INTRODUCCIÓN

El proceso de política pública implica una serie de etapas complejas que requieren la participación de una multiplicidad de actores y relaciones, por lo que su análisis suele enfocarse en cada etapa de manera independiente (^{Hill y Hupe, 2002}; ^{Weimer y Vining, 2004}; ^{Subirats et al., 2008}). Estas han sido estudiadas desde enfoques divergentes: las instituciones (^{North, 1993}), la toma de decisiones (^{Lindblom, 1992}), los niveles de gobierno (^{Thomas y Grindle, 1990}), la burocracia (^{Elmore, 1979}), el contexto (^{Batley, 2004}), el tipo y el ciclo de políticas (^{Pülzl y Treib, 2007}; ^{Subirats, 1989}), como los más recurrentes en la literatura (^{Aguilar, 1992}; ²⁰¹³).

A pesar de la diversidad de perspectivas teóricas, no han abordado a profundidad las relaciones entre estas y otros elementos. Un ejemplo de ello es la relación de dos fenómenos concomitantes: la corrupción y las políticas públicas. Lo anterior especialmente en el nivel subnacional, en donde aún reside un vacío en la literatura especializada (^{Graycar, 2015}; ^{Córdova y Ponce, 2017}; ^{Bowman et al., 2020}). Una de las razones por las que esta relación no ha cobrado especial interés académico se debe a que el estudio de la corrupción suele desasociarse de los elementos que lo acompañan, en especial de sus efectos en otros procesos, como las políticas públicas (^{Merino, 2018}; ^{Rose-Ackerman, 2019}; ^{Bowman et al., 2020}).

Una de las alternativas teóricas que permite aportar a este campo es el Corruption Consolidation Framework (CCF) desarrollado por ^{Meza y Pérez-Chiqués (2020)}. El CCF identifica, desde una visión subnacional, los incentivos individuales y de grupo asociados a prácticas de corrupción que se consolidan creando redes que replican de manera sistemática acciones que alteran el proceso de las políticas públicas (^{Bland, 2011}; ^{Graycar, 2015}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}).

A la luz de lo anterior, la investigación se cuestiona sobre estos efectos de la consolidación de la corrupción en la calidad de las políticas públicas municipales. El objetivo general de la investigación es determinar los efectos de la corrupción en las políticas públicas a partir de dos elementos. Por un lado, se pretende identificar las condiciones políticas, sociales e institucionales que permiten mayores niveles de consolidación de corrupción y, por el otro, medir los efectos de esta en las políticas públicas. Con lo anterior, se espera medir los niveles de calidad de las políticas públicas que podrían estar asociados a determinados niveles o tipos de consolidación de corrupción en los sistemas municipales.

Para alcanzar los objetivos anteriores, el presente estudio se estructura en cuatro apartados. El primero desarrolla la discusión teórica dentro del Corruption Consolidation Framework, puntualizando los elementos conceptuales, metodológicos y supuestos analíticos de esta investigación.

La segunda sección presenta el diseño metodológico destacando la operacionalización de las dimensiones de análisis y las particularidades del estudio. En esta sección se destaca la creación de la base de datos Corruption Consolidation Framework Database (CCFDB), la cual hace uso de siete fuentes de datos definidas por las necesidades específicas de cada dimensión analítica. La investigación contempla el uso de índices e indicadores creados para el análisis de la realidad mexicana de una muestra de 255 municipios. Para el análisis de la información, el estudio utiliza métodos cuantitativos combinando modelos estadísticos y análisis factorial multivariante, lo que permite un análisis comparativo de las diferencias entre la calidad de políticas y la influencia de las dimensiones del CCF.

La tercera sección contrasta los modelos analíticos. El análisis proyectado en esta sección se desarrolla en tres momentos. En el primero, se analizan las dimensiones analíticas del CCF y su relación con la calidad de las políticas públicas. El segundo momento presenta los modelos de análisis en los que se identifican los efectos de las dimensiones y variables independientes provenientes del marco de consolidación de corrupción sobre la calidad de las políticas públicas. Asimismo, se contrastan los supuestos teóricos de la investigación. El tercer momento avanza hacia la identificación de patrones que permiten definir las condiciones necesarias para alcanzar una mayor calidad de las políticas públicas subnacionales. Con base en estos patrones, esta sección concluye con una tipología que auxilia al entendimiento de la consolidación de corrupción en los sistemas municipales.

Finalmente, la última sección cierra con las principales conclusiones.

