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Introducción
El concepto de vulnerabilidad ha adquirido relevancia tanto en el ámbito de los estudios académicos como en el de las políticas públicas, sin embargo su uso interdisciplinario y multitemático ha terminado por volverlo polisémico (Alwang, Siegel y Jorgensen, 2001; Misztal, 2011).
En México el concepto es central en las mediciones de pobreza, pero esta delimitación ha ido en detrimento de la comprensión de aquellas vulnerabilidades no identificadas con la marginación y que, sin embargo, atañen a problemas del bienestar humano o de la calidad de vida, como lo son las derivadas de los conflictos sociales y de la violencia. Se trata de un campo de estudios desatendido, aun cuando en México los indicadores sobre estos problemas van al alza en algunos estados (IEP, 2021).
La vulnerabilidad por conflictos sociales no se refiere al riesgo de empobrecimiento, sino al de ver reducido el bienestar social o la calidad de vida de una población frente a los efectos de distintas tensiones y disputas sociales y territoriales. Es desde esta perspectiva que en el artículo se analiza el vínculo entre conflictividad y vulnerabilidad.
El objetivo del documento es, por un lado, abonar en la clarificación y ampliación conceptual de la vulnerabilidad, recuperando su nexo semántico con el riesgo, y por otro, analizar el circuito de retroalimentación formado por la conflictividad social, la vulnerabilidad y la capacidad de respuesta (o resiliencia) de las poblaciones afectadas.
El análisis reportado se basa en un estudio de caso sobre Oaxaca, entidad del sur del país que en los últimos años ha experimentado un registro creciente de episodios de conflicto y violencia social, como puede inferirse del hecho de que los homicidios en la entidad pasaron de 547 en el año 2005, a casi 1,150 en 2019; es decir, un crecimiento de poco más de 100% (véase Figura 1).
El documento reporta los resultados preliminares de un estudio multianual, todavía en curso, donde se está analizando el nexo entre la conflictividad social y las fallas en el diseño y/o en la implementación de las políticas de desarrollo. El artículo reporta avances analíticos y empíricos obtenidos hasta el momento.
Los resultados se generaron mediante el empleo de un método mixto en el que se combinaron el análisis de contenido interpretativo de poco más de tres mil fuentes hemerográficas y oficiales, comprendidas dentro del periodo 2009-2020, y un análisis de redes.
Los datos muestran que la conflictividad social genera vulnerabilidades que son de gran relevancia analítica en los estudios sobre bienestar humano. También señalan la importancia de los contextos institucionales en la configuración de un circuito de retroalimentación entre conflictividad social, vulnerabilidad y respuesta de las poblaciones, lo cual lleva al surgimiento de nuevas conflictividades.
El documento se organiza del siguiente modo: después de un apartado con la revisión de la literatura sobre el concepto de vulnerabilidad y de una propuesta de definición, en un siguiente apartado se describen los métodos empleados en el estudio. Posteriormente se reportan los resultados. Los dos apartados finales corresponden a la discusión de resultados y a las conclusiones.
Revisión de la literatura
En el contexto latinoamericano las primeras discusiones en torno a la vulnerabilidad social se refirieron a ésta como el riesgo de empobrecimiento de las clases medias frente a los cambios estructurales que experimentaba la región en los años ochenta y siguientes (Mora S. y Pérez S., 2006). Los trabajos de la CEPAL de la década de los noventa asociaron este riesgo al impacto negativo de la crisis económica que experimentaban los países de la región, con independencia del nivel de desarrollo social alcanzado (CEPAL, 1994).
Con el avance de los estudios durante los años noventa,1 el concepto de vulnerabilidad se fue distanciando de su referencia a las clases medias y empezó a vincularse al de los sectores sociales en pobreza frente a los cambios contextuales. En esta perspectiva se empezó a hablar, por ejemplo, del vínculo entre la escasez de activos sociales y vulnerabilidad (Rodríguez, 2000). En este mismo sentido se indicó que la vulnerabilidad se producía por cambios en los recursos poseídos o controlados y/o por cambios en los requerimientos de acceso a la estructura de oportunidades (Kaztman, 1999a, 1999b).
En la última década, en México el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha asociado la vulnerabilidad a las mediciones de pobreza enfatizando una condición marcada por diversas carencias en los hogares (Coneval, 2010; Hernández, Aparicio y Mancini, 2018).
Fuera del contexto latinoamericano, el concepto de vulnerabilidad ha sido empleado en disciplinas y en estudios de muchos tipos (Alwang et al., 2001). Hay referencias a la vulnerabilidad, por ejemplo, en estudios sobre medio ambiente y cambio climático (Mason, Zeitoun y El Sheikh, 2011; McLaughlin y Dietz, 2008), o en trabajos que analizan la vulnerabilidad de los sistemas socioecológicos (Withanachchi et al., 2018). Es también un concepto frecuente en estudios sobre desastres naturales en general (Bankoff, Frerks y Hilhorst, 2004; Birkmann, 2013; Kuhlicke, Scolobig, Tapsell, Steinführer y De Marchi, 2011; Morrow, 1999; Redshaw, Ingham, McCutcheon, Hicks y Burmeister, 2018; Rubin y Rossing, 2012; Saldaña-Zorrilla, 2007; Thomas, Phillips, Fothergill y Blinn-Pike, 2013), o en algunos desastres particulares tales como incendios forestales (Paveglio, Prato, Edgeley y Nalle, 2016), sequías (R. V. Hill y Porter, 2016; Keenan y Krannich, 1997), y sismos (Armaş, 2008). También se habla de vulnerabilidad en estudios sobre territorios (Merlinsky, 2006), o sobre salud pública (Hayter, 2005; Okal et al., 2009), nuevas tecnologías (Conti, Satterfield y Harthorn, 2011), o exclusión social de poblaciones migrantes (Li, 2005).
