Introducción

Desde los años ochenta, en Chile se comenzó una reforma educativa profunda, proceso que redefinió el rol del Estado como garante de derechos educativos, al instalar un nuevo sistema de gestión escolar a través de la figura de los sostenedores (administradores de establecimientos escolares), así como un nuevo sistema de financiamiento a las escuelas por medio del voucher por estudiante; también, se reestructuró y privatizó la educación superior. Así, dio inicio el denominado “mercado educativo chileno” (^{Assael et al., 2011}; ^{Slachevsky, 2015}; ^{Sanhueza, 2019}).

Este mercado educativo se tradujo en la construcción de proyectos educativos privados, la posibilidad de lucro, y la instalación de un sistema de libre competencia entre escuelas (^{Assael et al., 2011}; ^{Slachevsky, 2015}). Esta lógica se estableció junto con un sistema de medición de la calidad de la educación (SIMCE) que permitió “certificar los aprendizajes” a través de la evaluación anual de indicadores académicos con base en el supuesto de que los apoderados pudieran elegir “libremente” la escuela de mejor calidad (^{Cárdenas y López, 2021}).

No obstante, la competencia se realizó en condiciones desiguales y se dieron mayores presiones para las escuelas municipales, las cuales se hicieron visibles en tres aspectos: el acceso a un presupuesto limitado e inestable a raíz del financiamiento vía voucher, el sometimiento a evaluaciones constantes, y la posibilidad de cerrar escuelas cuando las evaluaciones resultaran desfavorables (^{Ascorra et al., 2019}). Esto impactó de modo negativo su calidad educativa.

El deterioro se hizo evidente en la queja masiva de estudiantes secundarios (enseñanza media en Chile), quienes se organizaron bajo el lema “educación de calidad para todos” en los reconocidos movimientos estudiantiles de 2006 y 2011. Como respuesta a las demandas estudiantiles, se promulgaron una serie de leyes, que dieron forma a lo que se conoce como un nuevo orden educativo (^{Herrera, Reyes-Jedlicki y Ruiz, 2018}), cuyo eje central fue la mejora de la calidad de la educación.

Esta perspectiva de mejora toma como foco de intervención la escuela, en el supuesto que, cambiar la escuela y mejorar la calidad de sus procesos y docentes, podía revertir el problema en la calidad. Nacen, así, conceptos como “el valor agregado de la escuela”, “quién dijo que no se puede” y “la escuela hace la diferencia” (^{Herrera, Reyes-Jedlicki y Ruiz, 2018}). Sin embargo, esto se realizó sin alterar el orden social ni el mercado educativo.

De ese modo, el problema estructural de la segregación educativa y la desigualdad social se traslada a un plano menos conflictivo de controlar; nos referimos al espacio del aula y de la escuela a través de la medición y gestión del “rendimiento escolar”, evaluado en pruebas estandarizadas e indicadores de calidad (^{Herrera, Reyes-Jedlicki y Ruiz, 2018}).

Atendiendo a la necesidad de responder a una mejor calidad educativa, desde 2011 se integraron al SIMCE ocho nuevos indicadores, denominados “indicadores de desarrollo personal y social” (IDPS) (^{Ministerio de Educación de Chile, 2011}). Los IDPS permiten incorporar una perspectiva más amplia de la calidad e incorporan dimensiones subjetivas para su análisis, como el clima y la participación escolar. Sin embargo, estos indicadores entregan una puntuación global que considera la perspectiva de apoderados, estudiantes y profesores, sin distinguir las percepciones que pueden existir entre ellos (^{Ministerio de Educación de Chile, 2013}).

Desde la aparición de los primeros resultados de los IDPS, entregados por la Agencia de la Calidad de la Educación de Chile, se ha puesto atención a la baja calidad de la convivencia escolar de las escuelas municipales, en comparación con las particulares subvencionadas y privadas. Desgraciadamente, el indicador entrega un puntaje global de las percepciones de la escuela, y desconocemos si estudiantes de escuelas municipales perciben mejor o peor la calidad del clima respecto a las escuelas subvencionadas y privadas. Tampoco conocemos las percepciones de los estudiantes acerca de las que emiten sus apoderados.