LA CONSOLIDACIÓN DE LA CORRUPCIÓN COMO MARCO EXPLICATIVO

La corrupción se refiere a “las transacciones donde el dinero u otra cosa de valor es ilegalmente transferido a cambio de un beneficio proporcionado por un servidor público”, lo cual evidencia el “abuso de la autoridad o del ejercicio del poder para provecho propio o privado” (^{Rose-Ackerman, 2019: 1}; ²⁰⁰¹; ¹⁹⁹⁶).¹ De acuerdo con ^{Meza y Pérez-Chiqués (2020: 1)}, la corrupción “es un fenómeno complejo, un proceso sistémico, organizado y colectivo, y en ocasiones se encuentra socialmente normalizado” (^{Ashforth y Anand, 2003}; ^{Jancsics y Jávor, 2012}; ^{Arellano-Gault, 2017}). Para clarificar lo anterior, ^{Meza y Pérez-Chiqués (2020)} proponen el Corruption Consolidation Framework (CCF), el cual permite observar el nivel de consolidación de los procesos de corrupción desde una perspectiva subnacional. Para los autores, el objetivo del marco analítico es “comprender cómo y por qué los procesos de corrupción alcanzan una cierta estabilidad […], es decir, por qué y cómo se consolidan” (^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020: 3}).

El CCF presenta una visión sistémica en donde intervienen cuatro dimensiones analíticas (^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020: 2}): “1) los actores y redes involucrados, 2) los mecanismos organizativos, 3) los niveles y mecanismos de opacidad y 4) la calidad de los controles y contrapesos”, las cuales se pueden sintetizar en dos planteamientos.

El primero hace alusión a la existencia de redes como el conjunto de actores organizados bajo una estructura específica. Las redes de corrupción resaltan como el elemento clave para entender la corrupción, ya que estas se pueden ubicar en diversos niveles de gobierno adquiriendo funciones y formas disímiles. Las redes adquieren un valor explicativo debido a que estas desarrollan mecanismos organizativos que se articulan como instituciones (informales) que definen el comportamiento de sus integrantes, definiendo los patrones de conducta y objetivos, lo que a su vez repercute tanto en la estructura del sistema como en su funcionamiento (^{Arellano-Gault, 2017}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020: 7-8}).

El segundo planteamiento se asocia al contexto institucional (formal), las condiciones sociales y el entorno político, los cuales se posicionan como elementos indispensables para que el proceso de estabilización de la corrupción suceda.

Con base en las cuatro dimensiones antes mencionadas, el CCF define las condiciones necesarias para que la corrupción se consolide, caracterizándose por la existencia de redes definidas por una estructura organizacional con procedimientos opacos y con débiles controles y contrapesos (^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020: 2}). Como resultado de estas condiciones, uno de sus efectos -entendidos como resultados del sistema (outputs)-, son las políticas públicas, las cuales dependen del grado de consolidación de la corrupción (^{Kahana y Qijun, 2010}; ^{Nishishiba, 2012}; ^{Merino, 2013}). Por lo anterior, el marco de consolidación de la corrupción mantiene íntima relación con el análisis de las políticas públicas, en donde reside el principal interés de la investigación ¿qué sucede con las políticas públicas en un contexto de consolidación de la corrupción?

Para establecer una posible respuesta, la investigación utiliza las dimensiones analíticas que se derivan del CCF y que se traducen en las condiciones sistémicas e institucionales que determinan el proceso de las políticas públicas: 1) la organización y estructura administrativa, 2) la transparencia administrativa, 3) los controles (pesos) y contrapesos (^{Gormley, 2007}; ^{Pülzl y Treib, 2007}; ^{Weimer y Vining, 2004}; ^{Subirats et al., 2008}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}). Con estas dimensiones se pretende identificar los efectos de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas. Para ello, esta investigación entiende que las estructuras organizativas de la administración pública, la opacidad de estas agencias y los deficientes pesos y contrapesos definen tanto la estructura y organización de la red como del tipo de sistema (^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}), por lo cual se asume que en un sistema en donde la corrupción se ha consolidado las políticas públicas son resultado de dicho proceso por lo que su calidad variará según su contexto institucional (^{Jancsics y Jávor, 2012}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}; ^{Arellano-Gault y Trejo, 2020}). Lo anterior se describe de acuerdo con cada dimensión analítica.

MÉTODO Y DATOS

La investigación se pregunta ¿cuál es el efecto de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas?, en específico, ¿cuáles son las condiciones políticas, sociales e institucionales necesarias que promueven mayor calidad de las políticas públicas en un marco de consolidación de corrupción? Para responder dichos cuestionamientos, se definen dos objetivos. El primero busca determinar los efectos de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas municipales. El segundo pretende identificar y caracterizar la corrupción asociada a la calidad de las políticas públicas, logrando establecer la relación entre consolidación de la corrupción y políticas públicas. Con ello, se espera identificar las condiciones políticas sociales e institucionales que permiten mayores niveles de calidad de las políticas públicas.

