Introducción

La descentralización fue un hito democratizador colosal para los Estados de América Latina que entraron en reforma durante las décadas de 1980 y 1990. Muchos de ellos apenas pocos años atrás habían superado dictaduras militares y encontraron en la descentralización una forma de acercar el “poder” a la ciudadanía, o más específicamente, la toma de decisiones relacionadas al gobierno de su localidad. En ese contexto auspicioso, que no por democratizador dejó de tener resistencias entre los partidos políticos (^{Arellano, 2018}), se introdujeron cambios que dieron mayor margen de acción para que los niveles subnacionales se autogobernaran, con el argumento de que al estar ellos en el territorio y ser conocedores de sus realidades y problemas, redundaría en eficiencia en la gestión pública. Sin embargo, pasaron los años y en algunos países se comenzaron a identificar medidas tomadas por el Ejecutivo nacional para “regular” o reasumir competencias y responsabilidades que habían sido transferidas a esos gobiernos locales. Esto se conoce como recentralización, un término que, aunque relativamente nuevo, viene siendo trabajado en la ciencia política con mayor frecuencia. ¿Por qué? Yendo al plano regional, en el siglo XXI la mayoría de los países latinoamericanos dieron un giro en la conducción de sus gobiernos nacionales que pasaron a manos de partidos de izquierda y centro-izquierda, y con ellos llegaron también renovados ánimos para descentralizar más el Estado. Sin embargo, comenzó a evidenciarse una mayor cantidad de prácticas de concentración de poder en lo referente a las gestiones administrativas, al desempeño fiscal o incluso a las prerrogativas políticas de provincias y municipios: una suerte de “involución” de la descentralización. Y aunque no todas estas prácticas estaban fuera de un marco de reacomodo del gobierno en el territorio, en virtud del carácter reformista de estos nuevos aires, algunas comenzaron a lesionar el relacionamiento intergubernamental y las reglas escritas y no escritas de la institucionalidad democrática: desde la asignación de las transferencias de recursos a los gobiernos subnacionales que pasaron a seguir criterios de afinidad partidaria y no las normas generalmente definidas en la Constitución, hasta el nombramiento de comisarios nacionales en el territorio para hacer frente a gobernantes locales opositores. Esto permitió notar que la recentralización era un fenómeno que había llegado para quedarse y que exigía atención.

En este artículo se analiza el papel de la recentralización en Venezuela, donde se ha identificado un cambio de régimen que va de la democracia delegativa al autoritarismo hegemónico. Luego de dos décadas del gobierno chavista, primero con Hugo Chávez (1999-2012) y después con Nicolás Maduro (2013-actualidad) en la Presidencia, y del predominio del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) como fuerza hegemónica del sistema político, tiene relevancia observar cómo la recentralización ha sido una estrategia importante en la materialización de la vocación autoritaria del gobierno nacional. Si bien en la literatura se han usado diversos calificativos para caracterizar la deriva del régimen político venezolano: iliberal, totalitario, pretoriano, revolucionario, etcétera, dentro de los que destaca el razonamiento de ^{Martínez Meucci (2021)} quien explica que “el régimen venezolano se encuentra en algún punto medio entre un autoritarismo clásico y un régimen plenamente totalitario”,¹ este trabajo encuentra en la definición autoritarismo pluralista hegemónico restrictivo² propuesta por ^{Szmolka (2010)}, una conceptualización que permite hacer notar la erosión democrática y la recentralización como herramienta “útil” para tales fines. Autores como ^{Tamayo (2021)} han profundizado en el uso de esta definición para explicar la naturaleza del régimen bolivariano.

El artículo está dividido de la siguiente forma: primero una presentación del tema, la pregunta, argumento e hipótesis que movilizan este esfuerzo; seguida de la conceptualización de democracia, autoritarismo y recentralización; luego una breve explicación sobre la recentralización y su efecto como estrategia de retorno del Estado nacional; después la narración de los antecedentes históricos y políticos del caso Venezuela; posteriormente la descripción de las políticas recentralizadoras en el país y su análisis para establecer el efecto de esta estrategia, y, finalmente, las conclusiones.

El objeto de estudio

Desde 1999, con el ascenso del presidente Hugo Chávez y su proyecto político llamado Revolución Bolivariana, Venezuela entró en un periodo de profundas transformaciones de carácter refundacional que apuntaron hacia un Estado más inclusivo, más descentralizado y socialmente más responsable. Sin embargo, las reformas derivaron en una reafirmación de la figura presidencial como principal actor decisor, y rápidamente la práctica política del gobierno nacional fue mostrando matices autoritarios que posibilitaron la identificación del cambio de una democracia delegativa hacia un autoritarismo hegemónico. En ese marco, diversos ajustes normativos introducidos por el chavismo a través de su mayoría en la Asamblea Nacional, y de leyes habilitantes que permitieron al presidente discrecionalidad absoluta, reformaron drásticamente la subordinación de los gobiernos subnacionales al Estado nacional mediante el avasallamiento de las capacidades de gestión del territorio. Este proceso es conocido comorecentralización, pues se absorben prerrogativas propias de la autonomía local, que en este caso particular estaban consagradas en la Constitución. De tal forma que en el contexto de una transición de la democracia al autoritarismo tuvo lugar un proceso de recentralización.

