I. Introducción

En un lapso relativamente corto se dan dos reformas constitucionales de gran importancia: la primera, el 6 de junio de 2011, a través de la cual se incorpora, en la fracción I del artículo 107, la figura del interés legítimo como suficiente para promover el juicio de amparo; la segunda, el 8 de febrero de 2012, donde se adiciona un quinto párrafo al artículo 4o., en el que se reconoce el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano. Vistos estos fenómenos legislativos de manera separada, por sí mismos, son de gran trascendencia, pero utilizados de forma conjunta provocan, en buena medida, un parteaguas en la historia de nuestra institución de control constitucional. Esto es, hacen posible la procedencia del juicio de amparo por la violación del derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano.

Este fenómeno altamente positivo adquiere especial relevancia cuando los actos reclamados consisten en obras públicas de los gobiernos federal, estatales y municipales, en los que se den o se puedan dar afectaciones importantes en cuestiones ambientales o ecológicas. Piénsese, por ejemplo, en obras monumentales que impliquen la destrucción de un área natural protegida, la deforestación de una zona arbolada, la eliminación de una reserva ecológica o el lanzamiento de desechos tóxicos en ríos, arroyos o lagunas. El juicio de amparo en general y la figura de la suspensión del acto reclamado en particular, se convierten en instrumentos muy importantes para evitar esas calamidades sociales. No hay duda, por tanto, en el carácter altamente positivo del uso de nuestra institución controladora.

Sin embargo, también tiene un aspecto negativo. O para decirlo con mayor propiedad, se puede intentar, y en algunos casos lograr, darle un uso perjudicial. Esto ocurre cuando algunas personas -físicas o morales-, sin que en realidad sufran afectación en su esfera jurídica, interponen juicios de amparo y solicitan la suspensión de los actos reclamados alegando violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano. Esto es que, sin sufrir agravio alguno, soliciten la medida cautelar como una forma encubierta en su lucha política de oposición al gobierno en turno. Fenómeno en el cual sus verdaderas intenciones son poner obstáculos a las autoridades, impidiéndoles o retrasando las construcciones de obras de trascendencia nacional, o que, inclusive, se les ha calificado como emblemáticas. Estamos pensando, por ejemplo, en varios de los amparos, y de solicitudes de suspensión, contra la construcción del aeropuerto Felipe Ángeles en la base militar de Santa Lucía. A esto es a lo que denominamos abuso, o intento de abuso, de la suspensión del acto reclamado.

Afortunadamente, existen, al menos, tres elementos que ayudan a evitar o atenuar el referido fenómeno negativo: el primero, según la fracción I del artículo 107 constitucional, consiste en el interés legítimo que, aun cuando ciertamente más laxo que el interés jurídico, tiene requisitos estrictos que deben ser cumplidos, y en ausencia de ellos, el juicio de amparo es improcedente; el segundo, se refiere a que el quejoso que solicita la suspensión debe acreditar el daño inminente e irreparable que se le causaría si no se le otorga la medida, en términos del artículo 131 de la Ley de Amparo y, el tercero, que con el otorgamiento de la figura precautoria no se siga perjuicio al interés social, según lo dispone la fracción II del diverso artículo 128 del cuerpo legal en cita.

II. El abuso de la suspensión del acto reclamado

La posibilidad de promover el juicio de amparo por la violación del derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos,¹ cuando el acto reclamado consiste en la construcción de obras que el Ejecutivo federal ha definido como fundamentales y que considera especialmente benéficas para los mexicanos, arroja una gran paradoja, pues presenta dos aristas, que son contradictorias. Por un lado, tenemos el incuestionable beneficio para los gobernados de evitar, desde la presentación de la demanda, que se generen graves e irreparables daños al medio ambiente y, concomitantemente, impedir la violación a su derecho humano; sin embargo, por el otro, se presta para que ciertas personas -físicas o morales-, intenten y en ocasiones logren el retraso de obras públicas sin que hayan sufrido un daño o afectación en su esfera jurídica, y que su motivante sea, en ciertos casos, meramente política y de oposición al gobierno en turno. Dicho de otra forma, que el motor de su conducta no sea la protección del medio ambiente, sino la lucha en el campo de la arena política, con evidentes perjuicios para la sociedad. Esto nos permite afirmar que en tales casos se está abusando de la figura de la suspensión.

Respecto a la parte positiva, a pesar de que el objeto de este trabajo no es desarrollar un estudio del derecho ambiental, debemos referirnos, al menos, a los orígenes del derecho fundamental a disfrutar de un medio ambiente sano.² En el ámbito internacional, es en la Declaración de Estocolmo, del 16 de junio de 1972, donde por primera ocasión se consideró expresamente dicha prerrogativa como un derecho humano. ^{García Rivera (2017)} reproduce el principio 1o. de este importante instrumento:

Principio 1. El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. A este respecto, las políticas que promueven o perpetúan el apartheid, la segregación racial, la discriminación, la opresión colonial y otras formas de opresión y de dominación extranjera quedan condenadas y deben eliminarse (p. 1134).

^{Olarde Bácares (2005)} y ^{González Arruti (2015)} refieren que a partir de ese momento se da una acentuada tendencia internacional al reconocimiento y fomento de este derecho, destacando la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, del 14 de junio de 1992; la Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable, del 4 de septiembre del 2002, y el Protocolo de San Salvador, del 17 de noviembre de 1988.

