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1. Introducción
El caso1 de la tala ilegal del manglar2, relleno, compactación y fragmentación del humedal de la Laguna del Carpintero Tampico (estado de Tamaulipas, México), resulta destacable por haber instado a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de su Primera Sala, abordara el estudio del derecho humano a un medio ambiente sano3** con base en el material argumentativo y probatorio ofrecido en el expediente, a partir del cual, desarrolló en la ejecutoria un marco teórico y legal con valiosas aportaciones de fuentes de doctrina, fijó conceptos y aplicó algunos de los principios internacionales que lo rigen, examinando también su debida tutela, así como la regulación nacional e internacional en materia de humedales4 para arribar a la importante conclusión de que su protección constituye una prioridad nacional e internacional5.
Sobresalen los criterios que fijan un estándar sobre el interés legítimo en materia ambiental y aquellos relacionados con el rol que deben desempeñar los jueces en casos que la involucran y las herramientas con que cuentan para resolverlos, en virtud de que significan pautas hacia la mejora del acceso a la justicia ambiental. Particularmente, se debe mencionar que con el fallo de la Corte, este caso parece apartarse del cúmulo de asuntos que enfrentan la falta de efectividad6 del derecho ambiental, señalada actualmente como su principal problemática7**; sin embargo, pese a los méritos señalados y al sentido favorable de la resolución, deja ver algunas limitaciones del amparo para brindar una tutela que responda adecuadamente a las necesidades de protección del derecho a un ambiente sano en virtud de su especial configuración como derecho colectivo o difuso y a los principios surgidos del derecho ambiental que lo rigen.
2. Estructura y objetivos
Partiendo de la ejecutoria del caso como objeto de estudio, este trabajo se estructurará en dos apartados. El primero, presentará con fines divulgativos, una exposición descriptiva de la ejecutoria referida al contexto del caso, conceptos de violación, problemática resuelta por la sentencia y consideraciones y fundamentos jurídicos de esta, destacando la labor interpretativa de la Corte, señalando los principales elementos y aportaciones jurisprudenciales del fallo. El segundo, ofrecerá en el marco del Neoconstitucionalismo8, un breve análisis crítico centrado en aspectos del fallo que muestran -respecto del caso concreto- limitaciones presentes en el amparo mexicano que menoscaban su función de brindar una tutela efectiva, para explicar que, sus insuficiencias, son de la mayor relevancia en el actual paradigma de derechos humanos que sostiene el principio de efectividad de todos los derechos humanos9 y conlleva que las garantías establecidas para asegurarlos deben responder a sus necesidades de tutela10.
Para el análisis referido, se utilizarán como métodos: (i) deductivo, para ubicar algunas de las características esenciales del Neoconstitucionalismo en la Constitución mexicana, así como el paradigma de derechos humanos centrado en la efectividad de estos para destacar la importancia del amparo como garantía constitucional específica para la protección de los derechos fundamentales; (ii) sistémico-estructural-funcional, para el estudio del amparo dentro de la estructura en que se encuentra colocado en nuestro orden jurídico y en el entramado de relaciones en el que se integra, que, junto con el análisis del derecho positivo, la opinión de la doctrina y el desarrollo jurisprudencial, permitirán desentrañar la función que le corresponde dentro del Estado constitucional, y la comprensión de conceptos como derecho humano, derecho a un medio ambiente sano y tutela jurisdiccional efectiva; (iii) análisis de contenido de la ejecutoria en estudio, para la discusión sobre la idoneidad del amparo para la protección del derecho al ambiente, identificando sus insuficiencias; y, (iv) histórico, para ubicar y comprender la problemática de falta de efectividad del derecho al ambiente en relación con el amparo, a partir de la disparidad registrada en México entre la evolución de este como derecho humano difuso de incidencia colectiva constitucionalizado apenas en 1999 y el amparo surgido en el siglo XIX, a fin de formular reflexiones finales.
3. Primera parte
Descripción del caso y contenido de la ejecutoria
1. Contexto. En abril de 2013 el Municipio de Tampico aprobó la construcción de un parque temático sobre un manglar urbano en una superficie aproximada de 16 hectáreas colindante a la Laguna del Carpintero, para lo cual obtuvo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente estatal la autorización en materia de impacto ambiental y, posteriormente, adjudicó la obra a una empresa constructora que procedió a la tala de mangles y al relleno y compactación del suelo.
2. Demanda inicial. Ante tal situación, en julio de 2013, dos personas promovieron juicio de amparo indirecto que fue radicado en el Juzgado Noveno de Distrito con sede en Tampico bajo el número 1113/2013, señalando como responsables a la Presidente Municipal de Tampico y otros funcionarios municipales, a los delegados en Tamaulipas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente11 (PROFEPA), reclamando de las municipales que, con la planeación y ejecución del proyecto “Construcción del Parque Temático Ecológico Laguna del Carpintero”, vulneraron su derecho a un medio ambiente sano a causa de la tala del ecosistema de manglar del cual recibían diversos beneficios como vecinas de este.
Señalaron además que, con los actos reclamados, se violentó lo dispuesto por los artículos 1º, 4º, párrafo quinto, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y de la Convención de Ramsar12, vinculante para México, que en su artículo 4o. establece que “cada parte contratante fomentará la conservación de los humedales de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquellos, estén o no incluidos en la lista y tomarán las medidas adecuadas para su custodia” y, que se transgredió el párrafo segundo del artículo 14 constitucional, al privarlas del derecho a un ambiente sano sin ajustarse a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, puesto que en el caso, no se cumplieron los procedimientos que las leyes en materia de ecología prevén para el desarrollo de este tipo de obras, alegando que el proyecto no contaba con la autorización de impacto ambiental emitida por la SEMARNAT. También, que se incumplió con lo ordenado por el artículo 16 constitucional, en tanto que los actos reclamados carecían de motivación y de fundamentación al no existir razón fundada que los justificara. De los delegados de la SEMARNAT y de la PROFEPA reclamaron la omisión de vigilar la observancia de la normatividad en materia ambiental en la ejecución de tales obras que derivaron en la afectación al humedal costero por la tala ilegal de mangle en el sitio, así como de dictar las medidas de seguridad ordenadas por el artículo 170, fracción I, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
La jueza, en noviembre de 2014 dictó el sobreseimiento del amparo estimando que las quejosas carecían de interés legítimo al no haber acreditado una afectación directa al ambiente o a su salud, quienes, inconformes con el sentido del fallo, interpusieron recurso de revisión. La responsable, Presidente Municipal, interpuso revisión adhesiva.
Recurso de revisión. Correspondió al Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito su conocimiento, pero en noviembre de 2015 y, a solicitud del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, los integrantes de la Primera Sala de la Corte acordaron su atracción13, radicándose bajo el número 307/2016 para su estudio en la ponencia de la ministra Norma Lucía Piña Hernández.
