Introducción

De acuerdo con ^{Pitkin (1985)}, la representación descriptiva ocurre cuando se logra la presencia de miembros de diversos grupos sociales en los cuerpos legislativos. De esta forma, las cuotas de género se convirtieron en una acción afirmativa que permitió mejorar las prácticas de inclusión de las mujeres al interior de los Congresos. La representación descriptiva, sugiere Pitkin, da pie a la representación sustantiva, la cual implica la congruencia entre las acciones de los representantes y los intereses de los representados.

En este tenor, es entonces necesario traer a la discusión lo referente a la representación sustantiva de las mujeres en México, ya que el incremento de la presencia de mujeres en los espacios legislativos nacionales y subnacionales no es suficiente para la representación sustantiva, dado que la última implica la creación de una agenda común que permita el cambio cualitativo requerido en las relaciones de poder (^{Góngora, Ramírez y Martínez, 2019}). Y es que un sistema de cuotas exitoso permitirá que las mujeres logren influir en los procesos de toma de decisiones a través de la incorporación de ciertos puntos de vista y preocupaciones propias de las mujeres (^{Dahlerup, 2005}).

De esta manera, es posible esbozar esquemas de medición que aporten evidencia respecto a la representación sustantiva, una vez lograda la descriptiva. ^{García (2019)} destaca que para analizar esta forma de representación se han considerado criterios como el impacto del incremento de mujeres en la agenda de género e igualdad, el rol como líderes en las arenas parlamentarias, las agendas impulsadas por las diputadas, entre algunos otros. Así, en cuanto a las agendas legislativas, sostiene ^{Schwindt-Bayer (2014)}, que los intereses temáticos de las mujeres varían en el tiempo y en el espacio; y que es mejor plantear, a partir del análisis empírico, los temas que realmente se están priorizando.

Como plantean ^{Celis, Childs, Kantola y Krook (2008)}, la representación sustantiva se logra cuando las legisladoras empiezan a transitar hacia los temas estratégicos, y no solo los “sensibles”, y cuando se articula la agenda legislativa con perspectiva de género³. Esto último porque las mujeres son un grupo heterogéneo, y una buena representación implica hacer presentes las perspectivas complementarias, e incluso contradictorias, de las mujeres y sus intereses (^{Celis y Childs, 2012}).

En ^{Hernández (2017)} se analiza el incremento descriptivo de la participación política de las mujeres en los Poderes Legislativos locales del país. La autora observa que en Coahuila las cuotas implantadas en 2001 y 2009, de 30 y 40% respectivamente, no tuvieron impactos significativos. Fue hasta 2015 que el principio de paridad logró una estructura de 13 hombres y 12 mujeres, alcanzando casi una cuota paritaria (48%); en tanto que la LXI Legislatura (2018-2020) está conformada en un 56% por mujeres (14 mujeres y 11 hombres), por lo que se convierte en un objeto de estudio atractivo.

En el presente artículo se elabora una propuesta de indicador con el objetivo de medir el desempeño de las diputadas del Congreso de Coahuila durante el periodo de 2018 a 2019⁴ como una forma de aproximarse a la representación sustantiva. Para ello, se parte también de la literatura sobre evaluación al desempeño legislativo, ya que enfatiza en la importancia de crear mecanismos que permitan retroalimentar a los órganos legislativos. Para realizar la investigación se empleó la información pública disponible de la LXI Legislatura a través del portal web del Congreso del Estado. Se diseñó una categorización partiendo del principio de dotar atributos a variables que miden la calidad del trabajo legislativo de las diputadas; para luego procesar los datos y obtener un indicador que informe sobre su desempeño como figura parlamentaria que da voz a la ciudadanía del distrito electoral que representa.