En el campo de la psicología la vulnerabilidad ha sido un concepto frecuente desde los años ochenta (Bartolomucci et al., 2005; Connor-Smith y Compas, 2002; Hardy y Smith, 1988; Hope, Rapee, Heimberg y Dombeck, 1990). Y en la última década se habla incluso de la ciencia de la vulnerabilidad, la cual se centra en la evaluación y reducción de riesgos, amenazas y desastres que enfrentan las personas y los lugares (Misztal, 2011).
A pesar de este amplio uso del concepto, la vulnerabilidad no muestra un acuerdo sobre cómo definirla y sobre las formas de desagregarla, por lo cual no existe coherencia en su uso y ha terminado por ser un concepto polisémico. Esto plantea el problema de cómo conceptualizarla no sólo de una manera más crítica sino también de una manera que refleje su complejidad y multidimensionalidad (Misztal, 2011) y que al mismo tiempo recupere su capacidad explicativa sobre la realidad. Sobre esto último, distintos enfoques han planteado la preocupación de empezar a revisar la vulnerabilidad a partir de evidencias generadas de abajo hacia arriba (Beckett, 2006; Rojas, 2011), lo cual supondría la adopción de métodos más inductivos.
En consonancia con el estado de la literatura, en estas páginas se resignifica la vulnerabilidad analizando su nexo con las situaciones de riesgo y a partir de ello, identificando en la conflictividad social el escenario de un circuito o dinamismo multietápico que puede hacer emerger riesgos, vulnerabilidades y conflictos crecientes.
Resignificación de la vulnerabilidad
La revisión de los distintos significados y usos del concepto muestra su polisemia. Además, la asociación a veces limitativa del concepto a las mediciones de pobreza, priva a los estudios sobre la conflictividad social de un concepto relevante para el análisis. Se ignora que este concepto puede mejorar nuestro conocimiento de los mecanismos que dan forma a la calidad de la vida social (Misztal, 2011) o del bienestar de las personas cuando están en condiciones de riesgo frente a factores de origen antropogénico, como lo son los conflictos sociales.
A fin de adoptar un concepto de vulnerabilidad para el estudio, se revisaron más de 30 definiciones contenidas en la literatura especializada y se elaboró un mapa semántico con el que se logró resaltar los sustantivos más comunes o consensuados del significado. Para este fin resultó particularmente útil el trabajo de Proske (2008), quien realizó una compilación de 24 definiciones en trabajos publicados durante los años ochenta, noventa y principios del milenio. Para realizar este mapa se empleó el software Cytoscape versión 3.8.2.
En el mapa puede observarse (Figura 2), por un lado, la diversidad de términos asociados o su polisemia, pero por otro, pueden identificarse algunos sustantivos frecuentes o más o menos constantes, independientemente de la disciplina o de las temáticas desde las que se aborda.2
Fuente: elaboración propia a partir de 30 definiciones de vulnerabilidad.
Figura 2 Mapa semántico (en red) de la vulnerabilidad
En la Figura 2 puede verse también que las definiciones de vulnerabilidad se asocian en primer lugar a la exposición a condiciones de riesgo, y en segundo, a amenazas que, a su vez, están conectadas. También aparece asociada de forma relevante la capacidad de respuesta y en menor grado los daños, peligros e impactos.
La capacidad de respuesta frente a un riesgo-amenaza podría enunciarse como resiliencia, pero el uso explícito de este término no es tan frecuente en las definiciones, por lo que aparece con una centralidad menor en el mapa.
De forma menos vinculada, pero con una centralidad de intermediación importante, aparecen la indefensión y el bienestar humano.
En general, el mapa permite adoptar una noción de vulnerabilidad referida a la exposición a riesgos, amenazas y peligros, y a la capacidad de respuesta o, en sentido contrario, a la indefensión frente a estos últimos. Todos estos elementos tratan a su vez del problema del bienestar humano. En esta perspectiva, la vulnerabilidad estaría en función de la capacidad de respuesta frente a ciertos riesgos-amenazas-peligros. Esta noción es contraria a la idea -al parecer, equívoca- de que la vulnerabilidad de una persona o grupo condicionaría su capacidad de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza (Ruiz, 2012).
Mientras algunos enfatizarían la condición de riesgo y otros la capacidad de respuesta, el estudio adoptó una concepción de vulnerabilidad en la que estos elementos se correlacionan negativamente. De esta manera, si no hay riesgos, no hay vulnerabilidad; mientras que, si hay riesgos y no hay capacidad de respuesta, hay vulnerabilidad.
El estudio sugiere que los conflictos sociales pueden colocar a personas o grupos frente a riesgos-amenazas-peligros que ponen a prueba su capacidad de respuesta para mitigar los daños recibidos. Según esta concepción, la vulnerabilidad se expresaría como:
Vulnerabilidad = nivel de riesgo - capacidad de respuesta A partir de este concepto de vulnerabilidad, se realizó un análisis de contenido interpretativo en los episodios de conflicto social registrados en la base de datos. De manera particular se identificaron eventos o factores de riesgo, percepciones, emociones y denuncias relacionadas con la conflictividad social. Este análisis generó un registro de frecuencia y de asociaciones de términos que se analizó desde la perspectiva de redes, según se detalla a continuación.
Métodos
Los resultados que se reportan derivan de un estudio de caso en el que se analiza el vínculo entre conflictos sociales y vulnerabilidad en Oaxaca. Para ello se emplearon métodos mixtos que combinan, por un lado, un análisis de contenido interpretativo de más de tres mil fuentes oficiales y hemerográficas en las que se registraron episodios de conflicto social, y por otro, un reporte de frecuencia de eventos o factores de riesgo, percepciones, emociones y denuncias asociadas a dicha conflictividad. Finalmente, se realizó un análisis de redes en el que se identificaron la centralidad y los vínculos entre esos eventos, percepciones, emociones y denuncias, siempre en el marco de los episodios de conflicto.