^{Garín (2019)} explica que los tratados sobre cambio climático tienen mucho que ver, como es natural, con el derecho ambiental, por lo que hace hincapié en la gran importancia que tienen la Convención Marco de la ONU Sobre Cambio Climático de 1992, el Protocolo de Kioto de 1994 y, por supuesto, el Acuerdo de París de 2015.

En el plano nacional, el 8 de febrero de 2012 se reformó el artículo 4o. constitucional, donde en su quinto párrafo se establece: “Toda Persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley” (https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf).

Un dato importante es que el precepto se encuentra en el capítulo primero del título primero, que corresponde a “De los derechos humanos y sus garantías”. Tal circunstancia, junto con otras que prolijo sería reproducir, no dejan lugar a dudas que el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano se constituye como un derecho humano reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello con independencia de que, como explica ^{Aguilar Cavallo (2017)} , también se encuentra indisolublemente ligado con el derecho al desarrollo.

En realidad, en nuestro país la legislación secundaria sobre la materia es de más antigua data, pues desde la segunda mitad del siglo pasado encontramos diversos cuerpos legales sobre el tema. Mención especial merece la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de enero de 1988, en la que ya se contempla toda una reglamentación sistemática y armónica sobre este tópico.

Mucho se pudiera hablar sobre la legislación en materia de equilibrio ecológico y de protección al ambiente; sin embargo, en este momento lo que nos interesa destacar son dos datos importantes: por un lado, el ya señalado reconocimiento que hace la Constitución del derecho a disfrutar de un medio ambiente sano como derecho humano y, por el otro, la procedencia del juicio de amparo con base en el interés legítimo, individual o colectivo, previsto en la fracción I del artículo 107 de la propia carta magna.³ La unión de estos dos aspectos genera el importante resultado de la procedencia del juicio con base en el interés legítimo colectivo por la violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano.

Es por todo eso que sostenemos que aquí encontramos la parte positiva del tema que nos ocupa, pues, con base en el interés legítimo, se genera la posibilidad de que los gobernados puedan impugnar, a través del juicio de amparo, la construcción de grandes obras cuando con ello se viola su derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano. Pero el beneficio está no sólo en el hecho de interponer el juicio, sino también en el de solicitar la suspensión del acto reclamado y, de esa manera, evitar que se ejecute, y con ello impedir desde el inicio la violación del derecho o, si ya se ejecutó, lograr inmediatamente la restitución del derecho violado. El aspecto noble resulta incuestionable; pensemos en casos en los cuales con la medida cautelar se impida la realización de obras que pudieran generar la destrucción de una zona arbolada, la afectación de un área natural protegida o el deterioro de una reserva ecológica y, como consecuencia, también impedir que a los quejosos se les viole su derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano.

A lo anterior hay que agregar, como un elemento que ayuda para el posible éxito del juicio de amparo, que existe una tendencia internacional a evitar actos que dañen o pudieran dañar el medio ambiente, producto de la aplicación del principio de precaución contenido en la Declaración de Río de 1992.⁴ Tal principio provoca que exista la idea general de evitar todo daño grave e irreparable al medio ambiente, procurando actuar antes, incluso sin que sea obstáculo la falta de certeza científica absoluta sobre la afectación.⁵

Sin embargo, hay otros casos en los que, como veremos, al menos de entrada, parecen evidentes las consecuencias negativas de la promoción de juicios de amparo y de la suspensión del acto reclamado. Sobre todo, porque no encontramos que en esas hipótesis concretas los quejosos sufran un daño en el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, y a pesar de ello hayan logrado, a través de la suspensión, que no inicien o se retrase el arranque de determinadas obras públicas. Así, por ejemplo, en junio de 2019, la prensa nacional dio cuenta a la opinión pública que el colectivo #NoMásDerroches, integrado por las organizaciones y asociaciones Causa en Común, Comisión Mexicana de Derechos Humanos, Confederación Patronal de la República Mexicana, Consejo General de la Abogacía Mexicana, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad y México Unido Contra la Delincuencia, había iniciado 147 juicios de amparo en contra de la cancelación del aeropuerto de Texcoco y de la construcción del de Santa Lucía.

Aunque ciertamente las fuentes únicamente son periodísticas, por lo que reconocemos que eso le quita robustez a la información, resulta imposible pensar que esas personas morales pudieran sufrir un daño al derecho humano que nos ocupa con la cancelación de la obra Texcoco y el inicio de la de Santa Lucía. Posteriormente, la propia prensa informó de la obtención, en varios casos, de la suspensión de los actos reclamados, lo que en la práctica implicaba que no pudiera iniciar el proyecto del nuevo aeropuerto. Pero inclusive, una nota de la ^{redacción del diario Ejecentral (2019)} es más específica al describir el daño que se provocaría con la construcción.

Un total de 5 mil 195 árboles de 26 especies diferentes serán tirados por la construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía (AISL), ello equivale a mil 814 metros cúbicos de madera, señala la Manifestación de Impacto Ambiental elaborada por el Instituto de Ingeniería de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

El estudio de más de 900 páginas señala que las 26 especies diferentes de árboles, cedros y pirules representan el 51.6 por ciento del total de ejemplares que serán desmontados.

Los 5 mil 196 árboles equivalen a 3.6 veces los individuos arbóreos que se encuentran en el Parque Líbano que está en Paseo de la Reforma, que es de 6.22 hectáreas, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (p. sección de redacción).