Tomando en cuenta que han transcurrido dos décadas de gobierno ininterrumpido del chavismo, primero con Hugo Chávez (1999-2012) y luego con Nicolás Maduro (2013-actualidad), y que las características actuales del régimen venezolano permiten enmarcarlo como un autoritarismo hegemónico, es relevante analizar la influencia del proceso de recentralización en esa transición, lo que da lugar a nuestra pregunta guía: ¿cuál es el rol de la recentralización en la transición de la democracia al autoritarismo en Venezuela?

Para tal fin haremos un análisis cualitativo usando como técnica de investigación la revisión de documentos primarios y secundarios con el propósito de mirar los enfoques teóricos disponibles en la literatura sobre democracia y autoritarismo para establecer un marco conceptual pertinente. Posteriormente revisaremos las políticas que dieron lugar al proceso de recentralización en Venezuela y su efecto en beneficio de la consolidación de un Estado autoritario.

La recentralización en tanto proceso de reacomodo de la descentralización en sus diversas dimensiones, no necesariamente debe ser parte de un marco de debilitamiento de la democracia ni de cambio de régimen: se han observado procesos de recentralización tanto en regímenes democráticos como en regímenes autoritarios. Es decir, en un país democrático, aun en gobiernos con naturaleza más reformista o conservadora, el Estado nacional puede recentralizar, bien por una directriz nacional o por una cesión de abajo arriba, una competencia a través de los mecanismos de relacionamiento y coordinación intergubernamental existentes sin que eso afecte la institucionalidad democrática. En América Latina encontramos dos ejemplos de esas excepciones: 1) la federalización del sistema de salud en México en 2019, impulsada por el gobierno de izquierda del presidente Andrés Manuel López Obrador, que consistió en la implementación de una política de seguridad centralista cuyo epicentro fue el reposicionamiento de la figura presidencial como actor principal, en un escenario en el que las entidades federativas (gobernadas o no por el oficialismo) cedieron, mediante acuerdo con el ministerio correspondiente, la gestión de hospitales que no podían seguir dirigiendo alegando dificultades presupuestales y administrativas (^{Gamboa Gutiérrez, 2020}; ^{Pérez, 2019}; ^{Aguilar Miranda & Ramírez González, 2020}). 2) En Colombia, bajo el gobierno de centro-derecha del presidente Álvaro Uribe, el Sistema General de Participaciones que rige las transferencias de la nación a los departamentos y municipios, fue reformado en 2007 con el apoyo de casi todo el sistema político -acto legislativo aprobado por mayoría absoluta en el Congreso- para que el Estado nacional tuviera mayores herramientas de control y orientación de la asignación y gasto de los recursos transferidos al territorio (^{Bonet-Morón et al., 2016}). En ambos casos la institucionalidad democrática fue resorte y canal de esas políticas recentralizadoras.

Sin embargo, si nos encontramos efectivamente dentro de un contexto de tránsito al autoritarismo, y este es nuestro argumento, la recentralización juega un rol estelar al posibilitar el incremento de la influencia del Estado nacional sobre las entidades subnacionales y la concentración de poder a gran escala. Por lo que partimos de esta hipótesis: la implementación de un proceso de recentralización potencia la transición hacia un sistema autoritario al profundizar la concentración de poder a través de la subordinación de las autoridades territoriales y la vulneración de la autonomía local.

Los conceptos de democracia, autoritarismo y recentralización

Cualquier concepto, en tanto noción abstracta y significante de la realidad, es difícil de concretar. En relación a los regímenes de gobierno la pregunta obligada es: ¿qué hace que un régimen sea democrático y qué hace que sea un autoritarismo? De la causalidad que tengan estos procesos políticos derivará su significado concreto. De inmediato haremos un repaso del concepto de democracia y de autoritarismo.