En su escrito de interposición del recurso, previo a formular agravios, las quejosas señalaron como antecedentes14, que la sentencia recurrida les negó su interés legítimo a pesar de haber acreditado los perjuicios que sufrieron como vecinas del manglar dañado con los actos reclamados, y de privarlas de sus servicios ambientales y, que, la importancia de los manglares en pro de un ambiente sano así como las graves afectaciones que sufren las poblaciones cercanas a estos a consecuencia de su daño que conllevan el menoscabo a su esfera jurídica, están reconocidas en la legislación mexicana, en virtud de que la conservación y restauración de manglares tienen como finalidad garantizar la protección de un ambiente sano como se desprende de: (i) el artículo 60 TER de la Ley General de Vida Silvestre; (ii) la NOM-022-SEMARNAT-2003 de aplicación obligatoria en obras realizadas en humedales costeros (manglares), (iii) la NOM-59-SEMARNAT-2010, que reconoce a los mangles como especie amenazada; y (iv) el artículo 420 Bis, fracción I, del Código Penal Federal y que, las afectaciones directas e indirectas que sufren las poblaciones humanas vecinas de los manglares se evidencian con diversos estudios científicos, como los elaborados y publicados por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) bajo el título de “Manglares de México: Extensión, Distribución y Monitoreo”, y por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) bajo el nombre de “The importance of Mangrove to People: A call to action” (La importancia de los Manglares para la gente: Un llamado a la acción).
Asimismo, expresaron haber acreditado la existencia del manglar de la Laguna del Carpintero en tanto que la CONABIO así lo certificó y que, la tala, relleno y fragmentación de dicho manglar fue ordenada y ejecutada por la Presidente Municipal de Tampico y por su Director de Obras Públicas y Desarrollo Urbano, ante las omisiones de vigilancia de los Delegados estatales de la SEMARNAT y la PROFEPA, lo que implicó que las autoridades que debieron cuidar el manglar lo dañaron violando las obligaciones que les impone el artículo 1o. constitucional de respetar, garantizar y proteger el derecho humano a un ambiente sano y, que dicha orden y ejecución para talar, rellenar y fragmentar el manglar fue ilegal al no contar con la autorización necesaria y previa de la SEMARNAT en materia de Impacto Ambiental de acuerdo con el artículo 28, fracción X, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Afirmaron también, que fueron afectadas como vecinas del manglar al privarlas de sus enormes y reconocidos servicios ambientales, tales como, disminuir inundaciones e impacto de los vientos en huracanes y fenómenos meteorológicos, regular la temperatura local, capturar 1,000 toneladas de carbono por hectárea como sustancia dañina al medio ambiente, entre otros, los cuales disfrutaban por su situación especial frente al orden jurídico al tener su domicilio muy cerca del mismo y debido a que los actos reclamados se tradujeron en la remoción, relleno y fragmentación de casi la totalidad del humedal, señalando que su relación como vecinas del manglar las ubicó en una situación particular, cualificada y diferente del resto de las personas que, al no ser vecinas, resienten solamente de manera indirecta los efectos adversos del daño al ecosistema y que, con la concesión del amparo, se busca la reparación integral de los daños ocasionados a través de la restauración total del manglar con lo cual las quejosas se beneficiarían al recuperar los servicios ambientales referidos.
3. Planteamiento del problema y cuestiones previas al estudio de fondo
Agravios15. Las quejosas esencialmente reclamaron el sobreseimiento del juicio por una indebida apreciación de los hechos y valoración de probanzas, mismas que detallaron, así como la omisión de aplicar el principio pro persona en la interpretación de las normas relativas a derechos humanos y sus garantías, toda vez que la jueza al valorar el interés legítimo de las quejosas para acudir al amparo, consideró que su interés era simple bajo el argumento de que no acreditaron haber sufrido un daño a consecuencia de la afectación al manglar.
La Primera Sala, a fin de analizar si fue correcto el sobreseimiento decretado en el juicio, se avocó a estudiar la especial configuración del derecho humano a un medio ambiente sano para comprender las formas en que puede actualizarse su vulneración, los medios para garantizar su protección y su restitución, para lo cual dividió su análisis en los siguientes temas:
a) Marco teórico y legal del derecho humano al medio ambiente
Fundamento axiológico y núcleo esencial 16 .
Sobre este tópico, señala que el derecho a vivir en un medio ambiente sano ha sido reconocido como un auténtico derecho humano que entraña la facultad de toda persona, como parte de una colectividad, de exigir la protección efectiva del medio ambiente en el que se desarrolla; que su núcleo esencial de protección no solo atiende al derecho de los seres humanos a vivir en un ambiente sano, sino que también protege a la naturaleza por el valor que tiene en sí misma y que, como derecho de tercera generación que se fundamenta en la solidaridad, entraña un análisis de intereses legítimos y no de derechos subjetivos y de libertades, prevaleciendo la idea de responsabilidades colectivas más que de prerrogativas individuales.
Derecho humano al medio ambiente como derecho autónomo17.
Aquí se reconoce tanto el carácter autónomo de este derecho como su interdependencia con otros derechos, así como que ambos aspectos implican obligaciones ambientales para los Estados y, por ello, concluye que posee una doble dimensión: una objetiva o ecologista, que protege al ambiente como un bien jurídico en sí mismo y, otra subjetiva o antropocéntrica, para la cual la protección de este derecho es una garantía para la realización y vigencia del resto de los derechos, precisando que la vulneración a cualquiera de sus dos dimensiones constituye una violación al derecho humano al medio ambiente, pero que la vulneración de este derecho no supone necesariamente la afectación de otro derecho fundamental.
Naturaleza colectiva del derecho humano al medio ambiente.
Define que, en su dimensión colectiva, este derecho constituye un interés universal que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras18 y que, su tutela efectiva como derecho de tercera generación, no puede analizarse con el enfoque tradicional que corresponde a otra categoría de derechos, lo que obliga a la construcción de un nuevo y particular enfoque19.
El derecho humano al medio ambiente en México.
Se enfatiza que la Constitución prevé en su artículo 4º el derecho humano al medio ambiente reconociendo un ámbito de protección a las personas mediante la salvaguarda del ambiente en el que se desenvuelve, entendiendo este como el medio natural caracterizado por los ecosistemas y recursos naturales y que, relacionado con el artículo 1º constitucional, implica que el Estado debe velar por una protección autónoma del ambiente que no esté sujeta a la vulneración de otros derechos, afirmando, en relación con el principio de desarrollo sostenible que se desprende del artículo 25 constitucional, que el derecho humano a un medio ambiente sano se traduce en un principio rector de política pública20.
Principios rectores del derecho ambiental.
Señala que estos resultan fundamentales para guiar la actividad jurisdiccional dada la especial configuración del derecho al ambiente sano como derecho difuso o de tercera generación que obliga a la construcción de un nuevo y particular enfoque para su tutela efectiva, recogiendo en atención a la litis, los siguientes:
Principio de precaución21, al que distingue del de prevención debido a que este se fundamenta en el conocimiento sobre los riesgos para el ambiente a diferencia de la incertidumbre que caracteriza aquél, destacando como toral el concepto de riesgo ambiental en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental22 al afirmar que, una evaluación de riesgos ambientales es una condición necesaria para la implementación de cualquier proyecto con impacto ambiental, constituyendo su ausencia, una vulneración a este principio23 y que, el daño ambiental exige una interpretación amplia a la luz del principio de precaución24 así como un replanteamiento de las reglas de valoración probatoria25, por lo cual, se reconoció la posibilidad de que los jueces puedan revertir la carga de la prueba a efecto de allegarse de los elementos necesarios para identificar el riesgo o daño ambiental y se enfatizó que es constitucional la toma de decisiones jurisdiccionales ante situaciones o actividades que puedan producir riesgos ambientales, aunque no se tenga certeza científica o técnica al respecto26.
