I.1. La región “cuenca de Burgos”

En la literatura no especializada, la región suele abordarse de manera confusa o imprecisa. Alternativamente, se asume como un tema o un problema de estudio, una categoría de análisis, una unidad de trabajo, un enfoque epistemológico o un método de investigación. También se describe como un espacio natural (por ejemplo, una cuenca), o como un sitio histórico (la tierra de un héroe nacional), o como una unidad política o administrativa (una región definida con criterios burocráticos, comerciales o políticos) (^{Rózga Lute & Hernández Diego, 2010}).

Desde criterios geográficos, la región permite tres usos fundamentales (^{Benedetti, 2009}): como división de un territorio, como construcción política e identitaria, y como instrumento conceptual (^{Rodríguez & Manent, 2016}). A su vez, se pueden reconocer al menos seis perspectivas de interpretación sobre lo regional que van desde la funcionalidad a la cultura, lo económico, lo político, lo físico y lo natural. Adicionalmente, la región puede ser tan amplia como un continente (región europea, p. ej.), como un área que involucra a varios países o parte de ellos (regiones transnacionales), como una porción de un país (conformada por varias provincias), o simplemente como áreas diversas dentro de una misma provincia (^{Marín, 2003}).

Por tanto, la personalidad de las regiones es más una obra del hombre que de la naturaleza (^{Labasse, 1973}). En cuanto a una construcción intelectual, artificial y abstracta, y no como una realidad que aparece de manera evidente y natural, la tarea más importante al abordar el estudio de lo regional es definir y delimitar a la región (^{Hurtado, 2010}; ^{Levi & Ramírez, 2012}).

Respecto a la definición y delimitación de la cuenca de Burgos, en la literatura se describen al menos cuatro posibilidades: una histórica, que delimita la región a partir del poblado de Burgos, cabecera del municipio con el mismo nombre, ubicado en la región central del estado de Tamaulipas, en la frontera con Nuevo León. Otra posibilidad es recurrir a criterios naturales, delimitando la región a partir de la llamada cuenca de Burgos, una cuenca gasera que, según la agencia petrolera nacional, se extiende desde el centro-norte del estado de Tamaulipas y se interna hacia el golfo de México, llegando a Estados Unidos (^{Eguiluz de Antuñano, 2011}; ^{Fernández et al., 2020}). Otra posibilidad es la delimitación propuesta por la autoridad del medio ambiente a través de un plan de ordenamiento ecológico que agrupa varias cuencas hidrológicas, extendiéndose a lo largo de un territorio que incluye 98 municipios ubicados en tres estados (Tamaulipas, Nuevo León y Coahuila) (^{Minghi, 2018}). Una cuarta posibilidad es la adoptada por la empresa Petróleos Mexicanos en su manifestación de impacto ambiental para obtener la autorización de la explotación de hidrocarburos. Para los propósitos de nuestro estudio, esta última parece ser la delimitación adecuada, ya que se refiere no solo a una unidad administrativa, sino principalmente a un territorio que tiene en la explotación petrolera su principal actividad económica (^{López, 2010}).

Así, la región que llamaremos cuenca de Burgos incluye la cuenca gasera de Burgos en el territorio continental de México e integra otras cuencas gaseras, siguiendo desde el lado mexicano la línea de frontera con Estados Unidos y llegando hasta la línea de costa en el golfo de México (ver mapa 1). La poligonal fue delimitada por PEMEX Exploración y Producción y quedó establecida de la siguiente manera: limita al norte con la frontera de Estados Unidos de Norteamérica, al este queda delimitada por la línea costera del golfo de México, y al sur y al oeste por una línea que une las coordenadas en que se ubican las colindancias con los campos de explotación (ver mapa 1).

Fuente: Elaboración propia con información del Marco Geoestadístico Nacional, INEGI, 2020,

Mapa 1 Ubicación de la cuenca de Burgos de México, 2022 

Conceptualmente, adoptaremos la definición de la región desde una perspectiva teórica, que la concibe como un conjunto de procesos relacionales territoriales donde se traslapan identidades e instituciones de diversos tipos (formales e informales, locales, nacionales y transnacionales) (^{Amin, 2002}; ^{Coe et al., 2004}; ^{Swyngedouw, 2004}). Desde esa definición, postulamos como hipótesis que la gobernanza híbrida subyace en la región como la causa central de las manifestaciones de violencia y las fuentes de inseguridad ciudadana.