Para realizar lo anterior y con base en el Corruption Consolidation Framework desarrollado por ^{Meza y Pérez-Chiqués (2020)}, la investigación define cuatro dimensiones de análisis (cuadro 1): 1) calidad de servicios públicos municipales (variable dependiente) (^{Walsh, 1991}; ^{Bovaird, y Löffler, 2003}; ^{Rothstein, y Teorell, 2008}; ^{Park y Blenkinsopp, 2011}); 2) organización: estructura de la administración pública municipal (^{Graycar, 2016}; ^{York et al., 2017}; ^{Propheter, 2019}; ^{Helpap, 2019}; ^{Grogan-Myers y Hatch, 2019}); 3) opacidad y transparencia: acceso a la información y accesibilidad municipal (^{Manoharan y Ingrams, 2018}; ^{Yao Krah y Mertens, 2020}); d) pesos y contrapesos (C&B): comunidad cívica y estrutura de gobierno municipal (^{Putnam, 1993}; ^{Norris; 2002}; ^{O’Donnell, 2004}; ^{Freitag, 2006}; ^{Cann, 2018}). Estas últimas tres dimensiones constituyen las variables independientes de la investigación, las cuales pretenden caracterizar la consolidación de la corrupción y definir sus efectos en las políticas públicas municipales. Lo anterior se sintetiza bajo la siguiente hipótesis guía:

H1: A mayores niveles de consolidación de corrupción (estructuras administrativas débiles, opacidad administrativa, débiles controles y contrapesos) menor calidad de las políticas públicas.

La primera dimensión, calidad de los servicios públicos municipales, se refiere a la variable dependiente de la investigación, la cual se fundamenta en el desempeño de las atribuciones constitucionales de los municipios en siete áreas o servicios públicos específicos: agua, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, calles y avenidas, policía y seguridad, parques y jardines, basura y recolección (art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Dichos servicios funcionan para esta investigación como proxy de las políticas públicas a nivel municipal. Lo anterior se justifica teóricamente debido a que la dotación de los servicios públicos se estructura bajo el marco de la acción de gobierno municipal, por lo que es efecto de las acciones de política pública (^{Meza, 2015}). Esta perspectiva permite observar la calidad de estas bajo los mismos parámetros metodológicos (^{Rothstein y Teorell, 2008}).

Para la medición de la calidad de las políticas públicas se crea el índice compuesto de los servicios públicos municipales (ICSPM), el cual se construye a partir de dos subdimensiones. La primera subdimensión observa la calidad de estos siete servicios con base en la percepción ciudadana respecto a características objetivas de cada uno de ellos, las cuales se enuncian en el cuadro 1. La segunda subdimensión se refiere a la satisfacción con cada servicio público expresada por el ciudadano. En términos generales, el ICSPM agrega tanto la calidad del servicio evaluada por el usuario como la satisfacción con los servicios públicos, lo que permite capturar las diferentes áreas de desempeño municipal. El índice mide en una escala de 0-1, de menor a mayor calidad de los servicios públicos adjudicados a estos dos atributos. Para esta dimensión la información se obtiene de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) (^{INEGI, 2019a}) (cuadro 1).

La segunda dimensión, organización: estructura de la administración pública municipal (^{Bowman et al., 2020}), considera la creación del índice de institucionalización administrativa municipal (IIAM). Lo anterior a fin de capturar en un indicador tanto la estructura como la consolidación de los cuerpos administrativos de los municipios. El índice mide en una escala de 0-1 de menor a mayor consolidación de la estructura administrativa municipal: incipiente (0-0.350); en desarrollo (0.351-0.750); consolidada (0.751-1). El índice se construye por siete elementos definidos en el cuadro 1. Para la construcción del IIAM se utilizan datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (CNGMD) (^{INEGI, 2019c}).

La tercera dimensión, opacidad-transparencia: acceso a la información y accesibilidad municipal (^{Manoharan e Ingrams, 2018}; ^{Yao Krah y Mertens, 2020}; ^{Bowman et al., 2020}), crea el índice de transparencia municipal (ITRAM), el cual mide en una escala de 0-1: de menor a mayor trasparencia administrativa. Con este indicador se establecen niveles y tipos de transparencia administrativa a nivel municipal: incipiente (opaca) (0-0.350); en desarrollo (0.351-0.750); consolidada (0.751-1). El índice se construye a partir de seis elementos descritos en el cuadro 1. Para esta dimensión, también se utilizan datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (^{INEGI, 2019c}).

La cuarta dimensión, pesos y contrapesos: comunidad cívica y estructura de gobierno, se conforma de dos subdimensiones. Por un lado, se considera la subdimensión de comunidad cívica municipal (contrapesos verticales), la cual intenta capturar los elementos asociados a la cultura política ciudadana y su relación con el poder a nivel municipal (^{Putnam, 1993}; ^{O’Donnell, 2004}; ^{Cann, 2018}; ^{Grogan-Myers y Hatch, 2019}).

