1. Los hechos que motivaron la demanda

Los demandantes fueron 237 personas que tenían la calidad de accionistas en dos cajas de ahorro; una, Kinizsi Bank Zrt, en lo sucesivo “Banco Kiniszi”, y la otra, Mohácsi Takarék Bank Zrt, en lo sucesivo “Banco Mohácsi” (^{Albert y otros contra Hungría, Gran Sala, TEDH, 5294/14, § 11, 7 de julio de 2020}). Al momento de presentación de la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el conjunto de las acciones de los quejosos representaba el 98.28% del total del Banco Kinizsi, y el 87.65% de las acciones del Banco Mohácsi (Albert y otros contra Hungría, § 12).

Mediante la Ley CXXXV/2013 sobre Integración de las Instituciones de Crédito Cooperativo y Modificación de determinadas Leyes en Materia Económica (en lo sucesivo “Ley de Integración”), se creó el Organismo de Integración de las Entidades Cooperativas de Crédito y de las Cajas de Ahorros, y se efectuó una integración forzosa de los bancos bajo estrictas condiciones financieras, formales y temporales, cuyo incumplimiento podía provocar sanciones, como la exclusión de los miembros y la cancelación de las licencias (Albert y otros contra Hungría, §§ 73 y 162).

Adicionalmente, en virtud de dicha reforma, el banco central fue dotado de facultades más amplias; se creó la empresa estatal “Correos de Hungría”, que fungiría como nuevo tenedor del 20% de la acciones -por lo que la mayoría de los votos en la asamblea general de la Caja de Ahorros estaría bajo el control de instituciones estatales-; se recapitalizó el Organismo de Integración; se limitó la independencia económica y la autonomía de las antiguas cooperativas de ahorro, afectando, entre otros, a los bancos Kinizsi y Mohácsi, y se previeron posibles restricciones de los derechos de los socios y accionistas de las cooperativas de ahorro y otros bancos regulados por la Ley de Integración (Albert y otros contra Hungría, §§ 16 y 22).

2. El itinerario procesal en el Tribunal de Estrasburgo

La demanda se hizo con fundamento en el artículo 34 del Convenio. En suma, se presentó bajo el argumento de que la restricción a los derechos de los accionistas para dirigir los bancos establecida en la Ley de Integración de 2013 violaba el derecho a la propiedad de las personas tenedoras de las acciones, tutelado en artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio en cita (Albert y otros contra Hungría, §§ 1 y 3).

La demanda fue turnada a la sección cuarta del Tribunal, que la declaró admisible el 29 de enero de 2019 y resolvió por mayoría de votos que la ley no había conculcado los derechos de los accionistas (Albert y otros contra Hungría, §§ 4 y 6). Ulteriormente, los accionistas inconformes solicitaron la remisión del asunto a la Gran Sala, que el 24 de junio de 2019 lo radicó para su conocimiento (Albert y otros contra Hungría, § 7).

3. Los argumentos del Tribunal

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos determinó que, en virtud del artículo 34 del Convenio, debe demostrarse la afectación directa de los derechos para que ésta pueda ser reclamada ante dicho órgano (Albert y otros contra Hungría, Gran Sala, TEDH, no. 5294/14, § 120). Al respecto, y aunque el Tribunal reconoció que la reforma legal afectó ampliamente el funcionamiento y provocó la pérdida de autonomía de los bancos (Albert y otros contra Hungría, §§ 16 y 148), la interferencia en los derechos de los accionistas era “incidental e indirecta” (Albert y otros contra Hungría, §155). De tal forma, se resolvió que no existió alguna transgresión a los derechos de los accionistas.

Los quejosos, por otra parte, habían solicitado que el Tribunal levantara el velo corporativo (Albert y otros contra Hungría, § 109). Al respecto, éste reconoció que los bancos no eran entidades familiares o de propiedad cerrada, sino empresas públicas con responsabilidad limitada, numerosos accionistas y una gestión totalmente delegada (Albert y otros contra Hungría, § 157). Por ello, se resolvió que los derechos limitados habían sido los de los bancos, y sus accionistas no podían reputarse como víctimas de conformidad con el artículo 34 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos (Albert y otros contra Hungría, § 166).