Los datos
El análisis empírico se hizo a partir de una base de datos conformada por episodios de conflictividad registrados en 2,600 notas de prensa, recopiladas de 54 fuentes locales disponibles en línea. Las notas cubren el periodo 2009-2020 y su distribución geográfica abarca las ocho regiones de Oaxaca. El criterio de selección de las notas de prensa fue la asociación de su contenido con episodios de conflicto social, entendidos como episodios de lucha entre diferentes grupos por el acceso a recursos escasos (Lawson y Garrod, 2001), sea desde el énfasis marxista de la lucha por los recursos económicos y la riqueza, o desde el énfasis weberiano de la lucha por el estatus y el poder, o desde el énfasis por los recursos naturales o territoriales.
Los episodios registrados comprendieron múltiples arenas de lucha, tanto institucionales o reguladas, como no-institucionales o no reguladas, e incluso con el uso de violencia.
La búsqueda de episodios se hizo en los sitios web de cada fuente con la ayuda de los navegadores Google y Mozilla y utilizando los términos “conflicto”, “conflictos”, “Oaxaca”, “violencia”. Para hacer más eficiente la búsqueda se emplearon operadores booleanos que permitieron delimitar los sitios, la temporalidad, los términos y los contenidos.
La base de datos también integró 550 fuentes oficiales relacionadas con dependencias del gobierno local en las que se gestionan conflictos. Se trata de documentos o fuentes tales como convenios de definición de linderos, minutas de comparecencias, actas de acuerdos e informes de comisiones, todas éstas generadas en la Junta de Conciliación Agraria (JCA, de jurisdicción estatal y dependiente de la Secretaría General de Gobierno). Otras son los dictámenes y acuerdos generados por el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO) en la resolución de conflictos electorales y post-electorales en los municipios (i. e. conflictos antes y después de comicios). Finalmente, se recopilaron las alertas tempranas y recomendaciones generadas por la Defensoría de Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca (DDHPO). Todas estas fuentes estuvieron disponibles en la web, de donde se obtuvieron (véase desglose en la Tabla 1)
Tabla 1 Fuentes oficiales consultadas
| Tipo | Fuente | Frecuencia |
| Convenios de definición de linderos | JCA | 11 |
| Minutas de comparecencias y actas | JCA | 163 |
| Informe de comisión | JCA | 96 |
| Dictámenes | IEEPCO | 178 |
| Acuerdos | IEEPCO | 78 |
| Alertas tempranas y recomendaciones | DDHPO | 24 |
| SUMA | 550 |
Fuente: elaboración propia.
El conjunto de fuentes hemerográficas y oficiales constituyeron una base de datos de poco más de 3,000 registros, los cuales se integraron como una unidad hermenéutica dentro del software Atlas.ti versión 7. Con estos datos se realizó un análisis de contenido interpretativo. Este análisis se define como una técnica cualitativa en la que se utilizan interpretaciones generadas por el investigador, en lugar de conteos de palabras u otros métodos cuantitativos (Drisko y Maschi, 2016). Mediante este análisis se codificaron contenidos tanto manifiestos como latentes o contextuales, para posteriormente indagar asociaciones entre códigos y citas.
La codificación se hizo a partir de la identificación de elementos asociados al riesgo, contenidos en voces, relatos, declaraciones, entrevistas y testimonios de los actores con registro en las fuentes.
El análisis de contenido generó un conjunto de códigos vinculados, con los que fue posible a su vez realizar un análisis de redes para visualizar los componentes y las interacciones dentro de lo que se denomina la red de la vulnerabilidad por conflictos sociales. Se trata de una red conformada por componentes emocionales (v. gr. inconformidad, miedo, desconfianza), factores de riesgo, señalamientos o denuncias, y múltiples percepciones negativas (Figura 4.
El análisis de redes se realizó con ayuda del software Cytoscape versión 3.8.2 y tuvo un diseño no direccional. Se calculó la métrica denominada centralidad de intermediación (betweenness centrality) para cada nodo. A su vez, los vínculos se graficaron a partir del peso (weight) como frecuencia de las interacciones.3
Resultados
Los resultados que se reportan en este apartado aportan evidencias para sostener que, en contextos de baja institucionalidad para la gestión de conflictos, se generan riesgos y daños diversos para las poblaciones o grupos, v. gr. violencias, violación de derechos, y pérdidas de distinto tipo. Surgen así grupos o poblaciones vulnerables no involucradas en la arena del conflicto. Se les puede denominar terceros vulnerables. Sin embargo, cuando estos grupos optan por emprender respuestas no institucionales orientadas a mitigar o disminuir los daños que están padeciendo, surgen nuevas arenas de conflicto. Se genera así un circuito de retroalimentación conflictos-vulnerabilidad-conflictos de por lo menos dos etapas (Figura 3).
Fuente: elaboración propia.
Figura 3 Circuito de retroalimentación conflictos-vulnerabilidad-conflictos
Muchos de los conflictos que se documentaron a través de las fuentes revisadas no van más allá de la etapa 1 (Figura 3). Algunos inclusive perduran o se estancan dentro de la dinámica que forman los componentes I, II y III, de modo que los riesgos se materializan y perduran en grupos o poblaciones vulneradas, pero sin generar respuestas o acciones. Sin embargo, cuando estos grupos tienen capacidad para adoptar estrategias de mitigación de los daños (componente IV en la Figura 3), pero por vías no institucionales, se generan nuevos conflictos. Surge así el señalado circuito de retroalimentación conflictos-vulnerabilidad-conflictos. El estudio sugiere que Oaxaca empieza a registrar cada vez más conflictos de esta segunda etapa. A continuación se detallan los datos de este proceso.
Conflictividad social en Oaxaca
Oaxaca muestra un panorama de alta conflictividad social a lo largo de sus ocho regiones durante los últimos 12 años en que se obtuvo registro (Tabla 2). Se trata de conflictos de distinto tipo.