Esta subdimensión intenta capturarse mediante la construcción del índice de comunidad cívica municipal (ICCM), el cual captura el comportamiento, las actitudes y percepciones políticas de los ciudadanos (^{Putnam, 1993}; ^{Norris, 2002}; ^{Anderson y Tverdova, 2003}; ^{Morrell, 2003}; ^{Jaime, 2009}; ^{Montero et al., 2008}; ^{Morris, 2010}; ^{Bohn, 2012}). El índice mide, en una escala de 0-1 de menor a mayor, el nivel de consolidación de la comunidad cívica de los municipios, con lo que se identifican los niveles de consolidación: pasiva (0-0.350); intermitente (0.351-0.750); participativa (0.751-1). De este modo, se entienden los comportamientos y actitudes positivas de la sociedad respecto a los asuntos políticos, destacando su nivel de involucramiento en estos. El ICCM se define por cinco elementos incluidos en el cuadro 1. Por la naturaleza de esta dimensión se utilizan datos de la Encuesta Nacional de Cultura Cívica (Encuci 2020) (^{INEGI, 2021b}), así como datos de los conteos censales de participación ciudadana del Instituto Nacional Electoral (^{INE, 2022}).

Por el otro, se define la subdimensión estructura de gobierno municipal (contrapesos horizontales), la cual intenta capturar la estructuración del poder político de los ayuntamientos definiendo la capacidad de estos para ejercer mayores o menores contrapesos (cuadro 1).

Esta subdimensión intenta capturar la conformación del poder político a partir de la fragmentación de los ayuntamientos. Para ello se utiliza el índice de fragmentación electoral (^{Rae, 1967}) con su aplicación a nivel municipal. Por un lado, el índice de fragmentación electoral permite identificar el grado de distribución de las preferencias de los electores en diferentes partidos políticos, así como su tamaño y, por el otro, permite conocer cuán fragmentado está el poder de los ayuntamientos mexicanos. El índice mide de 0-1 de menor a mayor fragmentación (^{Laakso y Taagepera, 1979}; ^{Ruiz y Otero, 2013: 130}) (cuadro 1),² para lo cual se utilizan datos sobre la conformación de los gobiernos municipales obtenidos del Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM) durante la temporalidad analizada.³

La investigación se circunscribe a los trabajos empírico-comparativos de carácter explicativo con uso de metodologías cuantitativas (^{Della Porta y Keating, 2008}; ^{King et al., 2000}). Los casos para analizar se seleccionan a partir de una muestra no probabilística de n = 255 (N = 2 466) municipios (10.34%) manteniendo la representatividad de la totalidad de las entidades federativas del país (32), durante la temporalidad analizada (2019-2020). La selección de los casos se hizo en función de tres criterios: el primero observa a municipios con más de 50 mil habitantes (^{INEGI, 2021a}), el segundo toma como base los municipios que se definen por los criterios metodológicos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) (^{INEGI, 2019a}), el tercero busca la complementariedad de los municipios observados por la Encuesta Nacional de Cultura Cívica (Encuci 2020) elaborada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática en colaboración con el Instituto Nacional Electoral (^{INEGI, 2021b}). Lo anterior con el objetivo de tener datos comparables de los mismos municipios en estos dos instrumentos (véase el anexo 2).

Para el tratamiento de la información se crea la base de datos Corruption Consolidation Framework Database (CCFDB), la cual utiliza siete fuentes de datos definidas por las necesidades específicas de cada dimensión antes mencionadas: a) encuestas a población, b) encuesta a servidores públicos, c) censos poblacionales, d) censos de la administración pública municipal, e) estudios censales de participación electoral, f) censos de conformación de ayuntamientos y gobiernos estatales, g) finanzas municipales (^{INEGI, 2019b}). La base de datos agrega tanto la información obtenida de estas fuentes como las variables, índices e indicadores creados para la investigación. La CCFDB está conformada por cinco secciones cuyos atributos se relacionan con las dimensiones analíticas de la investigación agregadas en 55 variables (cuadro 1, anexo 1).

Finalmente, para el análisis de la información, el estudio emplea métodos mixtos, combinando modelos estadísticos (regresiones lineales múltiples) y análisis factorial multivariante HJ Biplot. Este análisis permite la observación factorial multivariante y gráfica de las diferentes asociaciones de las variables y dimensiones, lo que permite la construcción de tipologías mediante el análisis de clústers jerárquicos con el método de Ward (^{Alcántara y Rivas, 2007}; ^{Martínez-Hernández y Bohigues, 2019}).

ANÁLISIS Y RESULTADOS

La relación de la calidad de las políticas públicas (ICSPM) con las variables independientes se observa en el cuadro 2 y la gráfica 1.

Fuente: Elaboración propia.