Estudios nacionales e internacionales concluyen que lo más adecuado para las mediciones de clima escolar es considerar las percepciones de diferentes actores, pero analizarlas de manera desagregada. La investigación sostiene que las apreciaciones entre actores son muy distintas: mientras que los profesores se preocupan por su estabilidad laboral, desarrollo y transparencia de la gestión, los estudiantes tienen mayor interés en las relaciones de amistad (^{Deemer, 2004}; ^{Johnson, Stevens & Zvoch, 2007}; ^{Torres-Vallejos, 2020}) y los apoderados, en proporcionar a sus hijos ambientes seguros (libres de violencia, droga) y que otorguen las posibilidades de acceso a la universidad y, con ello, su desarrollo social (^{Canales, Guajardo y Orellana, 2020}).

Con base en lo expuesto, nuestro trabajo se propone analizar y comparar el indicador de clima de convivencia escolar desagregado para estudiantes y apoderados de enseñanza básica y media (primaria y secundaria) en las cohortes de 2014 a 2018, según dependencia administrativa (escuelas municipales, subvencionadas y privadas). Responder a esta inquietud se vuelve relevante, pues permite hacer visibles las voces de estudiantes y apoderados, además de comparar estas voces de acuerdo con la dependencia escolar y cohorte. Esto ayuda a profundizar en la comprensión de la realidad educacional chilena y, con ello, generar evidencia concreta que apunte a la mejora de la calidad educativa. Finalmente, podemos cuestionar cómo actúan los indicadores educativos en la conformación de opinión pública, al iluminar y sesgar determinada información.

La calidad educativa como medio de regulación del mercado educacional

A partir de los años ochenta, en Chile, inició una reforma educativa que tomó como principios rectores los lineamientos propuestos por el grupo denominado los Chicagos Boys (^{Fuentes y Valdeavellano, 2015}). Este grupo lo formaron egresados de las escuelas de economía nacionales que realizaron su posgrado en la Escuela de Economía de Chicago, y siguieron los planteamientos de Milton Friedman referidos al libre mercado

La noción de libre mercado se basa en el principio de la oferta y la demanda como reguladora de los precios y potenciadora de la mejora de los bienes y servicios. Los principios anteriores se consagraron en la Constitución Política de la República de Chile, promulgada el 21 de octubre de 1980, en pleno periodo dictatorial. Esta Constitución cambió el rol del Estado, desde una noción de Estado de derecho a una de Estado subsidiario. De este modo, la Constitución estableció como verdad el dogma respecto a que “lo económico” está entregado a la libre iniciativa de los privados, quienes, por definición, serían más eficientes, y le reservó al Estado los espacios donde los privados eran ineficientes. Con esto se inaugura la noción de “Estado mínimo” para dar cuenta de una reducción del tamaño y poder del Estado a favor de los privados.

La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (^{Ministerio de Educación de Chile, 1990}) cambió el rol de un Estado docente a uno subsidiario, y el Estado debió financiar un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso equitativo, inclusivo y sin discriminaciones arbitrarias a toda la población. Además, la misma ley estipula la “libertad de enseñanza”, que se comprende como el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, y el derecho de los padres de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos. Así, la libertad de enseñanza en Chile no es la libertad de cátedra, sino la libertad de acceso de los privados al sistema educativo con financiamiento del Estado.

Así, la reforma educacional se alzó en consideración de cuatro pilares: la descentralización administrativa de los establecimientos de financiamiento público, conocido como proceso de “municipalización”, lo que llevó a reducir el tamaño del Estado al traspasar la educación a las municipalidades; el financiamiento escolar vía voucher por estudiante; el proceso de privatización de la educación, que abre la posibilidad al lucro y la creación de escuelas privadas con financiamiento público; y la instalación de un modelo de mercado educativo bajo principios de libre competencia (^{Cornejo, 2006}; ^{Assael et al., 2011}; ^{Slachevsky, 2015}).