Principio in dubio pro natura27 28que, como mandato interpretativo general de la justicia ambiental, conlleva que en cualquier conflicto ambiental debe prevalecer, siempre, aquella interpretación que favorezca la conservación del ambiente.
Principio de participación ciudadana, que configura el derecho al ambiente como un derecho-deber que supone no solo la titularidad del acceso al ambiente sano sino también el deber de todos de colaborar en su protección29 y, supone, que el Estado debe fomentar la participación en tal protección y asumir la iniciativa institucional de regular la materia y cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental30.
Principio de no regresión, relacionado en materia ambiental con la inclusión de las generaciones futuras en la noción de progreso, ya que cualquier disminución injustificada y significativa del nivel de protección ambiental alcanzado, entendido como una línea fáctico-jurídica que determina el marco de protección de recurso natural en un momento determinado, afectará el patrimonio de la siguiente generación y que, por tanto, se vincula con las áreas naturales protegidas31.
Servicios ambientales.
Señalados como los beneficios que obtiene el hombre de los diversos ecosistemas32 que pueden estar limitados a un área local, nacional o internacional33, agregando que, en virtud de que la afectación al ambiente cuando se altera el equilibrio de un ecosistema no se manifiesta de manera inmediata, la exigencia de evidencias unívocas sobre la alteración de un servicio ambiental constituye una medida de desprotección del ambiente derivada del desconocimiento del funcionamiento ecosistémico, toda vez que, cuando las afectaciones resultan muy perceptibles para el ser humano es porque el daño ya es irreparable o irreversible34.
b) Regulación nacional e internacional de humedales
En el ámbito internacional, se destacó a la Convención sobre los Humedales (RAMSAR) de la que México es parte, que los reconoce como un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo cuya pérdida se considera irreparable; en el nacional, al artículo 60 TER de la Ley General de Vida Silvestre que prohíbe la remoción, relleno, trasplante, poda o cualquier obra o actividad que afecte la integralidad del flujo hidrológico del manglar, del ecosistema y su zona de influencia, exceptuando de dicha prohibición obras y actividades para proteger, restaurar, investigar o conservar las áreas de manglar, y a las normas oficiales mexicanas, NOM-022-SEMARNAT-2003, sobre las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento y restauración de los humedales costeros en zona de manglar y reconocimiento de los múltiples servicios ambientales que prestan en beneficio de las personas, y, NOM-059-SEMARNAT-2010 que enlista al mangle rojo, negro y blanco como especies amenazadas35, en consecuencia, se afirmó que la protección de los humedales es una prioridad nacional e internacional que ha llevado al país a emitir su estricta regulación y, por tanto, cualquier análisis que se realice en relación con los humedales, particularmente de manglar, debe guiarse por criterios de máxima precaución y prevención36.
c) Interés legítimo en materia ambiental 37
Para delimitar el interés legítimo en la defensa del ambiente como derecho humano, a la luz de los artículos 4º en relación al diverso 1º de la Constitución Federal, la Corte, se sirvió del concepto de entorno adyacente, entendido como las áreas de influencia de un determinado ecosistema en las que brinda sus servicios ambientales, de manera tal que, toda persona que habita o utiliza el área de influencia (espacio geográfico), como beneficiario de los servicios ambientales, está legitimado para promover el juicio de amparo en defensa del ecosistema38. Aclaró que el accionante, para acceder al amparo, puede demostrar la existencia del vínculo que tiene como titular del derecho al ambiente y los servicios ambientales del ecosistema que estima afectados, cuando utilice o habite el entorno adyacente, entendiendo este como una categoría -no la única- para su identificación, sin que sea necesario demostrar el daño al ambiente toda vez que ese aspecto sería materia del fondo del juicio, agregando que, bajo el principio de participación ciudadana, el entorno adyacente debe ser interpretado por los juzgadores -caso a caso- definiendo tanto las áreas de influencia del ecosistema como la naturaleza de los servicios ambientales que presta, pero siempre de forma amplia respecto de la legitimación activa en el juicio de amparo39.
d) Interés legítimo en el caso concreto
A fin de determinar si las quejosas tenían o no interés legítimo para acceder al amparo, la Corte, con base en el marco teórico y legal, la regulación nacional e internacional de humedales, así como la delimitación del interés legítimo en materia ambiental que formuló, analizó las siguientes cuestiones:
Si en el sitio del proyecto existía un humedal con diversas especies de mangle. Para concluir que se acreditó que el área del proyecto es una zona de humedales con distintos tipos de mangle, se valoraron entre otras probanzas: los dictámenes rendidos por las partes que ubicaron en forma coincidente el sitio del proyecto como un humedal que se conecta con el Río Pánuco y con el mar y que alberga mangles, rojo, negro y blanco; diverso oficio de la CONABIO que confirmó que el área en que se pretendía realizar el proyecto se encuentra en una zona de humedal dentro del sitio prioritario de manglar GM51, Pueblo Viejo-El Chairel, por criterios de importancia como corredor biológico de aves; copias certificadas de dos actas del Ayuntamiento de Tampico con referencias al manglar; la resolución de fecha 6 de junio de 2014 emitida por la PROFEPA que determinó la actuación ilegal del municipio por realizar el proyecto sin la autorización previa en materia de impacto ambiental expedida por la SEMARNAT40.
Cuáles eran los servicios ambientales que prestaba tal ecosistema. Se tomaron en cuenta los dictámenes periciales ofrecidos por las partes para determinar los siguientes: de captación, infiltración y provisión de agua de calidad y en cantidad suficiente; mitigación de los efectos de cambio climático mediante la captura y almacenamiento de dióxido de carbono; retención y formación de suelo; sistema natural de control de inundaciones y barrera contra huracanes e intrusión salina; control de erosión y protección de costas; conservación de la biodiversidad; mantenimiento de germoplasma (material genético que se transmite a la descendencia); estabilidad climática; conservación de ciclos biológicos y suministro de áreas de refugio y zonas de crianza para una gran diversidad de especies; y, el valor derivado de su belleza y significado cultural41.
Cuál era el área de influencia del ecosistema. A partir de la información sobre la multiplicidad de sus servicios ambientales, se estableció que aunque tiene áreas de influencia local, regional y global, resultó necesario identificar la situación jurídica que permitiera a las quejosas hacer valer una afectación a su esfera jurídica a partir de la expresión de un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad y, en ese sentido, señalando que el ecosistema en cuestión tiene un área de influencia regional que incluye como mínimo a todos los habitantes de Tampico42 al beneficiarse directamente de sus servicios ambientales, concluyó que cualquiera de ellos se ubica en una especial situación que distingue su interés legítimo del interés generalizado del resto de la sociedad43.