Partiendo del supuesto que fuera cierto el posible daño que se causaría con la construcción del aeropuerto de Santa Lucía descrito en la nota, no encontramos la relación que pudiera tener con las organizaciones o asociaciones mencionadas; no apreciamos la posibilidad de que sufrieran un daño o afectación, inclusive, basándonos exclusivamente en sus nombres, pareciera que su objeto social no está relacionado con cuestiones referentes al equilibrio ecológico y a la protección del medio ambiente. Sólo para efectos de claridad en ello, podemos hacer la comparación con la información que aparece también en notas periodísticas de inicios de diciembre de 2020, donde se informa de varias organizaciones que obtuvieron, mediante la promoción de juicios de amparo, suspensiones de actos reclamados que detenían la construcción del tramo 2 del Tren Maya. Pero aquí sí se trata de asociaciones que, a juzgar por sus nombres, tienen interés en el tema. Se menciona, entre otras, al Consejo Regional Indígena y Popular de Xpujil, al Centro Mexicano de Derecho Ambiental, a Defendiendo el Derecho a un Ambiente Sano, a la Asamblea de Defensores del Territorio Maya y a Múuch Xíinbal.

En efecto, basándonos en el mero nombre de este segundo grupo de organizaciones, resulta evidente que éstas tienen interés en la protección al medio ambiente en la zona en que se construye el Tren Maya; en cambio, no pasa lo mismo con las agrupaciones que integran el colectivo #NoMás-Derroches, las cuales no parecen tener relación con el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano en el caso de la construcción del aeropuerto de Santa Lucía. Pero esa incongruencia se acentúa aún más si tomamos en cuenta que varios de los juicios de amparo son promovidos por personas físicas cuya lejanía, para el caso que nos ocupa, con el referido derecho humano es más evidente. Me permito citar, sólo a manera de ejemplo, el amparo indirecto 1206/2019, radicado ante el juez quinto de distrito en materia administrativa de la Ciudad de México, en el que promueven como quejosos el empresario Claudio X. González Guajardo y la politóloga e investigadora María Amparo Casar Pérez.⁶ Ciertamente esgrimen varios conceptos de violación de diverso contenido, pero también alguno sobre el derecho que nos ocupa. Además, refieren dentro de los preceptos constitucionales violados al artículo 4o. constitucional. Señalan a 22 autoridades responsables, incluido obviamente presidente de la República, y al describir el acto que de cada una reclaman, reproducen en todos los casos la construcción del proyecto de Santa Lucía “sin contar con una autorización en materia de impacto ambiental por parte de las autoridades competentes”.

Por supuesto que sólo en algunos juicios obtuvieron la suspensión;⁷ pero lo cierto es que por virtud de las que se concedieron lograron el retraso en el inicio de la obra por alrededor de cuatro meses.

Ante esa realidad, cabría preguntarse: con la construcción del aeropuerto de Santa Lucía, ¿se estará afectando el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano de varias de esas organizaciones y personas físicas?, ¿cuáles fueron sus verdaderos motivos para promover esos juicios? Creemos que no se les afecta ese derecho humano, y que su motivante fue meramente político; esto es, de la lucha en esa arena y, como opositores, ponerle diques al actual gobierno.⁸ De ser cierta esta afirmación, estaríamos ante la presencia del abuso de la suspensión del acto reclamado, en donde no se buscaría el objeto teleológico de esta figura como medida cautelar, que es de conservar la materia del juicio y hacer posible la ejecución de la sentencia protectora futura,⁹ abuso que pudiera presentarse no sólo en el caso de la construcción de esta obra, sino de otras de trascendencia que se estén ejecutando o se pretendan ejecutar.

III. Elementos que pueden impedir el abuso de la suspensión del acto reclamado

Por cuestiones de espacio no podemos referirnos a esos más de 140 juicios de amparo. De hacerlo, encontraríamos que en cada uno se formulan varios conceptos de violación y se alegan infracciones a diversos preceptos constitucionales, no sólo al artículo 4o. que contiene el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano. Por lo tanto, ciertamente sería un error afirmar que en todos los casos en que se concedieron las suspensiones de los actos reclamados se trata de juicios en que se alegue violación exclusivamente a ese derecho humano y a dicho precepto, pero al mismo tiempo podemos afirmar que en la mayoría ese tema está presente.

Creemos que en algunos de esos juicios se dio el abuso en la solicitud de la suspensión del acto reclamado por personas que sin sufrir una afectación en su esfera jurídica tramitaron, y en algunos casos obtuvieron, la medida precautoria.

Afortunadamente para esos y otros casos similares que pudieran presentarse, hay contemplados en la Ley de Amparo al menos tres situaciones o elementos que pueden impedir (y en varias ocasiones han impedido) el abuso en el uso la figura procesal. A saber:

Son muy importantes estas tres circunstancias, por lo que requieren un tratamiento por separado y más detenido. A ello están destinados los apartados siguientes.

IV. El interés legítimo

Uno de los elementos que ayudan a evitar el abuso en la figura de la suspensión del acto reclamado es que para la procedencia del juicio de amparo, el quejoso que alega violación a su derecho a disfrutar de un medio ambiente sano debe ostentar un interés legítimo. Éste, aunque más laxo que el interés jurídico, requiere que se cubran una serie de requisitos, que generalmente no son sencillos.

