I. El modelo de control de constitucionalidad en México

Conforme a la clasificación elaborada por la doctrina, el modelo de control de la constitucionalidad de la ley previsto en la Constitución mexicana se asemeja más al sistema americano que al europeo. Esto se debe en parte, al control previsto en el artículo 133 que se caracteriza por la facultad atribuida a los jueces para inaplicar en un proceso concreto las disposiciones normativas secundarias que contravengan la Constitución para resolverlo. Es un control de tipo difuso de la constitucionalidad, dado que cualquier órgano judicial puede realizarlo.

La Constitución mexicana prevé además otros medios de control de la constitucionalidad, como es el respeto que deben a la Constitución los funcionarios públicos, previsto en su artículo 128, y formas más elaboradas de control jurisdiccional como son: el amparo,¹ las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad.² Estas formas de control concentrado son complementarias de lo previsto en el artículo 133, lo que da lugar a un sistema mixto. El amparo no será analizado en este ensayo, ya que los jueces competentes no están facultados para emitir una declaración general de inconstitucionalidad de la ley.³

La función de control de la constitucionalidad de los actos de la autoridad (incluidos, por supuesto, los actos normativos creadores de normas generales), es la principal garantía del Estado de derecho, pues hace efectivos los límites al ejercicio del poder público, y tiene como finalidad evaluar la conformidad de los actos y normas inferiores con la Constitución.

Los orígenes del control de constitucionalidad en México se encuentran en el siglo XIX, con la creación del amparo que se atribuye a Manuel Crescencio Rejón, en la Constitución yucateca de 1841. A partir de entonces, se produce una conciencia de la necesidad de realizar un control jurídico del ejercicio del poder y de la constitucionalidad a través del amparo, institución que queda consolidada en la Constitución mexicana de 1857.⁴ En el artículo 98 de dicha Constitución se encuentra además una forma de control general de la constitucionalidad de la ley, disposición que después de las reformas de 1917 pasa al artículo 105 constitucional que regula el control de constitucionalidad de las leyes por invasión de esferas competenciales.⁵

En la evolución del sistema de control, cabe destacar las reformas de 1994 que adicionan la acción de inconstitucionalidad, con lo cual se amplían y consolidan las formas de depuración del sistema normativo. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (Suprema Corte) actúa, a partir de dicha reforma, más bien como un tribunal constitucional, ya que sus funciones se enfocan a la protección de la Constitución.⁶

Los medios de control de la constitucionalidad previstos en el artículo 105 de la Constitución son, como el amparo, formas de control concentrado. Se puede decir que la intención del Constituyente originario fue la de prever dos sistemas de control con objeto y fines distintos, y cuyos efectos fueran diferentes. La controversia constitucional es una forma de control concreto que se sigue a instancia de parte agraviada, y tiene por objeto conocer de los asuntos de carácter controversial entre los miembros de la Federación y sus órganos de gobierno, excepto en materia electoral. Su finalidad es preservar la vigencia del principio de división de poderes y de distribución competencial entre los distintos ámbitos de gobierno de la Federación mexicana. Las acciones de inconstitucionalidad, en cambio, tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución. Es un medio de control a posteriori, cuya finalidad es preservar la supremacía de la Constitución, que se puede considerar como de tipo abstracto ya que no requiere de un agravio. En ambos casos es posible la declaración de invalidez general de una norma, a diferencia de las resoluciones de amparo, cuyos efectos solamente pueden ser relativos por ser un control concreto de los derechos fundamentales.⁷

En el sistema jurídico mexicano, el control de la constitucionalidad, a través del juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, es llevado a cabo por el Poder Judicial federal. La regla general es que el control de constitucionalidad lo lleva a cabo un órgano distinto al que realiza el acto que se considera incompatible con la Constitución. El objetivo es proteger la esfera de acción de los individuos, las esferas competenciales de las entidades federativas y la Federación para preservar su autonomía, así como la coherencia del sistema jurídico al hacer posible depurarlo de las normas inconstitucionales cuando son privadas de su validez.

La Suprema Corte ha señalado que el control de la constitucionalidad de las normas inferiores es una función del “orden total” o “constitucional”,⁸ por lo que en el ejercicio de esas atribuciones, el órgano competente para controlar la constitucionalidad no actúa simplemente como un órgano federal, sino que en virtud de la competencia constitucional que ejerce, se coloca por encima de los órganos en conflicto como un órgano neutral. Esto le permite vigilar, desde una posición jerárquicamente superior, que los actos y disposiciones normativas de la Federación, las entidades federativas y los municipios sean conformes a la Constitución.