Para definir la democracia uno de los recursos teóricos más referidos por la literatura es la visión minimalista aportada por ^{Alvarez et al. (1996)}, quienes operacionalizan este régimen de la siguiente forma: se elige al gobierno por elección popular, se elige también al Legislativo, debe haber más de un partido compitiendo en las elecciones y debe existir alternancia en el poder bajo reglas electorales idénticas a las que llevaron al oficialismo al poder; es decir, la posibilidad de perder elecciones y reemplazo del gobierno. Los autores consideran estas variables como esenciales para que un gobierno sea democrático, de lo contrario será identificado como autoritarismo. Concretamente, este enfoque nos indica que la democracia es el régimen donde se deciden las autoridades del gobierno y del Legislativo, mediante votación popular y competencia entre partidos políticos. Más adelante ^{Cheibub et al. (2010)} se sostienen en esa tesis para explicar un matiz de la variable alternabilidad. Indican que la alternancia es relevante solo en casos donde aplican las tres primeras reglas y que además cuenta con una complejidad implícita porque es difícil distinguir “(1) regímenes donde los titulares nunca pierden el poder porque son populares, pero dimitirían si perdieran las elecciones, de (2) regímenes en los que los gobernantes tienen elecciones solo porque saben que no las perderán y no se retirarían si los hicieran perder”. Estos autores afirman que en el primer caso el régimen debe considerarse democrático, porque ninguna concepción de la democracia rechaza la aparición de un líder o partido popular que repite en el poder por apoyo de los votantes. No obstante, en el segundo caso, donde los actores están dispuestos a suspender una elección si anticipan una derrota violando la “incertidumbre ex ante y condiciones de repetibilidad de elecciones impugnadas”, debe considerarse como autoritarismo. Esta acotación de ^{Cheibub et al. (2010)} complementa el carácter minimalista del concepto de ^{Alvarez et al. (1996)}.

También encontramos dos enfoques más complejos para la caracterización de las democracias: el de ^{Mainwaring et al. (2001)} que agregan las variables de elecciones abiertas y transparentes, mayoría de la población adulta con derecho a voto, garantía a las libertades cívicas, y que el gobierno elegido detente realmente la toma de decisiones; y el concepto de democracias modernas de ^{Levitsky & Way (2002)} caracterizado por cuatro elementos:

1) Los Ejecutivos y las legislaturas se eligen mediante elecciones abiertas, libres y justas; 2) prácticamente todos los adultos tienen derecho al voto; 3) derechos políticos y libertades civiles, incluida la libertad de prensa, la libertad de asociación y libertad de criticar al gobierno sin represalias, son ampliamente protegidas; y 4) las autoridades electas poseen autoridad real para gobernar y no están sujetas al control tutelar de militares o líderes clericales.

Y finalmente está la contribución de ^{Brinks & Coppedge (2006)} que considera, además, el componente liberal de la democracia e incorpora a la teoría cuatro variedades de democracia: mayoritaria, participativa, deliberativa e igualitaria.

Pero la realidad política del mundo indica que no hay democracias iguales o autoritarismos iguales, tampoco todos los sistemas son democracias consolidadas o autoritarismos cerrados, pueden existir zonas grises, híbridas, y en ese sentido la literatura ha definido como regímenes híbridos una serie de conceptos alternativos para comprender a aquellos sistemas que tienen componentes democráticos y autoritarios a la vez (^{Munck & Verkuilen, 2002}). ^{O’Donell (1994)} acuñó el término democracias delegativas para los regímenes formalmente democráticos pero lejanos de ser democracias representativas consolidadas.³ Su estabilidad como sistema puede ser duradera, tienen elecciones periódicas relativamente limpias, una centralidad principal del Ejecutivo que recibe esta delegación del electorado o del Parlamento, deja a la sociedad civil fuera de las decisiones políticas y gobierna con base en la discrecionalidad y la “confianza” delegada por el Legislativo y los votantes, y obvia en los hechos la separación de poderes. No necesariamente la democracia delegativa es un paso previo a formas de gobierno autoritaria, sin embargo, esto puede ocurrir. El caso que analiza este trabajo es justamente una excepción que veremos más adelante.

Luego uno de los conceptos más utilizados dentro de la lógica de regímenes híbridos es el “autoritarismo competitivo” (^{Levitsky & Way, 2002}), “electoral” (^{Schedler, 2006}) o “pluralista” (^{Szmolka, 2010}), como el sistema donde la violación de los criterios que hacen a la democracia moderna son lo suficientemente frecuentes y contundentes para crear un campo de juego desigual entre gobierno y oposición caracterizado por las siguientes prácticas: abuso de los recursos estatales, restricción a la oposición del acceso a los medios de comunicación, persecución, acoso o arresto a candidatos opositores, militantes políticos y periodistas críticos, y, en algunos casos, manipulación de los resultados electorales. Dentro de lo que Szmolka (2010, pp. 117-119) considera autoritarismos pluralistas, resume dos tipos: 1) el autoritarismo “cuasi competitivo y cuasi libre”, donde participan fuerzas políticas con capacidad de disputarse el poder de tal manera que existe pluralismo, aunque limitado porque el poder central puede vetar actores de la competencia y condicionar el ejercicio de los derechos y libertades. Y, más limitado, 2) el autoritarismo “pluralista hegemónico restrictivo”, donde la élite gobernante controla la totalidad del poder político y “pese a que pueden haber experimentado procesos de liberalización política, como el reconocimiento del pluralismo político, sólo los partidos o candidatos que participan en el poder tienen posibilidad real de acceder a los cargos e instituciones públicas”. En este tipo de régimen existe una exclusión de la oposición y una intensa restricción y elevada conflictividad en materia de derechos.