Tabla 2 Distribución de episodios de conflcito social en Oaxaca según tipo y región, 2009-2020
| Región | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Tipo | Cañada | Costa | Istmo | Mixteca | Papaloapan | Sierra Norte | Sierra Sur | Valles Centrales | Totales |
| Agrario-limítrofe | 14 | 104 | 116 | 283 | 51 | 112 | 257 | 155 | 1,092 |
| Electoral | 13 | 17 | 26 | 42 | 9 | 12 | 18 | 45 | 182 |
| Eólico | 0 | 0 | 29 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 29 |
| Escolar | 2 | 9 | 20 | 13 | 20 | 0 | 3 | 69 | 136 |
| Laboral | 1 | 3 | 31 | 11 | 9 | 2 | 0 | 28 | 85 |
| Magisterial | 1 | 5 | 9 | 23 | 3 | 0 | 0 | 49 | 90 |
| Minero | 2 | 8 | 57 | 12 | 2 | 12 | 5 | 111 | 209 |
| Por agua | 1 | 25 | 25 | 6 | 10 | 55 | 9 | 95 | 226 |
| Por bosques | 0 | 4 | 2 | 29 | 0 | 17 | 39 | 12 | 103 |
| Por obra pública | 0 | 9 | 26 | 21 | 8 | 2 | 9 | 30 | 105 |
| Post-electoral | 47 | 38 | 58 | 164 | 28 | 66 | 59 | 138 | 598 |
| Presupuestal | 2 | 6 | 6 | 24 | 8 | 18 | 6 | 16 | 86 |
| En sector salud | 1 | 2 | 12 | 7 | 2 | 2 | 1 | 42 | 69 |
| En transporte | 13 | 18 | 34 | 39 | 6 | 1 | 0 | 57 | 168 |
| Totales | 97 | 248 | 451 | 674 | 156 | 299 | 406 | 847 | 3,178 |
Fuente: elaboración propia con datos de prensa y fuentes oficiales.
En la Tabla 2 se puede ver de manera específica una alta frecuencia de episodios de conflicto de naturaleza agraria o limítrofe. Son también muy frecuentes los post-electorales y los de trasfondo hídrico o minero. En estos conflictos las partes disputan en primera instancia la propiedad de zonas o predios. A veces los litigios se prolongan durante varios años a causa de resoluciones judiciales en espera o traslapadas.
El segundo tipo de conflicto con más frecuencia es el post-electoral, aunque si a esto se suman los electorales, es decir, los conflictos antes de la realización de comicios, se concluye que la entidad está lejos de una vida comicial pacífica.
Hay que agregar que los conflictos electorales-postelectorales no sólo se litigan en las instancias formales. Los datos registran una alta frecuencia de protestas en calle, retenciones de personas, uso de armas de fuego, entre otros repertorios de protesta que se refieren más abajo.
Por otro lado, los conflictos presupuestales son generalmente una disputa entre agencias y cabeceras municipales por los recursos asignados por la Federación a través de los ramos 28 y 33.
A su vez, los conflictos en el transporte suelen estar protagonizados por sindicatos que disputan contratos de obras tanto públicas como privadas; o aparecen también aquí disputas por el control de las rutas de transporte público.
Conflictos en arenas informales
Está más allá de los objetivos de este artículo desglosar analíticamente cada uno de los tipos de conflicto enlistados en la Tabla 2. Sin embargo, una conjetura que puede proponerse a partir de los datos es el de que en muchos casos las negociaciones transcurren en medio de fallas institucionales, a saber, debilidad o ausencia de árbitros, debilidad de las reglas escritas para la resolución de disputas, alto margen de impunidad en estrategias extralegales, acuerdos poco creíbles entre las partes, entre otras que denotan lo que podría denominarse arenas sin reglas (acerca de este concepto se puede revisar Dudley y Richardson, 1998).4 En el mismo sentido, es común observar “acusaciones”, “denuncias”, “reclamos” y variados repertorios de protesta social. Incluso en algunos casos las disputas han escalado a violencia o a daños en las propiedades. Hay también una alta frecuencia de enfrentamientos armados, ajusticiamientos, desapariciones, retención de personas y desalojos (Tabla 3).
En las columnas de la Tabla 3 sobresale la alta frecuencia de bloqueos carreteros, el uso de armas de fuego y las invasiones de predios, mientras que la lectura en filas muestra muchas estrategias extralegales en los conflictos agrarios, en los post-electorales y en conflictos por agua y bosques.
Tabla 3 Episodios de conflicto y estrategias no institucionales de resolución o litigio, Oaxaca, 2009-2020
| Tipo | Amenazas | Armas de fuego | Bloqueo carretero | Bloqueo de accesos poblacionales | Desaparecidos | Desplazados | Despojo | Emboscadas | Invasiones | Ataques a policía | Toma de Palacio Municipal | Retención de personas | Suma |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Agrariolimítrofe | 9 | 158 | 92 | 20 | 47 | 43 | 33 | 54 | 103 | 13 | 21 | 5 | 598 |
| Electoral | 2 | 5 | 10 | 0 | 1 | 1 | 0 | 2 | 0 | 0 | 1 | 3 | 25 |
| Eólico | 0 | 1 | 5 | 2 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 9 |
| Escolar | 1 | 4 | 13 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 | 20 |
| Laboral | 1 | 4 | 11 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 3 | 4 | 25 |
| Magisterial | 0 | 9 | 41 | 6 | 3 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 1 | 1 | 62 |
| Minero | 5 | 5 | 2 | 2 | 1 | 2 | 7 | 4 | 1 | 0 | 0 | 2 | 31 |
| Por agua | 3 | 21 | 38 | 1 | 3 | 3 | 15 | 2 | 15 | 6 | 5 | 1 | 113 |
| Por bosques | 2 | 21 | 14 | 6 | 9 | 5 | 5 | 15 | 19 | 5 | 2 | 0 | 103 |
| Por obra pública | 0 | 3 | 19 | 3 | 0 | 1 | 0 | 0 | 1 | 1 | 4 | 8 | 40 |
| Postelectoral | 4 | 13 | 46 | 12 | 3 | 9 | 0 | 5 | 1 | 2 | 12 | 38 | 145 |
| Presupuestal | 0 | 5 | 20 | 3 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 1 | 3 | 6 | 40 |
| En sector salud | 0 | 0 | 8 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 9 |
| En transporte | 0 | 11 | 46 | 6 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 2 | 1 | 2 | 69 |
| Suma | 27 | 260 | 365 | 63 | 68 | 64 | 62 | 85 | 140 | 31 | 54 | 70 | 1289 |
Fuente: elaboración propia con datos de prensa y fuentes oficiales.