El indicador propuesto, adaptado de ^{Bárcena y Hernández (2019)} y adecuado para evaluar Congresos locales, permitió revelar algunos patrones sobre la cantidad y la calidad de la producción legislativa de las diputadas. Sin embargo, se conocen sus limitaciones, pues, como destaca ^{Rodríguez (2017)}, resulta complejo ajustar en un indicador el desempeño en las distintas funciones del parlamento. Entre las conclusiones, se destaca que las cuotas de género sí favorecieron una mayor participación política de las mujeres, con la inclusión de cuadros de jóvenes diputadas que vienen a reposicionar el trabajo legislativo.

Representación política de las mujeres

Las aproximaciones al estudio de la paridad de género en la política han ido en dos grandes direcciones: la representación descriptiva y la sustantiva. En la primera se distinguen estudios que buscan identificar el efecto de la aplicación de las cuotas de género en los países; aunque ^{Krook (2014)} observa que se han encontrado resultados divergentes, en particular debido a las diferencias en los contextos culturales, políticos y económicos de los países. Por otro lado, la representación sustantiva estudia el efecto de la presencia de las mujeres en los parlamentos, lo que complejiza su estudio y medición. ^{Wängnerud (2009)} subraya que la representación sustantiva es multifacética y se ha priorizado el estudio de los “temas de mujeres”, los cuales claramente se definen bajo situaciones temporales y regionales específicas a cada caso de estudio.

Los intereses de las mujeres suelen ser abordados desde dos perspectivas: definiendo los temas que tradicionalmente se asocian a las mujeres, y aquellos con un tono feminista. No obstante, ^{Childs y Lovenduski (2013)} y ^{Celis, Childs, Kantola y Krook (2008)} destacan que estas dos visiones pueden dejar fuera el interés feminista de reconocer la heterogeneidad y la interseccionalidad de estas temáticas con la política pública. También ^{Wängnerud (2009)} enfatiza que la investigación más reciente ha abordado el estilo político, la agenda y los productos legislativos, pues la literatura ha encontrado que en muchas ocasiones la ideología, la escala social y la etnicidad son características más decisivas que el género al momento de hacer política. Por lo tanto, se considera más acertada la visión en la cual los temas de mujeres implican la incorporación de la perspectiva de género en las materias política y económica.

En México, en 2006 se dio un notable avance en esta materia al aprobar la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Posteriormente, en 2008 se reformó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales aumentando la cuota a 40% de mujeres en puestos de elección popular, incrementando al 50% en 2014. El 6 de junio de 2019 entró en vigor la reforma “Paridad en Todo” (^{Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2020}), la cual decreta una cuota de género del 50% en todos los cargos de elección popular, a nivel nacional y subnacional.

Los congresos subnacionales han realizado cambios en sus normatividades para otorgar el derecho a las mujeres a cubrir escaños en las legislaturas. En el caso de Coahuila, desde 2001 en la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado se fijó que un partido no debía promover más del 70% de candidaturas de un mismo género. El tema de las cuotas en Coahuila se fue afinando, hasta lograr esquemas muy claros en cuanto a la conformación de la legislatura local. De esta forma, la LXI Legislatura del Congreso de Coahuila (2018-2020) cumplió con la integración paritaria, al registrar una conformación de sus grupos parlamentarios con 14 mujeres (56%) y 11 hombres (44%).

Ahora, el reto que enfrentan las diputadas que representan a la ciudadanía en las decisiones políticas es el de establecer una agenda con perspectiva de género y que, a su vez, su trabajo legislativo sea productivo. En el presente documento se plantea que una representación sustantiva se cumple al lograr la inserción de las representantes en las diversas materias que se dan en la discusión legislativa, y también al llevar al pleno iniciativas que favorezcan a la mujer en aquellos ámbitos donde se requieren reformas sustanciales.