Finalmente está el autoritarismo “cerrado” donde se ubican las formas de gobierno que, aunque pueden tener origen electoral, no cumplen con las reglas mínimas de la democracia, es decir, donde se ha anulado la posibilidad de una elección soberana del gobierno. Lo resumimos en la definición de ^{Szmolka (2011, p. 119)}: “No existe Estado de Derecho, ni reconocimiento de los principales derechos políticos y libertades públicas. No se admite la posibilidad de existencia de grupos políticos que representen otros intereses u objetivos distintos a los de quienes ejercen el poder. En los procesos electorales, si los hubiese, sólo participan los candidatos del régimen político.”

Este trabajo se apoya en los conceptos de democracia delegativa, autoritarismo competitivo y autoritarismo pluralista hegemónico restrictivo para delimitar las etapas del régimen político venezolano y su deriva autoritaria, donde este texto identifica la intervención de la recentralización como una estrategia que impulsó el cambio de régimen.

Venezuela, de la democracia “ejemplar”, al autoritarismo

Desde la caída de la dictadura de Marco Pérez Jiménez en 1958, Venezuela se posicionó como una de las democracias emergentes de mayor relevancia en una región colmada de dictaduras militares. Un elemento diferencial es que esta democracia manejaba un importante caudal de recursos producto de la renta petrolera, su principal fuente de ingresos. El éxito democrático estuvo vinculado a un acuerdo entre los tres partidos principales, el partido socialdemócrata Acción Democrática (AD), el socialcristiano Comité de Organización Política Electoral Independiente (Copei) y el centrista Unión Republicana Democrática (URD), que luego se materializó con cuarenta años de gobierno alternado entre AD y Copei. El Estado, declarado federal, pero con un diseño unitario y presidencialista en la Constitución de 1961, entró en un proceso de reforma a finales de la década de los ochenta, donde la descentralización destacó como principal cambio estatal, lo que hizo posible que nuevos partidos y movimientos se integraran al debate político, gobernaran municipios, y un partido fuera del pacto AD-Copei obtuviera la gobernación de un estado, el partido de izquierda Movimiento al Socialismo. Sin embargo, las reformas llegaron en un momento de debilitamiento de los partidos tradicionales enmarcado en una crisis del modelo económico petrolero. La crisis política coincidió con un fuerte descalabro de los precios internacionales de los hidrocarburos. El clima de reclamos al sistema político, gestor de la renta, derivó entonces en una aguda crisis política con un intento de golpe de Estado en 1992 encabezado por el teniente coronel Hugo Chávez, quien sería el principal retador del modelo bipartidista y ganador de las elecciones presidenciales de 1998.

Desde su llegada al poder, Chávez se caracterizó por implementar un proyecto político refundacional a través de un liderazgo personalista y mesiánico, cuyo primer evento trascendente fue la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que dio vida a la Constitución de 1999, vigente en la actualidad. Y a pesar de contar con una Constitución propia legitimada vía referéndum a finales del año, y mayoría en la Asamblea Nacional (AN), su mandato tuvo como uno de sus rasgos esenciales el uso de las leyes habilitantes para movilizar directamente su agenda legislativa.⁵ El chavismo ha contado con siete leyes habilitantes en total, abarcando las más diversas áreas: Chávez en 1999, 2001, 2007 y 2010; y Maduro en 2013, 2014 y 2015.

La presidencia de Chávez fue el epicentro de una crisis política durante los años 2002 y 2003 producto de la paralización de la industria petrolera por parte de sus funcionarios, y de protestas sociales masivas que exigían su renuncia. El 11 de abril de 2002, luego de una movilización en Caracas de más de un millón de personas que exigían la renuncia del gobierno nacional, y que fue reprimida por fuerzas policiales y militares dirigidas por el Ejecutivo, se dio un golpe de Estado que produjo un vacío de poder por 48 horas. El presidente salió del palacio de gobierno mientras el alto mando militar, la oposición en el Parlamento y la federación de cámaras empresariales, remplazaron al gobierno durante ese tiempo. Pasado esto, el Ejecutivo retomó el control con apoyo del sector militar y movilizaciones sociales favorables. De inmediato introdujo una serie de medidas que buscaban “limpiar” la administración pública de sus opositores, que se caracterizó por despidos masivos de la industria petrolera y del aparato estatal, restricción de la oposición en los medios de comunicación estatales, nombramiento de dirigentes de confianza en cargos que tradicionalmente eran designados por consenso entre los partidos -beneficiando muchas veces a jerarcas del estamento militar cercano a Chávez que colaboraron para su regreso-, y paulatinas reformas normativas respaldadas por la mayoría oficialista en el Parlamento que daban mayor influencia y discrecionalidad al gobierno nacional. A la par, la agenda de las políticas públicas fue copada por el despliegue de programas sociales conocidos como Misiones Sociales que lograron un reposicionamiento del Ejecutivo en el territorio a través de una fuerte impronta personalista que combatió la coordinación política interpartidaria y las relaciones intergubernamentales con autoridades locales opositoras. El gobierno se potenció con un auge sin precedentes de los ingresos por exportación de hidrocarburos que duró hasta 2013. Este régimen de gobierno reformista edificado bajo la figura providencial del presidente, sin el concierto del Parlamento y excluyente de los actores democráticos, encuadra en lo que O’Donell definió como democracia delegativa.