En consecuencia, al aplicar normas constitucionales directamente, los órganos federales no estarían subordinados a las normas del orden federal, ya que ejercen una función del orden constitucional. En el caso del control de la constitucionalidad, aunque las normas secundarias regulan el procedimiento, la función de control es propia de ese “orden total”, ya que los tribunales competentes pueden aplicar directamente la Constitución.⁹ Asimismo, las resoluciones que interpretan la Constitución de manera vinculante, si producen una modificación de la norma constitucional se consideran como resultado de un acto del orden constitucional.

Este orden constitucional es, según la Suprema Corte, el que establece en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deben sujetarse la Federación, las entidades federativas y los municipios. De modo que la distinción hecha respecto de los mencionados órdenes, o niveles, solamente es aplicable a la cuestión competencial, pues por lo que a los derechos fundamentales se refiere, la Constitución establece obligaciones que deben ser respetadas sin distinción por las autoridades de todos los órdenes.

II. Presupuestos del control de la constitucionalidad

Los presupuestos del modelo de control de la constitucionalidad en México son el carácter de norma jurídica de la Constitución, así como su función y su posición en el sistema jurídico. Considerar a la Constitución como norma implica principalmente reconocer que produce efectos jurídicos y que su cumplimiento es obligatorio y, por lo tanto, exigible.¹⁰ Su carácter de norma jurídica se hace patente en la previsión de medios de control de la constitucionalidad.

Dado que el derecho se distingue de otros tipos de normatividad porque regula su propia creación, esto debe hacerse en la norma suprema.¹¹ Así, la Constitución regula la producción normativa por lo que funda y conforma el sistema jurídico, en consecuencia, su fuerza y eficacia normativas derivan de su posición en el sistema jurídico. Como primera norma del sistema regula los procedimientos de creación, y de su conformidad con ella derivan cadenas de validez de las normas. Si el derecho se caracteriza por la creación y la aplicación de normas como decía ^{Kelsen (1988: 157)},¹² entonces el control de la constitucionalidad se realiza respecto de dos tipos de objetos distintos: normas (actos de creación normativa) y actos (o acciones de aplicación de normas). En términos generales, se podría decir que en el derecho mexicano las acciones de inconstitucionalidad controlan la regularidad de las normas, mientras que la controversia constitucional y el amparo también controlan actos de aplicación.¹³ En un sistema ordenado jerárquicamente, según el modelo kelseniano como es el diseño del sistema jurídico mexicano,¹⁴ todo acto de creación, excepto el del Constituyente originario, es un acto de aplicación. En este modelo, el legislador ordinario es el primer intérprete de la Constitución,¹² pues la elaboración de las leyes debe conformarse a ella, ya que una ley solamente puede ser considerada norma jurídica, ser obligatoria y servir de fundamento a otras normas, si ha sido adoptada conforme a la Constitución (^{Hamon y Troper, 2013: 45}). De modo que el Poder Legislativo debe realizar una tarea doble: precisar y desarrollar de manera conforme los contenidos de la Constitución, y realizar un trabajo de interpretación consistente para evitar su impugnación en la mayor medida posible.

Como norma suprema del sistema jurídico, la función de la Constitución es regular y limitar el ejercicio del poder para garantizar la libertad; esto se lleva a cabo mediante la previsión de controles (^{Huerta, 2010: 59}). El control jurídico de las conductas reguladas por la Constitución refuerza su obligatoriedad y eficacia, así también lo considera Manuel Aragón, para quien las garantías jurídicas solamente son efectivas cuando están aseguradas por controles jurisdiccionales (2015: 41). El control de la constitucionalidad es uno de los tres ejes que integran la estructura de la Constitución (^{Huerta, 2009: 58-61})¹⁶ y sustenta la supremacía constitucional subordinando al legislador y a la ley a la misma, contribuyendo así al equilibrio entre los derechos fundamentales y la distribución de funciones.

El control jurídico de la acción normativa, tanto constitucional como de ley secundaria,¹⁷ constituye un elemento indispensable de la eficacia constitucional que, a su vez, sustenta su carácter obligatorio y la supremacía constitucional al subordinar la ley a la Constitución,¹⁸ además de operar como factor de equilibrio entre los otros dos ejes. Respecto del control de la constitucionalidad, Aragón sostiene que es necesario regular los “instrumentos jurídicos que garanticen la aplicación de la Constitución, y éstos no son otros que los propios del control judicial, mediante la aplicación de las normas constitucionales por los tribunales ordinarios o bien, también, mediante la creación de unos tribunales específicos: los tribunales constitucionales”.

Para él, las garantías jurídicas solamente son efectivas cuando están aseguradas por controles jurisdiccionales (^{Aragón, 2015: 94}).