Esta reforma al sistema escolar se consolidó para muchos en 1988 con la instalación del SIMCE, pionero para la época (^{Verger, Bonal y Zancajo, 2016}). Vale la pena recordar que, para hacer competir a las escuelas y desarrollar un “mercado de educación” que permita el libre flujo de estudiantes de un establecimiento educacional al otro, se requiere una “medida de calidad educativa” que discrimine de manera “neutra” cuáles establecimientos son los mejores. Lo anterior, en el entendido de que aquellas escuelas que ofrecerían mejores ofertas educativas e indicadores de calidad educativa podrían competir por mayor matrícula escolar y un financiamiento más grande (^{Bellei & Vanni, 2015}).

En este contexto se comienza a discutir sobre la calidad educativa referida a mediciones y pruebas estandarizadas. Según ^{Prieto (2019)}, existen dos enfoques sobre calidad. El primero de ellos corresponde a una racionalidad económica, que tiene como objetivo el desarrollo económico y la formación de capital humano para su consecución. Este enfoque apela a la evaluación y creación de indicadores que permitan constatar logros y resultados. El segundo enfoque apunta a una tradición humanista, en la cual se evalúan procesos y se concibe a la educación desde una perspectiva integral, que no puede reducirse a aspectos técnicos e instrumentales. Algunos autores han señalado que, en Latinoamérica, las políticas de calidad en educación se han instalado desde una tradición económica, específicamente desde la influencia de organismos como el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (^{Prieto, 2019}; ^{Anaya, 2019}; ^{Cavieres, 2014}).

Existen múltiples estudios que han constatado los efectos de la instalación del sistema escolar chileno. Uno de los más sustanciales ha sido la alta segregación escolar. Según indicadores de la ^{OCDE (2016)}, el sistema escolar chileno se posiciona como uno de los más segregados del mundo. Lo anterior supone la existencia de escuelas municipales (públicas) para estudiantes con bajo nivel socioeconómico o en situación de vulnerabilidad, escuelas particulares subvencionadas o fundaciones (de financiamiento mixto) para estudiantes de niveles socioeconómicos medios, y escuelas privadas para estudiantes de nivel socioeconómico alto (^{Bellei, 2013}; ^{Assael et al., 2011}; ^{Valenzuela, Bellei y De los Ríos, 2010}; ^{Cornejo y Redondo, 2007}). Estas escuelas no solo se encuentran segregadas según condición económica, sino que también se asocian a peores o mejores indicadores académicos, lo que muestra una ventaja considerable para aquellos estudiantes que asisten a escuelas privadas (^{González, 2017}; ^{Cavieres, 2014}).

Método

El estudio es de tipo descriptivo-correlacional (^{Hernández, Fernández y Baptista, 2010}). Inicialmente se buscó analizar el indicador a nivel nacional y, en seguida, establecer comparaciones entre dependencias según el actor, nivel de enseñanza y año de evaluación.

Resultados

Conclusión

La medición de la calidad educativa debe ser entendida bajo un modelo multidimensional que integre la complejidad de las escuelas y permita su abordaje en cuanto a comunidad escolar y política pública. Las escuelas no solo deben proporcionar contenidos de aprendizaje a sus estudiantes, sino también propiciar espacios de desarrollo que posibiliten una experiencia escolar positiva a fin de que adquieran habilidades y valores que favorezcan la vida en sociedad. La preocupación por la convivencia escolar resulta crucial, pues permite beneficiar u obstaculizar el desarrollo de estas habilidades (^{Maxwell et al., 2017}; ^{López et al., 2011}; ^{Barca et al., 2012}).

A pesar de los avances en las mediciones de calidad en Chile (sobre todo la incorporación de dimensiones no académicas), algunos autores (^{Assael et al., 2011}; ^{Herrera, Reyes-Jedlicki y Ruiz, 2018}; ^{Anaya, 2019}) han demostrado un vínculo entre estas mediciones y la preservación de un mercado educativo. Estas interpretaciones se sustentan en una valoración y medición que favorece lo privado por encima de lo público.

