Introducción

Los desastres son la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores¹ de origen natural y socio-organizativo en un determinado territorio (^{CENAPRED, 2001}), que afectan a las poblaciones humanas y su entorno. Por lo general, los desastres ponen en evidencia la desestabilidad en la estructura y el desarrollo de las sociedades, lo que demanda nuevas articulaciones políticas que favorezcan a las poblaciones y gobiernos que se ven afectados por igual, pues se ven en la necesidad de absorber daños que exceden la capacidad de respuesta.

Las catástrofes a nivel mundial han experimentado un incremento en su frecuencia e impacto en los medios de vida de las poblaciones. El cambio climático relacionado con la acción humana en el desarrollo ha incrementado los desastres por fenómenos hidrometeorológicos, la inseguridad alimentaria y los daños a la salud. En México, el sureste es la región más afectada por desastres, ello debido principalmente a la alta vulnerabilidad social, relacionada con la pobreza y la marginación. Las respuestas hasta ahora se han centrado en la mitigación de los daños, pero las amenazas son cada vez mayores y las condiciones de vida de las poblaciones no mejoran, de ahí la importancia de emprender procesos de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD).

En México, la política pública de protección civil manifiesta ser el eje rector para la atención de las condiciones de riesgos y desastres de cara a resguardar la seguridad de la población humana, con el diseño, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y planes de atención en los diferentes niveles de gobierno. Lo anterior tiene sustento en políticas internacionales planeadas en el Marco de Sendai para la reducción de riesgos de desastres (2015-2030), documento adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el que se analizó el esquema de las tendencias de logros y retos de las políticas públicas en protección civil aplicadas en cada Estado-nación (^{UNISDR, 2015}), y en el que se establecieron como prioridades los siguientes puntos: 1) comprender el riesgo de desastre, 2) fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo, 3) invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia y 4) aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción. La GRD es un proceso social, histórico, político y cultural que tiene como finalidad la prevención a largo plazo de los desastres; ello implica la participación de instancias de todos los niveles sociales, internacionales, nacionales, estatales, comunitarios e individuales ^{(Lavell et al., 2003}), con principios de sustentabilidad en definición y modos de vida de los mismos involucrados.

Con este concepto se pretende integrar la definición de desastres como construcciones sociales e históricas cuyo resultado es un daño que requiere de ayuda externa ante la imposibilidad de hacerle frente a nivel local. Para la comprensión de los desastres y del riesgo que conllevan, generalmente se desglosan los conceptos de amenaza y vulnerabilidad. El primero se entiende como el agente externo latente que tiene la probabilidad de producir un daño, como por ejemplo inundaciones o sismos.

La identificación de fenómenos naturales que pueden afectar la estructura social obliga a los habitantes a prepararse para atender un posible desastre; a partir del análisis del fenómeno y de las condiciones de riesgo presentes en la zona de afectación, esta identificación representa una orientación cuantitativa y cualitativa para la GRD. El estudio previo permite el diseño de proyectos que integren planes de atención en las fases de intervención; antes, durante y después de la emergencia. La complicación de condicionantes que propician la progresión del riesgo en las sociedades permite estimar la ocurrencia del desastre y el nivel de afectación (^{Blaikie et al., 1996}).

Aunque actualmente se piensa que las amenazas no son totalmente ajenas a la acción humana, el concepto de vulnerabilidad y su atención demandan implementar acciones vinculadas con la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (GIRD) que atiendan el supuesto de afectación económica, política o social (^{Cardona, 2001}).

El riesgo es concebido como el resultado de construcciones sociales que están determinadas por las fuerzas estructurales de la sociedad y su ambiente (^{Alcántara-Ayala et al., 2019}). La teoría cultural del riesgo subraya el carácter contextual de todas las consideraciones sociales del riesgo y dirige su atención al estudio de la relación entre los distintos marcos de valoración identificables en una sociedad y los riesgos considerados como relevantes en esta (^{Conejero, 2013}).