En conjunto, esta región articula actividades comerciales y productivas que conectan y consolidan cadenas de valor binacionales, especialmente los clústeres productivos asentados en el centro-norte de México y los nodos comerciales asentados en la región centro-sur estadounidense. Se caracteriza por que la mayoría de los centros de población se concentran en la franja fronteriza, tanto en Texas como en el lado mexicano, generando un corredor de ciudades en ambos lados de la frontera con interconexiones históricas en donde ocurre un flujo constante de personas, bienes y servicios (^{González Galbán et al., 2018}).

En la cuenca de Burgos se produce cerca de la cuarta parte del gas natural de México, y se han localizado reservas de gas lutita que la convierten en una de las regiones más importantes en el mundo. Aunque la intensidad de flujos que ocurre en esta región la convierten en la principal aduana en México para sectores diversos, particularmente en la industria maquiladora, la actividad económica más importante por las ganancias que genera se vincula con la producción y distribución de hidrocarburos (^{González Arévalo, 2015}).

I.2. Gobernanza híbrida y seguridad ciudadana

La definición “positiva” de la gobernanza se refiere a la participación activa de la sociedad en la gestión de bienes públicos, supervisando y controlando las actividades estatales. A diferencia de la gobernanza positiva en sociedades desarrolladas, en el sur global, los bienes públicos a menudo se gestionan en favor de unos pocos a través de alianzas entre el Estado y las élites económicas, reduciendo la gobernanza a una mera coordinación entre estas élites (^{López Vallejo & Fuerte Celis, 2021}).

En este contexto surge un tercer tipo de gobernanza, denominada “gobernanza híbrida”, que ilustra situaciones en las cuales la gestión y disputa de bienes públicos involucra la presencia de grupos criminales que alternan entre posiciones de gobierno, mercado y ciudadanía.

Esta conceptualización difiere de las interpretaciones tradicionales de la gobernanza, ya sea en su perspectiva positiva, que destaca la eficacia y calidad de la intervención estatal, o en su perspectiva negativa, que la considera como un discurso para encubrir la apropiación de recursos por parte de élites. La gobernanza híbrida ha sido utilizada para describir la interdependencia entre el Estado central y autoritarismos subnacionales, así como la compleja interacción entre gobernantes y gobernados que va más allá de las predicciones de modelos teóricos (^{Gibson, 2006}; ^{Launay-Gama & González, 2010}).

Ejemplos de gobernanza híbrida se observan en regiones como Colombia o Nigeria, donde empresas petroleras se han vinculado con grupos ilegales, creando una dinámica en la cual estos grupos transitan entre la legalidad y la ilegalidad para explotar los recursos petroleros (^{González Posso, 2011}; ^{Otero Prada, 2007}).

La hibridación de la gobernanza permite a los grupos del crimen organizado participar tanto en actividades ilegales como legítimas, desde la trata de personas hasta la participación en elecciones políticas. Esta flexibilidad les permite ejercer control sobre el territorio utilizando métodos que van desde la violencia hasta la participación en negocios legales como hoteles y restaurantes.

Este modelo de gobernanza híbrida no se limita a un Estado fallido o a la simple “captura” de este, sino que implica una articulación compleja entre lo legal y lo ilegal para construir y operar instituciones. Sin embargo, los costos de esta gobernanza recaen en la sociedad, con un aumento significativo de la inseguridad y pérdida de vidas debido a disputas por recursos entre grupos criminales, fuerzas gubernamentales y grupos insurgentes (^{Battiston et al., 2022}; ^{Ralby, 2017}).

La población que vive en áreas con gobernanza híbrida enfrentan una creciente violencia que se manifiesta en conflictos internos, ataques a la infraestructura, enfrentamientos entre grupos criminales y el Gobierno, secuestros y extorsiones, contribuyendo a un próspero mercado de armas alimentado por las ganancias de actividades ilegales (^{Ahmadu & Yusof, 2010}; ^{Hazen & Horner, 2007:15}).

Esta hibridación legal-ilegal de las normas sociales amenaza las necesidades vitales de la sociedad, generando condiciones para la fragmentación, el abuso y el crimen. La seguridad ciudadana, en su sentido más amplio, que abarca la protección contra agresiones violentas, la integridad física, la privacidad y el derecho a vivir sin miedo, se ve comprometida por la existencia de la gobernanza híbrida.