Evaluación del desempeño legislativo

De acuerdo con ^{Dworak (2017)}, el mayor obstáculo para la evaluación del desempeño legislativo es el establecimiento de parámetros válidos, pues tales órganos cuentan con un carácter plural y político donde se conjugan las posiciones personales y partidistas; así como procesos que pueden estar más orientados a la negociación que a los resultados. Además, algunas evaluaciones dan mayor ponderación al número de iniciativas presentadas y aprobadas. Sin embargo, en palabras de ^{Ugalde (2003)}, ese tipo de indicadores ofrece el mismo valor a iniciativas de menor impacto que a una reforma constitucional; por lo que se presentan propuestas más con un fin táctico que eficiente, como sugiere ^{Dworak (2017)}.

Así, ^{Bárcena (2019)} propone el Índice Multidimensional de Trascendencia (IMT), a partir de trabajos como el de ^{Blondel (1970)} y el de ^{Di Palma (1976)}. El IMT considera el nivel de coordinación necesario para la aprobación de una ley, como el caso de reformas constitucionales que requieren una deliberación exhaustiva; el objeto de transformación, es decir, el alcance de la propuesta en cuanto al grupo poblacional al que se dirige; y la profundidad del cambio propuesto, en términos del impacto del proyecto.

En un documento posterior, ^{Bárcena y Hernández (2019)} ofrecen el Score de Participación Parlamentaria (SPP). Los autores buscan medir el desempeño de los diputados federales a partir de tres componentes: iniciativas (fundamentado en el IMT), puntos de acuerdo y asistencia efectiva. Dentro de las ventajas que presenta su indicador se tiene la posibilidad de combinar elementos cuantitativos y cualitativos, los cuales a su vez pueden ser ponderados, y que se puede calcular para cada uno de los integrantes del Congreso.

Aún cuando las mujeres pueden concentrarse en temáticas femeninas, no implica necesariamente que deban limitarse solo a ellas (^{Wängnerud, 2009}). Un estudio particularmente interesante es el de ^{Atkinson y Windett (2019)}, donde se destaca que las legisladoras de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos reportan una cantidad mayor de iniciativas que los hombres, y además sus agendas son menos especializadas. Para los autores, desarrollar un portafolio legislativo que demuestre dominio en áreas políticas tradicionalmente masculinas funciona como una estrategia para lograr la continuidad de su trayectoria política, y como una forma de balancear los estereotipos ante la necesidad y deseo de seguir representando los intereses femeninos.

Score de Calidad y Productividad Legislativa

La representación descriptiva y sustantiva femenina en los Congresos subnacionales de México se evalúa en ^{García (2019)}. Propone un indicador que considera el porcentaje de diputadas, el número de comisiones que encabezan y si presiden el órgano rector o son líderes de grupos parlamentarios. Esta autora señala que la representación sustantiva sigue sin ser garantizada plenamente, y que, si bien las cuotas de género lograron un efecto positivo, resultan todavía insuficientes. En este sentido se encuentra la observación de ^{Mirón (2017)}, quien señala también la necesidad de analizar la distribución de las comisiones legislativas.

La representatividad sustantiva de las diputadas mexicanas es estudiada en ^{Cerna (2015)}. Para ello, analiza las agendas impulsadas en las LVII y LXII Legislaturas del Congreso de la Unión, partiendo de las temáticas impulsadas por grupos parlamentarios. La autora señala que las diputadas del PRI y del PAN se encaminan hacia temas “femeninos”, mientras que el PRD, PVEM y PT se orientan hacia otros más “masculinos”. Su estudio demuestra que las mujeres lograron un incremento en la representatividad numérica y sustantiva, ésta última al legislar tanto sobre temas de género y sensibles, así como de reformas constitucionales, hacienda, asuntos fiscales, justicia, entre otros.

