Artículos

 

Nueva política del agua y herencias centralizadoras: el consejo de cuenca del Valle de México

 

New water policy and centralizing legacies: the basin council in Valle de México

 

Cleotilde Hernández-Suárez

 

Programa Agua y Sociedad de El Colegio de San Luis. Parque de Macul 155. Fracc. Colinas del Parque. San Luis Potosí, S. L. P. 78299. Fax 01 (444) 8110101 (chernandez@colsan.edu.mx)

 

Resumen

La nueva política del agua del gobierno mexicano, difundida desde hace casi dos décadas, tiene entre sus principales vertientes la relativa a la gestión del agua por cuencas y en los Consejos de Cuenca. En el discurso oficial se insiste en que dicha política pública promueve la participación de los usuarios en la toma de decisiones hidráulicas, y que esto a su vez conduce al manejo integral del agua en las cuencas. Aquí se analiza el marco normativo en esos aspectos, frente al discurso y los procesos que tienen lugar en el Consejo de Cuenca del Valle de México (CCVM), con énfasis en el tipo de participación que dicho marco permite a los usuarios agrícolas de aguas negras del Valle del Mezquital, en el estado de Hidalgo. Para la construcción de la propuesta teórica-conceptual se retomaron los aportes de la ecología política, y la historia y justicia ambientales. Se realizó una revisión documental amplia y se hizo trabajo de campo; en este último se hicieron recorridos exploratorio-descriptivos y se aplicaron entrevistas abiertas a informantes clave. La investigación demuestra que el marco normativo en materia de aguas, lejos de propiciar una participación social amplia en la toma de decisiones, como se promueve en el discurso oficial, constituye uno de los principales instrumentos para dar continuidad a la centralización histórica de las mismas, con consecuencias sociales y ambientales que no consistentes con el desarrollo sustentable.

Palabras clave: agua, cuenca, centralización, toma de decisiones.

 

Abstract

The new water policy by the Mexican government, implemented for almost two decades, has among its main aspects water management by basins and through Basin Councils. In the official discourse, there is an emphasis in that this public policy promotes the participation of users in water decision-making, and that this in turn leads to an integral water management in the basins. Here, we analyze the legal framework in these aspects, in contrast with the discourse and the processes that take place in the Valle de México Basin Council (Consejo de Cuenca del Valle de México, CCVM), with an emphasis in the type of participation that this framework allows for agricultural users of raw sewage waters in Valle del Mezquital, in the state of Hidalgo. To construct the theoretic-conceptual proposal, we took up contributions by political ecology, and environmental history and justice. We carried out a broad literature review and field work was performed; in the latter, there were exploratory-descriptive tours and open interviews were applied to key informants. Research shows that the legal framework in water issues, far from fostering a broad social participation in decision-making, as is suggested by the official discourse, constitutes one of the main instruments used to give continuity to the historical centralization of the resource, with social and environmental consequences that are inconsistent with sustainable development.

Key word: water, basin, centralization, decision-making.

 

Introducción

La importancia biológica, ambiental, productiva, económica, social y cultural del agua abre un abanico de situaciones y problemáticas relacionadas con el uso y manejo de este elemento natural. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) califica al problema del agua como complejo, expresado en la reducción de la disponibilidad del recurso y la agudización de la competencia por el mismo, con los consecuentes conflictos sociales; una reducción derivada del crecimiento poblacional, de los cambios que ha experimentado la composición rural-urbana de la población, y de la contaminación de los recursos de agua dulce (UNESCO-WWAP, 2006). Se estima que, a diario, dos millones de toneladas de desechos -incluyendo vertidos humanos y residuos químicos e industriales- son arrojadas en aguas receptoras; de esta forma, cada litro de agua residual contamina ocho de agua limpia. Se reconoce que, "en el círculo vicioso de la pobreza y la enfermedad, el agua y el saneamiento insuficientes constituyen a la vez la causa y efecto: aquellos que no disponen de un suministro de agua suficiente y abordable son, invariablemente, los más pobres" (UNESCO-WWAP, 2003:11). De ahí también que, en la década reciente, ese organismo ha ido prestando mayor atención al asunto del acceso diferencial a la toma de decisiones sobre el recurso (UNESCO-WWAP, 2003), ya que sus análisis sugieren que ese aspecto se traduce en acceso diferencial al agua, en calidad y cantidad.

En cuanto a la reutilización agrícola de las aguas negras y mezcladas (negras con pluviales) sin previo tratamiento, oficialmente se reconoce la falta de datos precisos y confiables. Scott, et al. (2004) estiman que, a nivel mundial, unas 20 millones de hectáreas son irrigadas con este tipo de aguas y que, de las aproximadamente 500 000 ubicadas en Latinoamérica, más de la mitad se cultivan en México, destacando el caso de la Cuenca del Río Tula, con más de 90 000 ha de riego. Estos investigadores observan que la generación de volúmenes de aguas negras está experimentando tasas de crecimiento sin precedentes en ciudades de países en vías de desarrollo, y que la reutilización agrícola es propiciada por varios factores: escasez de agua limpia, confiabilidad en el abasto con aguas negras, falta de recursos hídricos alternativos, supervivencia y dependencia económica, proximidad a los mercados urbanos, y valor nutritivo (para la agricultura) de esas aguas; esto pese a las afectaciones ambientales y los riesgos a la salud pública que ello implica.