Con la finalidad de entender esto en su adecuada dimensión, debemos hacer historia. Tradicionalmente, para la procedencia del amparo en general, se exigía que el gobernado tuviera un interés jurídico, lo cual se expresó en el principio de la existencia de un agravio personal y directo. Sobre el particular, ^{Ferrer Mac-Gregor y Sánchez Gil (2013)} señalan:

El interés para obrar en el juicio de amparo ya está definido en la Constitución, la cual antes sólo decía que este proceso comenzaría a “instancia de parte agraviada”. La anterior Ley de Amparo interpretó estos términos restringiendo dicho agravio a la afectación del “interés jurídico” que equivale al “derecho subjetivo”, lo que se conoció como el principio de “agravio personal y directo” (p. 22).

Así las cosas, se dijo que el quejoso tendría interés jurídico en la medida en que goce del derecho subjetivo. Ambas categorías se consideraban, si no la misma cosa, sí con un alto grado de equivalencia.

En esa tesitura, resulta indispensable aclarar qué es el derecho subjetivo, el cual consiste en la facultad de exigir, que a su vez deriva de la norma jurídica. Ésta no sólo consagra un derecho o prerrogativa de la persona, sino también, y ello es su sello distintivo, la facultad de exigirle a otro el cumplimiento o el respeto del referido derecho. Así las cosas, el propio ^{Ferrer Mac-Gregor (2004)} indica:

Se ha entendido que el interés jurídico corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho, y supone la conjunción de dos derechos inseparables: a) una facultad de exigir y b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia (p. 56).

Incluso ^{Cruz Parcero (2013)} habla de un tercer elemento. Refiere que el derecho subjetivo supondrá, además, que exista la legitimación para ejercitar una acción procesal. Esto es, la facultad de exigir no es abstracta, sino que se podrá ventilar en una instancia jurisdiccional (p. 189).

Esta conclusión de que el interés jurídico supone la existencia del derecho subjetivo y que éste, a su vez, requiere dos elementos, la facultad de exigir (jurisdiccionalmente o no) y la obligación correlativa de cumplir con dicha exigencia, está expresada en varias tesis que prolijo sería reproducir. Sólo como botón de muestra tenemos la de rubro “Interés jurídico. Interés simple y mera facultad. Cuando existen”,¹¹ a cuyo contenido nos remitimos.

Lo cierto es que la exigencia del requisito del interés jurídico se convirtió en una aduana muy difícil de pasar, generando que durante años se diera la improcedencia de un alto porcentaje de los juicios de amparo; ello en cuanto a los que se promovían, pero lo peor: había muchos otros casos en los cuales, a pesar de que existieran actos de autoridad que dañaran a los particulares, no los impugnaban en vía constitucional por estar conscientes de que se verificaría dicha causal. Así las cosas, con promoción o sin ella, lo cierto es que mucha de la actividad de las autoridades permanecía sin control, porque a pesar de provocar un daño a los particulares no se afectaba su interés jurídico. Aún más grave, una gran cantidad de agravios que sufrían los gobernados no podían ser impugnados en vía constitucional. A manera de ejemplos, ^{Suárez Camacho (2014)} se refiere a una serie de actos de autoridad que a pesar de que causen daño a los gobernados, éstos no disponían de un derecho subjetivo por tener como objeto a bienes de dominio público, como lo serían cierres de calles, tala o siembra de árboles, otorgamiento de autorizaciones a terceros en la vía pública, etcétera (pp. 207-210).

Ante esa realidad ominosa, se acentuaba la necesidad de un cambio en la legislación que permitiera ampliar el interés o la creación de uno nuevo en pos de mayores posibilidades de procedencia. Varios años antes de la cristalización de este anhelo, en 2001, la Suprema Corte de Justicia de la Nación presentó los proyectos de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la nueva Ley de Amparo, en los que, entre otras cuestiones, contemplaban al interés legítimo.¹² En estos documentos, además de prever el decimonónico y tradicional interés jurídico, se incorporó el moderno interés legítimo.¹³ Sin embargo, tales proyectos no generaron el proceso legislativo correspondiente, pues los órganos del Estado competentes para ello carecieron de sensibilidad y no hubo la voluntad política para que transitaran. Fue hasta el 19 de marzo de 2009 cuando se presentó la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución,¹⁴ las cuales, una vez culminado el proceso legislativo, fueron publicadas el 6 de junio de 2011. Asimismo, el 15 de febrero y el 22 de septiembre de ese mismo año se presentaron las iniciativas que dieron origen a la nueva Ley de Amparo,¹⁵ que fue publicada el 2 de abril de 2013.

Respecto al tema que nos ocupa, el primer párrafo de la fracción I del artículo 107 constitucional quedó en los siguientes términos:

El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.¹⁶

Mientras que en el primer párrafo de la fracción I del artículo 5o. de la

Ley de Amparo se indica:

El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o. de la presente Ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.¹⁷

Partiendo de tales preceptos, coincidimos con la ministra en retiro ^{Sánchez Cordero (2017)}, quien sostiene que estaremos ante el interés legítimo cuando a un particular se le violen sus derechos reconocidos por la Constitución en virtud de su especial situación frente al orden jurídico. Refiriéndose a los dos tipos de interés, señala:

El artículo es claro al establecer que el juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado vulnera los derechos constitucionales y, con ello, se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera personal y directa (interés jurídico) o por su especial situación frente al ordenamiento jurídico (interés legítimo) (p. 250).