En ^{Góngora, Ramírez y Martínez (2019)} se examinan las iniciativas presentadas por legisladoras del Congreso de Guanajuato en el periodo 1994-2018. Con esta información identifican diferentes etapas para la participación de las mujeres, destacando que a partir de 2015 se observó un incremento sostenido en lo referente a temas de género por parte de las diputadas. De esta forma, apuntan, es posible decir que la introducción de cuotas permitió el fortalecimiento del papel de la mujer en las relaciones de poder dentro del Congreso al incidir en el número y orientación de las iniciativas presentadas por las diputadas.

Por tanto, el interés de la presente investigación es plantear una forma de aproximarse a la representatividad sustantiva de las diputadas a través de la calidad y productividad legislativa. En el presente documento se plantea una versión simplificada y adecuada del componente “Iniciativas” del SPP de ^{Bárcena y Hernández (2019)}. El índice que aquí se propone, Score de Calidad y Productividad Legislativa (SCPL), busca medir el desempeño legislativo a partir del análisis de las iniciativas que son llevadas al pleno de los Congresos locales, empleando información de carácter público disponible en las páginas web de los Congresos. El índice se conforma por los siguientes componentes:

Resultados

En la Tabla 3 se presenta el indicador de eficacia legislativa de las diputadas de la LXI Legislatura de Coahuila en el periodo 20182019. Para esto se consideró el número de decretos (iniciativas aprobadas) con respecto al número total de iniciativas presentadas por las legisladoras. Se observa una contracción de un año al otro, al pasar de un 64.08% a un 38.33% (datos revisados al 15 de septiembre de 2020). Esto último puede explicarse parcialmente debido a que, de las 167 iniciativas elaboradas por las diputadas en 2019, se enviaron 92 a la Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia (lo que representa poco más de la mitad de las propuestas).

En la Figura 1 se analiza la eficacia legislativa de las diputadas por grupo parlamentario. De los datos se encuentra que el PRI obtuvo el 52.8%; el PAN, 54.8%; el PRD, 43.6%; MORENA, 34.1%; y, UDC, 35.7%. Por tanto, el PAN es el grupo parlamentario con mayor eficacia legislativa en el Congreso de Coahuila, y está conformado por 4 diputadas; mientras que el PRI por 7 y la UDC por 1 diputada. A lo anterior se hace una acotación, y es que a pesar de que los grupos del PRD y MORENA están integrados por una diputada cada uno, el porcentaje de eficacia parlamentaria es considerablemente alto, en términos porcentuales y absolutos.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Eficacia legislativa por grupo parlamentario, 2018-2019 

Un indicador que permite medir la productividad legislativa durante el periodo 2018-2019 es el percentil. Esta medida informa qué tanta producción ha realizado cada una de las diputadas respecto de la legisladora más productiva. En la Figura 2 se presenta el percentil de las diputadas para el periodo de estudio, considerando que la mayor producción individual fue de 55 iniciativas. Los niveles más altos corresponden a las legisladoras CIRP (100%), ECVH (80%) y VBMG (56.36%); mientras que las diputadas que registraron el menor número de iniciativas fueron MECG (12.73%) y GZGG (9.09%).

Fuente: elaboración propia.

Figura 2 Percentil de la producción legislativa de las diputadas de la LXI Legislatura de Coahuila, 2018-2019 

En la Tabla 4 se presenta el SCPL de las diputadas de la LXI Legislatura del Congreso de Coahuila, para el periodo 2018-2019. El indicador ofrece elementos muy interesantes de análisis. A modo de ejemplo, la diputada RNGR mostró una tendencia a presentar iniciativas esenciales, las cuales fueron aprobadas. Así, a pesar de encontrarse en el percentil 20 en cuanto a su actividad total, tuvo un buen desempeño en el SCPL (0.68); además de presidir la Coordinación de Desarrollo Rural, considerada como estratégica. En contraparte, GFA con un SCPL de 0.46 se encuentra en el percentil 18, con una predominancia de iniciativas focalizadas en trámite; dirigiendo la Comisión Contra la Trata de Personas, la cual no tuvo iniciativa alguna en proceso durante el periodo.