Por tanto, siendo los desastres resultado de condiciones críticas preexistentes y de vulnerabilidad acumulada, este estudio se centra en las prioridades 1 y 2 de la política pública de protección civil mencionada anteriormente; para tratar la primera de estas prioridades nos interesa el análisis de las percepciones del riesgo, las problemáticas objetivas locales y los conflictos sociales, así como las estrategias que han resultados en procesos de gestión del riesgo eficaces en los contextos comunitarios de la región Istmo-Costa en Chiapas, y también aquellos que han limitado la participación y la sustentabilidad de esas mismas localidades. En cuanto a la segunda prioridad, entendemos que existe una relación estrecha entre gobernanza (acción gobierno-sociedad) y gestión de riesgos (acción gubernamental en protección civil o acción ciudadana sin gobierno), porque en ambos se involucra a los actores, su agencia y acción para el manejo del riesgo. De esta manera, la gobernanza examina los espacios en donde interactúan los actores sociales involucrados en la construcción social del riesgo y en su manejo, así como la atención para la mitigación de este, existiendo una corresponsabilidad de autoridades y ciudadanos en la resolución de problemas ya que, como apunta Estrada:

La gobernanza es, en contexto, simultáneamente un resultado de la creciente debilidad del Estado y del gobierno y de su incapacidad para garantizar la gobernabilidad y del fortalecimiento de las formas tradicionales de organización de los actores en las periferias o márgenes, donde por necesidad y por costumbre, predominan las lógicas de los locales y no las del centro, donde predomina el México profundo y no el México imaginario usando la expresión de Bonfil Batalla (^{Estrada, 2017}:84).

Las autoridades reconocen, pues, que forman parte de un sistema que durante mucho tiempo ignoró las capacidades de la ciudadanía y, por tanto, la interlocución con ella, y que por este motivo la ciudadanía no confía en las acciones gubernamentales. A su vez la ciudadanía, conocedora de esto, genera capacidades desde sus espacios y territorios locales, reconociendo que es necesario que el gobierno y sus funcionarios se involucren para hacer cumplir las reglas y el Estado de derecho.

Región de estudio

La región Istmo-Costa del estado de Chiapas se ha visto afectada históricamente por fenómenos hidrometeorológicos y sismos, los cuales se han agudizado en intensidad y frecuencia en los últimos años. Esta región se localiza al sur sureste de la República Mexicana y al sur del estado de Chiapas, la integra cuatro municipios: Arriaga, Tonalá, Pijijiapan y Mapastepec, en un espacio de 5 409.18 kilómetros cuadrados según el marco estadístico del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (^{Gobierno del Estado de Chiapas, 2014}). El territorio está integrado por llanuras de distinta altitud, desde 0 hasta 2 765 metros sobre el nivel del mar (^{Martínez, 2017}). Se estima una población total de 253 427 personas, de las cuales 128 059 son mujeres y 125 368 hombres. Los municipios de Mapastepec y Pijijiapan, con un total de 111 429 habitantes, son considerados como población en condiciones de marginación de riesgo alto; además, el 49.39% de la población se asienta en localidades consideradas urbanas y el 50.61% en rurales (^{Gobierno del Estado de Chiapas, 2020}).

La actividad económica principal es la ganadería con los pastizales inducidos y, en menor medida, al natural. También se practica la agricultura de temporal de tomate, sandía, café, mango, palma de aceite y cacao. La pesca es otras de las actividades productivas, es practicada por personas que en su mayoría se sitúan en condiciones de pobreza y que pescan en lagunas costeras, manglares y mar abierto (^{Martínez, 2017}).

Riesgos de desastres en la región Istmo-Costa

La presencia de fenómenos geológicos e hidrometeorológicos en la región objeto de estudio pone en condiciones de riesgo alto a las poblaciones, esto debido a la confluencia de tres placas tectónicas: Norteamericana, del Caribe y de Cocos. Dentro de la clasificación de zonas de peligro, la región objeto de estudio se localiza en la zona D, con un nivel del 75% de gravedad (^{SGM, 2001}). Las variaciones del cambio climático han generado periodos de lluvias con mayor intensidad o bien periodos prolongados de sequía (^{Medina, 2019}).