En este contexto, nuestro estudio se propuso un doble objetivo: analizar las percepciones de estudiantes y apoderados respecto al ICE para las cohortes 2014-2018, y comparar las diferencias en el ICE según el tipo de escuela (dependencia administrativa) a la que pertenecen.

Respecto al primer objetivo, los resultados indican diferencias entre las percepciones de apoderados y estudiantes, lo que constata una mejor valoración del clima de convivencia escolar por parte de apoderados. Estos resultados son coherentes con investigaciones nacionales respecto al indicador (^{Padilla y Rodríguez, 2019}; ^{Ascorra et al., 2020b}) y con investigaciones internacionales (^{Deemer, 2004}; ^{Johnson, Stevens & Zvoch, 2007}; ^{Torres-Vallejos, 2020}). De esta manera, a pesar de que estudiantes, docentes y apoderados compartan, dentro de una misma escuela, sus percepciones, pueden diferir en función de sus experiencias, significados y roles (^{Padilla y Rodríguez, 2019}).

Estos hallazgos llevan a cuestionar la actual forma en que se comprende, mide y entregan los resultados del ICE en Chile. En primer lugar, un estudio desarrollado por ^{Ascorra y colegas (2020b)} ha discutido la definición del indicador como “clima de convivencia escolar”, pues responde a tradiciones de pensamiento distintas. El clima escolar obedece a aspectos académicos, de seguridad y medio ambiente institucional (^{Wang & Degol, 2015}), lo que, según ^{Galtung (2013)}, se define como una perspectiva estrecha. Por su parte, la convivencia escolar se preocupa por la resolución y restauración de los conflictos escolares de manera pacífica e inclusiva, lo cual se reconoce como una perspectiva amplia.

En segundo lugar, el indicador entregado a las escuelas (al menos hasta 2018) no distingue entre actores y dimensiones de análisis, lo que dificulta su comprensión. Respecto a ello, estudios previos han visualizado que las dimensiones del ICE (ambiente de respeto, organizado y seguro) comprenden la convivencia escolar desde una perspectiva estrecha, al evaluar ante todo el rol que cumple la escuela en la mantención de la paz (^{Ascorra et al., 2020b}, ²⁰¹⁸). De acuerdo con la revisión teórica, estas dimensiones son muy valoradas por los apoderados de NSE bajo y medio (^{Córdoba, Laborda y Reyes, 2020}; ^{Bellei et al., 2016}; ^{Canales, Bellei y Orellana, 2016}), y son aspectos para considerar al momento de elegir una escuela. De esta manera, el ICE de apoderados respondería de forma acertada a los intereses del mercado educativo, y respaldaría la hipótesis de un sistema de evaluación que distingue previamente entre establecimientos públicos y privados.

Por otro lado, el ICE, desde una perspectiva agregada multiactor, entrega una alta ponderación a apoderados (40%) e instala un indicador único que distorsiona la medición de la convivencia escolar. Proponemos como hipótesis que esta mayor contribución de la percepción de apoderados responde a la conservación del mercado educativo, pues otorga mayor relevancia a estos actores por sobre los docentes, quienes se involucran de modo directo en la gestión del clima y convivencia escolar. Adhiriéndonos a una perspectiva crítica, las políticas e indicadores no son neutros, sino que contribuyen a la subsistencia de determinados fines; en este caso, al valor que se le da a la elección de escuela por parte de los apoderados y, con ello, al mercado educativo (^{Ball, 2003}; ^{Anaya, 2019}).

En cuanto al segundo objetivo, los resultados del ICE de apoderados permitieron constatar diferencias significativas entre dependencias para todos los niveles y cohortes. Estas diferencias mostraron tener una distribución similar y corroboraron una mejor valoración de la convivencia en establecimientos privados. Asimismo, confirmamos una peor valoración en establecimientos municipales para todos los niveles y cohortes, a excepción del indicador de cuarto grado de 2014 y de sexto grado de 2018, aunque con márgenes bastante estrechos, por lo que no pudimos atribuir una explicación causal.