Las prácticas de abuso de los recursos estatales a través de la discrecionalidad con el manejo de la renta petrolera, la restricción del acceso a los medios de comunicación a la oposición, y la fustigación a los partidos y movimientos opositores, se intensificaron hasta convertirse en un factor común del gobierno. En 2005, la oposición, bajo la consigna de fraude, se retiró de las elecciones parlamentarias y el chavismo obtuvo la mayoría absoluta en la AN. Inició así una nueva etapa con la hegemonía oficialista en la conducción del gobierno. Estos elementos, de claros rasgos autoritarios, están dentro de lo que ^{Levitsky & Way (2002)} definen como autoritarismo competitivo. Las preferencias políticas radicales, en este caso estimuladas por la posición hegemónica del gobierno, extinguieron la posibilidad del “toma y dame” de la política democrática (^{Mainwaring & Pérez-Liñán, 2014}). Posteriormente, la reelección de Hugo Chávez en 2006 y la puesta en marcha de su proyecto político Socialismo del Siglo XXI, con el sistema de Consejos Comunales (CC) como bandera, caracterizado por la participación ciudadana tutelada según criterios de afinidad partidaria, y el proyecto de “Estado Comunal” enmarcado en prácticas autoritarias y la centralidad del presidente, tuvo como pilar la política subnacional “La Nueva Geometría del Poder”, que consistía en ampliar la centralización del poder y cambiar la forma de relacionamiento con las autoridades subnacionales a partir de la subordinación explícita a la voluntad del presidente y el dominio de las relaciones políticas en el territorio. Esto fue acompañado por la creación del PSUV, una organización encabezada por el presidente que nuclea la gran mayoría de sus apoyos y lidera el Gran Polo Patriótico, coalición donde el resto de los partidos oficialistas, pequeños y minoritarios han funcionado como satélites del PSUV.

El periodo 2006 y 2015 fue de recrudecimiento de las prácticas autoritarias. Se intensificó una “estable” desigualdad entre el gobierno y la oposición, cuyos aspectos más críticos fueron: i) el uso político de los abundantes recursos públicos producto de la bonanza petrolera y de la prensa estatal en beneficio del oficialismo y sus campañas electorales, ii) la persecución, inhabilitación electoral, desaparición y arresto de dirigentes opositores como práctica habitual, y iii) el consentimiento del Poder Judicial a todas las decisiones del gobierno (^{Chaguaceda & Puerta Riera, 2017}). El efecto en la política venezolana fue la aceleración del desmantelamiento de una mermada institucionalidad y sus desgastados resortes que no frenaron el descalabro de la convivencia democrática. Sin embargo, la condición canónica de la democracia, elecciones repetibles para Ejecutivo y Legislativo, se mantenía, aunque con críticas diversas a la transparencia y libertad de los procesos electorales. Incluso en 2007 Hugo Chávez perdió un referéndum convocado para aprobar distintas reformas a la Constitución. Fue un momento de oxígeno para los sectores opositores al constatar que era posible ganar una elección, aunque mediante la mayoría absoluta en la AN y una habilitación especial, el gobierno logró introducir la mayoría de las reformas rechazadas. A principios de 2009, y de nuevo a través del referéndum, el gobierno central logró que se aprobara una enmienda constitucional que como cambio más trascendental permitió la reelección indefinida para todos los cargos de elección popular, lo que afirmó la vocación de permanecer en el poder. Posteriormente, en 2010 la oposición logró un 47% de los votos en las elecciones parlamentarias y en las siguientes de 2015 hubo un nuevo momento relevante para este relato: después de años de movilización y presión, la crisis de la industria petrolera y la caída histórica de los precios de los hidrocarburos a nivel global, la oposición ganó la mayoría del Parlamento. Es decir, por primera vez desde 1998 se daba un nuevo escenario en el Legislativo que hacía posible el principio de alternabilidad.