GRÁFICA 1 Relación entre calidad de los servicios públicos y las dimensiones del CCF 

El primer elemento para destacar es que la dimensión de estructura administrativa y la fragmentación del poder municipal reflejan una relación positiva con la calidad de los servicios públicos; pese a que no son relaciones significativas estadísticamente, manifiestan patrones esperados. Se evidencia que mientras mayor es la institucionalización administrativa, mayor es la calidad de los servicios públicos. Por otro lado, cuanto mayor es la fragmentación del poder municipal, tanto mayor es la calidad de los servicios públicos. No sucede lo mismo con la subdimensión de comunidad cívica y la dimensión de trasparencia municipal, ya que se observa una tendencia negativa; sin embargo, estas relaciones no son significativas estadísticamente (cuadro 2, gráfica 1).

El segundo elemento para señalar es la relación entre las dimensiones del CCF, las cuales son positivas y estadísticamente significativas, destacando dos dimensiones. Por un lado, la estructura administrativa se relaciona positivamente con las demás dimensiones, lo que muestra una mayor relevancia estadística tanto con la dimensión de transparencia administrativa como con el nivel de ingresos y la cantidad de población (variables de control). Según los municipios analizados, la institucionalización administrativa es mayor en la medida que aumenta la transparencia municipal, así también se manifiesta con la comunidad cívica y la fragmentación del poder municipal. Lo anterior se asocia con municipios con mayor ingreso.

Por otro lado, la dimensión de transparencia municipal evidencia un comportamiento similar a la dimensión de estructura administrativa. Esta manifiesta aumentos en la medida en que la institucionalización administrativa es mayor, así lo hace también frente a la subdimensión de comunidad cívica y la subdimensión de fragmentación del poder municipal, dimensiones con las cuales muestra una mayor relación estadística.

Finalmente, la dimensión controles y contrapesos manifiesta dos elementos relevantes (cuadro 2, gráfica 1). Por un lado, la subdimensión de cultura cívica evidencia una relación positiva y estadísticamente significativa con las dimensiones del CCF, en especial esta dimensión muestra una mayor relación estadística con las dimensiones de ingresos municipales, población y transparencia municipal, por debajo de la institucionalización administrativa y la fragmentación del poder. Por otro lado, la subdimensión de estructura de gobierno observada por el índice de fragmentación del poder municipal manifiesta mayor nivel de significancia estadística con la transparencia municipal y la institucionalización administrativa, en el mismo sentido positivo con la cultura cívica municipal (cuadro 2, gráfica 1).

Con los datos anteriores se establecen dos supuestos a corroborar en los modelos analíticos. El primero es que la estructura administrativa y la fragmentación del poder municipal se posicionan como elementos relevantes para el entendimiento de la calidad de las políticas públicas. El segundo es que las dimensiones de comunidad cívica y la transparencia municipal podrían indicar efectos indirectos en la calidad de las políticas públicas. Una explicación preliminar es que la calidad de las políticas requiere una estructura administrativa capaz de llevar a cabo el proceso de gestión de estas, con ello la necesidad de un cuerpo burocrático y una estructura orgánica con la capacidad de proveer los servicios municipales.

Por otra parte, la dimensión de transparencia municipal es la dimensión más notable debido a que es preponderante en la relación con la dimensión de pesos y contrapesos, al relacionarse con la subdimensión de comunidad cívica y la fragmentación del poder en mayor grado que la dimensión de estructura administrativa. Sin embargo, esta última dimensión podría estar absorbiendo los efectos de la dimensión de transparencia administrativa.

Con lo anterior se entiende que la calidad de las políticas públicas podría estar condicionada por la dimensión de institucionalización administrativa; esta, a su vez, se relaciona con la transparencia municipal, la cual incrementa en la medida que lo hagan los pesos y contrapesos municipales, lo cual indica que mientras más activa sea la comunidad cívica y más fragmentado se encuentre el poder municipal, habrá mayor transparencia municipal y, con ello, mayor calidad de las políticas públicas (cuadro 2, gráfica 1).

Con base en estos resultados, en un segundo momento se identifican los efectos de las dimensiones del CCF sobre la calidad de las políticas públicas. Esta etapa de la investigación establece cuatro modelos analíticos. Los tres modelos iniciales alternan la variable dependiente con la intención de determinar con mayor precisión tanto los resultados anteriores como los efectos en la variable dependiente. El modelo cuatro ubica a la calidad de los servicios públicos como variable dependiente y se desagregan las variables que integran a los índices creados para analizar las dimensiones del CCF (cuadro 3).

En términos generales, los modelos corroboran los supuestos teóricos de esta investigación y permiten definir la relevancia de las condiciones de la consolidación de la corrupción en la calidad de los servicios públicos. A la luz de los datos, se puede indicar que la calidad de las políticas públicas, en un contexto de consolidación de corrupción, dependen de una mayor institucionalización administrativa, con ello, de una mayor capacidad estructural del gobierno para proveer servicios, con una mayor transparencia en los procesos de gestión administrativa, con contrapesos efectivos provenientes tanto de una mayor participación o una activa comunidad cívica (contrapesos verticales), como una mayor fragmentación del poder político municipal (contrapesos horizontales).