III. La Constitución como criterio de validez

Como punto de partida de la explicación del sistema de control de la constitucionalidad de la ley, por las razones indicadas previamente, se toma el modelo de Kelsen, en el cual el concepto de Constitución es desarrollado a partir de su jerarquía y función, así como de su naturaleza de norma jurídica, como “deber ser”. Por lo que a los contenidos se refiere: para Kelsen, la Constitución ha de regular los procesos de creación de normas generales, distribuir las competencias entre los órganos a cargo de la producción normativa, determinar los contenidos fundamentales y prever los procedimientos respectivos. Así, conforme a un modelo dinámico del derecho, en la Constitución se regula la producción de las normas jurídicas y, en consecuencia, el orden jurídico se organiza como un sistema escalonado de cuya norma fundamental desciende por grados el resto del orden jurídico (^{Kelsen, 1988: 186 y ss}).

En consecuencia, la Constitución como primera norma positiva del sistema constituye el criterio último de validez formal y material del sistema. De su posición en el sistema jurídico deriva la posibilidad misma del control de la constitucionalidad de la ley en virtud de su supremacía. La Constitución como norma suprema opera como parámetro de referencia último de todas las normas del sistema y de los actos jurídicos realizados y ha de ser exigible jurídicamente. La supremacía es una cualidad que le corresponde a la Constitución como primera norma del sistema jurídico que regula la producción normativa (^{Kelsen, 2000: 232}). Esta supremacía, además de indicar la posición de la Constitución en el sistema jurídico, determina su fuerza derogatoria y su normatividad al establecer su eficacia directa.¹⁹ El control de la constitucionalidad, a su vez, garantiza la supremacía de la Constitución y afirma su carácter de fuente del derecho.

La Constitución es el marco de referencia para el desarrollo y aplicación de las normas del sistema jurídico, y al regular las fuentes del derecho, fundamenta la validez de las normas que se desarrollan de manera conforme. La relevancia del modelo jerárquico radica en que se sustenta en los valores de orden, estabilidad, seguridad y responsabilidad, y además vincula al legislador ordinario a lo previsto en la Constitución. De tal forma que la Constitución se configura como parámetro de validez de las demás normas del sistema.

Formalmente hablando, es conveniente que la Constitución, como norma jurídica, sea escrita, y preferiblemente que se regule con un procedimiento especial de modificación, para asegurar su permanencia y estabilidad frente a posibles intentos de modificación por el legislador ordinario (^{Aragón, 1986: 23 y ss}). Es por ello que en la Constitución se ha de regular su modificación y la posibilidad de controlar la constitucionalidad de sus reformas y adiciones para posibilitar la preservación de su fuerza normativa. La supralegalidad, o supremacía legal, de la Constitución determina la subordinación del orden jurídico a la Constitución y la aplicación de las leyes conforme a la misma.²⁰ Para Aragón, esta supralegalidad es la garantía jurídica de la supremacía de la Constitución como cualidad política, y toda Constitución pretende transformar su supremacía en supralegalidad, pues en su opinión, la legitimidad o pretensión de legitimidad de la supremacía sólo puede operar a través de la supralegalidad (^{Aragón, 1986: 23, 26}).

La supralegalidad hace posible distinguir la norma fundamental de la ley ordinaria por su forma de creación, por lo que se puede decir que la forma de la norma es un primer criterio para identificar el objeto del control de la constitucionalidad de la ley. Además, en caso de conflicto entre leyes secundarias y la Constitución, prevalece esta última.

El sistema de control concentrado de la constitucionalidad de la ley en México se rige por lo previsto en la propia Constitución en los artículos 103, 105 y 107 constitucionales, sirviendo de parámetro de control, lo previsto en los artículos 1o. y 133 constitucionales.

Por lo que al control difuso de la constitucionalidad de las leyes se refiere, el segundo enunciado del artículo 133 constitucional prevé que: “Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas”.

De este precepto se sigue que existe un sistema difuso de control de constitucionalidad, previsto ya en 1857.²¹ Este artículo establece, en primer lugar, la obligación de conformar los actos a la Constitución y prevé una forma de control jurisdiccional directo de la constitucionalidad por parte de los jueces locales, que reafirma la prevalencia de la “Constitución, de las leyes federales y los tratados internacionales” en caso de incompatibilidad de las normas locales, incluidas las constituciones locales, con las normas mencionadas. Esta disposición además faculta a los jueces para no aplicar la normatividad local que contravenga esas normas, de modo que el constituyente facultó de manera expresa a los jueces locales para realizar un control de constitucionalidad de sus normas. Lo que no es claro, sin embargo, es el parámetro de control, lo cual ha llevado a diversas interpretaciones.²²

Este medio de control difuso, durante mucho tiempo, no se pudo llevar a cabo, en virtud de una interpretación de la Suprema Corte que determinaba que los jueces locales no deben interpretar la Constitución federal. La jurisprudencia limitaba así el control de constitucionalidad, al interpretar este precepto restrictivamente, y concluía que un control difuso de la constitucionalidad no era posible.²³ Con ello la Suprema Corte modificó la Constitución al interpretar el artículo 133, y suprimir el control difuso con fundamento en la existencia de otros medios de control de la constitucionalidad, como el amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, como si fuesen excluyentes.²⁴ Esa interpretación era contraria a la letra de la Constitución y a la voluntad del constituyente originario que expresamente facultaba a los jueces locales para desconcentrar el control de la constitucionalidad para hacerlo expedito, además de que limitaba la protección de los derechos fundamentales.