Otro de los argumentos que el Tribunal utilizó para para declarar inadmisible ratione personae la demanda, es que el estándar de la regulación del sector bancario en muchos Estados miembros del Consejo de Europa es muy severo, dado que es necesario evitar los riesgos que una insuficiente normatividad podría provocar en la economía de los respectivos países (Albert y otros contra Hungría, §§ 167 y 169).

4. El voto separado del juez Dedov

Aunque se resolvió por unanimidad archivar la demanda, el juez Dmitry Dedov emitió un voto particular, en el que se refirió a los siguientes razonamientos:

En primer lugar, afirmó que, en virtud de la democracia corporativa, los intereses de los accionistas pueden resultar afectados por una ley, pues a pesar de que los porcentajes de participación en el capital fueran mínimos, los votos de cada uno de ellos sirven para decidir sobre la empresa. De esa forma, aun cuando los accionistas individuales carecen de una participación que les permita el control de la entidad, sus derechos pueden quedar afectados. Por ello, dijo el juez Dedov, “un enfoque diferente llevaría a una discriminación de los pequeños accionistas” (Albert y otros contra Hungría, voto separado del juez Dedov, §§ 6 y 7).

En segundo lugar, estimó que habría sido “contrario al derecho de sociedades” afirmar que la afectación de los derechos de los accionistas fue indirecta, y que el Tribunal debió tener en cuenta que el objeto de la ley era la regulación de los derechos de los bancos, pero también los de los accionistas. Al respecto, el juez Dedov aclaró que incluso habiendo tenido legitimación para demandar, resultaba imposible dar la razón a los demandantes, pues no pudieron probar que la afectación legal de sus derechos fuera desproporcionada (Albert y otros contra Hungría, voto separado del juez Dedov, §§ 9 y 10).

El argumento anterior se suma a que, como señaló el juez Dedov, la proporcionalidad de la intervención estatal en la regulación de la propiedad podría haber sido cuestionable; sin embargo, tal determinación habría de hacerse en función de si el examen respectivo se planteó en los procesos seguidos ante las sedes nacionales (Albert y otros contra Hungría, voto separado del juez Dedov, §18).

Adicionalmente, en el voto separado se subrayó que en el procedimiento nacional no se verificó si se excedió el objetivo legítimo de asegurar la estabilidad financiera de las entidades reguladas -lo que también deja en duda la verdadera eficacia de los recursos domésticos- (Albert y otros contra Hungría, voto separado del juez Dedov, § 11).

1. La determinación de las víctimas y de los derechos humanos en juego

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos maniobró cuidadosamente para determinar los derechos afectados y, de la mano de dicha calificación, especificó quién tuvo la calidad de víctima en el caso concreto.

Como se estableció en el fallo, el Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que en los casos iniciados por los accionistas de una empresa es necesario distinguir entre la afectación a los derechos de aquéllos frente a los de la sociedad o empresas que ellos conforman. Ese criterio, comprometido previamente en diversas sentencias (^{Agrotexim y otros contra Grecia, TEDH, 24 de octubre de 1995}, §§ 65 y 66, Serie A nº 330 A; ^{Olczak contra Polonia, CEDH, 30417/96, § 61}, y ^{Lekić contra Eslovenia, Gran Sala, TEDH, no. 36480/07, § 111, 11 de diciembre de 2018}), deja ver que el Tribunal de Estrasburgo ha sido consistente en separar para su análisis la limitación sufrida por los derechos de las empresas y los de sus respectivos accionistas países (Albert y otros contra Hungría, Gran Sala, TEDH, 5294/14, § 122).