Se eligieron dos localidades que de manera repetida han presentado inundaciones o sismos en esta región, Ceniceros y El Palmarcito, en el municipio de Pijijiapan, Chiapas. El registro de atención a emergencias por personal operativo de la Secretaría de Protección Civil de la región atiende de manera permanente a 37 localidades con riesgo alto por inundaciones en el municipio de Arriaga, doce para el municipio de Tonalá, cuatro para el municipio de Pijijiapan y once localidades para el municipio de Mapastepec (^{Martínez, 2017}). Sin embargo, de las localidades que se incluyeron en el presente estudio, la primera forma parte de los registros de ayuda en las emergencias de desastres de la Secretaría de Protección Civil de la región, pero actualmente, dada su condición geográfica de planicies y ubicación a los márgenes de los ríos, lagunas con mangle y variaciones en el clima (^{SGM, 2001}), las dos localidades están expuestas a niveles altos de riesgos de origen natural.

Históricamente, las localidades objeto de estudio han sufrido desastres relacionados con fenómenos hidrometeorológicos como el huracán Mitch en 1998 (^{Rosengaus, Jiménez y Vázquez, 2014}) y el huracán Stan en 2005 (^{CENAPRED, 2006}). Respecto a la presencia de fenómenos geológicos, los de mayor afectación fueron el terremoto de 1985, con magnitud de 8.1, y el terremoto con magnitud 8.2 de 2017 (^{Abeldaño y González, 2018}), que dejaron afectaciones principalmente de índole material. Actualmente, a partir de esta memoria, las poblaciones humanas de estas localidades enfrentan emergencias provocadas por fenómenos de estas características, de manera que se organizan por sentido común a nivel familiar y a nivel comunitario para trasladarse a espacios seguros donde resguardar sus vidas e integridad física, así como evitar la pérdida de bienes materiales.

Desde la memoria histórica de los desastres y emergencias presentes se logra identificar las condiciones de riesgo y analizar la vulnerabilidad social construida como producto de procesos de transformación, adaptación y crecimiento de la sociedad, que no han garantizado una adecuada relación entre los ambientes naturales y la construcción del desarrollo sostenible. Estos problemas no resueltos para el progreso (^{Lavell, 2000}) deben integrarse en la GIRD con un enfoque preventivo y con colaboración en dos niveles; el primero es el gubernamental, que comprende lo formal institucional establecido por el Estado, y el segundo nivel es el ciudadano, que incluye la participación de los pobladores y tomadores de decisiones en el entorno local comunitario.

Para la mitigación de los desastres se planea un enfoque preventivo, pero es necesaria una planeación prospectiva por el Estado para la atención de los riesgos y detectar los medios necesarios para alcanzarla; por lo anterior, dicha planeación debe considerar una perspectiva subjetiva que integre la participación de la sociedad, pero visibilizando la diversidad de intereses de los grupos sociales (^{UNISDR, 2015}; ^{Alcántara-Ayala et al., 2019}). Así, el Estado tendría que plantearse un trabajo en conjunto sobre la conciencia del riesgo con la participación de todos los actores involucrados, como lo plantea Campos: “las imágenes cognoscitivas que un sujeto concreto, individual o colectivo, desarrolla en relación con las amenazas, con su propia situación de vulnerabilidad y con las relaciones entre ambos aspectos. La conciencia del riesgo no es un reflejo pasivo del riesgo sino su interpretación activa” (^{Campos, 2005}:30).

Metodología

Esta investigación forma parte del proyecto “Gobernanza y riesgos asociados con los efectos del cambio climático y ambiental en la región Istmo-Costa de Chiapas”, financiado por el Programa para el Desarrollo Profesional Docente, en su convocatoria 2019. El progreso de la investigación a nivel regional es de tipo polietápico; los resultados que se presentan en este artículo forman parte de la primera etapa en el municipio de Pijijiapan, la cual parte de un modelo para el análisis de los principios de la gestión del riesgo y las propuestas comunitarias (^{Álvarez, 2011}), bajo un enfoque cuali-cuantitativo, ya que incorpora herramientas, instrumentos y técnicas para recolectar información que permita identificar los procesos participativos de la GRD.

Con el objetivo de realizar un diagnóstico participativo sobre riesgos y estrategias comunitarias ante los desastres en las dos localidades rurales mencionadas de Pijijiapan, Chiapas, llevamos a cabo un taller participativo por localidad con actores sociales y población en general, con una duración aproximada de dos horas y 30 minutos, para el que se elaboró una carta descriptiva (ver Tabla 1).