Por lo que al control de constitucionalidad y su alcance, por parte de las entidades federativas se refiere, especialmente tras la regulación de formas de protección de los derechos fundamentales previstos en las constituciones locales, así como por la previsión de órganos jurisdiccionales locales de control de la constitucionalidad de sus constituciones, la opinión de la Suprema Corte no había sido consistente. En 2012, sin embargo, la jurisprudencia de la Suprema Corte legitimó el control constitucional local de la forma de organización de sus poderes, de la promoción y protección de los derechos humanos en el ámbito del orden estatal, así como la creación de tribunales constitucionales locales en virtud de la superioridad de la Constitución de cada entidad federativa sobre el resto de sus normas internas.²⁵

Después de las reformas del 2011, una interpretación a coherencia hizo de nuevo posible el ejercicio del control de constitucionalidad de la ley de manera difusa, y se agrega, lo que se ha llamado a partir de entonces el “control de convencionalidad” (Ferrer, 2011: 343).²⁶ Actualmente, esta forma de control consiste en la interpretación conforme de las normas y su no aplicación cuando se concluya que contravienen a la Constitución federal, o las disposiciones en materia de derechos humanos previstas en los tratados internacionales celebrados por México.²⁷ El control difuso previsto en el artículo 133 no faculta, sin embargo, para declarar la invalidez de las normas inconstitucionales con efectos generales, ni para realizar una interpretación obligatoria con carácter de norma general.

Recapitulando, si bien hoy en día todos los jueces pueden realizar el control difuso de constitucionalidad, el control concentrado, en términos de lo previsto en los artículos 103, 105 y 107 constitucionales, es competencia federal exclusiva.

IV. El parámetro de control de la constitucionalidad de la ley

Como ya se ha mencionado, las reformas del 2011 en materia de amparo y el artículo 1o. constitucional,²⁸ junto con las decisiones tomadas por la Suprema Corte a raíz del caso Radilla Pacheco,²⁹ especialmente la Contradicción de Tesis 293/2011, han tenido un gran impacto en la discusión sobre el alcance e implementación del funcionamiento del control de constitucionalidad resultante.³⁰ La Suprema Corte ha intentado por diversos medios aclarar estas dudas, primero con el expediente Varios 912/2012 y posteriormente con la jurisprudencia.³¹

La obligación de realizar el denominado “control difuso de convencionalidad” (Ferrer, 2011: 343)³² surge en México, solamente después de haber sido dictadas las cuatro sentencias condenatorias al Estado mexicano entre 2009 y 2010,³³ en las que se hace referencia a este “deber” por parte de todos los jueces y órganos de la administración de justicia, en todos sus niveles, de realizar un examen de compatibilidad entre los actos y normas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).³⁴ Con el expediente Varios 912/2012, la Suprema Corte comenzó a integrar al derecho nacional el deber de realizar un control de convencionalidad, como lo señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),³⁵ con lo que se amplían los medios de control de constitucionalidad.

En virtud de lo anterior, después de las reformas de 2011, la Suprema Corte ha afirmado que en la Constitución se prevé un “nuevo” modelo de control de la constitucionalidad, y considera que se trata incluso de un nuevo “paradigma” de interpretación constitucional,³⁶ ya que: “…los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano”.³⁷ De modo que al ser de nuevo posible el control difuso, los jueces -incluso los locales-, ejercen vía el control de convencionalidad funciones de control de constitucionalidad, pero con efectos y alcance distintos a los del control concentrado.

Los primeros pasos para guiar el control de convencionalidad, en términos de jurisprudencia, fueron dados mediante tesis aisladas, y se estableció que en el modelo de control de constitucionalidad en México existen dos vertientes que se ejercen de manera independiente:

En una tesis aislada de 2011, el pleno de la Suprema Corte comienza a delimitar el control de convencionalidad ex officio como control difuso de constitucionalidad de la siguiente manera:

Se podría pensar que el parámetro de control de la constitucionalidad de las leyes se encuentra en el artículo 133 de la Constitución en su primer enunciado -disposición que ha dado lugar a diversas interpretaciones-⁴⁰ que establece que: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”.

Sin embargo, las leyes del Congreso de la Unión, a pesar de ser consideradas como ley suprema, no forman parte del parámetro de control de constitucionalidad, ya que las leyes se subordinan a la Constitución y son más bien objeto del control pues tienen rango constitucional.⁴¹ El sentido de esta disposición es más bien funcionar como regla de prevalencia entre el derecho federal y el local.