Si las quejosas habitaban o usaban tal área de influencia. Una vez determinada el área de influencia, la Primera Sala reconoció interés legítimo solo a una de las quejosas quien exhibió su credencial para votar con fotografía en donde consta que su domicilio se encuentra en la ciudad de Tampico, estimando de manera expresa, que tal credencial sí constituye una prueba idónea para acreditar el domicilio44, discrepando con precedentes de tribunales45que no abonaban a dar certidumbre en la acreditación del interés legítimo; respecto de la otra quejosa, señaló que no acreditó de forma alguna ser beneficiaria de los servicios ambientales que presta el ecosistema como habitante o usuaria46
e) Estudio de los agravios de la revisión adhesiva
Fueron declarados infundados considerando que los argumentos allí vertidos por la Presidente Municipal en el sentido de que la quejosa no acreditó la afectación al ecosistema, resultaron inoperantes, ya que tal extremo, no debe ser requisito para tener por acreditado el interés legítimo, sino que debe ser demostrado en el fondo del asunto47; asimismo, se estimó que el dictamen rendido por el perito de la actora fue idóneo para acreditar que el proyecto reclamado se encontraba en una zona de humedal, lo cual fue confirmado en la opinión técnica emitida por la CONABIO y se desprendió de lo dispuesto por el artículo 1.1 de la Convención de Ramsar, por tanto, se concluyó que siendo parcialmente fundados los agravios de las quejosas e infundados e inoperantes los del recurrente adhesivo, resultó procedente modificar la sentencia impugnada para levantar el sobreseimiento respecto de la quejosa a quien se le tuvo por acreditado interés legítimo y reasumir jurisdicción para entrar al estudio del fondo del caso.
f) El rol del juez en el juicio de amparo ambiental
Ante la incertidumbre técnica y científica que caracteriza al riesgo y/o daño ambiental, se advirtió la necesidad de flexibilizar diversas instituciones del derecho procesal debido a que la justiciabilidad del derecho humano a un ambiente sano no puede desarrollarse a partir de modelos tradicionales de impartición de justicia que en muchos casos resultan poco idóneos e insuficientes48. Sobre el rol del juez de amparo en juicios que involucren el derecho al ambiente, consideró que debe evolucionar a fin de encontrar una respuesta más ágil, adecuada y eficaz para protegerlo sin abandonar las reglas que lo rigen, sino únicamente dotarlas de funcionalidad frente a la especial configuración de este derecho humano que está ligado al conocimiento científico o técnico, lo que dificulta su defensa ciudadana, así como por el hecho de que los medios probatorios son de difícil acceso y comprensión lo que conlleva altos costos e implica una situación de desigualdad entre las autoridades responsables y el vecino, ciudadano, habitante, afectado o usuario, y, amerita la adopción de medidas para corregir tal asimetría bajo el principio de participación ciudadana y a fin de no tornar ilusoria49la protección del ambiente50.
En ese tenor, la Primera Sala estableció como herramientas procesales de los juzgadores para corregir la asimetría entre la parte quejosa y autoridades responsables en el juicio de amparo y asegurar la protección del ambiente natural por el valor que tiene como bien jurídico en sí mismo, las siguientes: (i) la reversión de la carga de la prueba a la autoridad responsable conforme al principio de precaución a fin de que sea esta quien demuestre la inexistencia de riesgo o daño al ambiente, refiriendo los términos consignados en el Acuerdo de Escazú51 en su artículo 8.3 y, (ii) su papel activo para allegarse de oficio de los medios de prueba necesarios para el conocimiento y valoración de la situación planteada acorde con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental52, fijando como pasos para su utilización, primero, una valoración preliminar sobre la existencia de riesgo de daño o daño al ecosistema bajo criterios de razonabilidad, atendiendo a los principios de precaución e in dubio pro natura y, en caso de que los adviertan, asumir la vigencia de las herramientas procesales señaladas53.
4. Estudio de los conceptos de violación y fundamentos jurídicos
Para resolver el caso, la Corte arribó a dos conclusiones: (i) la existencia de humedales, con mangles blanco, negro y rojo (manglar), en el sitio de desarrollo del proyecto y, (ii) la violación, en su realización, de las normas ambientales que conceden especial protección a los humedales por los valiosos servicios ambientales que prestan y por ser hábitat de diversas especies de flora y fauna, refiriendo la prohibición contenida en el artículo 60 TER de la Ley General de Vida Silvestre, lo ordenado por el artículo 28, fracción X de la Ley General del Equilibrio Ecológico y su reglamento de contar con previa autorización de impacto ambiental expedida por la SEMARNAT para la realización de obras y actividades en manglares o lagunas conectadas con el mar, entre otros supuestos, así como las normas oficiales mexicanas de aplicación obligatoria, NOM-022-SE-MARNAT-2003 y NOM-059-SEMARNAT-2010, por lo cual, se puntualizó que, derivado de la protección jurídica nacional e internacional alcanzada por los humedales y bajo el principio de no regresión, cualquier decisión que disminuya tal protección debe estar totalmente justificada54.
A partir de lo anterior, determinó que el desarrollo del Parque Temático Ecológico Laguna del Carpintero realizado por el municipio de Tampico en una zona de humedales sin contar con la evaluación previa del impacto ambiental por parte de la SEMARNAT puso en riesgo el ecosistema en contravención de los principios de precaución, no regresión e in dubio pro natura en materia ambiental, lo cual se estimó suficiente para amparar a la quejosa por la vulneración del derecho a un medio ambiente sano reconocido en el artículo 4º constitucional sin que se estimara necesario tener certeza sobre la actualización del daño al ambiente55. Adicionalmente, se destacó que si bien en términos del principio de participación ciudadana el ciudadano tiene un derecho-deber de proteger el ambiente, es el Estado el principal obligado a acatar la normativa ambiental toda vez que debe tener un rol activo y ejemplar en su protección y conservación, determinando que es suficiente que un ciudadano demuestre que la autoridad incumplió su deber de garante para considerar vulnerado su derecho humano al medio ambiente y conceder la protección constitucional 56.
Derivado de tales consideraciones, concluyó que las autoridades responsables vulneraron el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución violando en perjuicio de la quejosa el artículo 4º de la misma, por lo cual, le concedió el amparo57y protección de la justicia federal en contra de los actos reclamados y las autoridades que señaló como responsables58.
5. La sentencia y sus efectos59
La ejecutoria presenta un esquema novedoso y complejo para su cumplimiento a partir de lo establecido en los artículos 1º y 4º constitucionales, los relativos de la Ley de Amparo y de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental60, para lo cual, estimó necesario reinterpretar el principio de relatividad de las sentencias en materia ambiental a fin de que no constituya un obstáculo para la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano como derecho humano de naturaleza colectiva y difusa, ordenando de las autoridades responsables lo siguiente61:
Abstenerse de ejecutar los actos reclamados consistentes en el desarrollo del Proyecto denominado Parque Temático Ecológico Laguna del Carpintero y revocar cualquier autorización otorgada a la empresa tercera interesada u otro particular para su construcción;
Recuperar el ecosistema y sus servicios ambientales del área en que se desarrollaba el proyecto requiriendo de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), la emisión de un Proyecto de Recuperación y Conservación del área de manglar ubicado en la Laguna del Carpintero (estudio de línea base para la restauración del manglar y sus servicios ecosistémicos); de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), el auxilio en su implementación, y, de la SEMARNAT, la determinación de un programa de trabajo, basado en el proyecto en cita, con lineamientos concretos de actuación que deberán llevar a cabo tanto las autoridades responsables municipales y federales en el ámbito de sus respectivas competencias, como la tercera interesada como sujeto responsable, y, un cronograma de actuación con objetivos a corto, mediano y largo plazo. Para ello, también ordenó que la SEMARNAT, las autoridades responsables municipales y la tercera interesada convinieran un esquema de financiamiento del proyecto62, siendo la Secretaría la que deberá emitir sus lineamientos base y se encargará de su aprobación tomando en cuenta que las últimas nombradas incurrieron en infracciones a la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y a su reglamento.