No obstante, el Tribunal también ha establecido que el principio general expuesto en el párrafo anterior puede llegar a matizarse en dos hipótesis: una, cuando la empresa y sus accionistas se encuentran tan identificados entre sí que es artificial distinguir entre ellos; y, otra, cuando así se justifica excepcionalmente (como lo hizo, sin una prístina justificación, en los casos Feldman y Slovyanskyy Bank contra Ucrania, TEDH, no. 42758/05, 21 de diciembre de 2017, §§ 28 y 29, y Vladimirova contra Rusia, TEDH, 21863/05, §§ 40 y 41, 10 de abril de 2018), y como se hizo constar en el fallo que se estudia aquí (Albert y otros contra Hungría, Gran Sala, TEDH, 5294/14, § 122).

La dicotomía entre esas formas de resolver resulta contraproducente en la construcción de precedentes jurisdiccionales estables y razonables, porque derivan en una amplia discrecionalidad para que las autoridades estatales resuelvan en el seno doméstico, y también porque denotan que las decisiones de los órganos supranacionales se edifican desde criterios divergentes, incluso en casos similares que deberían resolverse de forma análoga. Esta forma de proceder acarrea dudas sobre la legítima confección de las respuestas disponibles y deja ver que los tribunales pueden elegir cualquier camino decisorio sin transparentarlo.

Frente a la limitación de los derechos de una empresa, particularmente los relativos a la posibilidad de gobernarla y dirigirla, resulta casi insostenible afirmar que sus accionistas no habrían de sufrir también una afectación en su esfera jurídica cuando se aplica una limitación a la persona moral de la que forman parte. Una consideración diferente -esto es, que existe una separación evidente entre las afectaciones causadas por la limitación de los derechos de la empresa- resulta parcialmente admisible, pero solamente en el plano teórico, mas no en el práctico. Especialmente en el caso Albert y otros contra Hungría, que ante la negativa de analizar el fondo del asunto y de levantar el velo corporativo no se estudió el fondo del asunto caben muchas dudas sobre si el Tribunal atinó al considerar que existe una real separación entre los derechos en cita.

Aquí se sostienen, por tanto, dos conclusiones parciales. La primera es que, en un escenario como el del caso en estudio, la intervención estatal en los derechos de los accionistas es ineludible cuando se regulan los de la empresa que conforman, más allá de que las normas en juego resulten proporcionales -examen cuya aplicación, en este caso, resultaba infructífera-. Y, la segunda, es que para decidir acertadamente en litigios como el que ahora se analiza debe ampliarse el alcance de la admisibilidad ratione persoane, con la finalidad de que se logre abordar el fondo del asunto, y lograr así que más litigios como éste, que ameritan la realización de un análisis sustancial y dilatado, sean resueltos ciñéndose a razonamientos sustantivos, y no meramente procesales.

2. El margen de apreciación y el consenso regional en el caso Albert y otros contra Hungría

El análisis de esta sentencia obliga a revisar diversos argumentos y principios que, de haberse estudiado el fondo del asunto, podrían haberse utilizado para evaluar la legitimidad de las medidas estatales aplicadas a los derechos de los bancos. En especial, debe analizarse la referencia que hizo el Tribunal de Estrasburgo a la sentencia del Tribunal Constitucional de Hungría, especialmente en lo referente al margen de apreciación países (Albert y otros contra Hungría, § 122).

El derecho internacional público posee una función subsidiaria respecto del orden jurídico interno. Por ello, el contenido de las normas domésticas y la función de las autoridades nacionales solamente pueden complementarse por los órganos supranacionales en aquellos aspectos y casos que las primeras sean deficientes para proteger los derechos humanos. Así, en virtud de dicha subsidiariedad, los tribunales internacionales se encuentran impedidos para sustituir a los nacionales (^{García Roca, 2010, p. 95} ), y exclusivamente pueden actuar en los casos en que las funciones de los tribunales y las autoridades locales resulten omisas (^{Letsas, 2006, p. 722} ).