Para poder determinar el parámetro de control de la constitucionalidad, este precepto se complementa con lo previsto en el primer párrafo del artículo 1o. constitucional, que tras la reforma de 2011 prevé que:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

De la interpretación literal de este precepto se sigue que:

A esta misma conclusión llegó también la Suprema Corte, tras un periodo de incertidumbre e inseguridad jurídica con relación al sentido y alcance de la reforma al artículo 1o. constitucional, lo que dio lugar a la Contradicción de Tesis 293/2011, de la que resulta la tesis P./J. 20/2014(10a.), que confirma la interpretación de dicho artículo aquí realizada. De modo que las restricciones a los derechos fundamentales previstas en la Constitución se consideran como válidas.⁴³

La jurisprudencia establece que derivado de la parte final del primer párrafo del artículo 1o. constitucional:

Esta última aseveración dio lugar a la discusión sobre la existencia de un “bloque de constitucionalidad”⁴⁴ como parámetro del control de constitucionalidad para efectos de la supervisión y control de los actos que pudiesen atentar contra los derechos humanos, en términos del denominado “nuevo” modelo de control. El parámetro de control es, sin embargo, la Constitución, pues no se trata de una equiparación de los tratados internacionales a la Constitución, sino de la constitucionalización de las normas sobre derechos humanos previstas en los tratados internacionales celebrados por México, por lo que el control de convencionalidad es también control de constitucionalidad. En consecuencia, cuando en México se utiliza el término “bloque de constitucionalidad”, se ha de entender simplemente como el conjunto de normas que integran el texto constitucional.

En cuanto a la jurisprudencia, como interpretación constitucional o de los tratados en cuestión, se puede decir que, en su calidad de significado de dichas normas, también forma parte del parámetro de control.⁴⁵ Como objeto de control, en cambio, la tesis jurisprudencial P./J. 64/2014 (10a.) establece que para evitar que pierda su carácter de obligatoria, la jurisprudencia de la Suprema Corte no es susceptible de control de constitucionalidad ni de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos por órganos inferiores, los cuales tampoco pueden decidir no acatarla. En el caso de que se considere que una jurisprudencia específica no atiende o contradice un derecho humano, la Suprema Corte ha indicado que esto se ha de señalar por los medios legales regulados para subsanar dicha situación, pues de lo contrario se ocasionaría una falta de certeza y seguridad jurídica.⁴⁶

El significado y alcance del control ex officio de constitucionalidad de los derechos humanos ha sido acotado en una tesis aislada de la Primera Sala de la Suprema Corte que señala que los jueces, aunque no sean jueces de control constitucional y no exista una solicitud expresa de las partes, pueden ejercerlo, no que “necesariamente” deban realizar dicho control en todos los casos. Se aclara también que el control a cargo de los jueces que no forman parte del control concentrado se realiza incidentalmente durante los procesos ordinarios en los que sean competentes. Además, indica los pasos a seguir: 1) interpretación conforme en sentido amplio, 2) interpretación conforme en sentido estricto, y 3) inaplicación en los casos en que incidentalmente sea solicitado por las partes o adviertan que la norma amerita dicho control.⁴⁷

En síntesis, al hablar del parámetro de control de la constitucionalidad, se hace referencia al parámetro normativo constitucional y convencional conforme al cual se realiza no solamente el control concentrado de constitucionalidad, sino también el control oficioso de convencionalidad en el ámbito de la competencia del órgano de control y conforme a sus regulaciones procesales.⁴⁸

V. La ley como objeto del control

La Suprema Corte ha señalado que el modelo actual de control de constitucionalidad es mixto, se compone, por lo tanto, de un control de la constitucionalidad concentrado e integrado por el amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad que se reserva al Poder Judicial federal, y un control incidental de carácter difuso que realizan los jueces del país en términos de los artículos 133 y 1o. constitucionales. A diferencia del control concentrado, el difuso se caracteriza por su dispersión, por lo que corresponde a la jurisprudencia sistematizar los criterios emitidos por los jueces y hacer coherente la aplicación del derecho en el país.

Antes de analizar el alcance del control de la constitucionalidad de la ley, cabe mencionar que en México la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada y consistente que solamente es posible el control formal de la constitucionalidad de reformas y adiciones a la Constitución, es decir, sólo de los aspectos procedimentales, pero no de los contenidos. Asimismo, la jurisprudencia ha establecido que los “preceptos constitucionales no pueden ser sometidos a un análisis de regularidad constitucional a través del juicio de amparo, ni a un control difuso de constitucionalidad mediante alguno de los recursos establecidos en la Ley de Amparo”.⁴⁹

Para poder explicar adecuadamente el control de constitucionalidad de la ley en México, resulta conveniente comenzar por delimitar el alcance de este concepto. Según la jurisprudencia, ya desde la quinta época, la diferenciación respecto de otro tipo de normas es de carácter formal, pues la ley es distinguida de otros actos normativos, no por su “generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da”, sino porque son expedidas por el Poder Legislativo, y “la ley es una expresión de la voluntad nacional, manifestada mediante los Congresos”, que se caracteriza por su “fuerza y autonomía”, “que consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento”; además, el inciso f) del artículo 72 constitucional prevé “que en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.⁵⁰ Materialmente en cambio, solamente se puede distinguir la ley cuando existe una reserva de ley prevista en la misma Constitución.