Se establece que la PROFEPA, en el ámbito de su competencia, deberá vigilar el cumplimiento del citado proyecto, así como llevar a cabo las acciones necesarias para la aplicación efectiva de la legislación ambiental y, se ordena que las autoridades responsables municipales y la SEMARNAT, remitan a la Primera Sala y al juzgado de distrito de origen, un informe bimestral sobre el cumplimiento del proyecto, sobre el cual, la CONABIO y la CONAFOR, en el término de 8 días, deberán emitir opinión. Asimismo, en términos del principio de participación ciudadana, se ordena a las autoridades vinculadas su publicación63, así como ponerlo a disposición de la quejosa para que manifieste lo que estime conveniente; por último, al juez de distrito, se le impone el deber de adoptar las acciones y medidas que estime convenientes para velar por la efectiva recuperación del manglar y sus servicios ecosistémicos en cumplimiento de la ejecutoria64.
4. Segunda parte
El amparo mexicano para la tutela del derecho a un medio ambiente sano a la luz del Neoconstitucionalismo
La tutela de derechos fundamentales65 en el marco del Neoconstitucionalismo y el amparo como garantía constitucional para su efectividad
Aunque no existe un significado uniforme sobre la expresión Neoconstitucionalismo puede afirmarse que alude a una concepción del Derecho desarrollada a partir de los sistemas jurídicos nacidos del constitucionalismo contemporáneo que sustituye al tradicional Estado de derecho predominante en los siglos XIX y XX. Así, del constitucionalismo inicial que surge en Europa también llamado Estado legal de derecho, se pasa a una segunda fase que culmina con el neoconstitucionalismo. Dicha transición va, del Estado legal de derecho al Estado constitucional de derecho, donde la constitución, mucho más que la ley, se convierte en el centro de todo el sistema normativo; de la centralidad del Estado y de sus prerrogativas, se da lugar a la consideración de la persona humana y sus derechos como ejes del sistema jurídico; de la soberanía del legislador se pasa a la palabra final a cargo de los jueces. La meta primordial de este modelo no es tanto limitar y controlar al poder -objetivo central del constitucionalismo clásico- como afianzar y garantizar la vigencia de los derechos humanos66.
Desde la visión de Carbonell67, lo novedoso del Neoconstitucionalismo es la observación del Estado constitucional de derecho en funcionamiento y que resultan de la combinación de tres elementos: (i) Textos Constitucionales. Busca explicar un conjunto de textos constitucionales que comienzan a surgir después de la Segunda Guerra Mundial que no se limitan a establecer competencias o a separar los poderes públicos, sino que contienen altos niveles de normas materiales o sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos fines y objetivos y amplios catálogos de derechos fundamentales que suponen un marco de relaciones entre el Estado y las personas renovado. (ii) Práctica Jurisprudencial. Da cuenta del cambio que derivó del modelo sustantivo de textos constitucionales que postulan principios y valores cuya aplicación a casos concretos de forma justificada y razonable implican para los jueces una interpretación más compleja a través de técnicas como la ponderación, la proporcionalidad, la razonabilidad, la maximización de los efectos normativos de los derechos fundamentales, el efecto irradiación o el principio pro persona; su labor cobra enorme relevancia, pues el texto constitucional debe estar garantizado a través de mecanismos jurisdiccionales, lo cual deriva en un mayor activismo judicial. (iii) Desarrollo Teórico. A partir de los textos constitucionales fuertemente sustantivos y de la novedosa práctica jurisprudencial, se desarrollan teorías que explican o crean fenómenos jurídicos, refiriendo aportaciones como las de Ronald Dworkin, Robert Alexy, Gustavo Zagrebelsky, Luis Prieto Sanchís y Luigi Ferrajoli, entre otros.
Prieto Sanchís68 propone cuatro rasgos fundamentales que identifican a los distintos (neo)constitucionalismos y que conformarían el modelo neoconstitucional a pesar de sus diferencias sobre el modo de interpretar el alcance e importancia de cada uno ellos: (i) el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitución como ley suprema, (ii) la incorporación a la misma de un denso contenido material o sustantivo, en particular de derechos fundamentales, (iii) la garantía judicial y (iv) la rigidez frente a la reforma. Adicionalmente, en la dogmática neoconstitucionalista se identifican como características esenciales del Estado constitucional, las normas fundamentales como principios69, que conllevan la carga axiológica de su fundamento en la dignidad humana y el deber de protección, referido a las actuaciones que vinculan a los poderes públicos para la protección efectiva de los derechos fundamentales.
A partir de estas consideraciones, el sistema jurídico mexicano puede observarse grosso modo desde el neoconstitucionalismo70 para identificar elementos que establecen un nuevo marco de relaciones entre el Estado y las personas congruente con la doble dimensión71 -subjetiva y objetiva- de los derechos humanos: por una parte, la fuerza normativa de la Constitución se encuentra establecida en el artículo 133 que la coloca como Ley Suprema de toda la Unión y en el artículo 135 por su rigidez frente a la reforma y, también, con motivo de las reformas de derechos humanos y de amparo de 2011, se incorporan a la Constitución en su artículo 1º, un catálogo extendido de derechos humanos reconocidos en su texto y en los tratados internacionales de los que el país es parte, un conjunto de principios hermenéuticos expresos como la interpretación conforme y el principio pro persona que han impulsado una creciente práctica jurisdiccional novedosa72 y compleja, así como la obligación a cargo de todas las autoridades de respetar, promover, garantizar y proteger los derechos humanos bajo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Asimismo, la jurisdicción constitucional73 ha evolucionado en México -mediante diversas reformas- para fortalecer la función de la magistratura e integrar mecanismos e instrumentos para la defensa y control de la Constitución tales como las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano y el juicio de amparo.
Este nuevo paradigma74 provee a la Constitución mexicana no solo de un lenguaje de derechos humanos que hace hincapié en que estos cuentan con garantías para su protección, sino que también establece respecto de ellos, como antes se apuntó, un conjunto de piezas -tanto hermenéuticas como de obligaciones y deberes estatales- en torno a su efectividad. En sintonía, los artículos 103 y 107 de la Constitución, establecen que el juicio de amparo procede contra normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas por la Constitución para su protección, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte y, en adición al interés jurídico, se introduce el interés legítimo75 que hace posible el acceso al juicio de amparo para la protección de los intereses difusos o colectivos como los relativos al derecho a un medio ambiente sano, dando cimiento constitucional al amparo colectivo76 (aunque sin desarrollarlo como tal en su ley reglamentaria) y superando con ello la concepción tradicional del derecho procesal civil de corte individualista que exigía para el titular de cualquier acción un interés jurídico.
De esta manera, el Estado mexicano asume, desde las primeras líneas de su texto constitucional, la tarea de asegurar los derechos fundamentales no solo de reconocerlos, toda vez que -a la par de estos- coloca las garantías para su protección, dentro de las cuales dispone al amparo como la garantía jurisdiccional específica para ello a cuya magistratura corresponderá la aplicación de los principios interpretativos y el cumplimiento de las obligaciones que en el ámbito de su competencia sean a su cargo. Al respecto, el Poder Judicial de la Federación ha venido desarrollando una línea jurisprudencial77 que sostiene que el amparo es un recurso judicial idóneo y efectivo para la protección de los derechos fundamentales en el sentido que ha sido fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en diversas jurisprudencias.