Con base en los anteriores preceptos y consideraciones, decimos que el interés legítimo existe cuando, a través de un acto de autoridad, a un particular se le violan sus derechos reconocidos en la Constitución en virtud de su especial situación frente al orden jurídico. Pero, ¿qué significa esto?, ¿qué alcances tiene?, ¿qué quiere decir la expresión “especial situación frente al orden jurídico?” Responder a estas interrogantes no ha sido fácil, la doctrina sobre el tema no es clara y mucho menos unívoca; así, ante esa incertidumbre, ^{Gómez Bisogno (2012)} señala:

Todos hablan del interés legítimo, y cómo no hacerlo si está de moda. El problema viene cuando dichas apreciaciones son, por lo regular, comentarios abstractos, dogmáticos y hasta sacramentales, cuando, por ejemplo, se apela a tal o cual autor para definir la figura. Por el contrario, nunca he escuchado a algún comentarista hablar de una forma concreta, práctica o tópica que me permita advertir, sin discursos pomposos y sin la elucubración de grandes teorías jurídicas, cuál es el impacto específico de una institución como el interés legítimo en el sistema de justicia constitucional (p. 424).

En esta materia son importantes las aportaciones de ^{Zaldívar Lelo de Larrea(2002) 18}, quien en esencia sostiene que existe este interés cuando se da un acto de autoridad respecto a un gobernado que se encuentra en una situación especial o diferente de los demás, que le representa una ventaja o desventaja de modo particular. Esto puede ocurrir por dos razones: la primera, en virtud de la particular situación de hecho en que alguna persona se encuentre, que la hace más sensible o más vulnerable que otras frente a un acto administrativo, y segunda, en virtud de que ciertos particulares sean los destinatarios de dicho acto (p. 42).

Tomando en cuenta lo expresado con anterioridad, resulta que un gobernado tendrá interés legítimo cuando se le causa un daño, a pesar de no ostentar un derecho subjetivo, que afecta su esfera jurídica en general en virtud su especial situación frente al orden jurídico, situación que puede ocurrir en dos hipótesis: la primera, que tenga una situación especial o diferente a los demás frente al acto de autoridad; esto es, que posee una particular circunstancia de hecho que lo hace más sensible o vulnerable frente al referido acto; y la segunda, por virtud de ser el destinatario del acto reclamado. Podemos pensar, por ejemplo, hablando del primer caso, en un particular que vive en el predio contiguo de aquel en el que la autoridad responsable autoriza la construcción de un relleno sanitario que se tiene la certeza de que generará contaminación en un cierto espacio a la redonda. Ese gobernado, claro está, se encuentra en una situación especial, diferente a la de los demás, su circunstancia es especial y de mayor vulnerabilidad; esto lo hace más sensible que el resto de los gobernados, aun de aquellos vecinos cercanos, pero que no sean contiguos al predio en que se construirá la obra.

El Poder Judicial de la Federación ha encontrado su propia forma de enunciar dichos elementos del interés legítimo. Ciertamente, lo expresa de manera diversa, pero, a fin de cuentas, significan lo mismo. Ello, a través, principalmente, de la jurisprudencia por contradicción de tesis P./J 50/2014,¹⁹ de rubro “Interés legítimo. Contenido y alcance para los efectos de la procedencia del juicio de amparo (interpretación del artículo 107, fracción i, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos),²⁰ a cuyo contenido nos remitimos. En ella, fundamentalmente se precisa que estaremos ante el interés legítimo cuando se cubren, entre otros, los siguientes cuatro requisitos:

Como podemos observar, aunque el interés legítimo es más amplio que el interés jurídico, tampoco es tan laxo, no es ilimitado y, por el contrario, requiere se colmen una serie de requisitos que no son sencillos de cubrir.

No lo debemos confundir con el interés simple, que es el que tiene cualquier gobernado, sin necesidad de recibir un perjuicio en lo particular, de impugnar un acto de autoridad bajo el único argumento del derecho general y abstracto de que todas las autoridades actúen de acuerdo con la Constitución y la ley. Así las cosas, el interés simple será el que tenga todo particular por el solo hecho de vivir en sociedad, de exigir a las autoridades que actúen con base en la ley y, al no hacerlo así, estará facultado para ejercitar una acción ante la instancia jurisdiccional que implique el desarrollo de un procedimiento. En este caso, si tal interés estuviera permitido,²¹ la acción de amparo implicaría una acción popular que, según ^{Ovalle Favela (2003)} , es “la que puede ejercer cualquier ciudadano en defensa del interés de una comunidad de personas o del interés público” (p. 595). Esto provocaría la total apertura para la promoción de juicios de amparo y su indiscriminada y perjudicial multiplicación.²²

Se reitera que a pesar de que el interés legítimo es más amplio que el interés jurídico, no lo es tanto como el simple. Como ya se dijo, requiere que se cumplan una serie de requisitos, que no son sencillos de colmar. Por ello es que sostenemos que esta circunstancia, consistente en que se den los requisitos del interés legítimo, es un elemento que ayuda a que no se dé el abuso de la figura de la suspensión del acto reclamado en tratándose de juicios de amparo por violación al derecho humano de disfrutar de un medio ambiente sano. En efecto, para que se otorgue la medida cautelar es necesario, lógicamente, que se admita la demanda de amparo, lo cual sólo es posible, en términos de lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley, si no se da una causal manifiesta e indudable de improcedencia. Esa causal ocurrirá si no se dan los requisitos ya mencionados del interés legítimo, y que, por el contrario, estemos ante un caso de interés simple. Esto se encuentra definido en la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuyo rubro es “Interés legítimo. Su ausencia puede constituir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo”,²³ que en la parte

que interesa indica:

...pero si de los hechos y las razones expuestas y/o probadas en la demanda se aprecia con claridad y sin lugar a dudas que la situación del quejoso frente al acto de autoridad implica un mero interés simple, entonces podrá desechar la demanda de amparo, siempre y cuando esto sea manifiesto e indudable.²⁴

En conclusión, tratándose de juicios de amparo por posible violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, la exigencia de tener interés legítimo, con lo difícil de sus requisitos, se convierte en un elemento que ayuda a evitar el abuso de la suspensión del acto reclamado, esto, debido a que al no existir el interés legítimo y tratarse de un caso de mero interés simple, se da una causal manifiesta e indudable de improcedencia, lo que generará el desechamiento de la demanda de amparo y, lógicamente, que no tenga lugar el incidente de suspensión.