Los datos hasta aquí referidos muestran un panorama de alta conflictividad social dirimida en arenas informales o mediante estrategias no institucionales. En el siguiente subapartado se propone que esta situación hace emerger un segmento que se puede denominar de terceros vulnerables y que a su vez, refuerzan las dinámicas de conflicto, generando un circuito de retroalimentación.
Riesgos y vulnerabilidad
Se analizaron los episodios de conflicto bajo la perspectiva de vulnerabilidad; es decir una perspectiva del riesgo-amenaza-peligro que afecta el bienestar humano. Con este ejercicio, además de diversos factores de riesgo, se identificaron componentes emocionales, perceptivos y de denuncias (Tabla 4).
Tabla 4 Componentes de la vulnerabilidad por conflictos
| Componentes emocionales | Frecuencia | % |
| Inconformidad | 757 | 23.31 |
| Miedo-temor-terror | 136 | 4.19 |
| Desconfianza | 4 | 0.12 |
| Factores de riesgo | Frecuencia | % |
| Episodios de violencia | 515 | 15.86 |
| Armas de fuego | 281 | 8.65 |
| Desaparecidos | 98 | 3.02 |
| Desplazados | 97 | 2.99 |
| Emboscadas | 83 | 2.56 |
| Despojos | 58 | 1.79 |
| Señalamientos-denuncias | Frecuencia | % |
| Omisiones | 153 | 4.71 |
| Denuncias de daño | 132 | 4.07 |
| Amenazas | 108 | 3.33 |
| Impunidad | 93 | 2.86 |
| Violación de la Ley | 49 | 1.51 |
| Daño reparación (demanda de) | 15 | 0.46 |
| Componente perceptivo | Frecuencia | % |
| Peligro percepción de | 67 | 2.06 |
| Daño percepciones de | 66 | 2.03 |
| Inestabilidad | 50 | 1.54 |
| Incertidumbre | 50 | 1.54 |
| Daño riesgo de | 45 | 1.39 |
| Indiferencia oficial percepciones sobre | 23 | 0.71 |
| Total | 3,247 | 100.00 |
Fuente: elaboración propia.
Entre los factores de riesgo se observaron diversas modalidades de violencia, uso de armas de fuego, desapariciones forzadas, desplazamiento de personas, emboscadas y despojo de bienes y propiedades.
Por otra parte, los datos señalan un componente emocional significativo en el que los agentes manifiestan diversas inconformidades y expresiones de miedo, temor o terror. Casi 30.0% de las codificaciones se refieren a este componente.
Los datos revelan también un componente significativo de señalamientos y denuncias tales como violación de derechos, incumplimiento de acuerdos, omisiones por parte de agentes de autoridad, denuncias de daño, amenazas y otros.
Finalmente, se encontraron elementos de un componente de la vulnerabilidad que podría denominarse perceptivo. En este rubro, la gente muestra percepciones de peligro, daño, inestabilidad, incertidumbre y/o indiferencia oficial hacia sus problemas.
Este conjunto de elementos hace evidentes los riesgos y la vulnerabilidad asociados a los conflictos sociales. Además, las interacciones de estos elementos constituyen lo que se puede denominar la red de la vulnerabilidad, como se ilustra en la Figura 4, donde el tamaño de nodo denota la centralidad de intermediación, es decir, el papel del nodo como mediador entre subgrupos de componentes. A su vez, el grosor de los vínculos refleja la frecuencia de las interacciones entre nodos.
Fuente: elaboración propia con datos de prensa y fuentes oficiales.
Figura 4 Red de vulnerabilidad y conflicto, Oaxaca 2009-2020
La red de la vulnerabilidad muestra que los conflictos sociales en Oaxaca tienen elementos que interactúan en agrupaciones que suelen vincularse a episodios de violencia y a violación de derechos. Estos nodos son los de mayor tamaño en la Figura 4, es decir de mayor centralidad de intermediación, lo cual indica que coadyuvan en la conexión de diversos subgrupos.
A su vez, la red muestra subconjuntos de nodos en los que median la inconformidad de las personas y casos de impunidad. En tercer lugar, aparece la intermediación de emociones sociales tales como miedo-temor-terror, el uso de armas de fuego, personas emboscadas, desplazamientos y omisiones oficiales. En un cuarto lugar aparece la intermediación de denuncias de daño, desapariciones y percepciones de peligro.
En general, lo que se observa en Oaxaca es un escenario de inconformidad social asociado a un modo no institucional de gestionar esa inconformidad ante los poderes públicos o ante los contrincantes.
Capacidad de respuesta y nuevos conflictos
Siguiendo el modelo de la Figura 3(vid supra), se puede señalar que los datos revelan la emergencia de algunos conflictos localizados en la etapa 2; es decir, derivados de la capacidad de respuesta o de las estrategias de movilización de los grupos vulnerados por los conflictos de la etapa 1. Es en este sentido que se habla del circuito conflictos-vulnerabilidad-conflictos.