Esta forma de gobernanza destaca la necesidad de instituciones supranacionales o subnacionales que actúen como sustitutos en la procuración de justicia, seguridad pública y aplicación de la ley. Sin embargo, también señala una falla de la comunidad al omitir situaciones en las cuales las amenazas externas impiden a los actores locales lograr arreglos institucionales que favorezcan el respeto a las normas formales y la convivencia pacífica.

III.1. Normas discordantes

Los antecedentes de los prominentes carteles de droga en México, especialmente el denominado cartel del Golfo, que ha ampliado su influencia en la cuenca de Burgos (ver mapa 2), se encuentran arraigados en el proceso histórico de construcción de la frontera norte. Durante los primeros 20 años existía prácticamente un acceso libre para cruzar e introducir mercancías de un lado a otro del río Bravo. En esta etapa, los Gobiernos centrales se centraban principalmente en garantizar la soberanía de cada país en su lado de la frontera, sin imponer aún el pago de tarifas aduanales por derechos de importación (^{Bernecker, 2005}).

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base de Datos PPD-CIDE, 2006-2011.

Mapa 2 Presencia de organizaciones del crimen organizado en la cuenta de Burgos, 2006-2011 

Con la llegada del ferrocarril a la frontera, se experimentó un notable aumento en el comercio entre ambos países, lo que llevó a una mayor presencia estatal para supervisar y regular dichas actividades comerciales. A pesar de estos esfuerzos, el contrabando no disminuyó. Los habitantes de las zonas fronterizas se adaptaron y continuaron eludiendo las aduanas, perfeccionando sus técnicas y adentrándose de manera incipiente en el arte de evadir la ley. El contrabando seguía siendo una actividad extendida y moralmente justificada, llevada a cabo de manera pacífica, donde las mercancías circulaban de un lado a otro siguiendo un cálculo económico que respondía a las especificidades de cada país y sus normativas (^{Enciso, 2015}).

En este contexto, a principios del siglo XX, la marihuana fue prohibida en Estados Unidos, lo que dio inicio al tráfico de esta droga desde México, donde aún era una mercancía legal. Las subsiguientes prohibiciones en Estados Unidos de narcóticos y licores propiciaron la creación de empresas especializadas en este tipo de comercio ilícito, generando un cambio en el antiguo comercio de bienes de consumo y desencadenando un aumento de la violencia (^{Astorga Almanza, 2015}).

El contrabando masivo de mercancías prohibidas, como drogas y armas, que caracteriza a la frontera actual, tuvo sus raíces en la falta de armonización normativa entre ambos países y en la percepción de que las restricciones comerciales eran injustas y arbitrarias. Lo que inicialmente comenzó como un contrabando personal y pacífico evolucionó hacia operaciones especializadas y profesionalizadas a gran escala, recurriendo incluso a la violencia para maximizar sus ganancias (^{Ortiz Sarkis, 2013}). Fue durante este periodo que se forjó la imagen de violencia asociada a la frontera. Sin embargo, es crucial recordar que, durante más de un siglo, los habitantes de las zonas fronterizas han comerciado de manera pacífica, aunque ilícita debido a las regulaciones impuestas, una amplia variedad de artículos y bienes de consumo.

III.2. El modelo maquilador

La industria maquiladora se ha convertido en un elemento distintivo en la frontera norte de México, especialmente en la región de Burgos. Las raíces de esta industria en México se remontan al inicio de la Segunda Guerra Mundial, cuando la creciente demanda de materias primas y mano de obra mexicana para abastecer las propiedades agrícolas y fábricas de Estados Unidos generó un notable crecimiento de la población en las ciudades fronterizas mexicanas, duplicándose e incluso triplicándose en algunos casos (^{Hansen, 2003}; ^{Durand, 2007}; ^{García Searcy, 2010}).

Sin embargo, tras superarse la emergencia militar, en 1964 el gobierno estadounidense concluyó oficialmente el programa “bracero”, conocido como el Primer Acuerdo Internacional de Trabajadores Migratorios. La cancelación de este programa provocó graves problemas de desempleo en las zonas fronterizas, alcanzando niveles del 40 % al 50 % en algunos casos. En este contexto surge el Programa de Industrialización de la Frontera (PIF), con el objetivo inmediato de aliviar los niveles de desempleo y, a mediano plazo, transformar la región en una zona altamente productiva (^{Fuentes & Fuentes, 2004}).