Estos hallazgos en apoderados pueden ser interpretados a partir de los estudios de elección de escuela (school choice), los cuales han expuesto elementos socioculturales que podrían explicar estas diferencias. En primer lugar, en todos los niveles socioeconómicos, las escuelas privadas son mejor valoradas, y se les atribuye una calidad de la educación más alta, una experiencia escolar óptima y mejores relaciones interpersonales (^{Canales, Guajardo y Orellana, 2020}; ^{Córdoba, Laborda y Reyes, 2020}). En cambio, las municipales son percibidas por los apoderados como de menor calidad, inseguras y con altos niveles de violencia (^{Córdoba, Laborda y Reyes, 2020}; ^{Canales, Bellei y Orellana, 2016}).

De esta manera, incluso antes de ingresar a una escuela, se atribuyen condiciones negativas o positivas en función del estrato socioeconómico que participa en ella. En consecuencia, los apoderados tendrían una peor valoración de lo público en diferentes aspectos, lo cual puede interferir en la interpretación del clima y la convivencia escolar.

Como hipótesis, consideramos que estas nociones se han mantenido y reforzado a través de las evaluaciones de calidad, las cuales, reiteradamente y en distintos aspectos, posicionan mejor a la escuela privada que a la pública. En este contexto y tomando en cuenta la existencia de un mercado educativo y libre elección, en el cual los apoderados juegan un papel fundamental en el desarrollo de la “oferta educativa”, no nos parecen azarosas las estrategias de medición de calidad desplegadas por la política pública. Hallazgos similares han sido reportados en América Latina al señalar que “discursos mediáticos y de sentido común han construido una fuerte asociación simbólica entre escuelas de élite, educación de gestión privada y calidad educativa, supuesto que la investigación científica ha comenzado a problematizar” (^{Ziegler, Gessaghi y Fuentes, 2018}, p. 41).

Asimismo, si un apoderado está dispuesto a pagar altas sumas de dinero por la educación de sus hijos (escuelas privadas) o aportar con copago (escuelas subvencionadas), lo más probable es que mantendría una valoración positiva de la escuela, ya que, de otro modo, no incurriría en ese gasto. En cambio, los apoderados de NSE bajo cuentan con escasas posibilidades de elección, lo cual podría propiciar una evaluación más crítica de sus escuelas.

Por otro lado, las escuelas municipales presentan una matrícula escolar más diversa y desafiante. La mayoría de estas se conforman de estudiantes con trayectorias educacionales diversas, bajo nivel socioeconómico, necesidades educativas, migrantes, entre otros aspectos, grupos altamente discriminados y marginalizados. Suponemos que estos elementos pueden volver más compleja la evaluación de los indicadores de calidad en apoderados.

Respecto a los resultados del ICE de estudiantes, estos mostraron tener una distribución más inestable y sensible a la cohorte y año de aplicación. En este sentido, las percepciones de estudiantes parecen ser más críticas que las de sus apoderados, y responden de manera más clara a elementos propios del clima y convivencia escolar. Estudios previos habían constatado que aspectos como las relaciones interpersonales positivas, ser tratado justamente, tener la posibilidad de opinar e incidir en temas relevantes para la escuela son considerados como importantes por los estudiantes (^{Cavieres, 2014}; ^{López et al., 2013}).

De este modo, sus percepciones podrían diferir de las de sus apoderados en función de su propia experiencia escolar, y dejar en segundo plano aspectos como el tipo de escuela a la que se asiste. Llama la atención en este estudio las percepciones de estudiantes de sexto grado en 2015 y 2018, y las de estudiantes de octavo grado en 2017, las cuales dan cuenta de una mejor valoración del ICE en establecimientos municipales respecto a los subvencionados y privados. Esta situación nos plantea la relevancia de visualizar y contrastar las percepciones entre actores.