Un caso paradigmático en este sentido fue el conflicto magisterial del periodo 2013-2016, derivado de la reforma educativa de diciembre del primer año y protagonizado por los maestros de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) contra el Gobierno federal y el Gobierno estatal (implementador de la reforma a nivel local). A los prolongados paros magisteriales y a los intentos de bloquear la implementación de las nuevas disposiciones en las escuelas, siguió la respuesta de los padres de familia como grupos vulnerados, junto con sus hijos. En la Tabla 2(vid supra) se muestra un registro de más de cien conflictos escolares en los que los padres de familia se enfrentaron a directivos y a personal docente en defensa de la asignación de maestros contratados bajo las nuevas reglas promovidas por la reforma.5 Los padres de familia y los alumnos habían atravesado por una alta frecuencia de paros magisteriales promovidos ante la reforma en el periodo 2013-2016, y este hecho los había colocado como un grupo vulnerado en su derecho a la educación.
Otro proceso de movilización de los sectores vulnerados ocurrió en diciembre de 2016 entre comuneros pertenecientes a diversas agencias municipales de San Francisco Ixhuatán, en el Istmo de Tehuantepec, quienes constituyeron un grupo de autodefensa para hacer frente a la delincuencia de la zona, la cual había crecido al amparo de múltiples conflictos agrarios no resueltos entre comunidades de la zona, y que habían terminado por generar un clima de inseguridad y violencia (Redacción, 2016).
Un caso similar se registró en enero de 2015, cuando la Unión de Comunidades Indígenas de la Cañada y Sierra Mazateca realizó movilizaciones en la capital de Oaxaca, anunciando también la formación de grupos de autodefensas o policías comunitarias, ante la violencia derivada de conflictos agrarios, sociales y políticos en su zona (Espinoza B., 2015).
Otro caso que registra la movilización de los grupos vulnerados ha tenido lugar en el marco del conflicto agrario-limítrofe entre Santa Catarina Juquila y sus vecinos de Santiago Yaitepec. Tras los bloqueos al santuario de Juquila promovidos por los segundos, los afectados en Juquila por la disminución de la afluencia de peregrinos emprendieron acciones como bloqueos carreteros y retención de policías y de funcionarios públicos para presionar al Gobierno del estado el cese de “hostilidades” por parte de Yaitepec (Márquez, 2019; Redacción, 2020).
En otro caso, durante el año 2017 un grupo de desplazados de la colonia Vicente Guerrero en el municipio de Zaachila estuvo realizando movilizaciones en la capital de Oaxaca para presionar al Gobierno del estado en la atención de su demanda de reubicación, ya que fueron afectados en el marco del conflicto protagonizado por el Frente Popular 14 de Junio y habitantes de la citada colonia (Martínez, 2017; Redacción, 2017).
En agosto de 2021 los pobladores de San Juan Mazatlán Mixe mantuvieron un prolongado bloqueo de la carretera federal 185 como parte de sus demandas ante el Gobierno del estado. A esto siguió la respuesta de los terceros afectados en las poblaciones de Palomares, Boca del Monte y Mogoñé, quienes con su propio bloqueo obstruyeron a su vez los accesos a las poblaciones de San Juan, quedando estos últimos aislados durante varios días (Redacción, 2021).
Estos casos se refieren invariablemente a conflictos en la segunda etapa del circuito. Son protagonizados por grupos o poblaciones vulneradas como consecuencia de conflictos de la primera etapa de la que ellas mismas no forman parte, por lo que sus movilizaciones o estrategias generan nuevas arenas no institucionales de conflicto. Este dinamismo que se observa a través de los datos es, al menos, incipiente en Oaxaca.
Discusión de resultados
Oaxaca presenta un alto rezago en sus indicadores de bienestar humano y de desarrollo político. Esto último se puede observar a través del índice de desarrollo democrático de México (IDD-Mex) diseñado por la Konrad Adenauer Foundation.
El IDD-Mex del año 2020 ubicó a Oaxaca en el lugar 28, de una lista de 32 estados del país, por su bajo índice de desarrollo democrático. Esta medición presentó incluso un leve descenso respecto a 2019. De este modo, la entidad permanece lejos del índice promedio a nivel nacional.
De manera específica, el IDD-Mex de 2020 de Oaxaca registró retrocesos en democracia de los ciudadanos y democracia de las instituciones respecto a la medición de 2019 (KAS, POLILAT, INE, CEPOS Y USEM, 2021), lo cual supone rezagos en el ejercicio de los derechos políticos y de las libertades civiles, así como condicionamiento en el ejercicio de derechos a causa de la inseguridad. Finalmente, su población tiene una alta percepción de corrupción en la esfera pública; de inestabilidad de la democracia y de poca rendición de cuentas (KAS et al., 2021).
Los rezagos democráticos del estado se expresan en arraigadas prácticas de corrupción, soborno, violencia, clientelismo, exclusiones sociales, patronazgos, falta de transparencia y de rendición de cuentas, entre otras documentadas en la literatura (Bautista M., 2010; Campbell y Tappan, 1989; De la Cruz, 1983; Velázquez, Léonard, Hoffmann y Prévôt-Schapira, 2009).
Conflictos en la etapa 1
Se puede sugerir que, en general, la conflictividad social de la etapa 1 ha emergido como respuesta a los cambios o shocks externos, que con regularidad vienen del Gobierno a través de las políticas de tipo educativo, presupuestal,industrial, energético, turístico, y otras que se han implementado en la última década y que entrañan la redistribución de recursos (naturales, presupuestales o jurídicos).
Los conflictos en esta etapa parecen generarse cuando alguna de las partes interesadas tiene capacidad para bloquear los cursos de acción gubernamental, sea en sus etapas de diseño o de implementación. Los datos revisados sugieren que la conflictividad en torno a las políticas involucra disparidades en los sistemas de creencias nucleares (sobre este concepto, véase Weible y Sabatier, 2007), o creencias de políticas (para este concepto véase P. A. Sabatier, 2007) o percepciones de riesgo o de injusticia, por lo que se traducen en múltiples inconformidades sociales.