De forma coincidente, la Corte Interamericana ha sostenido que el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es una disposición de carácter general que recoge la institución procesal del amparo, como procedimiento sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por las constituciones y leyes de los Estados Partes y por la Convención78; institución que incorpora el principio -reconocido en el derecho internacional de los derechos humanos- de la efectividad de los instrumentos o medios procesales destinados a garantizar tales derechos79, por lo cual, el proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho80. Asimismo, ha indicado que tal disposición se encuentra íntimamente ligada con los artículos 1.1 y 2 de la misma Convención, que implican la responsabilidad que los Estados tienen de consagrar normativamente y de asegurar la debida aplicación de los recursos efectivos, así como de adecuar su derecho interno para garantizar los derechos en ella consagrados, lo cual incluye la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a su observancia efectiva y la adopción de medidas para suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen una violación a las garantías allí previstas81.
Resulta entonces que el actual paradigma de derechos humanos en México, como Estado constitucional, que recoge el principio de efectividad de todos los derechos humanos, conlleva que las garantías establecidas para salvaguardarlos, deben responder a sus necesidades de tutela, en particular, el amparo como garantía de jurisdicción constitucional específica para ello y como recurso idóneo y efectivo, el cual encuentra base en lo dispuesto por los artículos 1º, 103 y 107, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en las disposiciones de la Ley de Amparo que lo reglamentan y, supone, que el Estado tiene el deber de expedir normas y desarrollar prácticas conducentes a su observancia efectiva. De ahí que, la efectividad del derecho a un medio ambiente sano reconocido como derecho humano en los artículos, 4º constitucional, 11 del Protocolo de San Salvador82, en relación con el artículo 8 del Acuerdo de Escazú83 cuyo objetivo es contribuir a la protección de este para las generaciones presentes y futuras, dependería, en casos de amenaza o violación por normas generales, actos u omisiones de autoridades y excepcionalmente de particulares, no solo de la existencia normativa del amparo como el recurso judicial al que tienen acceso las personas, sino también de la idoneidad o adecuación de las normas que lo rigen a las necesidades de protección de ese derecho, como puede ser la prevención del daño, facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, la reparación integral84 del derecho cuando se vulnere o una pronta y completa ejecución de sentencia85, a fin de que la debida aplicación de estas, se traduzca en la materialización del derecho al ambiente.
2. Análisis del contenido de la ejecutoria para la discusión de la idoneidad del amparo para tutelar el derecho a un medio ambiente sano
En el primer apartado de este texto se hizo notar que, para resolver el caso, la Primera Sala desplegó una labor hermenéutica expansiva en razón de que el derecho a un medio ambiente sano, como norma de derechos humanos, está formulado como principio, por lo cual, para su aplicación a un caso concreto, el juzgador deberá realizar, en un primer momento, su interpretación mediante las piezas incorporadas por el nuevo paradigma (bloque y parámetro de la regularidad constitucional, interpretación conforme, principio pro persona, entre otras) para posteriormente, de manera fundada y razonada, resolver la cuestión de fondo.
Así, previo a resolver, analizó la especial configuración del derecho a un medio ambiente sano como derecho difuso o colectivo, su doble dimensión individual y colectiva, su relación con aspectos técnicos y científicos, así como la existencia de principios especiales de la materia surgidos en el ámbito internacional que lo rigen, indicando además, que tales características condicionan el rol del juez en el amparo ambiental, por lo cual expuso la necesidad de adecuar -en el juicio de amparo- algunas instituciones del derecho procesal a los requerimientos de tutela del derecho al ambiente. Esto último, parece reconocerse expresamente en la ejecutoria86 en los párrafos 81, 82, 235, entre otros (237, 239, 241, 271), al expresar que:
81 … resulta sumamente importante precisar que el reconocimiento de la naturaleza colectiva y difusa del derecho al medio ambiente sano, no debe, ni puede conducirnos, al debilitamiento de su efectividad y vigencia, y mucho menos a la ineficacia de las garantías que se prevén para su protección, por el contrario, conocer y entender esta especial naturaleza debe constituir el medio que permita su tutela efectiva a través de un replanteamiento de la forma de entender y aplicar estas garantías.
82. La tutela efectiva de los derechos de tercera generación no puede ser analizada a partir del enfoque que tradicionalmente ha correspondido a otra categoría de derechos, cuya base axiológica y fines son completamente distintos. En específico, el derecho al medio ambiente sano obliga a la construcción de un nuevo y particular enfoque que atienda tanto a los fines que persigue, como a su naturaleza colectiva, pues de no hacerse así, estaremos transitando indefectiblemente a la falta de vigencia de esta esfera de protección en favor de la persona.
235. Esta Sala advierte que la especial configuración del derecho ambiental exige un cambio en la lógica jurídica caracterizado, principalmente, por la flexibilización de diversas instituciones del derecho procesal. La justiciabilidad del derecho humano al medio ambiente no puede desarrollarse a partir de los modelos “clásicos” o “tradicionales” de impartición de justicia, pues en la mayoría de las ocasiones éstos resultan insuficientes y poco idóneos para tal fin.
Haciendo referencia a los derechos sociales -entre los que frecuentemente se coloca al derecho al medio ambiente sano- Luigi Ferrajoli señala en sentido similar:
[H]ay que reconocer que para la mayor parte de tales derechos nuestra tradición jurídica no ha elaborado técnicas de garantía tan eficaces como las establecidas para los derechos de libertad y propiedad. Pero esto depende sobre todo de un retraso de las ciencias jurídicas y políticas, que hasta la fecha no han teorizado ni diseñado un Estado social de derecho equiparable al viejo Estado de derecho liberal y han permitido que el Estado social se desarrolle de hecho a través de una simple ampliación de los espacios de discrecionalidad de los aparatos administrativos, el juego no reglado de los grupos de presión y las clientelas, la proliferación de las discriminaciones y los privilegios y el desarrollo del caos normativo que ellas mismas denuncian y contemplan ahora como <crisis de la capacidad regulativa del derecho>87.
En el mismo orden de ideas, se ha sostenido que la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses ambientales resulta muy difícil bajo los procedimientos de la litigación individual tradicional, debido a la especial naturaleza de los intereses supraindividuales, por lo cual no basta con darle contenido sustancial a los derechos ambientales o de acceso a la justicia ambiental, sino que para lograr su efectividad debe desarrollarse también el plano procesal, toda vez que mientras mayor sea el grado de coherencia entre el derecho sustantivo y el derecho procesal, mayor será la protección que reciban los derechos ambientales y el medio ambiente por parte de la jurisdicción y, por ende, la eficacia real de estos derechos88.