El auge de la industria maquiladora a finales del decenio se debió a la recuperación de la economía de Estados Unidos y a las concesiones laborales y administrativas otorgadas por el Gobierno mexicano a los propietarios de estas empresas, proporcionándoles viabilidad y fomento de crecimiento. A partir de entonces, los bajos costos de mano de obra y la creciente flexibilidad laboral promovida por los Gobiernos se convirtieron en los principales atractivos para que las maquiladoras permanecieran en México, incluso ante las sucesivas devaluaciones del peso que facilitaron mantener bajos los costos laborales (^{Cervantes Loera, 2022}).

Como consecuencia de las reformas de liberalización aplicadas a la economía mexicana en el marco de la tendencia hacia la globalización del comercio, la importancia de esta industria se mantiene hasta la actualidad. Aunque las maquiladoras se han expandido hacia el interior del país y otras regiones en el mundo, en la frontera, con sus fluctuaciones y características particulares, continúa definiendo el proceso de construcción de estas regiones. Los cambios en la dinámica poblacional, los mercados laborales y la organización social en los últimos 50 años han estado estrechamente vinculados a esta actividad (^{C. Pérez & Pérez, 2018}).

III.3. El negocio del petróleo

La historia del petróleo está plagada de conflictos: luchas de poder, divergencias de intereses, intensa competencia entre diversas compañías, malentendidos entre petroleros y gobernantes, preservación celosa de los derechos adquiridos por intereses extranjeros, deseo de los consumidores internacionales de acceder a un producto estratégico a precios bajos, lucha por aplicar normas en la industria y presiones para obtener una mayor participación en las ganancias.

A principios del siglo XX, en 1901, la explotación petrolera comenzó a desarrollarse en el estado de Texas, dando lugar a unas cien compañías que transformaron el paisaje con barriles, chimeneas, perforadoras y pozos. La Gulf Oil Corporation se estableció en esa época, seguida en 1902 por la Texas Fuel Company, marcando el inicio de transformaciones significativas en la vida, el ambiente y la economía de la región.

En México, los derechos del subsuelo estaban en manos de los propietarios de la superficie, permitiendo a grandes hacendados y multinacionales adquirir tierras en las principales regiones petroleras. En 1900, Edward L. Dohoney, estadounidense, adquirió 180,000 acres en Tampico, mientras que el inglés Weetman D. Pearson obtuvo la primera concesión para explotar un área desde el río Bravo hasta Campeche y Chiapas, marcando la entrada de la región de Burgos en la industria petrolera.

En solo dos décadas, para 1921, México se posicionaba como el segundo productor mundial y el primero en exportaciones. Standard Oil y Royal Dutch, gigantes petroleros mundiales, se consolidaban como dueñas de la producción mexicana, dividiendo el territorio en 1926 entre Tampico como línea de demarcación. Durante este periodo convulso, las compañías petroleras patrocinaban “bandas blancas”, grupos paramilitares al servicio de intereses extranjeros para garantizar la seguridad de las instalaciones petroleras.

Sin embargo, en 1936, durante una huelga de trabajadores, el presidente Lázaro Cárdenas enfrentó un conflicto laboral y declaró la nacionalización de la industria petrolera. México quedó con 14,000 obreros y una industria orientada hacia el exterior. Se creó la Empresa de Petróleos Mexicanos (PEMEX), inicialmente centrada en el mercado interno, liberándose de la dependencia del sistema de precios impuesto por el cartel mundial del petróleo.

A lo largo del siglo XX, el petróleo se convirtió en la principal fuente de energía para el desarrollo económico de México, financiando el gasto gubernamental a través de la venta al extranjero. Sin embargo, a principios del siglo XXI, el país enfrenta una situación dramática con la caída de las reservas oficiales de 50,000 millones de barriles en 2000 a 13,000 millones en 2007, afectando la economía y generando una reevaluación de los recursos. Para contrarrestar esto, se han implementado nuevas técnicas extractivas como el fracking y se ha abierto el mercado a actores privados, incluidas grandes corporaciones petroleras, marcando también la transformación de la cuenca de Burgos.