Pensemos en los juicios de amparo promovidos por Claudio X. González en contra de la construcción del nuevo aeropuerto de Santa Lucía, en la parte en que se alegaron violaciones al citado derecho humano previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. constitucional.²⁵ No existen elementos para afirmar que se encuentre en una situación especial frente al orden jurídico y, derivado de ello, no se aprecia que esté en una circunstancia diferente a la de los demás gobernados que le represente una ventaja o desventaja de modo particular; tampoco, por tanto, se puede afirmar que se encuentre en una posición más sensible o más vulnerable frente al acto de autoridad que los demás ciudadanos. Dicho de otra forma, en términos de la jurisprudencia del Pleno de la Corte, no observamos que exista un vínculo entre el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano de tal gobernado y la construcción del nuevo aeropuerto; tampoco que esté en condiciones de expresar un agravio diferenciado al de otros particulares que nos lleve a afirmar que es cualificado, actual y real; por consecuencia, no nos percatamos de que sufra una afectación en su esfera jurídica en sentido amplio; por último, no hay elementos que nos permitan sostener que una posible sentencia favorable le causaría un beneficio. En resumen, no tiene un interés legítimo; en todo caso, tendrá sólo un interés simple, por lo que si ese hubiera sido el único concepto de violación alegado,²⁶ se generaría el desechamiento de la demanda por una causal manifiesta e indudable de improcedencia y, por tanto, ni siquiera se hubiera iniciado el incidente de suspensión.

Como corolario de todo lo anterior, tenemos que el interés legítimo se convierte en un elemento que ayuda a evitar el abuso de la suspensión del acto reclamado en tratándose de amparos por posible violación del derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano.

V. El daño inminente e irreparable en caso de que se niegue la suspensión

En estrecha relación con el interés legítimo como elemento para evitar el abuso de la suspensión del acto reclamado en los amparos por violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, tenemos el de la exigencia de que el quejoso acredite el daño inminente e irreparable en caso de que se niegue la medida cautelar. Este requisito se encuentra previsto en el primer párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo, que indica: “...cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá cuando el quejoso acredite un daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, y el interés social que justifique su otorgamiento” (https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAmp_150618.pdf).

Se trata de dos aspectos que, aunque íntimamente relacionados, son distintos, y no se deben confundir. Primero, tenemos el interés legítimo con sus requisitos estrictos a que nos referimos en el punto anterior, el cual es necesario para la procedencia del juicio de amparo, pues de no existir, si ello es manifiesto e indudable, generará el desechamiento de la demanda; y, en segundo lugar, como requisito posterior, nos encontramos con que, para el otorgamiento de la suspensión, tanto en la provisional como en la definitiva, se debe acreditar el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue.

Vistas así las cosas, nos encontramos con que, si de entrada son de difícil cumplimiento los elementos del interés legítimo, esto se ve acentuado o la exigencia tiene un plus en virtud de los extremos previstos en el primer párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo. El quejoso deberá demostrar, de forma indiciaria para la suspensión provisional,²⁹ y más objetiva para la definitiva, el daño inminente e irreparable que se le provocaría si no se le concediera la medida precautoria. El entendimiento de los verdaderos alcances de esta exigencia se clarifican de mejor manera si pensamos en casos prácticos, en hipótesis que han ocurrido en la realidad. Uno muy ilustrativo lo encontramos en la jurisprudencia de rubro “Suspensión en el amparo contra los efectos y consecuencias de la licencia, permiso y/o autorización para realizar una construcción vertical. E xtremos que deben justificar los vecinos del lugar en que ésta se efectúa, para comprobar el interés legítimo para el otorgamiento de la medida cautelar”,³⁰ cuyo fragmento que nos interesa señala respecto a la forma de acreditar la “vecindad”:

... proporcionando elementos fácticos sobre la distancia aproximada entre el inmueble que dice ocupar y la construcción a la que se opone, así como las dimensiones o entidad de ésta, en correlación con las afectaciones que deberá identificar... En tales condiciones, quedará a la prudente valoración del juez de amparo determinar en qué casos y con qué probanzas el quejoso acredita de manera indiciaria el daño inminente e irreparable que se podría causar con la negativa de la suspensión conforme al segundo (sic) párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo...³¹

Como se puede observar, el contenido de la jurisprudencia es demasiado claro, explica con nitidez el caso práctico y las circunstancias que lo rodean. Pero inclusive si acudimos a la ejecutoría que la produjo nos encontramos con que el quejoso que solicita la suspensión deberá señalar en qué consiste la posibilidad de afectación con la edificación de la obra vertical, como podría ser la vista, el agotamiento de recursos específicos, la afectación ecológica, la salud o integridad física, entre otros. En forma adicional, pero en estrecha relación con lo anterior, deberá demostrar la distancia que existe entre la casa o local que habita u ocupa, con aquel en que se pretende ejecutar la referida obra vertical. Sólo en la medida en que se cumpla con esos extremos acuciosos se dirá que se dan las exigencias del primer párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo, consistente en el daño inminente e irreparable.