La doctrina en general, a pesar de ser variada, coincide en algunos aspectos generales, así por ejemplo, Burgoa menciona como propiedades relevantes de las leyes, la “abstracción, la imperatividad y la generalidad”, son normas “que no contraen su fuerza reguladora a casos concretos, personales o particulares numéricamente limitados, presentes o pretéritos, sino que la extienden a todos aquellos, sin demarcación de número, que se encuentren o puedan encuadrarse dentro de los supuestos que prevean” (^{Burgoa, 2010: 609, 610}). De tal forma que el control de la constitucionalidad de las leyes es control de normas jurídicas generales y abstractas con rango y fuerza de ley. Por otra parte, la citada jurisprudencia P./J. 20/2014(10a.) ha señalado que las normas jurídicas deben ser acordes con la Constitución, tanto en un sentido formal como material, por lo que se concluye que el control de la constitucionalidad de la ley puede realizarse tanto por vicios procedimentales como por sus contenidos.

Por lo tanto, para efectos del control difuso de constitucionalidad, previsto en el segundo enunciado del artículo 133 constitucional, se han de considerar como objeto de control de la regularidad constitucional también a las Constituciones locales, pues tienen rango y fuerza de ley. Como ya se comentó, en virtud de la interpretación de la Suprema Corte, el primer enunciado de este precepto no instituye un bloque de constitucionalidad, por lo que solamente la Constitución federal y las disposiciones en materia de derechos humanos, previstos en los tratados internacionales que formen parte del sistema jurídico mexicano, conforman el parámetro de control de la constitucionalidad de las leyes.

La controversia constitucional, de conformidad con la fracción I del artículo 105 constitucional, procede por motivo de la invasión de la esfera competencial, y tiene por objeto el control de la constitucionalidad de actos, omisiones y “normas generales”,⁵¹ por lo que se puede interponer contra las leyes, sean federales o locales, las constituciones locales, así como los tratados internacionales por su carácter de norma, pues “reúnen las características de generalidad, permanencia y abstracción”,⁵² solamente se excluye constitucionalmente del control por este medio la regulación electoral.

A efectos de delimitar el alcance de ese precepto, la jurisprudencia ha señalado que la controversia constitucional puede interponerse solamente a partir de que es publicada la norma general,⁵³ porque solamente en ese momento adquieren definitividad los actos legislativos. Esto se debe a que el procedimiento de creación de normas constituye “una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente” (Tesis P./J. 35/2004). Este criterio es aplicable también por analogía a los tratados internacionales, para determinar el momento a partir del cual se puede impugnar un tratado.

El objeto señalado por la Constitución, en materia de acción de inconstitucionalidad, son solamente las normas generales, por lo que se puede decir que esta forma de control concreto no se restringe a un tipo específico de norma. La fracción II del artículo 105 constitucional prevé que esta acción procede en contra de leyes federales, tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, normas generales de carácter federal y de las entidades federativas, incluso leyes electorales federales y locales.

VI. Los órganos de control jurisdiccional

El control de la constitucionalidad en México es un control jurídico, y jurisdiccional específicamente, pues a pesar de las diversas interpretaciones hechas del artículo 1o. constitucional, según la Suprema Corte, la autoridad administrativa no está facultada para hacer un control de constitucionalidad, ni de convencionalidad.⁵⁴ La obligación de la autoridad administrativa de realizar al menos un control de convencionalidad, que parece derivar del artículo 1o. constitucional, ha sido descartada por la jurisprudencia. En una tesis aislada que reitera el criterio de la tesis P. LXIX/2011 (9a.) del pleno de la Suprema Corte, se confirma que “las autoridades administrativas no están facultadas para realizar algún tipo de control constitucional, sea concentrado o difuso; es decir, no pueden declarar la invalidez de un determinado precepto e inaplicarlo”, pues “ello implicaría desatender los requisitos de procedencia señalados por las leyes para interponer un medio de defensa, y que deben cumplirse de manera previa a un pronunciamiento de fondo del asunto”.⁵⁵ En consecuencia, el control de la constitucionalidad de la ley corresponde al Poder Judicial federal que debe realizar el control en el ámbito de su competencia.