IV.1. El Estado en el negocio de la droga

A inicios del siglo XX, el desfase legal entre México y Estados Unidos, sumado a la disparidad económica entre ambos países, funcionó como tierra fértil para que se multiplicaran los grupos que producían marihuana y opio de forma legal para llevarla de contrabando hacia Estados Unidos y satisfacer las necesidades de mercado en ese país (^{Astorga Almanza, 2015}; ^{González Félix, 2019}). Durante este primer periodo, que va de inicios del siglo XX y llega hasta la década de 1940, el contrabando de narcóticos fue tolerado por el Estado y, a pesar de ser ilegal desde el año 1926, continuaría operando sin mayores sobresaltos (^{González Félix, 2019}).

Las ganancias eran suficientes para repartir entre productores, autoridades y distribuidores, por lo que se mantuvo sin cambios importantes el modus vivendi, profundizando las relaciones de complicidad. Un conjunto de eventos, como la Segunda Guerra Mundial, la escasez de la morfina para sostener la industria farmacéutica estadounidense y la revolución cultural que más tarde abanderarían los jóvenes norteamericanos, marcaron una dinámica diferente en el negocio de la droga. Inicia un segundo periodo que duró desde 1940 y hasta 1980.

En esta etapa era muy rentable el tráfico de drogas, por lo que las entidades gubernamentales decidieron intervenir para su reorganización y apropiarse de las crecientes ganancias (^{Valdés Castellanos, 2013}; ^{Astorga Almanza, 2015}). Las redes comunitarias y familiares evolucionaron para incluir a políticos de diverso rango, que en las escalas más altas se convirtieron en directores de la empresa que recurrieron, incluso, a la incorporación de militares en la recolección y empaque de la materia prima (^{Shirk & Wallman, 2015}). Los aparatos de seguridad se encargaron de generar esquemas de convivencia pacífica, lo que, aunado a una política de dádivas populistas por parte de los capos de la droga, permitió que se fortaleciera la legitimidad social de este negocio en diversos espacios regionales (^{Astorga Almanza, 2015}; ^{Valdés Castellanos, 2013}). Fue el periodo de auge, la gran riqueza que llevó a uno de los capos a proponer el pago de la deuda externa del país a cambio de operar libremente.

Pero a partir de 1980 y hasta el año 2006 se puede distinguir una etapa diferente. La guerra que Estados Unidos emprendió en contra de los carteles colombianos abrió la oportunidad para que los mexicanos incursionaran en el negocio de la cocaína, lo que notablemente mejoró sus ganancias, pero también transformó la organización tradicional y las formas de convivencia previas. Adicionalmente, la muerte violenta de un agente antidroga estadounidense ocasionó que en 1985 el Gobierno de ese país volcara su guerra contra las drogas hacia México, tal como lo había hecho antes en Colombia (^{Valdés Castellanos, 2013}).

Inicialmente se propuso un modelo de convivencia pacífica, repartiendo el país por regiones (lo que marcó la formación del cartel del Golfo). Pero este modelo colapsó ante las grandes ganancias que dejaba el trasiego de cocaína y por el riesgo permanente que implicaba la presión del gobierno estadounidense. El resultado, además de la captura de capos notables, fue que se incrementó la intensidad de enfrentamientos entre clanes familiares, involucrando a la población y alcanzando a figuras notables de la sociedad mexicana, como el cardenal Juan Jesús Posada, quien fue acribillado en el aeropuerto de Guadalajara en el año 1993 (^{Cisneros & Sergio, 2020}). Esta nueva etapa significa el inicio de la criminalización de la actividad ligada a las drogas y fue el fin de un modelo de relaciones entre el Estado, el crimen organizado y la sociedad (^{Palacios & Serrano, 2010}).

IV.2. Una nueva etapa, la de la seguridad nacional

Los años de 1980 y hasta 2006 fueron violentos (^{De la Torre & Navarrete Escobedo, 2018}). La aparición de la cocaína colombiana y la criminalización de la actividad del narcotráfico significaron una reorganización del modus vivendi, fragmentando las alianzas históricas y sumiendo al país en una espiral de violencia que si bien inició como un enfrentamiento entre organizaciones criminales pronto alcanzaría a toda la población que, de pronto, vio cómo desaparecía la tranquilidad y la seguridad en su entorno cotidiano. En ese reacomodo, el cartel del Golfo establecería una lucha cruenta en contra del cartel del Pacífico, y para sobrevivir, formaría una célula de élite conformada por exmilitares entrenados en Estados Unidos, a quienes se les conocería con el nombre de Los Zetas (^{Corcuera Portugal, 2017}).