Otro caso que resulta ilustrativo es el de la jurisprudencia contenida en la Tesis PC.XI. J/6 A,³² a cuyo contenido nos remitimos, donde se explica que cuando el acto reclamado consista en la remodelación de una calle por parte de la autoridad responsable y se solicita la suspensión, el quejoso deberá demostrar que tiene su residencia en esa calle o, en el peor de los casos, que es vecino contiguo. Así las cosas, tal exigencia se acreditará de forma indiciaria cuando, por ejemplo, se aporta la credencial de elector y el oficio que informa de la obra pública en un lugar determinado, que coincide con el domicilio de la credencial. Es indispensable que exista esa coincidencia en los domicilios que indican el oficio y la credencial; sólo de esa forma se dirá que se acredita el daño inminente e irreparable que señala el multicitado primer párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo.

Los anteriores son dos casos concretos que nos ayudan a tener un criterio general respecto a lo riguroso de la exigencia que nos ocupa, consistente en que para que se otorgue la suspensión del acto reclamado es indispensable que el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se le niegue la medida. Esa regla o criterio general también resultará aplicable, por lógica, a las solicitudes de suspensión en aquellos juicios de amparo promovidos por la violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. constitucional. En especial, cuando el acto reclamado consista en la construcción de obras de trascendencia nacional. En tales casos, el quejoso deberá ser lo suficientemente cuidadoso de acreditar que el acto de autoridad que reclama afecta de tal forma su derecho a un medio ambiente sano que, de no concedérsele la medida cautelar, se le causarían daños inminentes e irreparables. Estamos pensando, por ejemplo, que requerirá acreditar que tiene su domicilio en un lugar inmediatamente contiguo a la fuente de contaminación, que vive junto a la zona arbolada que se pretende deforestar o que su casa está en la ribera del río donde se habrán de arrojar los residuos tóxicos. Por consecuencia, en ausencia de tales elementos se le deberá negar la medida.

Aplicando los anteriores razonamientos a los juicios de amparo promovidos por Claudio X. González en contra de la construcción del nuevo aeropuerto en la base militar de Santa Lucía, en la parte que alegó violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano,³³ nos encontramos con que no se cumple con las exigencias contenidas en el primer párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión, consistentes en el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue la medida. Por supuesto que, por ejemplo, no está acreditado que viva o resida cerca o que sea vecino del lugar, ni que tenga ahí su domicilio o su fuente de trabajo que lo mantenga permanentemente en el sitio, como para que se vea afectado, y menos de esa forma tan terminante, con el impacto ambiental que supuestamente genera la obra. Por consecuencia, si se hubiera tratado de juicios en los que sólo se alegara violación al derecho humano previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. constitucional,³⁴ la suspensión del acto reclamado habría sido improcedente.

Con base en los razonamientos vertidos, podemos concluir que los multicitados requisitos de demostrar el daño inminente e irreparable previstos en el artículo 131 de la Ley de Amparo, se convierten en elementos que impiden el abuso de la suspensión del acto reclamado en aquellos juicios en que se alegue la violación al derecho humano de disfrutar de un medio ambiente sano, contemplado en el quinto párrafo del artículo 4o. constitucional. En especial, cuando el acto reclamado consiste en la construcción de obras de trascendencia nacional.

VI. El perjuicio al interés social con la suspensión de obras de trascendencia nacional

Un tercer elemento que ayuda a que no se abuse de la suspensión en los juicios de amparo promovidos por la violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, especialmente cuando el acto reclamado consiste en la construcción de grandes obras de relevancia nacional, es que para su otorgamiento se exige que no se siga perjuicio al interés social. Decimos esto porque generalmente la paralización de este tipo de obras genera tal perjuicio.

En el primer párrafo de la fracción X del artículo 107 constitucional se precisa que para el otorgamiento de la suspensión el juez deberá hacer un análisis del interés social. Dice el precepto:

Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho del interés social (https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf).

Mientras que en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, ya de manera tajante se establece como uno de los requisitos para concederla que no se siga perjuicio al interés social.

Ahora, cabe preguntarse: ¿qué es el interés social? De inicio debemos reconocer que es difícil dar una respuesta satisfactoria. Resulta muy complicado establecer un concepto que sea aplicable a los múltiples casos que se presentan o se puedan presentar en la realidad. Pero si desde el punto de vista doctrinal es difícil, desde la visión normativa es empresa más alejada. Resulta imposible que algún precepto legal lo defina, incluso el artículo 129 de la Ley de Amparo, a través de XIII fracciones, sólo realiza un catálogo enunciativo, mas no limitativo, de casos que lo infringen.³⁵ Por tanto, no son los únicos que pueden ocurrir en la realidad. Es un concepto indeterminado, que no se puede configurar a partir de la declaración formal contenida en la ley, sino que corresponderá al juez determinarlo con base en cada caso concreto, para lo cual habrá de tomar en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar y, por supuesto, su arbitrio judicial. En este sentido, resulta ilustrativa la siguiente jurisprudencia:

Suspensión , nociones de orden público y de interés social para los efectos de la... El orden público y el interés social, como bien se sabe, no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado. Por el contrario, ha sido criterio constante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que corresponde al juez examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto. El orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración.³⁶