La relación anterior no se da de forma lineal debido tanto a la estructura de los municipios y a las variables utilizadas como a las relaciones teóricas de las dimensiones del CCF. Según los modelos analíticos se evidencia que la calidad de las políticas se asocia a una mayor institucionalización administrativa, la cual explica, en gran medida, la calidad. No obstante, al establecer esta afirmación se debe tomar en cuenta que la institucionalización administrativa se encuentra condicionada tanto por el ingreso de los municipios como por la transparencia administrativa, esta última ejerce mayor influencia en la medida en que los contrapesos son mayores (^{Ingrams, 2020}), confirmando lo mencionado por ^{Meza y Pérez-Chiqués (2020: 11)} (cuadro 3).

La transparencia se explica tanto por una comunidad cívica activa y participativa como por la fragmentación del poder municipal, lo cual también explica la institucionalización administrativa. Lo anterior podría indicar que los gobiernos municipales que tienden a fragmentarse comienzan procesos de institucionalización de la administración pública como un mecanismo de control político, lo cual redefine el proceso de construcción de política pública, mejorando su calidad (^{Hiskey et al., 2020}) (cuadro 3).

En este punto, la relación reside en las dimensiones institucionales del CCF. La calidad de las políticas se refiere a un contexto institucional que permita tanto la provisión de estas como aquellos mecanismos que permitan vigilar y controlar el ejercicio público a la vista de la sociedad (^{Yao Krah y Mertens, 2020}), por lo que la dimensión controles y contrapesos desempeña un papel determinante (cuadro 3).

La estructura de los sistemas de consolidación de corrupción depende del contexto en el cual se encuentren insertos. De manera particular, las instituciones determinan la conformación de redes de corrupción que el sistema requiere (^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}; ^{Arellano-Gault y Trejo, 2020}). En términos específicos, las estructuras organizativas de la administración pública municipal (^{Propheter, 2019}); la opacidad de estas agencias, el acceso a la información y accesibilidad municipal (^{Manoharan y Ingrams, 2018}; ^{Yao Krah y Mertens, 2020}), así como los pesos y contrapesos municipales (^{Putnam, 1993}; ^{O’Donnell, 2004}; ^{Cann, 2018}), podrían estar determinando tanto la organización como el tipo de red de corrupción, lo cual abre una línea de análisis por explorar (esquema 1).

Fuente: Elaboración propia.

ESQUEMA 1 La consolidación de la corrupción como sistema 

Como se manifiesta por los modelos analíticos, en un sistema en donde la corrupción se ha consolidado, las políticas públicas son resultado de dicho proceso (^{Jancsics y Jávor, 2012}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020}). En este sentido, los sistemas tienen entradas, procesos y salidas (resultados), y en estas se obtienen dos tipos de resultados (salidas u outputs). Los primeros durante y al final del proceso de la política pública que beneficia a aquellos actores involucrados en la red de corrupción. Los segundos como rendimiento del sistema tanto para su mantenimiento (apoyos) como para la satisfacción ciudadana (demandas), lo cual se traduce en legitimación y apoyo al sistema que lo consolida (^{Pozsgai, 2015}; ^{Ecker et al., 2016}; ^{Habibov et al., 2019}) (esquema 1).

Para entender lo anterior, se realiza el análisis factorial multivariante HJ-Biplot,⁴ destacando la relación de las dimensiones del CCF sobre la calidad de las políticas públicas. El objetivo de este análisis es identificar gráficamente los tipos de sistemas subnacionales en el marco del CCF, con lo que se pretende confirmar y determinar las condiciones necesarias asociadas a la calidad de las políticas públicas. Esta perspectiva permite una visión comparativa tanto de las diferencias entre la calidad de políticas como la influencia de las dimensiones antes analizadas, lo que posibilita proponer una tipología de la consolidación de la corrupción y su relación con las políticas públicas (esquema 2).

Fuente: Elaboración propia.

ESQUEMA 2 Matriz teórica de los tipos de consolidación de corrupción y sus efectos en la calidad de las políticas públicas 

El análisis permite identificar cinco grupos (clústers) de municipios ubicados en relación con las dimensiones utilizadas (gráfica 2). Con ello se obtienen cinco tipos generales de sistemas en el marco de consolidación de corrupción respecto a sus efectos en las políticas públicas, los cuales se definen de acuerdo con sus valores relativos en las dimensiones del CCF (esquema 2).

Fuente: Elaboración propia.

