lo previo hacia la promoción de las Mipymes y su articulación con los Clusters Estratégicos: automotriz, aeroespacial, bio y nano tecnologías y software).¹⁰ De esta perspectiva extraemos el hito normativo de Nuevo León en términos de escalamiento de Mipymes en torno a clústers estratégicos.

En el ámbito regulatorio, se proyectan acciones relacionados a los mecanismos de asociatividad y vinculación entre empresas, Mipymes, grandes empresas; nacionales y extranjeras, ya sea para integrar cadenas productivas o desarrollar productores.

En la dimensión económica, Nuevo León resultó el estado que ofrece ideas más claras referentes a políticas de financiamiento a la formación y consolidación de clústers en sectores estratégicos; la promoción de nuevos agrupamientos a partir de fuentes de financiamiento, apoyos e incentivos; y compromisos de recursos para capacitación para el trabajo y sistemas de certificación de competencias.

Las líneas para la dimensión cognoscitiva son explicitas en conectar al tejido productivo e industrial con la I+D y la innovación. En este nivel se resumen acciones relacionadas con el desarrollo de empresas de alta tecnología, la incorporación de etapas de diseño en los procesos productivos, la formación de recursos humanos alineando la oferta educativa para la investigación e innovación en sectores estratégicos, y el fortalecimiento del conocimiento científico y tecnológico. Las nociones de orden cultural/ambiental consideran acciones en materia de monitoreo ambiental y registro de emisiones, fomento a proyectos de inversiones verdes, generación de energías alternativas, así como nuevas perspectivas en materia de movilidad, funcionalidad urbana y conectividad. Un elemento sobresaliente en estas dimensiones es la inclusión en el PED del fomento de otras modalidades de transporte público, el desestimulo al uso del automóvil particular y la vinculación del transporte público a sistemas no motorizados, esto es integración a redes de movilidad sustentable.

En suma, Nuevo León ofreció la perspectiva programática más elaborada e integral en torno a las diferentes dimensiones de estructuración institucional.

Conclusiones

En este estudio nos preguntamos por los factores que puedan explicar el desarrollo regional desigual que ofrece la IAM. Es una pregunta oportuna, pues la explosión productiva actual de ésta, con tasas de crecimiento de 6 a 8 anual, convierte al país en un caso a modo para re-explorar esta interrogante que, desde el siglo pasado, se ha formulado en las teorías económica y social. En efecto, el dinamismo sin precedente de la IAM desde la última crisis global de 2008-2009 se expresa en nuevas aglomeraciones económicas, pero también en acrecidas diferenciaciones regionales.

Aquí hemos mostrado que la región del Bajío pasó a convertirse en el gran hub automotriz de México y uno de los 15 mayores del mundo. En los últimos ocho años, el valor de la producción y el empleo automotriz han crecido en la región como en ninguna otra región. Hemos aprendido que ocho de las firmas ensambladoras líderes del mundo están ahí, cinco de las cuales han arribado en tan sólo el último lustro. Se trata principalmente de líderes asiáticos y europeos, que están haciendo de la región su sitio preferente de asentamiento. Con ellas han llegado tanto como 142 proveedores de partes y componentes de nivel primero (Tier 1).

Fuente: Programas y documentos de gobierno listados en el Cuadro 6.

Cuadro 7 Diseño institucional de los programas de gobierno. Dimensiones Regulatoria y Normativa 

Empero la gran red logística de proveedores sigue estando en la región Noreste, donde Chihuahua, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas se acercan a sumar 200 empresas de primer nivel. Adicionalmente, Coahuila y Nuevo León han recibido grandes proyectos de ensambladoras; de Chrysler y GM, el primero y de Kia, el segundo -rompiendo lo que hasta aquí era el asiento preferido de las 3 de Detroit. En tanto Chihuahua ha devenido en el gran proveedor de motores de Ford para Norteamérica. Por eso tanto como el 56.5% del valor de la producción y 54% del empleo se localizan en esta región.

Estas cifras para el Bajío son de 17.5 y 16%, respectivamente; lo que indica que sólo cuando entren en operación las nuevas armadoras que ahora se están edificando entre Guanajuato y Aguascalientes estas proporciones podrán modificarse sensiblemente, en particular en VTP.

En el extremo opuesto, notamos, aparece la región Noroeste en la cual Sonora y Baja California, después de que abrieron plantas de Ford y Toyota no han vuelto a tener ningún proyecto de envergadura; su VTP y empleo dentro del total, de 10 y 5%, respectivamente, así como sus tasas de crecimiento en los últimos ocho años, las más bajas del conjunto, confirman su rezago.

Como punto intermedio entre los extremos de las regiones previas, ubicamos la región Centro. Y pudimos constatar el contraste que se vive a su interior entre, por un lado, Puebla -que mantiene un gran dinamismo por el crecimiento de VW y el arribo de Audi a San José Chiapa, convocando juntos una red extensa de proveedores; y, por el otro lado, el Estado de México y Morelos que se han mantenido sin el arribo de nuevas firmas.

Nosotros hipotetizamos que un factor explicando esta geografía de despliegue diferencial de la IAM radica en los ambientes y configuraciones institucionales que rodean cada región. Nuestra evidencia, ceñida a las narrativas de documentos de gobierno, presta poco soporte a esta tesis.

La revisión de programas de gobierno mediante la matriz analítica de políticas institucionales que construimos, permitió constatar que Nuevo León y Guanajuato ofrecen los programas de gobierno más elaborados, con narrativas e intencionalidades más definidas, coherentes y sistemáticas, por incidir en los mecanismos y formas de gobierno de los pilares de legitimación regulatorios, normativos, económicos, cognitivos y aún culturales-ambientales.