El margen nacional de apreciación es una pauta de interpretación que reafirma la mencionada subsidiariedad, que debe ser guardada celosamente en las relaciones entre los órganos supranacionales y los Estados cuya actuación se encuentre dentro de su competencia. Dicho margen también ayuda a flexibilizar la argumentación al dictar una sentencia en una sede internacional (^{Iglesias Vila, 2013}) y se convierte en una “deferencia de los tribunales internacionales hacia las autoridades nacionales para que éstas decidan sobre una controversia jurídica concreta” (^{Universidad de Alcalá-Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, 2011}).

En el caso Albert y otros contra Hungría, el análisis del margen de apreciación en el fondo de la sentencia habría significado la elección de alguna de las siguientes opciones dispares: una, que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconociera un amplio margen al Estado húngaro y admitiera la legitimidad de las medidas, y otra, opuesta a la anterior, que rechazara la existencia de tal margen y declarara la ilegitimidad de las restricciones de los derechos de los bancos.

La acusada violación del artículo 1o. del Protocolo 1 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos radicaba, en síntesis, en que el Estado había limitado ilegítimamente los derechos de los bancos y, con ello, también los de los accionistas. Un adecuado análisis de fondo habría obligado a revisar, primero, la proporcionalidad de las medidas y, segundo, de conformidad con el margen de apreciación, a verificar si las acciones del Estado húngaro se encontraban dentro del campo de actuación dispuesto a su favor en virtud de la subsidiariedad.

El margen de apreciación también es un principio que permite a las autoridades domésticas analizar con libertad las circunstancias fácticas locales al aplicar los tratados internacionales (^{Arai-Takahashi, 2001, p. 4} ). Por ello, el margen de apreciación, concatenando la pretendida uniformidad países (Albert y otros contra Hungría, Gran Sala, TEDH, 5294/14, sobre todo §§ 93 y 167) del rigor de las regulaciones bancarias dentro de los Estados miembros del Consejo de Europa, habría servido para reconocer flexibilidad para maniobrar al Estado húngaro, específicamente en la limitación del derecho a la propiedad de los bancos -o de los accionistas de los bancos-.

El reducido consenso regional sobre la regulación de un derecho, como lo dejó ver el Tribunal, tiende a incrementar el margen de apreciación a disposición del Estado, y viceversa. De tal forma, en este caso el margen se habría visto reducido, como lo afirmó el propio Tribunal, ante el “contexto de muchos de los Estados del Consejo de Europa” cuyas regulaciones bancarias son similares en cuanto a la severidad de la intrusión en esa clase de empresas países (Albert y otros contra Hungría, § 167).

Por lo visto, puede percibirse que las afirmaciones del Tribunal de Estrasburgo habrían estado dirigidas a sostener que en un análisis de fondo pudo haber reconocido el margen de apreciación a Hungría, tomando en cuenta que el rigor de las medidas restrictivas aplicadas a los derechos de los bancos era similar al que tenían en otros Estados.

No obstante, el Tribunal optó por declarar la inadmisibilidad de la demanda, lo que a su vez causó que no pudieran analizarse con más profundidad otros aspectos del caso, como la razonabilidad de las medidas restrictivas de los derechos de los bancos, la incidencia efectiva de aquéllas en la esfera jurídica de los accionistas y, en suma, la legitimidad de la interferencia provocada por la acción estatal en el derecho a la propiedad.

De tal forma, hay que concluir este apartado subrayando que existían diversos argumentos con los que el Tribunal de Estrasburgo pudo dar la razón al Estado; sin embargo, al haber optado por responder desde una perspectiva meramente procesal, el Tribunal quedó vedado para resolver en este sentido. Esta es la confirmación de que, como se mencionó en el apartado anterior, el asunto debió estudiarse de fondo, aunque fuera excepcionalmente, retirando el velo corporativo y, por ello, reconociendo que la acción estatal incidía en los derechos de los accionistas, y no sólo en los de los bancos.