GRÁFICA 2 Relación entre las dimensiones del CCF y la calidad de los servicios públicos municipales (análisis factorial multivariante HJ Biplot clúster jerárquicos) 

El primer tipo (ideal) de sistemas es el de gobernanza o gobernabilidad democrática. Este tipo de sistemas asume una estructura administrativa consolidada y altos niveles de transparencia administrativa, por lo que son sistemas con altos niveles de institucionalización administrativa, con contrapesos institucionales efectivos. Esto se observa en sistemas municipales con una comunidad cívica participativa, más bien activa, con estructuras de gobiernos pluripartidistas asociados a gobiernos divididos. Estos sistemas se caracterizan por tener altos rendimientos en las calidades de sus políticas, debido a que son sistemas que consolidan un alto grado de control de la acción de gobierno, tanto por las redes ciudadanas expresadas por la comunidad cívica como por los controles institucionales evidenciados por la fragmentación de sus gobiernos y por la estructura profesional administrativa (^{Bland, 2011}; ^{Longhofer et al., 2019}; ^{Ingrams, 2020}; ^{Auerbach, 2021}; ^{Beiser-McGrath et al., 2021}; ^{Morrill, 2021}; ^{Saha y Sen, 2021}; ^{Glimmerveen et al., 2021}) (esquema 2, gráfica 2).

En un segundo momento se encuentra el tipo opuesto de sistema, que expresa con cierta claridad un modelo puro de consolidación de corrupción (redes supletorias). Este tipo de consolidación asume sistemas con una estructura administrativa incipiente y altos niveles de opacidad, por lo que son sistemas con bajos niveles de institucionalización administrativa, con contrapesos institucionales deficientes.

Estos sistemas municipales se definen por una ciudadanía poco participativa, más bien pasiva, con estructuras de gobiernos unipartidistas, sin pluralidad política y, en la mayoría de los casos, sin alternancias partidistas. Este tipo de sistemas se caracterizan por tener bajos rendimientos de sus políticas; por lo tanto, al carecer de estructura administrativa, son sistemas en los que las redes de corrupción asumen el control de la totalidad de las políticas (^{Bland, 2011}; ^{Graycar y Villa, 2011}; ^{Jávor y Jansics, 2016}; ^{Davidovitz y Cohen, 2021}) (esquema 2, gráfica 2).

El tercer tipo de sistemas son asociados a la consolidación (disfuncional) de corrupción burocrática (redes administrativas). Este tipo de consolidación asume sistemas con una estructura administrativa institucionalizada, pero con baja transparencia administrativa, más bien opaca, pero con contrapesos institucionales efectivos. Estos están presentes en sistemas municipales con una comunidad cívica participativa, con estructuras de gobiernos pluripartidistas (^{Lucas, 2021}). Este tipo de sistemas se caracterizan por tener bajos rendimientos en las calidades de sus políticas públicas, pues al mantener una estructura administrativa consolidada pero opaca las redes de corrupción se estructuran en esa opacidad administrativa, asumiendo el control total de las políticas o por áreas específicas, según el sector administrativo que las gestione (^{Shah, 2006}; ^{Kahana y Qijun, 2010}; ^{Graycar, 2016}; ^{Figueroa, 2016}; ^{Morrill, 2021}; ^{Davidovitz y Cohen, 2021}) (esquema 2, gráfica 2).

El cuarto tipo es la consolidación (funcional) de corrupción de élites (redes especializadas). Este tipo de consolidación caracteriza a sistemas con una estructura administrativa incipiente, pero con niveles altos de transparencia administrativa y con contrapesos institucionales poco efectivos. Esto sucede en sistemas municipales con una comunidad cívica poco participativa, pasiva, con estructuras de gobiernos unipartidistas, sin pluralidad política. Este tipo de sistemas se definen por tener altos rendimientos en sus políticas. Son sistemas que, al mantener una estructura administrativa débil, las redes de corrupción se estructuran a nivel político-partidista y en temáticas específicas de las políticas. Estos sistemas buscan no solo los rendimientos que favorezcan a las redes de corrupción, sino que también requieren apoyos ciudadanos que vienen de la calidad de las políticas (^{Rothstein 2014}; ^{Graycar 2015}; ^{Winters y Weitz-Shapiro, 2015}; ^{Jancsics 2019}; ^{Meza y Pérez-Chiqués, 2020: 7}; ^{Auerbach, 2021}; ^{Davidovitz y Cohen, 2021}) (esquema 2, gráfica 2).

El quinto tipo es la consolidación incoativa de corrupción. Este tipo de consolidación asume sistemas con una estructura administrativa semiestructurada, con niveles medios de transparencia administrativa, con niveles medios de contrapesos institucionales. Estos se encuentran en sistemas municipales con una comunidad cívica intermitente, movilizada por temáticas o políticas en áreas específicas, en estructuras de gobiernos comúnmente bipartidistas, gobiernos en su mayoría de coalición. Este tipo de sistemas se caracterizan por tener rendimientos medios en las calidades de sus políticas. Son sistemas en los que, al evidenciar una estructura administrativa en proceso de institucionalización, con contrapesos que permiten controlar medianamente dicha estructura, pero no el proceso global de las acciones gubernamentales, las redes de corrupción se estructuran en torno a temáticas o etapas de las políticas en las cuales los tramos de control se pierden (^{Pozsgai, 2015}) (esquema 2, gráfica 2).