Posteriormente, la célula de Los Zetas evolucionaría y buscaría establecerse como organización independiente, disputando el territorio a otros carteles de la droga con formas novedosas en México, relacionadas con su formación militar, lo que incluía extraer recursos de la población local para sostener las operaciones cotidianas (^{Aguirre & Valdés, 2018}). Esta situación abriría una nueva etapa, la más reciente, en el negocio de las drogas en nuestro país, que inicia en el año 2006, cuando el Gobierno federal le declara la guerra al narcotráfico y decide combatirlo con toda la “fuerza” del Estado.

En un inicio el resultado pareció ser positivo, lográndose capturar y encarcelar a varios cabecillas. Pero en el mediano plazo las organizaciones se reorganizaron, aparecieron nuevos liderazgos y se modificaron las relaciones con las autoridades y con la sociedad (^{Rosen et al., 2015}). Para sobrevivir, los grupos criminales debieron diversificar sus ingresos, y del tráfico de drogas transitaron a otras actividades como el secuestro, la extorsión y el despojo; y en una creciente escalada de violencia, en diversas regiones apareció lo que se ha llamado la “captura” del Estado, una situación en donde las instituciones son ocupadas por funcionarios al servicio del crimen, quienes usan la estructura de gobierno para extraer recursos y garantizar la impunidad (^{Fuerte Celis et al., 2018}).

Ante el discurso de “securitización”, en donde el narcotráfico no era ya una actividad legítima, ni tolerada, ni solamente criminal, sino que era ante todo una amenaza a la seguridad nacional, los grupos criminales respondieron reorganizándose y recurriendo a la violencia en contra de la población para generar el miedo que les permitiera operar libremente en territorios seguros, cerrados a la persecución gubernamental (^{Fuerte Celis et al., 2018}). Del año 2006 al año 2011, de acuerdo con la base CIDE-PPD, en la región de la cuenca de Burgos hubo 98 enfrentamientos entre grupos criminales, identificándose integrantes de células pertenecientes a los carteles del Golfo, de Los Zetas y del Pacífico (ver mapa 2), siendo los municipios limítrofes los lugares donde mayor número de enfrentamientos fue registrado (ver mapa 3).

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base de Datos PPD-CIDE, 2006-2011.

Mapa 3 Número de enfrentamientos del crimen organizado por municipios en el periodo 2006-2011 en la cuenca de Burgos 

Se registran además 154 y 1,195 ejecuciones en los años 2007 y 2011, respectivamente. En ese periodo, los años más violentos ocurrieron en el 2011 en toda la región (ver cuadro 1) pero considerando los municipios los años violentos varían conforme evolucionaba el enfrentamiento de los carteles por el control del territorio. Como lo observamos en Matamoros, Reynosa, Laredo, todos ellos, municipios ubicados sobre la línea divisoria fronteriza con Estados Unidos para el periodo 2011-2014 (ver mapa 3).

La región de la cuenca de Burgos, en general, pertenece al cartel del Golfo, que tiene su base en la ciudad de Matamoros, pero apenas lo ha podido mantener luego de una cruenta disputa con Los Zetas, quienes se establecieron en el municipio de Valle Hermoso (^{Correa-Cabrera, 2016}). El cartel del Golfo no solo se encarga del trasiego de droga hacia Estados Unidos, sino que ha incursionado en otras actividades legales e ilegales, encargándose incluso de la impartición de justicia (ver mapas 4 y 5). En esas formas novedosas de disputar el territorio que han aparecido en la vida de México, el cartel del Golfo ha sido de los primeros en poner sus siglas tanto en la mercancía que distribuye como en los inmuebles y equipo que usa para sus actividades (^{Ordaz, 2010}).

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública y PEMEX.

Mapa 4 Número de secuestros por municipios en el periodo 2011-2014 en la cuenca de Burgos 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por INEGI, Estadísticas de mortalidad. Homicidios.

Mapa 5 Número de homicidios por municipios en el periodo 2011-2014 en la cuenca de Burgos 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por INEGI, Estadísticas de mortalidad, Homicidios.