En general, estos hallazgos ponen en relieve la escasa comunicación positiva que reciben las escuelas municipales, a las cuales se les atribuyen resultados negativos; esto no se condice con los hallazgos en estudiantes, sino que se vuelve relevante, pues, como hipótesis, señalamos que el foco por la calidad educativa concede espacio a la mantención de un mercado de educación que requiere sostener en el imaginario social del país la debilidad que presenta la educación pública. Así, indicadores que agregan percepciones de apoderados, estudiantes y profesores, sí logran apoyar con evidencia el imaginario social, lo que no ocurre si atendemos únicamente las percepciones de estudiantes. Sumado a lo anterior, es posible sostener que, para determinadas cohortes y años, la educación privada presenta peores resultados en el ICE, lo que contraviene los principios de libertad de mercado ya enunciados.

Estos hallazgos, además, “plantean una dificultad para la política pública, esto es, que dejan en un segundo plano la preocupación por construir comunidades escolares que propendan a la conservación de una paz duradera” (^{Fierro, 2013}, p. 24). En este sentido, la política no solo debiese avanzar en valorar las percepciones entre actores de manera desagregada -resguardando un diagnóstico acabado de las comunidades escolares-, sino que también debiese replantearse el contenido de estas evaluaciones. Consideramos que integrar a la medición del ICE una perspectiva amplia de la convivencia escolar que comprenda elementos como el reconocimiento de las diferencias, la participación en las decisiones de la escuela, la existencia de mecanismos dialógicos y deliberativos, el vínculo con el territorio, entre otros aspectos, puede ser significativo.

Sería relevante que futuras investigaciones pudieran constatar otras mediciones del clima o convivencia escolar con el objetivo de realizar comparaciones entre indicadores que permitan nutrir su medición y comprensión. Como señalamos, las mediciones de calidad educativa deben incorporar una visión multidimensional que permita a las escuelas poder informarse de manera adecuada y oportuna (^{Santos y Elacqua, 2016}). Contar con mediciones robustas favorece que las escuelas identifiquen dimensiones específicas de mejora y desarrollo, y les ayude a avanzar hacia una gestión certera.

Asimismo, nos parece importante que futuras investigaciones puedan profundizar cualitativamente en las percepciones de apoderados de establecimientos privados. Esto, porque la literatura respecto a este actor es más bien escasa, y es en esta institución donde políticas como las de convivencia escolar no son exigidas de la misma manera entre dependencias. En concreto, en temas como la conformación de un consejo escolar -organismo multiestamental-, las escuelas privadas no tienen la obligatoriedad de cumplir con este requerimiento, lo que sí se plantea para escuelas con financiamiento del estado (municipales y subvencionadas). Así, podemos visualizar un funcionamiento de estos establecimientos al margen de las políticas, lo que podría contribuir a una construcción de escuelas “intocables”, subjetividad que ha sido reportada a nivel internacional en escuelas privadas (^{Barrera, Falabella y Ilabaca, 2021}).

De igual manera, consideramos necesario que futuras investigaciones puedan indagar cualitativamente las percepciones de distintos actores de la comunidad escolar. A pesar de que existen estudios previos que refieren diferencias a nivel sociocultural en los apoderados, y que estos estudios han referido dimensiones del clima y convivencia escolar, su objetivo ha sido abordar los criterios o factores que inciden en la elección de escuela, no así el análisis de las percepciones del clima o la convivencia escolar. Nos parece necesario comprender el contexto donde se dan estas diferencias entre apoderados de distintas dependencias.

Finalmente, planteamos como limitación de este estudio las posibilidades de analizar las percepciones de profesores respecto al ICE. Dadas las diferencias entre los distintos actores respecto a la convivencia escolar, resulta primordial conocer cómo se valora y comprende este fenómeno por parte de los profesores, sobre todo por su relevancia en la gestión del clima y la convivencia escolar.