Desde esa perspectiva, se ha considerado que, aunque la protección del derecho a un medio ambiente sano puede consagrarse en formas diversas, lo ideal es un proceso específico como el amparo colectivo, tomando en cuenta que la tutela de los intereses relacionados con el ambiente, está basada en una doctrina de la solidaridad (donde nadie es titular exclusivo de estos y al mismo tiempo todos lo son), que se dirige al objeto a proteger antes que a la persona beneficiaria de la tutela, y, por ello, se ubica en la dimensión del conflicto colectivo, donde se despersonaliza el acto lesivo al trascender la esfera individual. Al respecto, señala Nogueira Alcalá:
[E]l amparo colectivo tiene lugar para la defensa de los derechos colectivos y difusos que sufren una violación masiva de ellos que reconocen diferentes causas y diversos agentes provocadores. Su amparo o tutela jurisdiccional no busca individualizar actores y demandados específicos, sino atender al problema de las causas que provocan el daño y buscar su reparación, restableciendo o recomponiendo el bien jurídico como ocurre en el caso del daño ambiental. Así los afectados pueden ser no solo individuos, sino también asociaciones, sin perjuicio de que puedan tener legitimación activa en la materia el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo o Defensor de los Derechos Humanos, según la denominación que se utiliza en el derecho comparado89.
Bajo esta lógica de coherencia entre las necesidades propias de tutela del derecho a un medio ambiente sano y el proceso que rige en el amparo, tomando además en consideración que la falta de efectividad del derecho al ambiente es una problemática que contribuye a la creciente crisis ambiental global90 y que, salvaguardarlo, no solo es de interés para los titulares del derecho sino también para el Estado y la sociedad en su conjunto, toda vez que su vulneración, conlleva la transgresión al orden constitucional, resultaría apremiante que el legislador estableciera una tutela especial en el amparo que incorporara los mecanismos o piezas procesales que atiendan a su especial configuración como derecho difuso y colectivo, a la autonomía que se le ha reconocido en el desarrollo jurisprudencial nacional e internacional y a los principios internacionales que lo rigen. A manera de ejemplo, se puede citar, un estándar para el interés legítimo en la materia, la suplencia de la queja deficiente en amparos ambientales, la reversión y la carga dinámica de la prueba, el establecimiento de medidas cautelares compatibles con los principios de precaución y prevención que pudieran ordenarse de forma oportuna para evitar la consumación de daños al ambiente o su profundización, toda vez que, algunos de ellos, resultan irreversibles, así como también, las relativas a la reparación integral y la recomposición -cuando sea posible- para asegurar la efectividad de la restitución en el goce del derecho bajo el principio de no regresión.
Se considera que tales adecuaciones -y otras análogas- no solo responderían al principio de efectividad que rige en el amparo como garantía constitucional de los derechos humanos -en el caso los relacionados con los intereses difusos y colectivos de la materia ambiental- proporcionando a la jurisdicción constitucional un marco adecuado para brindar una debida tutela en los asuntos de conocimiento de las y los juzgadores de amparo, sino también, a la propia deliberación pública ofrecida por la Suprema Corte de Justicia en casos como el de estudio, a manera de oportunidad para integrar aspectos que hasta ahora han escapado al legislativo como órgano representativo91, y que, corresponden al ámbito de su competencia y responsabilidad a partir de las disposiciones constitucionales y convencionales y de los criterios jurisprudenciales referidos en el punto que antecede.
3. Breve análisis crítico sobre la idoneidad del amparo en el contexto del caso
De constancias que obran en el expediente del juicio y de la propia sentencia materia de este trabajo se desprenden algunas vertientes fácticas de la falta de efectividad de la justicia ambiental92 por vía de amparo, en cuanto a: (i) la limitada reparación de las violaciones de los derechos de la quejosa ante la falta de señalamiento expreso en la ejecutoria sobre el incumplimiento de las autoridades responsables (SEMARNAT y PROFEPA) en la prevención de riesgos y daños al ambiente, pese a que la impunidad administrativa es causa relevante del deterioro del medio natural93 (como ocurrió en el caso) y, perpetúa con ello su desprotección como bien jurídico tutelado en forma autónoma por el valor que tiene en sí mismo; (ii) las debilidades del incidente de suspensión como pieza fundamental del amparo ambiental, en aplicación de los principios precautorio y preventivo, para evitar riesgos o daños a los bienes ambientales que, en el caso, originalmente otorgada tal medida cautelar definitiva por la jueza de distrito, posteriormente y bajo normas y criterios de la tutela tradicional en el amparo, fue revocada por resolución del tribunal de alzada bajo el argumento de falta de interés jurídico o legítimo de la parte quejosa, lo que puso en riesgo la materia del fondo del amparo y la viabilidad de la recuperación del humedal costero ante su posible daño irreversible, situaciones que en el caso fueron evitadas por medios diversos al amparo ante la inminente continuación de la ilegal obra municipal; (iii) la evidente falta de prontitud en la justicia, dado que la demanda de amparo fue presentada el 1 de julio de 2013 y la resolución de mérito se dictó el 14 de noviembre de 2018, más la etapa de cumplimiento que puede abarcar varios años94, de lo cual resultaría que la defensa judicial del ecosistema por vía de amparo podría alcanzar una década, sin considerar en ese periodo la primera tala ilegal del manglar realizada en 2007, en el mismo sitio95y por la misma autoridad municipal, la cual fue combatida administrativamente mediante denuncia popular y penalmente, ante la ausencia de vías de legitimación para acceder al amparo y, (iv) la ausencia de reglas con mayor idoneidad para el debido cumplimiento de ejecutorias en materia ambiental a partir de su complejidad y principios que la rigen.
Al margen de lo anterior, se hace notar que en estos litigios se olvida activar mecanismos -como los que actualmente se establecen en el artículo 9 del Acuerdo de Escazú- ante posibles riesgos para las personas defensoras del ambiente en un país con elevadas estadísticas sobre asesinatos96 en tales contextos, incluso cuando se trata de mujeres, como en el que nos ocupa.
4. Referencia a la evolución histórica del amparo
Las limitaciones del amparo para asegurar la efectividad del derecho a un medio ambiente sano antes esbozadas, tienen su origen en una regulación que no atiende a las necesidades específicas de tutela que surgen de la especial configuración, dimensiones y principios rectores de ese derecho humano difuso y pueden explicarse, en parte, por la falta de una evolución adecuada del amparo a partir del constitucionalismo en el que se forjó en torno a garantías individuales, al actual, cuyo objeto es la efectividad del conjunto de derechos humanos reconocidos en la Constitución y en tratados internacionales de los que México es parte97.
Para abundar en ello, se alude a que la creación y evolución del amparo, cuyo origen se sitúa en la Constitución de Yucatán de 1841, y a nivel federal, en el Acta de Reformas de 1847 y en la incorporación de sus lineamientos esenciales en las Constituciones de 1857 y 191798, ha pasado por diversas etapas: una primera, para cumplir la función como garante de la Constitución para limitar los abusos del ejercicio del poder; otra, en la cual se identificó con la protección de derechos individuales afectados mediante agravio personal y directo y, la actual, en la que amplía su acceso a los intereses difusos, también llamados nuevos derechos o derechos humanos de tercera generación99, como el derecho a un medio ambiente sano incorporado a la Constitución Federal apenas en el año 1999.
A pesar de la referida ampliación del acceso al amparo para la defensa del derecho al ambiente mediante la incorporación de la figura del interés legítimo en la reforma constitucional de la materia realizada en el año 2011, debe reconocerse, como se expresó en el numeral 2 de este apartado, que dicho sigue ofreciendo normativamente, para tales casos, una tutela concebida para la protección de garantías individuales, por lo cual, se insiste en la necesidad de su reconfiguración.