Mapa 6 Número de homicidios por municipios en el periodo 2015-2017 en la cuenca de Burgos 

En Tamaulipas no hay montañas -como sí existen en Sinaloa, Chihuahua y Durango- y esto ha obligado al cartel del Golfo a diseñar y operar una estrategia que privilegia la compra de las autoridades, sobre todo de policías municipales y estatales, que actúan como su retaguardia en las regiones donde operan (^{Trejo & Ley, 2020}). Adicionalmente, la falta de arraigo, en tanto no es una región productora sino principalmente sitio de entrada al mercado norteamericano, hace que este grupo no tenga legitimidad en la sociedad local, lo que implica tener que garantizar la seguridad en el territorio por medio de la violencia y el terror, y no por lazos clientelares o culturales (^{Fuerte Celis et al., 2018}).

El número de muertes por homicidio en la región se ha desalterado desde el año 2018 y se mantiene aún hasta el año 2021. En esta desaceleración en el crecimiento de los homicidios, es importante destacar los municipios fronterizos como aquellos que aún mantienen números considerados medios (ver mapa 7). Destaca también la dinámica de la población, que nos indica una disminución debida particularmente a la migración en los municipios del Carmen y Pesquería, pertenecientes al estado de Nuevo León. Los municipios de frontera históricamente atraen población, pero aun en estos municipios las tasas de crecimiento se redujeron (ver tabla 2).

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por INEGI, Estadísticas de mortalidad, Homicidios.

Mapa 7 Número de homicidios por municipios en el periodo 2018-2021 en la cuenca de Burgos 

Es decir, como respuesta a la violencia se incrementaron los movimientos de la población. Primero ocurrió con empresarios, que para escapar de la extorsión dejaron su ciudad y se establecieron en Estados Unidos, pero pronto alcanzó a personas de todo tipo que se vieron involucradas en diversos eventos violentos, como extorsiones, secuestros, tiroteos, amenazas (ver mapa 4), etc. Al final, en medio de la impunidad absoluta, los “malos” (como también se les llama en la región, o “la maña”) decidieron apropiarse de ranchos, fincas y negocios simplemente avisándole al dueño que se fuera. En resumen, las políticas de “mano dura” y de seguridad nacional en esta región tuvieron resultados adversos en lo que se refiere a la seguridad ciudadana, pues lejos de disminuir los niveles de violencia aumentaron.

IV.3. El petróleo como fuente de recursos

Otro proceso que contribuye de forma notable al incremento de la inseguridad es la reforma energética, aprobada formalmente en el sexenio de Peña Nieto, pero discutida y promovida desde el sexenio anterior. Básicamente, la reforma energética en México modificó la estructura del sector, abriéndolo a la competencia de compañías privadas o públicas, nacionales e internacionales, para los subsectores de petróleo, gas y electricidad (^{Merchand, 2015}). Su efecto sobre la región son los importantes cambios que promovió en el sector de gas natural.

La reforma energética ajustó las competencias de diversas instituciones y otorgó nuevas prerrogativas a los Gobiernos estatales y municipales, entre ellas el derecho de recibir un subsidio derivado del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, que recaba los ingresos obtenidos por impuestos a la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, siempre que sean capaces de garantizar la normalidad en la explotación de los recursos. Esta disposición de la Ley de Hidrocarburos garantiza que si los estados y municipios quieren obtener los recursos, deben poner en marcha las medidas para que las empresas operen (^{DOF, 2013}).

Al ser el sector energético una actividad de utilidad pública, la reforma otorga el derecho a los propietarios de tierras con potencial energético a vender o rentar su territorio a precios de mercado (resultado de avalúos comerciales y de negociación directa con los compradores). Pero si los propietarios no están en posición de vender o arrendar la tierra, serán obligados por las cortes a hacerlo bajo las figuras de servidumbre legal, ocupación, afectación superficial o expropiación. Del mismo modo, la ley establece que se deben privilegiar estas actividades sobre otras actividades productivas que podrían desarrollarse en el territorio (^{Merchand, 2015}).

La reforma energética incluye mecanismos para evitar o controlar conflictos por el territorio. Uno de ellos es que a las empresas desarrolladoras se les impusieron manifestaciones de impacto ambiental y social para permitirles operar. Básicamente, consiste en que deben declarar cuáles son las afectaciones que causarán, y cuáles son las medidas de protección y remediación que implementarán para evitar esos efectos, tanto sobre el medio ambiente como sobre la sociedad. Sin embargo, cuando la línea base es baja (las condiciones en las que se encuentra la localidad al momento de iniciar operaciones), son menores los efectos negativos que pueden ocasionarse (^{Rousseau, 2020}).