Al intentar modificar el statu quo, las políticas de desarrollo parecen haber tenido implicaciones distributivas o redistributivas, lo que ha supuesto la aparición de potenciales ganadores y perdedores. Además, en el caso de las decisiones que modifican el espacio o el territorio, aparecen externalidades que involucran a agentes potencialmente afectados. Dependiendo de su capacidad asociativa, estos agentes han bloqueado el curso de acción o no. Los comuneros de San Dionisio del Mar lo hicieron frente a los intentos de instalación de un parque eólico en la Barra de Santa Teresa. Las poblaciones de varios municipios en los Valles Centrales lo han hecho con los proyectos mineros al lograr la cancelación de los títulos de concesión a las empresas. Lo han hecho también otros municipios ubicados en la ruta de la supercarretera a la costa, generando retrasos de años en la obra. Otros municipios lo han hecho con la presa hidroeléctrica del Paso de la Reina.
Una política también puede redistribuir derechos que, por ejemplo, es lo que hicieron las políticas de reconocimiento de los sistemas normativos indígenas en los años noventa en Oaxaca (Recondo, 2007), es decir, al visibilizar a ciertos grupos, se les dio un estatus público distinto y se les otorgaron derechos, lo cual ha funcionado como un recurso de negociación.
En el caso de los recursos naturales, los datos analizados sugieren que algunas políticas han otorgado permisos de acceso o de explotación de un recurso, y la implementación de esos permisos ha supuesto modificaciones territoriales. Es el caso evidente de los proyectos de minería, eólicos, o de explotación de bosques.
Por otro lado, los cambios en la política educativa promovidos con las reformas de diciembre de 2013 también parecen mostrar un componente redistributivo que modificó el statu quo. Se trató de una reforma que cambió las reglas de acceso a muchos recursos del sistema: plazas, horas-clases, bonos, ascensos. En muchos casos, las nuevas reglas supusieron condicionamientos nuevos para el acceso a esos recursos; por ejemplo, los resultados obtenidos en las también nuevas evaluaciones periódicas.6
Finalmente, una conflictividad que también parece emerger en la etapa 1 es la asociada a la corrupción política, aparentemente vinculada a estrategias rentistas o depredadoras del recurso público. En este sentido, el incremento gradual pero constante de los recursos federales dentro de los ramos 28 y 33 destinados a municipios, parece correlacionado con el incremento en las disputas intramunicipales protagonizadas por agencias y cabeceras. Futuros trabajos tendrían que abundar en este recuento preliminar de los condicionantes de la conflictividad en el estado.
Conflictos en la etapa 2
La conflictividad en la etapa 2, que aquí se ha indicado principalmente como generada por la movilización-protesta de grupos vulnerados en el marco de conflictos en la etapa 1, parece estar asociada a la inacción gubernamental, es decir, a la incapacidad de la gestión pública o a la omisión de los agentes de autoridad, o a la lentitud de las respuestas para reducir los impactos o daños derivados de los conflictos en la etapa 1. Algunas sentencias agrarias toman muchos años en emitirse, por ejemplo.
Estos conflictos parecen seguir a situaciones en las que los arreglos de gobernanza del cambio no se lograron o no se intentaron, y/o donde los agentes parecen construir representaciones de lo político-gubernamental como ilegítimo y desconfiable, o donde la justicia no es esperable porque las instancias judiciales pueden no servir. De esta manera, se refuerzan percepciones de riesgo, amenaza o daño entre los grupos vulnerados.
Estos conflictos de la etapa 2 pueden analizarse desde la perspectiva de la crisis de estatalidad y la cleptocracia. El planteamiento general sugiere que la cleptocracia implica la captura del Estado por parte de grupos que sustituyen la generación de bienes públicos por la de bienes privados (para revisar esta discusión, se puede consultar Serrano y Vázquez, 2021), y que la administración pública de estos regímenes omite las reglas del mérito en favor del rent-seeking, configurándose así una crisis de estatalidad incapaz de gobernar el cambio que se promueve desde las políticas públicas o de conducir acciones colectivas para generar bienes públicos. Lo que se sigue es una dinámica de riesgos y de violación de derechos, por un lado, y de estrategias y respuestas no institucionales de las partes afectadas, por otro.
Percepciones y conflictividad
En estos párrafos se ha esbozado un componente subjetivo de la vulnerabilidad a través de distintas percepciones que se han identificado a nivel de actores. En este horizonte, las poblaciones o grupos se autoperciben vulnerables o en riesgo. Con acierto se podrían ampliar los estudios en torno a la construcción social de la percepción de riesgo.
La autopercepción de vulnerabilidad importa porque parece asociada a decisiones y a estrategias de movilización-bloqueo-defensa. En este sentido, la literatura ha dado cuenta de las percepciones como un componente de la subjetividad que abre vías para la comprensión de actitudes y comportamientos, pero también de estrategias y de conflictos sociales. De este modo, resulta paradójico que disciplinas como la sociología hayan ignorado mucho tiempo este horizonte de estudio (McClelland, 2004).