Cabe precisar que en este trabajo, se utiliza la referencia del derecho a un medio ambiente sano como derecho de tercera generación tal y como se ha recogido en fuentes de doctrina, sin perder de vista que, actualmente, se considera obsoleta la teoría que categoriza a los derechos humanos en distintas generaciones -los civiles y políticos como primera generación, los sociales, económicos y culturales como segunda y, a la paz, culturales y ambientales como tercera- debido a que, tal forma de encasillarlos, puede conducir al error de presentar unos derechos como más importantes que otros ignorando los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad que los rigen como una unidad en torno a su núcleo central: la dignidad humana100.
Por último, se resalta que la institución de amparo nacida en el siglo XIX sirvió de modelo para que en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 8) y en la Declaración Americana de Derechos Humanos (artículo XVIII)101 se estableciera el derecho de toda persona a un recurso efectivo que la ampare de violaciones de sus derechos humanos102 103. Tal universalización del amparo tuvo un desarrollo propio -tanto en el Sistema Universal como en el Interamericano- al ser incluido en tratados vinculantes, como en los artículos, 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos104, así como en diversas jurisprudencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que han generado estándares obligatorios para el país por la aceptación de la jurisdicción de dicho tribunal en 1988, e inclusive, de manera más explícita, a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos del año 2011105, ocasionando un despliegue interpretativo nacional bajo la influencia de los referidos estándares, tal y como se expresó en el numeral 1 de este apartado.
5. Reflexiones finales
Si bien la ejecutoria en estudio resuelve satisfactoriamente el caso al otorgar la protección constitucional a una de las quejosas, ordenando, como reparación a sus derechos y garantías vulnerados, la recuperación del ecosistema de manglar afectado, con base en el vasto aporte interpretativo teórico-jurídico que fue descrito en la primera parte de este trabajo, también constituye una muestra de las limitaciones del amparo para la tutela efectiva del medio ambiente sano bajo el nuevo paradigma106constitucional de derechos humanos vigente a partir de las reformas constitucionales de dicha materia y de amparo del año 2011.
En ese sentido, pese a que se reitera que es innegable la importancia y pertinencia de la producción hermenéutica del más Alto Tribunal del país al resolver el caso, que incluso generó ocho tesis con novedosos criterios, no debe pasar desapercibido el limitado impacto que estos podrían tener en futuros casos debido al entramado normativo del sistema de precedentes en el que surgen, toda vez que de conformidad con las disposiciones vigentes de la Ley de Amparo, solo son tres los supuestos en los cuales la jurisprudencia de los órganos superiores es vinculante para los inferiores107, resultando no vinculantes las tesis aisladas como las derivadas del caso en estudio; debilidad que fue reconocida y ha sido recientemente atendida mediante la incorporación de lo que se denomina jurisprudencia por precedentes108 dentro de las reformas y adiciones realizadas a la Constitución relativas al Poder Judicial de la Federación, cuya iniciativa refirió al respecto:
En efecto, el sistema de jurisprudencia por reiteración exige que la Suprema Corte resuelva cinco sentencias en el mismo sentido no interrumpidas por otra en contrario, en diferentes sesiones, por mayoría calificada. Así, suele suceder que, aunque exista una decisión paradigmática y trascendental de la Suprema Corte, que incluso sea votada por unanimidad, los órganos jurisdiccionales inferiores no estén obligados a seguirla109.
Incluso, en el nuevo sistema, se considera que los precedentes tendrán limitado impacto para casos futuros, toda vez que serán obligatorias para juzgadores, solo las razones que justifiquen la resolución de casos concretos por parte de la Suprema Corte, y solo respecto de aquellos que fueren análogos del cúmulo que reciban.
Por ello, centrándonos en el amparo como garantía constitucional, cuyo objeto -bajo el nuevo paradigma- es la efectividad de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México es parte, a fin de asegurar la dignidad humana como principio que permea a todo el ordenamiento jurídico110y no solo la restitución al quejoso de los derechos y garantías vulneradas, resulta que, las fallas y debilidades normativas que presenta, al brindar una tutela tradicional111 al derecho a un medio ambiente sano en aspectos como el acceso, la suspensión del acto, las probanzas o, la debida reparación en la ejecución de resoluciones,112 hacen necesario el desarrollo de sus posibilidades normativas mediante la incorporación de mecanismos específicos que le permitan cumplir su función constitucional113, bajo el principio de progresividad114y una nueva concepción del proceso como instrumento de efectividad del derecho material115, fortaleciendo la legitimidad de la función del Poder Judicial Federal al ofrecerle un marco jurídico que posibilite una tutela realmente efectiva del derecho al medio ambiente sano y de la naturaleza, como objeto de protección de este, en cada uno de los casos de su conocimiento.
Ejemplo de la posibilidad de realizarlo a nivel nacional, es el amparo social agrario116, que cuenta con reglas específicas para responder a las necesidades materiales del derecho tutelado, toda vez que desde 1962 hasta la promulgación de la nueva ley de amparo en el año 2013, se reguló en un capítulo especial y con reglas adecuadas al derecho agrario de naturaleza social colectiva, estableciendo ventajas procesales en beneficio de los campesinos sujetos al régimen de reforma agraria; actualmente, aunque se eliminó dicho apartado, siguen rigiendo, para asuntos agrarios, reglas ad hoc a su naturaleza y características117. Del mismo modo, se puede citar al habeas corpus y al amparo contra resoluciones judiciales o amparo casación, toda vez que desde la doctrina se ha descrito que, dentro de una aparente unidad, el juicio de amparo comprende varios procesos específicos con modalidades peculiares118.
Se insiste en que la ejecutoria del caso del manglar de la Laguna del Carpintero, evidencia que la Corte utilizó debidamente las técnicas interpretativas proporcionadas por el nuevo paradigma constitucional de derechos humanos, realizando una importante interpretación expansiva del derecho a un medio ambiente sano a fin de otorgar la protección constitucional, pero también, deja ver las lagunas que prevalecen en la ley de amparo para brindar una tutela que responda a las necesidades específicas de ese derecho, en virtud de su especial configuración, características complejas y principios internacionales que lo rigen; lagunas que el poder legislativo federal debe colmar, en atención a que, el derecho a un medio ambiente sano, en su doble dimensión subjetiva y objetiva, constituye un bien jurídico protegido por parte del Estado y, considerando que, su inefectividad, sigue abonando a la creciente problemática ambiental en el país y a la global afectando el bienestar general de la población, además de que, tal deber de adoptar medidas legislativas en el derecho interno para la plena efectividad del derecho al ambiente y a un recurso efectivo, deriva de los tratados e instrumentos de los Sistemas Universal e Interamericano de Derechos Humanos antes referidos.
De todo lo expresado se puede enfatizar, por una parte, la relevancia de los bienes ambientales para la existencia, supervivencia y desarrollo humano, así como su estado de deterioro creciente y, por otra parte, el reconocimiento constitucional en México del derecho a un medio ambiente sano como derecho humano de incidencia colectiva o difusa junto a la existencia en el orden jurídico nacional e internacional del amparo para la consecución del fin social de tan elevada trascendencia para las actuales y futuras generaciones, como es la conservación, protección y mejora de los bienes de la naturaleza.