De conformidad con la jurisprudencia, en el “nuevo” modelo de constitucionalidad se han de mencionar específicamente las normas ordinarias que se consideran que contravienen la Constitución, para que los jueces, en el ejercicio de control de constitucionalidad y convencionalidad, puedan realizar el estudio de las normas generales.⁵⁶ Esto se debe a la presunción de constitucionalidad de las normas jurídicas, de modo que para que la autoridad judicial pueda ejercer el control ex officio, “debe determinar si resulta indispensable hacer una interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o una inaplicación”, cuando se identifica una norma que parece contravenir la Constitución en materia de derechos humanos. Las normas, por lo tanto, no pierden su presunción de constitucionalidad, sino hasta que el resultado del control así lo refleje.⁵⁷

En consecuencia, la jurisprudencia ha establecido que en “el control difuso de constitucionalidad -connotación que se refiere al control de convencionalidad-, que se ejerce en la modalidad ex officio”, las partes que solicitan su ejercicio deben señalar “claramente los elementos mínimos que posibiliten su análisis, es decir, cuál es el derecho humano que se estima infringido, la norma general a contrastar y el agravio que produce, pues, de no ser así, el planteamiento correspondiente debe declararse inoperante”.⁵⁸

El control concentrado de la constitucionalidad de la ley se realiza mediante la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad.⁵⁹ La controversia constitucional tiene por objeto resolver los conflictos por la invasión de la esfera de competencias que se plantean en relación con el principio de división de poderes y la cláusula federal,⁶⁰ y puede ser planteada por los poderes federales, los poderes locales, los municipios y los órganos constitucionales autónomos federales y locales. La acción de inconstitucionalidad, en cambio, puede ser promovida por distintos actores, dependiendo de la materia.⁶¹

La controversia constitucional se interpone contra la autoridad que haya emitido o promulgado la norma general que se considera que contraviene la Constitución, y se tramita ante la Suprema Corte. Procede por conflictos entre dos órganos del poder público, ya sean del mismo nivel o de diferentes niveles de gobierno, y solamente pueden hacerse valer vulneraciones a la Constitución federal y a los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que México sea parte.

Al dictar sentencia, la Suprema Corte puede declarar la invalidez de una norma general, y puede llegar a tener efectos generales cuando sea aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los once ministros que la integran.⁶²

La acción de inconstitucionalidad es el medio de control de constitucionalidad seguido en única instancia ante la Suprema Corte que tiene como finalidad preservar la supremacía de la Constitución, y no requiere de agravio de parte, sólo precisa que una ley o un tratado internacional se considere inconstitucional. La admisión de una acción de inconstitucionalidad no da lugar a la suspensión de la norma cuestionada, pero si la Suprema Corte declara que una norma es inconstitucional, ésta pierde su vigencia y, por ende, no puede volver a ser aplicada.

De tal forma que, por vía de acción de inconstitucionalidad, los órganos legitimados por la fracción II del artículo 105 constitucional pueden plantear la inconstitucionalidad de leyes en el ámbito de sus competencias, y la Suprema Corte puede anular con efectos generales la norma que sea declarada inconstitucional cuando la resolución sea tomada por al menos ocho de los ministros.

Esta acción procede en contra de normas generales que contravengan la Constitución, por lo que se pueden impugnar leyes, sean federales o locales, incluso en materia electoral, así como tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, siempre y cuando se trate de un nuevo acto legislativo tanto en sentido formal como material, incluso los decretos derogatorios.⁶³

Cuando el objeto de la acción de inconstitucionalidad sean leyes federales, tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano y las leyes expedidas por alguna de las legislaturas de alguna de las entidades federativas, debe estar firmada por cuando menos el 33% de los integrantes de los órganos legislativos respectivos.

La declaratoria de inconstitucionalidad puede fundarse en la infracción de cualquier precepto constitucional, al igual que en la vulneración de los derechos humanos contenidos en cualquier tratado internacional del que México sea parte, aunque no hayan sido invocados en el escrito inicial. En cambio, cuando las sentencias dictadas se refieran a la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, solamente pueden referirse a la infracción de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial. Las resoluciones sólo pueden declarar la invalidez de las normas impugnadas cuando sean aprobadas por cuando menos ocho votos, de no ser así el pleno de la Suprema Corte debe desestimar la acción ejercitada y ordenar el archivo del asunto.⁶⁴

VII. La declaración de inconstitucionalidad

La declaración general de inconstitucionalidad de las normas se encuentra prevista en el artículo 105 constitucional, una declaración de invalidez con efectos generales permite eliminar del sistema las normas que contravienen a la Constitución, reforzando así su supremacía. La declaración de inconstitucionalidad de normas generales no puede tener efectos retroactivos, salvo en materia penal, y de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 14 constitucional, esto es, siempre y cuando no causen un perjuicio a persona alguna.⁶⁵

El cumplimiento de las resoluciones emitidas por controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad se asimila, en lo conducente al del juicio de amparo, por tratarse de formas de control de la constitucionalidad, por lo que en el artículo 105 constitucional se hace remisión expresa, en caso de incumplimiento a los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución.