Los cinco tipos de sistemas municipales corroboran lo evidenciado en los modelos analíticos, además de que complementan otras investigaciones, como la desarrollada por ^{Rose-Ackerman (2001: 9-12)} o como la propuesta de ^{Córdova y Ponce (2017)}, y ^{Arellano-Gault y Trejo (2020)} para el caso mexicano. En términos generales, la tipología prioriza los efectos de la consolidación de corrupción en las políticas públicas municipales y las condiciones necesarias para el establecimiento de una mayor calidad de estas en los gobiernos subnacionales mexicanos.

CONCLUSIONES

La investigación buscó determinar los efectos de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas municipales, definiendo las condiciones políticas, sociales e institucionales necesarias que promueven mayor calidad de las políticas públicas. Para ello, se presentó un diseño metodológico que permitió la observación comparativa de las diversas realidades subnacionales en el marco del Corruption Consolidation Framework (CCF).

Los resultados evidenciaron el efecto de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas, residiendo en ello una relación entre la calidad y determinados tipos de consolidación de corrupción. Asimismo, se definieron las condiciones políticas e institucionales necesarias para una mayor calidad de las políticas públicas en un contexto de consolidación de corrupción.

De acuerdo con los resultados, la calidad de las políticas públicas depende de condiciones institucionales, como una mayor institucionalización de la administración pública municipal, mayores niveles de transparencia administrativa, mayores niveles de contrapesos identificados por mayores niveles de fragmentación del poder municipal y una comunidad cívica más activa, participativa. En términos específicos, se contrasta el supuesto general de la investigación, indicando así que a mayor consolidación de la corrupción menor es la calidad de las políticas públicas. Lo anterior muestra que en un sistema donde la corrupción se consolidada los incentivos para llevar a cabo un proceso de política pública de calidad son menores, debido a las atribuciones derivadas del CCF.

Con los determinantes anteriores se realizó una propuesta teórica de los tipos de consolidación de corrupción teniendo como referencia sus efectos en las políticas públicas en los sistemas políticos subestatales (municipales): 1) gobernanza o gobernabilidad democrática; 2) consolidación de corrupción (redes supletorias); 3) consolidación (disfuncional) de corrupción burocrática (redes administrativas); 4) consolidación (funcional) de corrupción de élites (redes especializadas); 5) consolidación incoativa de corrupción. La tipología no es exhaustiva e intenta ubicar a los sistemas políticos municipales bajo un marco metodológico que destacó la observación comparativa en realidades disímiles. La misma que asume la relevancia de las dimensiones del CCF en el análisis de las políticas públicas.

Con este estudio se puede concluir que la consolidación de la corrupción tiene efectos negativos en la calidad de las políticas públicas. Es decir, que en sistemas subnacionales en donde la corrupción se ha consolidado, las políticas públicas tienden a ser de menor calidad. Sin embargo, en la diversidad de los municipios mexicanos se observan también casos excepcionales en donde esta relación no se observa. Incluso, existen sistemas municipales en donde la consolidación de la corrupción favorece a la calidad de las políticas públicas. Al igual que estos casos, se encuentran los contextos asiáticos como ejemplos relevantes, mismos que se pueden apreciar en los tipos de consolidación antes mencionados.

La investigación deja preguntas abiertas y vetas de análisis por explorar. En principio, se destacan las preguntas asociadas a las dinámicas y trayectorias de la consolidación de la corrupción en los sistemas subnacionales: ¿Cómo se van consolidando? O incluso, ¿cómo van modificando sus tipos de consolidación? Una segunda línea de investigación son las relaciones evidenciadas por las dimensiones analíticas del CCF, partiendo del hecho de que configuran un fenómeno sistémico y multidimensional, por lo que no son suficientes -pero sí necesarias- para el estudio de la corrupción. En este sentido, se requieren análisis que profundicen, por ejemplo, en la relación entre las dinámicas políticas y el rendimiento institucional, en específico, sobre los efectos de las diversas comunidades cívicas en la composición política y el desempeño municipal, además de estudios que prioricen el estudio de redes de corrupción asociadas a determinadas áreas de política pública. Lo anterior con una clara convicción por entender el fenómeno a nivel local.

Finalmente, la investigación deja ver áreas a desarrollar con mayor profundidad. Debido a la metodología utilizada, los resultados obtenidos se consideran como líneas argumentativas y exploratorias, por lo cual se requiere una ampliación de la muestra de municipios analizados, ya que es fundamental para una lectura más precisa de la realidad subnacional. Además, se requiere el apoyo de un mayor número de indicadores que permitan captar con mayor precisión las características municipales dentro del marco de la consolidación de corrupción. Por ello, se deben proyectar estudios con metodologías mixtas que incluyan tanto las dinámicas asociadas a las instituciones con uso de metodologías cualitativas y análisis de redes, como el propio marco de consolidación de la corrupción lo establece.