La población de estudio, los ejidos Ceniceros y El Palmarcito, se eligió considerando las siguientes variables:

Con base en lo anterior, para conocer las percepciones sociales del riesgo, en noviembre y diciembre de 2019 se aplicaron 62 cuestionarios con preguntas semiestructuradas, tomando como unidad de análisis la familia, registrando los datos socioeconómicos, antecedentes de desastres, así como las estrategias de GRD.

Resultados

Discusión

En la GRD se involucran tres políticas públicas distintas: la identificación del riesgo —percepción individual, representación social y estimación objetiva—, la reducción del riesgo —prevención, mitigación— y el manejo de desastres —respuesta y recuperación—. También es posible analizar y planear la gestión para la reducción o eliminación del riesgo a largo plazo, por lo que las estrategias encaminadas a la prevención implican una identificación objetiva de los riesgos y el trabajo conjunto de los involucrados.

En este sentido, los habitantes de las localidades estudiadas tienen percepciones del riesgo con base en sus experiencias y manifestaron la necesidad de que agentes externos apoyen en la resolución, muchas veces mediante obras de ingeniería, como en el caso de la bocabarra, o mediante proyectos de reforestación o producción a nivel local promovidos por instituciones gubernamentales.

La participación de los investigadores durante los talleres y la aplicación de la encuesta entre la población, primeramente, y los encuentros personales para recabar información sobre los riesgos y los conceptos que se manejan en la localidad, despertaron interés en los participantes en cuanto a la obtención de recursos para emprender obras de mitigación de daños. Durante la exposición de los daños que han sufrido estas poblaciones, pudo observarse cómo se han incrementado las consecuencias de los desastres: el deterioro del suelo, esteros contaminados y poco productivos y, en general, reducción de los medios de producción para la subsistencia de la localidad. Sin embargo, las soluciones propuestas estaban relacionadas en su mayoría con la recepción de recursos económicos para la producción y con servicios de agua, médicos y educativos, así como con obras de mitigación.

Consideramos que los talleres fueron un primer acercamiento para conocer las percepciones del riesgo de desastres, y que comprender las realidades locales implica procesos más amplios y complejos para la gestión del riesgo. Los medios de vida de la población se han deteriorado y se necesitaría evaluar las condiciones de vulnerabilidad social para enfrentar cambios hacia la sustentabilidad.

Por lo anterior, la GIRD es un modelo relativamente nuevo, pues se ha observado que la protección civil y el manejo de riesgos en México y Chiapas no había incidido en un enfoque preventivo a nivel local, de manera que se recurre frecuentemente a la atención posterior a los desastres. Conscientes del avance en el marco normativo, la operación de la ingeniería institucional hace su mayor esfuerzo para la atención a todas las emergencias de riesgos presentes en el municipio y en la región, pero su intervención operativa se hace presente después de la emergencia y no en los procesos de gestión local de riesgos de desastres.

Conclusiones

Las localidades estudiadas han padecido desastres y han tenido recientemente experiencias de inundaciones y temblores que se mantienen en la memoria de los pobladores como amenazas latentes, por las que deben elaborarse estrategias de GRD de manera urgente.

Las percepciones del riesgo de desastres entre la población se han construido con base en las experiencias pasadas y en las relaciones que han tenido con las autoridades de los gobiernos local y estatal, además de con representantes institucionales a quienes responsabilizan por las estrategias fallidas hasta ahora.

Se encontraron discursos de colaboración y participación comunitaria para afrontar la GRD, y algunos pobladores han relacionado la acción humana con los resultados derivados del cambio climático, los daños por inundaciones y la baja producción pecuaria. Los participantes en los talleres en El Palmarcito fueron representantes y autoridades reconocidas, y en Ceniceros fueron pobladores, por lo que las estrategias y la definición de los responsables de realizar los cambios en conductas y obras para mitigar daños varían. En cuanto a la responsabilidad del Estado sobre la atención de los derechos a la salud, educación y vivienda, se recomendó identificar las amenazas y vulnerabilidades para promover estrategias de gestión del riesgo, con la participación de todos los niveles institucionales y de la población. Asimismo, se requiere emprender acciones educativas sobre la conciencia del riesgo, dirigidas a personas todas las edades, para alcanzar una participación plena que conduzca a cambios sustentables en los modos de vida y que a largo plazo haga posible prevenir los desastres.