De conformidad con la Constitución, tratándose de normas generales, los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional, así como en la acción de inconstitucionalidad, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales, solamente cuando haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los once ministros de la Suprema Corte.

Cabe mencionar que, a partir de este año, las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias del pleno de la Suprema Corte constituyen “precedentes obligatorios” para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación, y de las entidades federativas cuando sean tomadas por mayoría de ocho votos.⁶⁶ De modo que al hacer la declaración general de invalidez de una ley, vía controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad, se crea además jurisprudencia.

La práctica jurisdiccional en México, siguiendo el modelo continental, da lugar a la jurisprudencia entendida como norma obligatoria para la resolución de casos futuros. La interpretación que se realiza, con motivo del control de la constitucionalidad, puede dar lugar a una norma jurídica general; la regla general de creación de la jurisprudencia es la reiteración que requiere de la repetición uniforme de cinco ejecutorias en el mismo sentido sin interrupción,⁶⁷ y se integra por los criterios contenidos en la parte considerativa de la resolución de casos similares o idénticos; cada una de estas resoluciones constituye un criterio.⁶⁸

La interpretación que realizan los órganos jurisdiccionales competentes, al controlar la constitucionalidad de la ley, delimita y fija el sentido y alcance de las normas constitucionales. Así se lleva a cabo un control del ejercicio de la función legislativa a través de la interpretación jurisdiccional, aunque la interpretación constitucional directa, en última instancia, corresponde solamente a la Suprema Corte, como órgano límite.

La Constitución prevé que la obligatoriedad de la jurisprudencia sea regulada por ley,⁶⁹ así lo confirma la propia jurisprudencia al sostener que obliga a todos los órganos jurisdiccionales de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Amparo vigente.⁷⁰ Además, la jurisprudencia como ya se mencionó, no puede ser objeto de control de constitucionalidad o convencionalidad en términos de los artículos 1o. y 133 de la Constitución, ya que no pierde su obligatoriedad a menos que sea sustituida o declarada no aplicable, porque la Suprema Corte la deja sin efectos. De modo que solamente en términos de los medios legales existentes es posible revisar la jurisprudencia de la Suprema Corte que se considere que afecta o contraviene a la Constitución (Contradicción de tesis 299/2013: 325).

El ejercicio del control de convencionalidad, como control difuso de constitucionalidad, ha sido delimitado por la jurisprudencia, de tal forma que a pesar de haber identificado y declarado el juez la no conformidad de la norma con la Constitución, éste no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley, ni establecer criterios interpretativos. El resultado de esta forma de control no es, por lo tanto, la declaración de inconstitucionalidad de una norma general, sino solamente la inaplicación al caso de la norma no conforme.

No obstante, la resolución que se emite con motivo del control de la convencionalidad de una norma general requiere de interpretación, de la que solamente puede resultar la creación de una norma jurídica individualizada. En el caso del control concentrado, en cambio, es posible crear una norma jurídica general, esto es, “jurisprudencia”. Como fuente del derecho, la jurisprudencia es interpretación obligatoria, y ha servido en los últimos años para guiar el nuevo sistema de control de la constitucionalidad, así como para proveer seguridad jurídica.

VIII. Conclusiones

A modo de conclusión, se puede decir que el control de la constitucionalidad de las leyes en México es un medio de control del alcance y ejercicio de las facultades constitucionales para expedir leyes y actos. Las reformas de 1994⁷¹ complementaron el modelo de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, al precisar el procedimiento, legitimación y alcance de las controversias constitucionales. Al adicionar la acción de inconstitucionalidad al artículo 105 constitucional se introdujo, además, un control abstracto de la constitucionalidad de las leyes. En ambas formas de control, si la norma es inconstitucional, es posible declarar la invalidez de la ley con efectos generales, cuando el pleno de la Suprema Corte lo apruebe por una mayoría de ocho votos de los once ministros que lo integran.

La complejidad del control de la constitucionalidad en México se ha incrementado notoriamente a partir de las reformas de 2011, y su aplicación aún más con posterioridad a las decisiones tomadas en el expediente Varios 912/2010. La Suprema Corte ha intentado delimitar el alcance del modelo vigente de control de la constitucionalidad con las interpretaciones que se han hecho del sistema de control de la constitucionalidad. El carácter objetivado del control de la constitucionalidad de las leyes se ha diluido, sin embargo, por la dispersión y variabilidad de criterios utilizados por los jueces en el control difuso, principalmente en la primera fase de aplicación a partir de 2011. Esto, por supuesto, ha afectado la seguridad jurídica, pero la Suprema Corte sigue tratando de acotar el modelo y su alcance mediante la jurisprudencia, ya que al interpretar las normas busca proveer certeza jurídica a la aplicación de las mismas con los criterios obligatorios que emite.