No obstante, en 2016 el Tribunal Supremo de Justicia declaró en “desacato” a la Asamblea Nacional y anuló la actuación del cuerpo, dejando al país en un limbo histórico. En paralelo, el gobierno convocó una Asamblea Nacional Constituyente, conformada solo por oficialistas, para redactar una nueva Constitución, pero sin desmantelar la anterior. Es decir, se hizo posible una especie de “coexistencia” entre dos poderes legislativos: uno constitucional y uno supraconstitucional. Fue eliminada entonces la posibilidad de alternabilidad a nivel nacional. Esta anulación en los hechos de la elección parlamentaria materializó el salto hacia el autoritarismo hegemónico en los términos de ^{Szmolka (2010)}. Desde entonces la disminuida oposición formal “cohabita” con la aprobación del gobierno nacional luego de que mediante un cuestionado proceso de “renovación” de las directivas partidarias tutelado por el Tribunal Supremo de Justicia, se generara una suerte de “entorno” de coordinación favorable para el gobierno, cuyo poder lo ejerce a través de un PSUV mimetizado con el Estado. Mientras que la oposición no reconocida por el Estado, pero sí por diversos países que tienen relaciones diplomáticas con Venezuela, opera en la informalidad.⁶ A nivel subnacional el panorama encuentra algunos matices que lo diferencian, toda vez que la competitividad electoral, aunque disminuida por los desequilibrios institucionales y el ventajismo del Estado-PSUV, ha tenido continuidad. Es decir, las elecciones se han llevado a cabo y la oposición ha podido concretar victorias en algunos lugares. Sin embargo, como explica este trabajo, estas instancias de gobierno han sido vaciadas desde el nivel nacional y cuentan con escasa capacidad de hacer frente al Estado nacional.

Las tres etapas que identificamos en el cambio de régimen de Venezuela son: democracia delegativa (1999-2004), autoritarismo competitivo (2005-2015) y autoritarismo hegemónico (2016-actualidad).

Mientras por un lado América Latina vivía la época de mayor cantidad de democracias en la región, Venezuela se embarcó en el autoritarismo. Este aspecto particular hace que este caso se aleje de lo que ^{Brinks & Coppedge (2006)} llaman “emulación de los vecinos”: los países tienden a cambiar sus regímenes para igualar el grado promedio de democracia o no democracia que se encuentra en su vecindario, ya que, si en una región la mayoría de los países son democráticos, es más probable que los países con regímenes autoritarios dentro de esa órbita caminen hacia regímenes más competitivos. La experiencia venezolana aquí expuesta es una de las excepciones a la regla.

En los años 2017 y 2018 se mantuvieron las programadas elecciones estadales⁷ y municipales dentro de un marco de vaciamiento de la autonomía local y cuestionamientos internacionales al árbitro electoral. El chavismo ganó el cargo de alcalde en 305 de los 335 municipios y mayoría en el Concejo Municipal de 324 municipios, los restantes municipios en manos de la oposición fueron en su mayoría intervenidos por el Estado nacional, lo que permitió un avasallamiento de la institucionalidad territorial. A nivel regional obtuvo 18 de 23 gobernaciones y uno de los gobernadores de la oposición fue desalojado de su cargo, lo que dejó una más en manos del oficialismo.⁸

En 2018, en un escenario político de extremo conflicto entre las dos Asambleas enfrentadas y un contexto de convulsión social, fueron intervenidos todos los partidos políticos opositores como preludio a la convocatoria de nuevas elecciones presidenciales criticadas por organismos internacionales y donde fue declarado ganador el oficialismo por amplio margen. El nombramiento de un presidente interino por parte de la Asamblea Nacional, de mayoría opositora, hizo posible la escalada del conflicto entre la oposición y el gobierno de Nicolás Maduro, que controla el poder estatal.

Desde ese momento y hasta la redacción de este trabajo, el país vive una crisis presidencial enmarcada en el colapso de la industria petrolera y el modelo económico extractivo, y una grave crisis humanitaria cuyos rasgos más evidentes son la escasez de alimentos y medicamentos, y el éxodo de millones de ciudadanos. En 2021 se realizaron nuevas elecciones regionales y municipales en las que, si bien se mantuvo un contexto desfavorable en cuanto a los desequilibrios institucionales y la ventaja del oficialismo, la fragmentada oposición pudo tener avances a nivel municipal (^{Jiménez et al., 2022}). El chavismo obtuvo 19 gobernaciones y 210 municipios, y la oposición 4 gobernaciones y 125 municipios. Sin embargo, a nivel nacional, el clima de conflicto político y anulación de la oposición identificado desde 2018 se mantiene, lo que hace improbable avistar en el corto plazo posibilidades de un retroceso del autoritarismo y alternabilidad real.