Otra ventaja perversa es que al ser una región violenta no resulta atractiva para vivir, por lo que las propiedades bajan de precio y los propietarios agradecen el beneficio que puedan obtener sobre un patrimonio que prácticamente han abandonado (^{Iglesias Nieto & Gaussens, 2022}). Desde luego, siempre se tiene el recurso del despojo violento si algún propietario se niega a ceder su terreno a la actividad petrolera antes de llegar a las cortes, un recurso al que las autoridades locales no enfrentan en tanto la “normalidad” en las operaciones petroleras les garantiza hacerse acreedores a un importante recurso (^{Roux, 2018}).

Se asemeja a lo que ocurría antes del cambio de la ley forestal, en donde un bosque era arrasado mediante un incendio para posteriormente hacer el cambio de uso del suelo hacia cultivos comerciales, en tanto cualquier cosa que se sembrara era mejor que esas condiciones “iniciales” del terreno quemado: no había flora ni fauna que se pudiera afectar porque, básicamente, el territorio había sido arrasado. Como sugiere ^{Ana Lilia Pérez (2011)}, en las zonas con presencia del crimen organizado que cuentan con recursos energéticos es frecuente que aparezcan estructuras ilegales vinculadas con empresas del sector para garantizar la gestión del negocio en la región, como lo hicieran las transnacionales que invirtieron en zonas de conflicto colombianas y nigerianas.

Pero al ubicarse en una zona de frontera administrativa, y al no reconocer las cuencas gaseras, este tipo de frontera también resulta conveniente para las petroleras internacionales al inhibir la actividad extractiva en la zona de México, en tanto se intensifica la extracción de gas desde el lado estadounidense. La ventaja es que ya existe una infraestructura instalada para introducir el gas hacia México mediante ventas gubernamentales, se tiene mayor control sobre el proceso productivo y sobre el mercado en general. Esta hipótesis explica que en las rondas realizadas para asignar los derechos de explotación hayan sido pocos los interesados e incluso algunas de ellas se hayan declarado desiertas.

Lo claro es que el negocio criminal en la región lleva décadas relacionado con la actividad petrolera. Desde ocultar droga en las pipas vacías que regresan a las refinerías texanas luego de transportar combustible hacia México, hasta el cobro de cuotas a los actores que participan en la actividad, entre ellos empleados y contratistas de la paraestatal petrolera conocida como PEMEX (^{A. L. Pérez, 2011}). Por supuesto, similar a Nigeria, el negocio principal es el robo de combustibles, ya sea desde las pipas que lo transportan o desde los ductos instalados.

El tráfico ilegal de energéticos es un negocio floreciente que organizan grupos criminales, pero en el que participan empleados de diferentes niveles, incluido el sindicato, contratistas externos, autoridades locales, policías, militares, instancias federales relacionadas con el sector, empresarios y consumidores. Este es un ejemplo claro de gobernanza híbrida que evidencia, entre otras cosas, que el crimen organizado está articulado con empresas y Gobiernos para realizar actividades legales (como vender gasolina, por ejemplo) al mismo tiempo que realiza actividades ilegales, en las cuales estos empresarios y funcionarios públicos actúan como “empleados” de los carteles criminales (^{Payan & Correa-Cabrera, 2014}).

Este negocio híbrido ocurre no solamente en el territorio mexicano, sino que se articula también con grupos criminales que operan desde Estados Unidos (^{Rosenberg, 2011}). Por ejemplo, entre 2001 y 2011 la paraestatal PEMEX presentó 2,611 denuncias ante tribunales de Texas por robo de combustible, pero de ellas solo quince concluyeron en sentencia (^{Linares & L. Montalvo, 2016}; ^{A. L. Pérez, 2011}). En suma, la gobernanza híbrida articula mercados legales e ilegales a partir de la centralidad de las normas informales en detrimento del marco legal. De esta manera se entretejen relaciones híbridas en las instituciones, el mercado, y en un territorio que trasciende las fronteras administrativas y sigue los flujos culturales, económicos y políticos.