El dato es relevante pues Nuevo León es la cabeza visible de la región Noreste, en tanto Guanajuato lo es del Bajío, i.e. las regiones con mayor dinamismo de la IAM y las que dan cuenta de alrededor del 70% del valor de VTP y del empleo. En ambos estados es más notable el intento por articular políticas y narrativas institucionales más allá de los mecanismos más tradicionales de gobierno de determinación de reglas, proposición de visiones normativas y fijación de abanicos de estímulos y castigos económicos. Hablamos de sus intentos programáticos por hablar en términos de ciencia y tecnología, así como de incidir en las prácticas culturales/ambientales. Sobre esto último apreciamos la introducción de lenguajes que empiecen a considerar temas críticos como el monitoreo ambiental, el desestimulo al uso del auto privado, las inversiones verdes, las energías alternativas, así como nuevas perspectivas en transporte público y movilidad sustentable, funcionalidad urbana y conectividad.

En contraste, Puebla ofreció las narrativas y políticas de gobierno más limitadas, genéricas y agregadas, seguido de Sonora en donde si bien hay una cierta gama de líneas y acciones en las diferentes dimensiones no son distinguibles elementos representativos de coherencia, sistematicidad o complementariedad.

En todos los casos, sin embargo, el trabajo programático de gobierno ofrece dos datos que cuestionan la propiedad y sistematicidad de lo que -dicen estas narrativas- se viene haciendo a nivel de promoción y desarrollo de la industria automotriz. El primer dato nos dice que la programación es primariamente genérica, donde la automotriz se inscribe en el tratamiento estratégico que se puede dar también a otros sectores. El segundo dato es que los ámbitos de estructuración culturales y de prácticas medioambientales de sustentabilidad apenas se empiezan a bocetar, por lo que procede la cautela en su calificación.

Por tanto, nuevas investigaciones, con más y mejor evidencia, podrán demostrar sí, en definitiva, los factores institucionales a nivel local no son los que explican el diferencial regional de evolución que está exhibiendo la IAM. O, si otros factores, institucionales y ambientales relacionados aquí no explorados son los que están pautando las diferencias. Por ejemplo, los recursos financieros comprometidos por los gobiernos locales para atraer a las firmas podrían ser cuantiosos y estar ejerciendo una influencia importante en las decisiones de las firmas. Más son una variable difícil de tasar debido a la opacidad con la que los gobiernos manejan su información de gasto e inversión pública. Los mismos costos laborales merecen estudiarse con más detenimiento. Investigaciones preliminares han mostrado que es El Bajío la región automotriz con los salarios más bajos (^{Covarrubias, 2015-2015}).

Lo aquí encontrado, por otra parte, no contradice de suyo las teorías clásicas de localización de las firmas; pero si invita a re-evaluarlas con nuevos argumentos y proposiciones. Un ejercicio de inicio en este sentido, base para futuras investigaciones, puede ser como sigue:

Del teorema de Losch: Las firmas que engrosan la IAM ¿persiguen la localización óptima dada por la ecuación de máximo beneficio (igual al diferencial ingresos/costos totales)? Proposición alternativa: Todas las firmas que llegan a la IAM buscan la ecuación localizacional de máximo beneficio, asumiendo que el mercado destino es la macro-región de Norteamérica y México, con sus costos laborales más bajos y sus capacidades logísticas y de aprendizaje, es la plataforma ideal para alcanzarla. Pero esta es solo una proposición necesaria; no suficiente.

De la teoría de Armstong y Taylor de mercados y aglomeraciones principales y de la nueva geografía económica de Fujita, Krugman y Venables: las firmas que engrosan la IAM ¿Persiguen por igual las ventajas competitivas de acceder los mercados principales (de Norteamérica) y las economías resultantes de las aglomeraciones y los encadenamientos industriales espaciales? Proposición alternativa: Las firmas que llegan a la IAM buscan y obtienen economías de aglomeración y alcance, pero lo pueden hacer en diferentes escalas espaciales, y si dichas economías no existen ellas pueden crearlas por lo que pueden decidir buscar las ventajas de los greenfelds (por ejemplo, de El Bajío), gracias a sus capacidades para atraer proveedores y moldear los ambientes institucionales.

De la teoría de los comportamientos y motivos mixtos de las empresas de Cyert y March: Los grandes corporativos que engrosan la IAM ¿persiguen una mezcla de objetivos que se superponen a la idea de maximizar ganancias, y que pueden -ser no complementarios ni compatibles- ir de las ventas al crecimiento, de la legitimidad a la supervivencia, y/o de la conquista de nuevos mercados al afianzamiento de ellos? Proposición alternativa: Algunas de las firmas que llegan a la IAM tienen objetivos alienados de optimización de factores de localización, ganancias, aglomeraciones y mercados. Pero algunas más arriban por factores de legitimación institucional, como mantener presencia en mercados que se han definido en jauja y estratégicos por la competencia, tal y como es el caso de México.

Por otra parte, los trabajos sobre competitividad del WEF y sobre innovación del GII han contribuido a acentuar la importancia de una gama de elementos políticos, sociales, de seguridad pública, laboral y medioambiental que rodean los gobiernos y afectan los procesos de toma de decisiones de las empresas. Más aún, de ellos aprendemos que no sólo importa el diseño de las políticas sino su eficacia administrativa, así como el proceder ético y conforme a derecho de las instituciones públicas y privadas.

Nuestro estudio no indagó por ninguno de estos elementos y factores. Futuras investigaciones tendrán que responder la manera como cada uno de ellos viene afectando las ecuaciones de localización de las firmas en la industria automotriz.