Recentralización en Venezuela, un impulso para el autoritarismo

La Constitución de 1999 extendió la autonomía subnacional y elevó de rango diversas atribuciones que fueron concedidas a estados y municipios durante las reformas de los ochenta y noventa: competencias de gestión en servicios y trámites de la órbita local, posibilidad de recaudación de impuestos, mayor autonomía política, mecanismos de participación ciudadana, reconocimiento de las Juntas Parroquiales como órgano electo dentro del municipio, con lo que estableció la descentralización como estrategia transversal en el diseño de la política pública nacional. No obstante, y a pesar de ir en contra del espíritu consagrado en el texto impulsado por el oficialismo, el gobierno de Hugo Chávez introdujo de inmediato políticas recentralizadoras que transformaron el mapa político del país y acrecentaron la influencia del Estado nacional en el territorio (^{Arellano, 2021}; ^{Mascareño Quintana, 2017}).

¿Cuál era el escenario prerrecentralización? Distribución diversa del poder político en el territorio, varios partidos gobernaban el segundo nivel y otros tantos más en los municipios. La autonomía subnacional subrayada por la Constitución permitía no solo elegir autoridades a través del voto popular, sino también gestionar servicios públicos, reglamentar sus decisiones, crear sus impuestos, recaudar y mantener su hacienda local. Reglas claras en el relacionamiento intergubernamental y en las decisiones consensuales que requieren la participación de los gobernadores y alcaldes.⁹ Es decir, una institucionalidad cuyos modos y resortes orientaban el concierto político. Pero, como hemos mencionado, en 2003 aparecieron prácticas que dejaron en relieve la estrategia de recentralizar para dominar las relaciones sociales en lo subnacional, algunas en el plano puramente administrativo, otras en el fiscal y otras marcaron una regresión en la autonomía política. Sin embargo, pese a que algunas de estas medidas pueden estar justificadas dentro de un marco de reforma estatal, donde no necesariamente la democracia debe verse “lesionada”, miradas como un todo evidencian ser una estrategia para el avasallamiento de las entidades territoriales, impulsando la intensificación del autoritarismo, toda vez que estuvieron inmersas en un contexto de fuerte conflicto político, desinstitucionalización de la democracia y debilitamiento de la Constitución, como hemos narrado anteriormente.

Nuestra tarea ahora es mencionar y describir las medidas de recentralización que extremaron la subordinación de los gobiernos del segundo y tercer nivel, y la vulneración de la autonomía a nivel subnacional en beneficio de la concentración de poder en el Ejecutivo nacional. Como no es objeto de este trabajo hacer un análisis exhaustivo de cada política, haremos una revisión general de las principales medidas en la materia:

Esta arquitectura normativa posibilitó el desmantelamiento de la institucionalidad democrática establecida a partir de la introducción y evolución progresiva de las estructuras comunales paralelas a los gobiernos subnacionales y tuteladas desde el Ejecutivo nacional, las corporaciones regionales a cargo de comisarios nacionales plenipotenciarios, y una actitud vertical y discrecional con fuerte destaque del presidente por encima de las estructuras locales formales (^{Goldfrank & González Esquivel, 2020}; ^{Martínez Meucci, 2014}; ^{López Maya, 2021}).

Encontramos tres nodos en el proceso de recentralización que se complementaron con el comportamiento autoritario y hegemónico del gobierno en el camino de la democracia delegativa al autoritarismo hegemónico. Primero, la aparición de los programas sociales como inicio de un nuevo enfoque territorial caracterizado por el choque de competencias con las administraciones locales y la fuerte presencia del Estado nacional vía control de recursos excedentarios de la renta petrolera (2003-2010); segundo, el dominio político en el territorio y la planificación de la gestión territorial que pasa por la nueva función de las corporaciones regionales, la eliminación de las Juntas Parroquiales y la incorporación de un entramado jurídico (Leyes del Poder Popular) que buscaron incorporar un nuevo modelo estatal controlado desde la Presidencia (2010-2014); y tercero, el avasallamiento de los gobiernos locales con el desconocimiento de la gestión y hacienda subnacional en el marco de proyectos de inversión dentro de su jurisdicción y la transferencia obligada de sus competencias a organizaciones ciudadanas conformadas previa aprobación discrecional del Estado nacional (2014-actualidad). Este último se encuentra en desarrollo porque el mismo gobierno sigue en funciones a la fecha de la redacción de este trabajo.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1 Cronología del proceso de recentralización en Venezuela 

Estas políticas afectaron el relacionamiento intergubernamental, erosionaron la coordinación política entre oficialistas y opositores, y permitieron un dominio del territorio que no encuentra comparación desde la instalación de la democracia, anulando la autonomía administrativa, fiscal y política de los gobiernos subnacionales consagrada en la Constitución, pero también los derechos políticos de los ciudadanos que eligieron a estos representantes. Las nuevas reglas facilitaron al Ejecutivo central el dominio del territorio y potenciaron su naturaleza autoritaria al darle una discrecionalidad y tutelaje de las autoridades subnacionales que hizo de las gobernaciones y alcaldías un cascarón sin capacidad de gestión ni decisión sometido al traspaso de sus responsabilidades a las organizaciones del poder popular y los comisarios nacionales. Se experimentó entonces en este periodo un incremento exponencial del rol del Ejecutivo nacional en general y del presidente en particular, en todas las decisiones de gobierno que fueron aumentando de intensidad progresivamente.