Tratando de encontrar si no una definición, sí al menos el establecimiento de líneas orientadoras que permitan determinar cuándo estaremos ante el interés social y las disposiciones de orden público y, por tanto, de hipótesis en las que se infringen, es altamente ilustrativo acudir a la ya tradicional tesis de rubro “Interés social y disposiciones de orden público. Su apreciación”,³⁷ en la que se precisa que habrá esa afectación cuando con el otorgamiento de la suspensión se produce cualquiera de los siguientes dos fenómenos negativos:

Por supuesto que con esas líneas generales de perjuicio al interés social, en la práctica se han ido dando casos que se adecúan a dichas pautas. Una de las áreas en que ha sido reiterado el criterio de interés social es lo relativo a la prestación o el otorgamiento de los servicios públicos. Existe unanimidad en considerar, como es lógico, que la sociedad está interesada en que éstos sean de calidad, que se brinden en las mejores condiciones, que abarquen al mayor número de personas, etcétera. Por consecuencia, también existe consenso en que la paralización de aquellas obras o acciones que estén orientadas a brindarlos causa perjuicio al interés social. Es por lo que generalmente se declara la improcedencia de la suspensión del acto reclamado, cuando de concederse implicaría que no se otorgue un servicio público o se haga de manera deficiente. En tales casos se sostiene que no se concederá la medida cautelar por no cumplirse el requisito previsto por la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo.

En este sentido, resulta ilustrativa la siguiente jurisprudencia establecida por la Segunda Sala de nuestro máximo tribunal del país,³⁸ donde ciertamente refiere el tema de las licitaciones y sus objetivos de optimización de los recursos económicos, pero sobre todo nos interesa su parte final, en que se hace hincapié en que la sociedad tiene interés en la defensa y mejoramiento de los servicios públicos por ser una cuestión que tiene que ver con el interés social y, por tanto, que será improcedente la suspensión que los afecte.

...así, si se lleva a cabo una licitación para la mejora y mantenimiento en la prestación de un servicio público, resulta evidente que responde a disposiciones de orden público y al interés social, pues atiende a la demanda de un mejor servicio en beneficio de la colectividad. Con base en esta circunstancia, por regla general es improcedente otorgar la suspensión solicitada por el quejoso, contra la formalización y ejecución del contrato respectivo, al no colmarse los requisitos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, pues de concederse la medida cautelar, se contravendrían disposiciones de orden público y se seguiría perjuicio al interés social, en tanto que la colectividad tiene interés en la defensa y mejoramiento en la prestación de los servicios públicos.³⁹

Todavía más clara en el tema del interés social que impera en la construcción de obras para brindar, mantener o mejorar los servicios públicos, es la tesis XXVII.3o.62 A (10a.), en la que más que su rubro,⁴⁰ nos interesa destacar el siguiente fragmento.

...en ese sentido, ha sido criterio reiterado que la construcción de calles, caminos, avenidas, carreteras y, en general, de vías públicas e, incluso, de obras de mantenimiento, son actos que, de paralizarse, afectarían al orden público y al interés social, ya que ese tipo de vialidades comunican colonias, poblados, ciudades o entidades federativas. Por tal motivo, la realización de la obra actualiza el concepto de interés social, pues se hace en beneficio de la propia colectividad, al constituir un equipamiento vial que proporcionará un instrumento idóneo para el tránsito de vehículos con seguridad y, además, tiende a solucionar y evitar problemas concretos, como el congestionamiento vehicular, los percances con resultados lesivos, agilizar la circulación, entre otros.⁴¹

Dicho lo anterior, es lógico reconocer que generalmente la construcción de las grandes obras de relevancia nacional están orientadas a la prestación de servicios públicos. Comúnmente tienen como objetivo el otorgamiento de un servicio que no existía, el mejoramiento de uno existente, la ampliación en su cobertura o mejorarlos en términos ya sea de cantidad, de calidad o de ambos. Por consecuencia, aunque deben tomarse en cuenta las peculiaridades de cada caso particular, normalmente podemos decir que la realización de esas obras implica hechos y actos de interés social, y, por tanto, el otorgamiento de la suspensión para que se interrumpan o no inicien representa una afectación o perjuicio a tal interés.

En muchos de los juicios de amparo que se promueven contra la construcción de esas obras se alega violación al derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sano, previsto en el quinto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con independencia que se dé o no esa violación, lo cual constituye el fondo del amparo que se deberá resolver en la sentencia, generalmente para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado se presenta la dificultad de que se pueda seguir perjuicio al interés social, en virtud de que, como ya se explicó, al impedirse el inicio o la continuación de la obra evita o dificulta la prestación y mejoramiento de un servicio público, o de una actividad que está orientada a producir un beneficio a la sociedad.⁴² En consecuencia, se convertirá también en un obstáculo para que el amparo en general y la suspensión en particular se utilicen como un mero instrumento en la lucha política de grupos y personas opositoras al gobierno en turno. Por ello sostenemos que este es otro elemento que ayuda a atenuar el abuso de la figura suspensión del acto reclamado.

VII. Conclusión

Existen casos en los que, por razones políticas, se da el abuso de la suspensión del acto reclamado en tratándose de juicios de amparo por violación al derecho humano ambiental, cuando el acto reclamado consiste en grandes obras de infraestructura. Pero hay, al menos, tres elementos que ayudan a atenuarlo: