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“Los que no están dispuestos a exponer sus ideas a la aventura de la refutación no toman parte en el juego de la ciencia”
Karl R. Popper
“Those who are unwilling to expose their ideas to the adventure of refutation take no part in the game of science”
Karl R. Popper
“Ceux qui ne veulent pas exposer leurs idées à l’aventure de la refutation ne prennent pas part au jeu de la science”
Karl R. Popper
SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes históricos de la legislación agraria en México. III. Ley Agraria en vigor. IV. Actualidad de la justicia agraria en México. V. Conclusiones. VI. Fuentes consultadas.
I. Introducción
La presente obra lleva a cabo un análisis de algunos de los antecedentes de la regulación del derecho agrario en México. Bajo ese régimen se encuentra incorporado más del 50% del territorio nacional. Después, se aborda un estudio de la sucesión en México, y se analiza la regulación sustantiva de la Ley Agraria vigente. Dicho análisis y posteriormente reflexiones de la actualidad de la justicia agraria cobran relevancia al conmemorarse tres décadas de la entrada en vigor de la Ley Agraria.
II. Antecedentes históricos de la legislación agraria en México
1. Plan de Ayala
El primer antecedente histórico que se analizará dentro del marco jurídico agrario en los Estados Unidos Mexicanos será el Plan de Ayala, celebrado el 28 de noviembre de 1911, suscrito por Emiliano Zapata, documento que nace por la inconformidad del pueblo respecto al actuar de Francisco I. Madero una vez que se derrocó la dictadura del general Porfirio Díaz. Tal descontento tenía su origen ante el incumplimiento a diversos acuerdos señalados en el Plan de San Luis, que impulsaron ambos personajes; las diferencias eran claras:
Madero hombre preparado creía y luchaba por la democracia; Emiliano Zapata hombre inculto que había sufrido en carne propia el despojo de sus tierras, creía que la paz no podría lograrse hasta que no se solucionara el problema agrario en México, se restituyeran y dotaran de tierras, y estos principios se consagrasen en las leyes de México.1
Ahora bien, dichas diferencias y problemas se evidencian desde el planteamiento inicial de primer plan señalado, que a la letra dice:
1. Teniendo en consideración que el pueblo mexicano acaudillado por don Francisco I. Madero fue a derramar su sangre para conquistar sus libertades y reivindicar sus derechos conculcados, y no para que un hombre se adueñara del Poder violando los sagrados principios que juró defender bajo el lema de “Sufragio Efectivo”, “No Reelección”, ultrajando la fe, la causa, la justicia y las libertades del pueblo, teniendo en consideración: que ese hombre a que nos referimos es Dn. Francisco I. Madero, el mismo que inició la precitada revolución... causando con este hecho reiterados derramamientos de sangre, y multiplicar desgracias a la Patria de una manera solapada y ridícula, no teniendo otras miras que satisfacer que sus ambiciones personales, su desmedidos instintos de tirano y su profundo desacato al cumplimiento de las leyes preexistentes…2
Advirtiendo de lo anterior, su disgusto no era menor, dado que la indignación los llevó incluso a continuar su lucha hasta derrocarlo del poder, señalando de mezquinos sus intereses y de aprovecharse únicamente de la fuerza humana de los revolucionarios, con el único objetivo de colocarse al frente del país, sin importarle las causas por las que se le unieron y lucharon miles de campesinos.
Para entrar al estudio respecto de las aportaciones a la materia agraria, se realizará un breve extracto de ciertas consideraciones del Plan de Ayala:
6o. Como parte adicional del Plan que invocamos hacemos constar: que los terrenos, montes y aguas que hayan usurpado los hacendados, científicos o caciques a la sombra de la tiranía y de la justicia venal entrarán en posesión de estos bienes inmuebles desde luego, los pueblos o ciudadanos que tengan sus títulos correspondientes de esas propiedades, de las cuales han sido despojados, por la mala fe de nuestros opresores…
7o. En virtud de que la inmensa mayoría de los pueblos y ciudadanos mexicanos no son más dueños que del terreno que pisan sufriendo los horrores de la miseria sin poder mejorar en nada su condición social ni poder dedicarse a la industria o a la agricultura por estar monopolizados en unas cuantas manos las tierras, montes y aguas, por esta causa se expropiarán, previa indemnización de la tercera parte de esos monopolios a los poderosos propietarios de ellas, a fin de que los pueblos y ciudadanos de México obtengan ejidos, colonias, fundos legales para pueblos, o campos de sembradura o de labor, y se mejore en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de los mexicanos.3
Destaca de lo preliminar, la intención de realizar una restitución de las tierras a quienes contaran con los títulos correspondientes que los ampararan respecto de los inmuebles, el fraccionamiento de los latifundios o grandes haciendas, así como la creación de tribunales especiales, a fin de dirimir las controversias que pudieran suscitarse en relación con la posesión y/o propiedad de la tierra, idea que no se vería reflejada sino se elevaría a rango constitucional hasta enero de 1992, tal como más adelante se detallará.
Bajo ese orden de ideas, es dable caer en
cuenta de la importancia que el Movimiento Suriano tuvo no sólo para nuestra vida política y social, sino fundamentalmente para nuestra estructura jurídica, pues nuestra legislación que equilibra actualmente las garantías individuales y sociales se originó en México, no con la lucha del proletariado, sino con la lucha del campesinado y logró rango constitucional por primera vez en el mundo.4
Se debe entender que
El movimiento suriano liderado por Zapata se desarrolló a través 1911-1919, como un movimiento que se lanzó a un levantamiento armado proyectándose en la escena política, agotadas otras vías para hacer escuchar sus aspiraciones y sus demandas, con el fin de construir un proyecto político y sociocultural en defensa del pueblo, con un claro objetivo, la restitución de las tierras al pueblo.5
2. Ley Agraria del 6 de enero de 1915
Fue redactada y promulgada durante el mandato del general Venustiano Carranza. Buscaba poner fin al problema agrario en México, señalando el despojo de las tierras como una de las causas que generaban mayor inconformidad de las poblaciones agrícolas, y que tales despojos se habían realizado por autoridades políticas actuando de forma contraria a las leyes, así como por acciones entre personal de la entonces Secretaría de Fomento y Hacienda, oficializando con ello la admisión de la existencia del problema agrario en la nación.
Ya dentro del articulado, contemplaba nulas ciertas enajenaciones y concesiones realizadas respecto de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades; establecía la posibilidad de nulificar divisiones o repartos hechos legítimamente, siempre y cuando lo solicitaran dos terceras partes de los vecinos o causahabientes.
Regulaba la facultad de ser beneficiados mediante la dotación de tierras conforme a las necesidades de su población; por mandato se creaban la Comisión Nacional Agraria, la Comisión Local Agraria y los comités particulares ejecutivos, recayendo en el encargado del Poder Ejecutivo de la Nación la sanción de las reivindicatorias o dotaciones efectuadas, así como la expedición de los títulos respectivos.
Se llegó a calificar esta legislación de “imperfecta, inadecuada, para algunas regiones del país, pero primer paso serio en el sentido de la resolución del problema rural”.6
Se puede concluir que “Lo importante del Decreto del 6 de enero de 1915 es que al triunfar Venustiano Carranza fue la primera Ley Agraria del país, punto inicial de la Reforma Agraria y realidad concreta para el campesinado de México que había luchado por obtener un pedazo de tierra que trabajar y del cual vivir”.7
3. Código Agrario de 1934
Fue expedido bajo el mandato de Abelardo L. Rodríguez; fue el primer Código Agrario de los Estados Unidos Mexicanos. Tal como lo comenta Antonio de Ibarrola, este ordenamiento “Reúne además materias y otras leyes, como la Reglamentación sobre Participación de Tierras Ejidales y Constitución del Patrimonio Parcelario Ejidal, la de Nuevos Centros de Población Agrícola y la de responsabilidades de funcionarios en Materia Agraria”.8
Este código creó nuevas autoridades agrarias a las establecidas en la ley inmediata anterior; la Comisión Nacional Agraria fue reemplazada por el Departamento Agrario, la Comisión Local Agraria se convirtió en la Comisión Agraria Mixta, y entraron en operaciones los comités ejecutivos agrarios en lugar de los comités particulares ejecutivos; aunado a los anteriores, se consideraron como autoridades agrarias al titular del Ejecutivo Federal y a los comisariados ejidales.
El Código en comento regulaba los procedimientos de restitución y dotación de tierras y aguas, contemplaba la creación de nuevos centros de población ejidal, consideraba a los bienes agrarios imprescriptibles e inalienables, así como la posibilidad de suspender y privar de sus derechos a los ejidatarios, incluyendo el fraccionamiento y adjudicación de las tierras de uso individual; en vigencia de este Código se realizaron un gran número de acciones de reparto de tierras a los núcleos que carecían de ellas, acciones lideradas por el general Lázaro Cárdenas del Río. “La autonomía formal o legislativa se consolidó con la expedición de este primer Código Agrario de 1934 y, en efecto, se reunieron los preceptos contenidos en diversas leyes, aun cuando su recopilación no se hizo en orden técnico”.9
4. Código Agrario de 1940
Tras la expedición de diversos decretos, se procedió a promulgar este nuevo ordenamiento:
…se puede destacar en cuanto a autoridades agrarias, hace la distinción entre autoridades y órganos, estimando que estos últimos son auxiliares técnicos que nunca ejecutan resoluciones, como era el caso en ese tiempo del Cuerpo Consultivo y las comisiones agrarias mixtas y, respecto a procedimientos agrarios, reduce los plazos de tramitación e incluye el relativo a la titulación de bienes comunales cuando no tienen conflicto de límites.10
El código enumera a las autoridades agrarias; también establece el procedimiento para la restitución de tierras y aguas a los núcleos de población, así como la dotación a los que carezcan de ellas; establece quiénes no contaban con capacidad para obtener dotación de tierras, bosques o aguas, y especifica qué propiedades se consideraban susceptibles de afectación.
La normativa estipuló que la propiedad de los bienes ejidales pertenecía al núcleo de población y que éstos serían inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles, salvo ciertos supuestos, que también preveía; declaraba nulo cualquier acto que tuviera por consecuencia privar total o parcialmente a los núcleos de población de sus derechos agrarios; se regulaba la sucesión agraria, así como la expropiación de los bienes ejidales; en torno a la capacidad agraria individual, se limitó a los mexicanos por nacimiento.
En esencia, el Código Agrario de 1940 reproduce y ratifica los lineamientos y disposiciones generales establecidos en el Código de 1934, e introduce de manera excepcional algunos conceptos nuevos. Su propósito, expresado en la exposición de motivos fue acelerar la tramitación de los expedientes agrarios y fomentar el desarrollo de la agricultura en las tierras dotadas, para impulsar el mercado nacional agropecuario.11
5. Código Agrario de 1942
Básicamente perduran las líneas de acción y de trabajo del Código anteriormente abordado; continúa siendo el presidente de la República la suprema autoridad agraria, pero “A diferencia del Código Agrario anterior, este, aunque de manera muy limitativa, permitía que en forma eventual se contratara mano de obra que ayudara al ejidatario en sus labores”.12
El código establecía que los bienes ejidales que resultaran vacantes por falta de heredero o sucesor volverían a la propiedad de núcleo agrario; también, la posibilidad de conversión del régimen ejidal a comunal, y viceversa; existían casos de excepción a la explotación directa de la parcela; también señalaba como inembargables, inalienables y sin posibilidad de gravarse los derechos del ejidatario sobre la parcela, sobre la unidad de dotación y cualquier otra sobre los bienes del ejido.
Se permitía la permuta de parcelas dentro y fuera del ejido, así como la prescripción de una parcela al haberla poseído pacíficamente y cultivado por dos años o más; se encontraba prevista la restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población.
Resultó significativo el cambio y
…distribución de competencias que se plantea en el Código entre el Departamento Agrario y la Secretaría de Agricultura, reservando al primero la responsabilidad de la administración agraria y de dirigir y ejecutar la política en la materia, en tanto que a la segunda se asignan todas las actividades relacionadas con la producción agropecuaria.13
Durante sus más de veintiocho años en vigor fue sometido a diversas reformas:
…pero con esto, dio lugar a un mayor perfeccionamiento y adecuación de sus preceptos a la realidad, es evidente que requirió de modificaciones, tanto para resumir todas las reformas de que fue objeto, como para ponerse a tono con el ritmo de la Reforma Agraria y que fue pasando de la primera etapa del solo reparto de tierras, y se volvió integral atendiendo otras fases del problema agrario.14
6. Ley Federal de la Reforma Agraria
Dicho ordenamiento fue publicado el 16 de abril de 1971, y estuvo vigente hasta el 26 de febrero de 1992. Tenía como ejes rectores o temas prioritarios: “…autoridades agrarias; el ejido; organización económica del ejido; redistribución de la propiedad agraria; y responsabilidades”.15
Esta ley determinó como autoridad agraria al presidente de la República, siendo éste la autoridad suprema agraria; sus resoluciones aún eran inmodificables; las comisiones agrarias mixtas fungían como un “órgano jurisdiccional” al ser el encargado de resolver prioritariamente las controversias agrarias; continuó con la protección de los bienes agrarios, así como de los derechos sobre éstos, que serían inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles, protección que se extendió a los derechos del ejidatario sobre la unidad de dotación y sobre los bienes del ejido.
Destaca que se les reconoció la personalidad jurídica tanto a los ejidos como a las comunidades; prohibía la celebración de contratos de arrendamiento, aparcería y cualquier otro acto que permitiera la explotación indirecta de los terrenos ejidales y comunales; se conservó la posibilidad de realizar un cambio de régimen de ejido a comunidad, y viceversa.
Otro dato importante es que esta Ley regulaba la sucesión agraria, así como la posibilidad de que el ejidatario o comunero perdiera y/o se le suspendiera de sus derechos; también encontramos a las autoridades al interior del núcleo agrario, siendo éstas la asamblea general, los comisariados ejidales y comunales y los consejos de vigilancia.
A diferencia de las anteriores regulaciones de la materia, no se trató únicamente de una recopilación de varias legislaciones, y por mandato constitucional buscaba enfocarse a la reforma agraria; también “significó un intento para fortalecer la justicia social en el campo, por cuanto tendió a estimular la estructura empresarial del ejido, contemplando una serie de posibilidades para la comercialización e industrialización de los productos ejidales y la diversificación de las actividades productivas de los campesinos”.16
La Ley Federal de Reforma Agraria constituyó un cuerpo jurídico de avanzada en comparación con los ordenamientos que le precedieron, pues se ocupó no sólo de regular los procedimientos de reparto de la tierra, sino que atendió aspectos relacionados con la organización interna de los núcleos de población y la realización de las actividades productivas a favor de la clase campesina.17
III. Ley Agraria en vigor
Mediante decreto del 6 enero de 1992 se publicó la reforma al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, un gran cambio en cuanto a la regulación de la tenencia de la tierra, incluyendo la creación de los tribunales agrarios. Aquellos “tribunales especiales” que una vez soñó Emiliano Zapata al promulgar el Plan de Ayala por fin se volvieron realidad.
Como consecuencia de lo anterior, el 26 de febrero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Agraria, que entró en vigor el 27 del mismo mes y año. La Ley se encuentra integrada por diez títulos y doscientos artículos, de los cuales únicamente 37 regulan el proceso agrario, aunado a ocho artículos transitorios.
El primer punto para considerar es la permisión de utilizar de manera supletoria a la Ley Agraria, la legislación civil federal sustantiva, la legislación mercantil, así como la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables.
En cuanto al reconocimiento de los núcleos agrarios, en su artículo 9 se reconoce la personalidad jurídica y patrimonio de los núcleos agrarios precisando que tales sujetos son propietarios de las tierras que les fueron dotadas y de las que hubieran adquirido por cualquier otro título; dice que los ejidos operarán de conformidad con su reglamento interno sin más limitaciones que las previstas en la Ley, y lo que debe contener tal reglamento.
En relación con los sujetos del derecho agrario, se reconocen a ejidos, comunidades, ejidatario, avecindado, posesionario regular, comunero, nacionalero. Tanto el ejido como la comunidad fueron analizados en el punto inmediato anterior, por lo que, en obviedad de repeticiones y transcripciones innecesarias, se dan por reproducidos los comentarios relativos.
De conformidad con su numeral 12, la Ley señala que los ejidatarios son hombres y mujeres titulares de derechos ejidales. En el artículo 15 dice que para obtener tal calidad son requisitos: ser mexicano mayor de edad o de cualquier edad si se tiene familia a su cargo o se trate de heredero de ejidatario y ser avecindado del mismo núcleo de población ejidal, salvo que se trate de heredero de ejidatario o cumplir con los requisitos que se establezcan en el reglamento interno; señala cómo acreditar y cómo se pierde tal calidad; en el correlativo 23 precisa que es facultad exclusiva de la asamblea la aceptación de ejidatarios.
Reconoce en el artículo 13 a los avecindados como aquellos mexicanos mayores de edad que hayan residido por lo menos un año en las tierras del núcleo de población ejidal siempre que hayan sido reconocidos por la asamblea general de ejidatarios o el tribunal agrario.
Los posesionarios regulares están previstos en el numeral 23, fracción VIII, de la Ley Agraria, al señalar que su tenencia puede ser regularizada por la asamblea, constituyéndose en irregulares aquellos que no lo han sido aún, y precisa que los primeros serán quienes de conformidad con el artículo 57 del ordenamiento referido tendrán preferencia para la asignación de tierras de uso común.
Por su parte, los comuneros tienen origen en el precepto 101, y tendrán los derechos de uso y disfrute de la parcela que se les asignó, y señala que la calidad será susceptible de transmisión mediante la cesión del derecho del comunero.
Se debe entender por nacionaleros a aquellos sujetos que de conformidad con los artículos 160 y 162 de la Ley Agraria se encuentren en posesión de un terreno nacional. Para efectos de mayor claridad se presenta el siguiente esquema:
Respecto a los órganos del ejido, se señalan a la asamblea general de ejidatarios, al comisariado ejidal, al consejo de vigilancia y a la junta de pobladores.
Establece la normatividad que el órgano supremo del ejido es la asamblea general de ejidatarios, la cual se integra por todos los ejidatarios del núcleo agrario; se debe reunir por lo menos una vez cada seis meses, y clasifica sus asambleas en aquellas de formalidades simples y las de formalidades especiales, atendiendo al asunto a tratar.
Ambos tipos de asambleas pueden ser convocadas por el comisariado ejidal, el consejo de vigilancia o la Procuraduría Agraria, esta última cuando lo soliciten veinte ejidatarios o el 20% del total de ejidatarios, mismos que previamente debieron solicitar a los primeros dos órganos mencionados, habiendo transcurrido cinco días hábiles sin que convocaran a la asamblea.
Las asambleas deben realizase dentro del ejido o en el lugar habitual, salvo causa justificada, para cumplir con el principio de publicidad y hacer del conocimiento de todos los ejidatarios que se realizará una asamblea. El convocante debe emitir cédulas de la convocatoria, en las que se deberán indicar los asuntos a tratar y el lugar y fecha de la reunión.
De las fracciones I a las VI y XV, se debe lanzar la primera convocatoria a la asamblea con no menos de ocho días ni más de quince días de anticipación. Se debe cumplir con el quórum de asistencia, siendo el 50% más uno de los ejidatarios.
De no reunirse el quórum, debe levantarse un acta de no verificativo, y lanzarse una segunda convocatoria, la que tendrá lugar en no menos de ocho ni más de treinta días posteriores, la que se instalará con cualquier número de ejidatarios presentes. Los acuerdos deben ser aprobados por mayoría simple de los presentes, con independencia de si es primera, segunda o ulterior convocatoria.
En cuanto a las asambleas de formalidades especiales, la primera convocatoria debe lanzarse por lo menos con un mes de anticipación; deben estar presentes para instalarse las 3/4 partes de los ejidatarios, un representante de la Procuraduría Agraria y un fedatario público; los acuerdos deben ser tomados por las 2/3 partes de los ejidatarios presentes.
Ante la inasistencia del quórum requerido, debe levantarse el acta de no verificativo, y de inmediato lanzarse la segunda convocatoria, para que la asamblea tenga lugar en no menos de ocho días ni más de treinta días posteriores; en este caso deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios; es requisito aprobarse los acuerdos por las 2/3 partes de ellos, debiendo estar presentes un representante de la Procuraduría Agraria y un fedatario público.
El comisariado ejidal se integra por un presidente, un secretario y un tesorero, propietarios y sus respectivos suplentes, mientras que el consejo de vigilancia cuenta con un presidente y dos secretarios, propietarios y sus suplentes. Duran en su encargo tres años. En las candidaturas a dichos puestos debe respetarse que por cuestiones de equidad de género no deben corresponder más del 60% de un mismo género. Son electos en una asamblea de entre los mismos ejidatarios.
Otro órgano hacia el interior del ejido es la junta de pobladores; sus decisiones son encaminadas con el poblado, los servicios públicos y trabajos comunitarios del asentamiento humano. En este caso sí participan los avecindados.
En relación con las tierras ejidales, por su destino se dividen en tierras parceladas, tierras de uso común y tierras para el asentamiento humano, aunque también se prevé como facultad de la asamblea realizar una delimitación de parcelas con destino específico, tales como la unidad agrícola industrial de la mujer, la parcela para el desarrollo integral de la juventud y la parcela escolar.
Las tierras de asentamiento humano se dividen en zona de urbanización y fundo legal, y tienen la protección de ser inembargables, inalienables e imprescriptibles, características que abarcan también a la unidad agrícola industrial de la mujer, la parcela para el desarrollo integral de la juventud y la parcela escolar; sin embargo, esto no les es aplicable a los solares delimitados dentro de la zona de urbanización, ya que una vez que el Registro Agrario Nacional expide el título de propiedad serán propiedad plena de sus titulares y se regularán por las disposiciones del derecho común.
La asamblea general de ejidatarios asigna los solares y determina su extensión, de ser posible al constituirse el ejido, cada ejidatario recibirá un solar de forma gratuita, y una vez satisfechas las necesidades del núcleo agrario, los solares pueden enajenarse o arrendarse a favor de terceras personas. Es en esta área donde se establecen los servicios públicos de la comunidad, y se puede realizar reserva de territorio para la extensión de ésta.
Las tierras de uso común se usarán y aprovecharán de conformidad con el reglamento interno del ejido; también se consideran inembargables, imprescriptibles e inalienables, excepto cuando sean aportadas a una sociedad civil o mercantil; para ser aportadas a una sociedad civil o mercantil deben ser aprobadas por la asamblea general de ejidatarios, y cumplir con otra serie de formalidades.
Las parcelas asignadas individualmente pueden ser trabajadas directa o indirectamente por el ejidatario o posesionario, por medio de arrendamiento, aparcería, mediería, asociación, usufructo o cualquier otro. Lo que sucede hacia el interior de la parcela no puede disponerse por terceras personas, dado que el uso, goce y disfrute de la parcela corresponden al beneficiado con la asignación. Los derechos parcelarios son susceptibles de enajenarse a otro ejidatario o avecindado del núcleo de población, previa notificación a la cónyuge, concubina e hijos del cedente, dado que cuentan con un término de treinta días naturales para ejercer el derecho del tanto; posterior a ello o la renuncia expresa a tal derecho, se debe celebrar un contrato de cesión de derechos frente a dos testigos y ratificarlo ante un fedatario público, dar aviso al comisariado ejidal e inscribirlo ante el Registro Agrario Nacional.
La Ley Agraria permite la desincorporación del régimen ejidal de las parcelas mediante la adopción del dominio pleno, autorización que debe ser otorgada por el órgano supremo del ejido; una vez realizado el cambio de régimen, en lo subsecuente se regulará por el derecho común; pero existe una salvedad, dado que en la primera enajenación una vez adquirido el dominio pleno de la parcela debe otorgarse el derecho del tanto en términos del artículo 84 de la Ley.
También establece la normativa la figura jurídica de la expropiación de bienes ejidales o comunales, que debe ser tramitada ante la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano mediante decreto presidencial que determine la causa de la utilidad pública, los bienes por expropiar, y será mediante indemnización. El decreto debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación, y se le notificará la expropiación al núcleo de población. De igual forma, prevé que cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del publicado en el decreto respectivo o si transcurridos cinco años no se ha dado cumplimiento con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional del Fomento Ejidal procederá a realizar acciones para reclamar la reversión parcial o total de los bienes expropiados.
La Ley permite constituir nuevos ejidos a un grupo mínimo de veinte personas, que deben aportar una superficie de tierra cada uno, tener un proyecto de reglamento interno, y que tanto la aportación de tierra como el reglamento interno consten en escritura pública y se inscriban en el Registro Agrario Nacional; una vez realizado lo anterior, se tendrá por legalmente constituido el ejido y se regulará como tal.
La Ley prevé que el reconocimiento de las comunidades deriva de una acción agraria de restitución para las que fueron despojadas de su propiedad, de un acto de jurisdicción voluntaria siempre que no exista litigio en torno a la posesión y propiedad comunal, o bien mediante la resolución de un juicio promovido por quienes conserven el estado comunal cuando exista litigio u oposición, así como por la conversión de ejido a comunidad.
La comunidad tiene la propiedad de las tierras, y ésta es inalienable, imprescriptible e inembargable, salvo que se aporte a una sociedad civil o mercantil; sus órganos son el comisariado de bienes comunales, la asamblea de comuneros y el consejo de vigilancia. Al titular de derechos dentro de la comunidad se le denomina “comunero”, y si él cede sus derechos el adquiriente recibe dicha calidad.
Si no existe asignación de parcelas individuales, se presumirán iguales los derechos de los comuneros, salvo prueba en contrario; de no existir litigio, se presume como legítima la asignación de parcelas de hecho en la comunidad.
Se contempla la posibilidad de convertir las tierras ejidales a comunidad, y viceversa, así como la opción de que algunos de ellos se mantengan como ejido o comunidad si no están de acuerdo con el cambio.
Las comunidades indígenas gozan de las protecciones especiales que les reconoce el artículo 4 y 27 de la Constitución federal, y en todo lo no previsto para las comunidades, siempre que no contravengan lo expreso en el capítulo correspondiente, se aplicará lo dispuesto para los ejidos.
Las reglas y bases en que opera la pequeña propiedad son reguladas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la ley se respetan.
IV. Actualidad de la justicia agraria en México
A la par de la reforma constitucional al artículo 27 en relación con la materia agraria en México, se incluyó en la fracción XIX la creación de tribunales especializados autónomos y con plena jurisdicción para resolver las controversias de la tenencia de la tierra y administrar la justicia agraria, destacando que no se integraron al Poder Judicial de la Federación a pesar de realizar funciones jurisdiccionales. Son dirigidos por magistrados propuestos por el titular del Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. De acuerdo con la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, dichos órganos jurisdiccionales se integran por un Tribunal Superior Agrario y tribunales unitarios agrarios, a la fecha 57, los cuales se encuentran distribuidos a lo largo del territorio nacional.
Es el Tribunal Superior Agrario el que decide la ubicación en que tendrán su sede, así como su competencia territorial, con base en distritos creados por ellos mismos mediante acuerdos administrativos que delimitan la circunscripción territorial en la cual serán competentes. En algunas entidades federativas han establecido tres o hasta cuatro tribunales unitarios, atendiendo al cúmulo de trabajo y a los sujetos agrarios que existen. Mientras que los tribunales unitarios agrarios son la primera instancia en todos los conflictos que les corresponden, el Tribunal Superior Agrario, entre otras cuestiones administrativas, revisa algunas de las sentencias definitivas dictadas por los tribunales unitarios.
| Ubicación de los distritos y sedes de los tribunales agrarios | |||
|---|---|---|---|
| Distrito | Sede | Distrito | Sede |
| Tribunal superior agrario | Ciudad de México | 28 | Hermosillo, Sonora |
| 1 | Guadalupe, Zacatecas | 29 | Villahermosa, Tabasco |
| 1A | Aguascalientes, Aguascalientes | 30 | Ciudad Victoria, Tamaulipas |
| 2 | Mexicali, Baja California | 31 | Jalapa, Veracruz |
| 3 | Tuxtla Gutiérrez, Chiapas | 32 | Tuxpan, Veracruz |
| 4 | Tapachula, Chiapas | 33 | Tlaxcala, Tlaxcala |
| 5 | Chihuahua, Chihuahua | 34 | Mérida, Yucatán |
| 6 | Torreón, Coahuila | 35 | Ciudad Obregón, Sonora |
| 7 | Durango, Durango | 36 | Morelia, Michoacán |
| 8 | Ciudad de México | 37 | Puebla, Puebla |
| 9 | Toluca, Estado de México | 38 | Colima, Colima |
| 10 | Tlalnepantla, Estado de México | 39 | Mazatlán, Sinaloa |
| 11 | Guanajuato, Guanajuato | 40 | San Andrés Tuxtla, Veracruz |
| 12 | Chilpancingo, Guerrero | 41 | Acapulco, Guerrero |
| 13 | Guadalajara, Jalisco | 42 | Querétaro, Querétaro |
| 14 | Pachuca, Hidalgo | 43 | Tampico, Tamaulipas |
| 15 | Guanajuato, Guanajuato | 44 | Chetumal, Quintana Roo |
| 16 | Guanajuato, Guanajuato | 45 | Ensenada, Baja California |
| 17 | Morelia, Michoacán | 46 | Huajuapan de León, Oaxaca |
| 18 | Cuernavaca, Morelos | 47 | Puebla, Puebla |
| 19 | Tepic, Nayarit | 48 | La Paz, Baja California |
| 20 | Monterrey, Nuevo León | 49 | Cuautla, Morelos |
| 21 | Oaxaca, Oaxaca | 50 | Campeche, Campeche |
| 22 | Tuxtepec, Oaxaca | 51 | Iguala, Guerrero |
| 23 | Texcoco, Estado de México | 52 | Zihuatanejo de Azueta, Guerrero |
| 24 | Toluca, Estado de México | 53 | Celaya, Guanajuato |
| 25 | San Luis Potosí, San Luis Potosí | 54 | Comitán de Domínguez, Chiapas |
| 26 | Culiacán, Sinaloa | 55 | Pachuca, Hidalgo |
| 27 | Guasave, Sinaloa | 56 | Tepic, Nayarit |
Fuente: elaboración propia.
A treinta años de la creación de los tribunales agrarios, han sido sometidos a su consideración un total “de 1,013, 645 (un millón trece mil seiscientos cuarenta y cinco) asuntos, y de los cuales se han concluido el 95.21%”,18 trascendiendo que la mayoría de las controversias planteadas ante ellos han sido resueltas.
“El principio rector de los Tribunales Agrarios es impartir justicia pronta y expedita, dictando con toda oportunidad los fallos en los juicios agrarios…”.19 Sin embargo, cada vez resulta menos posible acceder a esa tan deseada justicia pronta y expedita; en la mayoría de los casos se debe a la falta de personal con el que cuentan los órganos jurisdiccionales, en los que la mayoría de su personal pertenece al sector administrativo, y el menor de ellos, al personal jurisdiccional. Desde el sexenio anterior, a cargo del presidente Enrique Peña Nieto, se ha venido trabajando en dichos órganos con una austeridad que lejos de permitir la contratación de mayor personal jurisdiccional, ha ido reduciendo espacios y recortando plazas, tales como ingenieros topógafros, secretarios de estudio y cuenta, audiencia campesina.
Cada vez resulta más notoria la indiferencia de los servidores públicos, compañeros del gremio y de ciertos sectores de la población hacia el sector agrario, incluso en el sector educativo, donde un gran número de universidades han optado por eliminar de sus planes de estudios las asignaturas de derecho agrario.
Fuente: elaboración propia.
Es del conocimiento general que a nivel mundial esta pandemia surgida con motivo del virus SARS-COV-2, lamentablemente ha traído miles de muertes y enormes consecuencias negativas: nuestro país no es la excepción, y entre varias afectaciones que tienen lugar se encuentran el acceso e impartición de justicia.
El 23 de abril de 2020 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial,20 mediante el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece diversas medidas de austeridad para observar y aplicarse en las dependencias y entidades de la administración pública federal, lo que incluye desde luego a los tribunales agrarios, el Registro Agrario Nacional (RAN) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). Entre otras consideraciones establece que de forma “voluntaria” se realizaría una reducción del salario de los altos funcionarios públicos hasta en un 25%, y una restricción de utilizar el 75% del presupuesto disponible de las partidas de servicios generales, materiales y suministros.
El pasado 8 de junio del año en curso se hizo de dominio público la Circular 13/2020, emitida por el secretario general de acuerdos del Tribunal Superior Agrario, que dirige a los magistrados numerarios, supernumerarios y encargados de despacho de los tribunales unitarios agrarios (TUAS), que precisa que dentro de las partidas comprometidas se encuentra el pago de arrendamiento al no contar con inmuebles para ocuparse por los órganos jurisdiccionales.
Bajo ese contexto, en el documento se le solicita al personal de los tribunales, conciliar con los propietarios de los inmuebles actualmente ocupados en arrendamiento, con el fin de lograr una reducción en el pago de renta y, en su caso, gestionar ante las autoridades municipales o estatales la obtención en comodato de inmuebles para continuar desempeñando sus labores.
En la última fecha señalada también se divulgó en redes sociales diversa circular suscrita por la coordinadora institucional del Registro Agrario Nacional, en la cual señala que con motivo de las medidas de austeridad ya descritas, se les informó que las oficinas de representación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano en las entidades federativas no tendrán espacio para la atención al público, por lo que pide se brinde solidariamente un espacio dentro de las oficinas del Registro Agrario Nacional, para que el personal de la Sedatu cuente con condiciones mínimas de operación.
Si bien es cierto que algunos tribunales unitarios agrarios pueden y deben hacer alguna reducción a los montos que destinan anualmente por concepto de rentas, debemos analizar que dichas medidas no son aisladas, pues los salarios de los funcionarios son mucho menores en comparación con los mismos cargos en el Poder Judicial local y federal; además, continúa la rescisión de relaciones laborales en tales órganos jurisdiccionales (TUAS).
V. Conclusiones
La justicia agraria nace principalmente para generar certeza jurídica respecto de la tenencia de la tierra. Al respecto, debemos precisar que más del 50% del territorio nacional se encuentra regulado por el derecho agrario, y aclaramos que aunque los tribunales agrarios materialmente ejerzan funciones jurisdiccionales, formalmente son un órgano autónomo y no forma parte del Poder Judicial.
Nadie pone en tela de juicio la situación sanitaria extraordinaria ante la que nos encontramos, la crisis mundial y la necesidad de reorientar fondos al sector salud; pero es lamentable que siga la precarización de la justicia de los campesinos, y esta pandemia sólo haga más evidente el olvido y desinterés de la materia agraria. “La crisis de la justicia agraria no empezó con la pandemia, ésta es crónica y cuando menos tiene su agravamiento en el último lustro. La emergencia sanitaria ha significado el desmontaje de las instituciones de impartición de justicia a los derechosos agrarios”.21
Las futuras generaciones de abogados en México necesitan conocer la importancia y necesidad del aprendizaje de las materias de derecho agrario en las instituciones de educación superior. Con independencia de la relevancia o interés que pudiera generar a simple vista dicha rama del derecho, no debe pasar inadvertido que las nuevas generaciones de abogados tendrán nulos conocimientos de la modalidad de propiedad social, que representa hoy en día más del 50% de territorio nacional.
¿qué es lo que se requiere entonces? lo que se requiere es voluntad política para llevar a cabo un análisis urgente de las instituciones de la administración pública que integran el sector agrario en México, con la convocatoria correspondiente a los diversos actores: campesinos, servidores públicos con experiencia en el sector, académicos, especialistas en la materia, abogados postulantes, investigadores y líderes, que derive en una reforma integral del marco jurídico agrario desde nuestra carta magna, atendiendo al principio de progresividad ya que México no es el mismo que hace treinta años, con el objetivo de lograr la implementación de efectivas políticas públicas en el campo mexicano, así como en aras de optimizar la procuración e impartición de justicia agraria que tanto hace falta en beneficio de nuestro país.22
Al contrario de lo que piensan algunos servidores públicos, abogados y cierto sector de la población, el derecho agrario en México es de suma importancia, y los tribunales agrarios cobran protagonismo al “...garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, coadyuvar a la permanencia del Estado de derecho, salvaguardar el respeto a la legalidad y contribuir a la paz social en el campo”.23
Resulta necesario alzar la voz, ante la falta de capacidad y voluntad de las autoridades en la materia para conservar la institucionalidad y defender a los sujetos de la justicia agraria, pues se encuentra en riesgo la posible reducción de tribunales unitarios agrarios.
Los interesados y/o apasionados por el derecho agrario no debemos descansar hasta que a esta materia se le vuelva a dar la importancia que se merece por el bien de las próximas generaciones de abogados y de la sociedad en general.