La Venezuela que transitó del autoritarismo competitivo al autoritarismo hegemónico es una donde el Estado nacional pasó a estar facultado para el dominio total de la política en el territorio y la institucionalidad quedó a merced de su voluntad. Es decir, el Estado controla, a discreción del presidente, las competencias que pueden o no tener las autoridades subnacionales, interviniendo o vetando directamente a los gobernantes opositores a través de un marco normativo que dista de lo que establece la Constitución y su principio de descentralización. Ese diseño estatal favorable al Estado nacional fue la antesala al cambio de un modelo donde todavía se mantenían las elecciones como canon mínimo transaccional, a otro donde se desconoció el resultado electoral con la anulación del Parlamento.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 2 Nodos del proceso de recentralización en la transición al autoritarismo en Venezuela 

Las políticas recentralizadoras, con el consecuente avasallamiento de los estados y municipios, fueron la estrategia característica de la práctica autoritaria de los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro, al posibilitar una concentración de poder sin parangón, con la que el gobierno acrecentó su influencia y neutralizó a la oposición en el territorio. Notamos entonces que la recentralización fue clave en el mantenimiento de un campo de juego desigual pero estable, entre oficialismo y oposición, porque a través de este proceso el gobierno fue avanzando hacia un control total de los espacios políticos y de gestión.

¿Cuál es el escenario posrrecentralización? Un Estado nacional dominante con la figura del presidente como principal concentrador del poder, que controla el territorio a través de una arquitectura normativa con la que define toda la política territorial de forma discrecional y a voluntad del Ejecutivo. El gobierno controló el terreno mediante reglas que, en su mayoría, aun en tanto formales, están fuera del marco constitucional. Es en ese contexto que ocurre el desconocimiento de la Asamblea Nacional en 2016 y que este trabajo identifica como un parteaguas entre el autoritarismo competitivo y el autoritarismo hegemónico.

Conclusiones

¿Qué efecto genera la recentralización que sirve como punto de apoyo en el tránsito de un régimen con más rasgos democráticos que autoritarios hacia un autoritarismo hegemónico? Este trabajo ha descrito el siguiente mecanismo causal: la concentración de poder, a través de la subordinación de las autoridades subnacionales y el avasallamiento de la autonomía local dentro de un proceso de recentralización, da a los gobiernos con prácticas autoritarias un impulso para endurecer su accionar. En el caso de Venezuela, este fue un aspecto central en el camino hacia el autoritarismo pluralista hegemónico restrictivo, donde se mantienen los gobiernos estadales y municipales como parte de la “fachada” democrática del régimen.

Es evidente que existen otras variables relevantes en la ruta hacia el autoritarismo hegemónico, como el proceso de desinstitucionalización de la democracia venezolana producto de la crisis política que antecedió al chavismo, el rol de la oposición, los frenos inexistentes durante la hegemonía chavista en el Parlamento, y la cooptación de la justicia y el poder electoral. Sin embargo, el desarrollo de un proceso de recentralización, que fue la variable profundizada en este texto, demuestra con claridad que el dominio del territorio representó un pilar estratégico del proyecto oficialista anunciado desde la Nueva Geometría del Poder y las posteriores leyes normativas de esta relación entre el Estado “socialista” y los órganos subnacionales cooptados. Además, este proceso tiene alta relevancia en la explicación de la transición al autoritarismo hegemónico, porque permitió dar ese “salto” en un país cuyos estados y municipios estaban intervenidos por el gobierno central, y extremadamente debilitados para oponer una resistencia efectiva que hiciera la diferencia en el campo de juego. Como estrategia, la recentralización “facilitó” el mantenimiento de una relación desigual a favor del oficialismo y su permanencia en el poder.

Si bien el caso de Venezuela explica lo sucedido en un país con una fuerte erosión de las instituciones, vale la pena en una futura investigación identificar el papel de la recentralización en la aparición de prácticas autoritarias en los países cuyos gobiernos se encuentran en distintos puntos del espectro ideológico. De igual forma, sería interesante observar la recentralización como variable independiente en un proceso de cambio de régimen inverso: del autoritarismo competitivo a la democracia. ¿Cuál sería su impacto? ¿Puede ser la recentralización una estrategia democratizadora? Finalmente, es relevante analizar el costo en términos políticos que tiene para los gobiernos el profundizar la conducta autoritaria cuando el territorio está controlado desde el centro. ¿Es más bajo? Preguntas que quedan para alimentar la discusión sobre el tema.