Algunos trabajos han planteado que los conflictos sociales están asociados a percepciones, más que a comportamientos (Labianca, Brass y Gray, 1998). Por ejemplo, se ha corroborado que las percepciones de inseguridad correlacionan negativamente con el bienestar subjetivo de las poblaciones (Wills-Herrera, Orozco, Forero-Pineda, Pardo y Andonova, 2011). También se ha establecido que las experiencias de pérdida o daño son elementos distorsionantes en las percepciones y estimaciones de pérdidas o daños posteriores, por ejemplo en las relaciones humano-naturaleza en áreas naturales protegidas (Arthur, Kelkar, Alcoverro y Madhusudan, 2013; Gillingham y Lee, 2003) o condicionantes de los niveles de tolerancia hacia la vida silvestre (N. J. Hill, Carbery y Deane, 2007; Marker, Mills y Macdonald, 2003). También se ha establecido que las percepciones antagónicas de los líderes políticos acerca de un problema favorecen conflictos internacionales (Copper, 1997). A su vez, las percepciones de justicia/injusticia resultan elementos vinculados a la legitimidad que se otorga a un régimen político (Brisbin y Hunter, 1992). Y en casos de tensión, las distintas percepciones de justicia son condicionantes de conflictos en contextos indígenas (Whiteman, 2009). También se ha establecido que las percepciones sobre la justicia de un sistema presentan variaciones bajo condicionantes étnico-raciales (Buckler y Unnever, 2008; Langer y Ukiwo, 2009).
Se ha establecido que las percepciones de conflicto intergrupal pueden generar distorsiones en las relaciones interpersonales y agudizar los conflictos percibidos; de esta manera, se forman circuitos de retroalimentación que alientan los conflictos mismos (Labianca et al., 1998; McClelland, 2004, 2014). También se ha señalado que las percepciones de contexto dan forma a los modelos mentales de los actores políticos y éstos influyen en su comportamiento y en sus estrategias (Salazar y Alper, 1996).
Un hecho observado a través de las fuentes hemerográficas es que frente a la instalación de un proyecto minero, las comunidades pueden seguir procesos de división y conflicto a partir de percepciones contrastantes relativas a la oportunidad o riesgo que supone una mina, como sucede por ejemplo entre los habitantes de La Natividad y los de la cabecera municipal en Capulalpam de Méndez, en la Sierra Norte de Oaxaca, quienes mantienen posturas a favor y en contra frente a la mina; o lo que sucede entre dos grupos confrontados al interior del municipio de San José del Progreso, en los Valles Centrales del estado.
Algunas inferencias preliminares a partir de los datos analizados sugieren que hay conflictividades que van más allá de lo distributivo. No lo excluyen, pero lo rebasan. Las percepciones ya no tienen su asiento en una noción de justicia, sino en una percepción acerca del poder y de la capacidad de daño de los contrincantes. Para ponerlo en términos de la psicología social, son conflictos en los que el devil shift genera la percepción de que los contrincantes son una amenaza grave y latente, y de que de no hacer algo que los neutralice, terminarían dañando (Merry, 2017; P. Sabatier, Hunter y McLaughlin, 1987; Weible y Heikkila, 2017; Weible, Siddiki y Pierce, 2011) .
Además, parece que se percibe o está arraigada la percepción de la debilidad del gobierno y de la ley, de su ineficacia y corrupción; de modo que hay una lógica autodefensiva. Algo de esto está en algunos conflictos limítrofes marcados por la violencia.
En todo esto aparece la debilidad de lo estatal y la percepción de riesgo y de daño entre sectores de población. De manera específica, parece que a partir de ciertas trayectorias, antecedentes o experiencias, las poblaciones de Oaxaca han construido su inconformidad y desconfianza hacia las reglas, los procedimientos y los agentes de autoridad. Viviendo bajo el temor de que no se les pueda garantizar la seguridad de sus vidas y de su propiedad, o los medios de reproducción de la vida y sus derechos, están optando por estrategias para incrementar su seguridad.
Conclusiones
El estudio sugiere que los conflictos sociales pueden colocar a personas o grupos en condición de terceros vulnerables, frente a riesgos-amenazas-peligros que ponen a prueba su capacidad de respuesta para mitigar los daños que reciben por conflictos en los que ellos no están directamente involucrados.
El artículo abona en la clarificación y ampliación conceptual de la vulnerabilidad social, recuperando su nexo semántico con el riesgo y analizando el vínculo causal de la conflictividad social, la vulnerabilidad y la capacidad de respuesta de las poblaciones.
Los datos analizados muestran que, si bien los conflictos sociales dirimidos en arenas sin reglas generan condiciones de vulnerabilidad en las poblaciones, también es cierto que esta vulnerabilidad refuerza las dinámicas de conflicto, configurando un circuito de retroalimentación. En este sentido, se revela la importancia de los contextos institucionales para la gestión de las tensiones sociales, aunque deben emprenderse nuevos estudios para profundizar en los factores que incentivan la adopción de estrategias no institucionales para dirimir conflictos.
Parece claro que las arenas de lucha no formales generan por vía del conflicto y de la vulnerabilidad una dinámica regresiva o de degradación de las instituciones que hace de las reglas no escritas y de la violencia, la estrategia cada vez más recurrente para dirimir diferencias.
Los datos muestran también que la vulnerabilidad asociada a la conflictividad social es de gran relevancia analítica en los estudios sobre bienestar humano y que, en tal sentido, abre una perspectiva para ampliar los diagnósticos sobre la calidad de vida de las poblaciones.
La vulnerabilidad en torno a los conflictos sociales no se refiere al riesgo de empobrecimiento, sino al riesgo de padecer daños asociados a la violencia y a la violación de derechos, y en tal sentido ver reducido el bienestar social o la calidad de vida inclusive por la vía del malestar subjetivo, como lo documentan los datos reportados aquí, en los que la población oaxaqueña parece vivir en medio de inconformidad y miedo, y de percepciones negativas asociadas a la conflictividad.
La polisemia del concepto de vulnerabilidad está favorecida por la multiplicidad de riesgos que enfrentan las personas, sean de raíz natural o antropogénica.
Los datos sugieren que la desconfianza hacia las reglas, los procedimientos y los agentes de autoridad se asocia al temor de padecer daños y que esto condiciona la adopción de estrategias para disminuir esos daños y/o incrementar la seguridad.
Los resultados que se han reportado muestran su pertinencia en un momento en el que los índices de conflictividad y de violencia van al alza en distintas regiones del país.