En los casos de las diputadas LARR, DPGS y GZGG se observa que presiden comisiones estratégicas, y suelen contar con iniciativas focalizadas en trámite. Estas diputadas obtienen un SCPL igual a 0.56, que implica encontrarse hacia al centro de la distribución. Mientras que las legisladoras MECM, ZVGC, JGB y LIGB, también dirigen comisiones de poder, al tiempo que se inclinan por iniciativas focalizadas aprobadas, o esenciales en trámite. Estas últimas alcanzaron un puntaje de 0.68 en el SCPL, por lo que se encuentran más cerca del extremo superior de la distribución.

Particularmente llama la atención que las legisladoras VBMG, CIRP y ECVH están al frente de comisiones no estratégicas, aunque tienen un trabajo legislativo considerable. En los dos últimos casos existe una tendencia hacia iniciativas esenciales aprobadas y en trámite. En el primer caso, se presenta una inclinación por iniciativas focalizadas aprobadas. Por lo anteriormente expuesto, es que las tres diputadas obtienen altos puntajes en el SCPL alcanzando 0.78.

El SCPL de las diputadas de la LXI Legislatura del Congreso de Coahuila logra cumplir con su objetivo: ofrece una ponderación a la cantidad y a la calidad de las iniciativas, que puede ser replicable para todos los diputados y para otros estados. No obstante, se reconoce que hay otros elementos que no están siendo considerados en el puntaje, como los puntos de acuerdo y la asistencia. Estos últimos son propios de la vida legislativa, aunque pudieran no estar estrechamente relacionados con la eficacia del trabajo legislativo.

Reflexiones finales

Las reformas políticas y electorales en cuanto a las cuotas de género en los puestos políticos han tenido un efecto significativo en la vida política de México. Sin embargo, una vez que se han dado los pasos hacia una paridad numérica, es necesario caminar hacia la sustantiva. Lo anterior se logra sólo si se trabaja en una infraestructura sensible al género y construyendo agendas sólidas que favorezcan el crecimiento y desarrollo económico, social y político.

El presente documento busca plantear un indicador, asequible y completo, para medir la calidad de la producción legislativa, al tiempo que informe sobre la representatividad sustantiva de las mujeres en el poder legislativo. Como bien señalan ^{Bárcena y Hernández (2019)}, entre las limitaciones se encuentra que no es posible realizar comparaciones entre legislaturas, esto porque la dinámica de los congresos puede diferir mucho de un periodo a otro por elementos políticos, económicos y hasta internacionales. Asimismo, en caso de ser diputados suplentes, su tiempo efectivo suele ser menor, por lo que difícilmente alcanzarían una producción similar a la de los diputados titulares.

El indicador permitió encontrar algunos patrones en el trabajo legislativo de las diputadas. Se destaca la mejora de la representación sustantiva en el Congreso de Coahuila, ya que las legisladoras abordaron tanto temáticas estratégicas como de género. En estas últimas, favoreciendo aquellas que buscan erradicar la violencia contra la mujer en sus diferentes formas. No obstante, sigue dándose un sesgo hacia temáticas suaves que, si bien no son menos importantes, requieren de la confluencia de otras iniciativas, esto para que más allá de ser medidas paliativas se establezcan como medidas preventivas (en particular, en cuanto a propuestas de grupos vulnerables, e incluso, de género). En este sentido, aun se percibe la necesidad de seguir avanzando en el camino hacia una efectiva representación sustantiva en el legislativo estatal.

La aplicación y replicación de ejercicios como el aquí propuesto permitirían retroalimentar a las y los legisladores, y con ello se lograría la identificación de temáticas que requieren ser abordadas desde diferentes ámbitos. De reconocer la interseccionalidad de las problemáticas, la discusión legislativa podría ser más eficiente, desembocando en propuestas mejor confeccionadas, y que, por ende, conducirían a una mejor calidad de vida de las y los representados.