Frente a los diagnósticos de la UNESCO, y retomando la información contenida en ellos, un grupo cada vez más amplio de investigadores considera -como se expresa en esta cita- que: "hay mucha más agua azul¹ de la que se está extrayendo y consumiendo, dado que en todo el mundo se extrae menos de una décima parte del agua disponible" (Dávila, 2006:18); y convocan a discutir los orígenes, particularidades y diferencias entre los problemas² de disponibilidad, accesibilidad y distribución del recurso. Así, la construcción del problema del agua -independientemente del peso que se otorgue a cada dimensión- "ha servido para introducir la idea de que se necesita implantar una nueva política de gestión del agua tendiente a regular y restringir el acceso a ella, su distribución y su uso" (Dávila, 2006:22). Debe tenerse presente que en México -y otros países latinoamericanos- esa problematización se ha ido dando en el contexto de la adopción e instrumentación del neoliberalismo³ a partir de la década de 1980 (Mc Michael, 1999; Valenzuela, 1991). Los resultados de este modelo económico son el incremento considerable de la pobreza, la polarización social, la globalización del crimen⁴ y la destrucción del medio ambiente (Candia, 2000).

En México la nueva política del agua -dada a conocer a principios de la década de 1990- puntualiza dos conceptos básicos para el manejo integrado de este recurso: la cuenca, definida como el espacio donde confluyen recursos naturales y poblaciones humanas, formando una unidad funcional más adecuada para el manejo de los recursos; y el Consejo de Cuenca, como el espacio de coordinación entre gobernantes, representantes de instituciones y representantes de los diferentes grupos de usuarios del agua (CNA, 1992). En el discurso gubernamental se reconoce a la participación social como "un elemento indispensable para lograr la sustentabilidad del recurso y para darle legitimidad a las decisiones que se tomen en esa materia" (CNA, 2010:48); pero esto sigue planteándose como una aspiración en la denominada nueva gobernabilidad del agua. En el marco normativo los espacios de decisión son acotados y se les encuentra combinados con la promoción de la valorización económica del agua y con la transferencia de responsabilidades financieras, del gobierno federal hacia los distintos usuarios y autoridades estatales y municipales. Es el caso, por ejemplo, del Programa de Transferencia de Distritos de Riego (PTDR), que se desprende de la vertiente económica de dicha política, y tiene como uno de sus principales objetivos que los regantes asuman la administración, operación y conservación de los distritos, sin subsidios (CNA, sf). Por tanto, es necesario analizar si ha habido un tránsito desde la centralización hacia la descentralización, con qué características, y qué papel ha jugado en estos procesos el marco normativo en la materia.

Herrera y Lasso (1994) ubica el año de 1824 -fin del movimiento Independentista y del establecimiento del régimen federal- como el inicio de la tendencia centralizadora en materia de tierras y posteriormente de aguas por parte del gobierno federal; una tendencia que continuó con la Constitución Liberal de 1857 y que se acentuó durante el Porfiriato⁵ y -habría que agregar- después con los gobiernos post-revolucionarios. En este sentido, Sánchez (2006) plantea que, como un aspecto dominante del arreglo federal mexicano, la centralización administrativa, económica y política implicó que el gobierno federal se posicionara por encima de la soberanía y la autonomía de los estados y municipios, por lo que la centralización en la gestión de los recursos conllevó la centralización en las atribuciones y en la toma de decisiones, sin excepción alguna. No obstante, y si bien es cierto que esa inercia centralizadora se ha impuesto, es necesario tener presente que también ha habido -y hay- Juntas de Aguas o asociaciones de regantes, administradas por los mismos usuarios organizados pese a tener la obligatoriedad de pagar cuotas a los distritos de riego, como lo demuestra Palerm (2009) en su análisis desmitificador de algunos aspectos de los distritos de riego en México.

Sobre las implicaciones de la descentralización, la doctrina jurídica hace una distinción entre la descentralización administrativa y la política: la primera es referida a la forma en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios; mientras que la segunda es una forma de distribuir el ejercicio del poder entre distintos entes del derecho público, ubicados en distintos ordenes de gobierno (Acosta, 1979; Fraga, 1973, citados por Sánchez, 2006). La Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 2004 contempla la participación de los representantes de usuarios, de gobierno, y de otros sectores de la sociedad vinculados con la explotación, uso, aprovechamiento o conservación, preservación y restauración de las aguas de la cuenca hidrológica y del o los acuíferos subyacentes⁶. No obstante, y basándose en aquella distinción, Sánchez (2006) sostiene que, ni la descentralización administrativa ni la política se han concretado en la gestión del agua en México, y más bien fueron promovidas en el discurso político para distender los cuestionamientos a la excesiva concentración de decisiones en el gobierno federal. En un sentido similar, estudios del Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, A. C. (CTMMAAC, 2001) destacan el contexto de crisis económica del cual surgió dicha propuesta, y ubican una contradicción central de origen: el proceso de descentralización iba en contra de la estructura política del estado que quería impulsarlo. Dentro de ese proceso se ubica la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA), el 16 de enero de 1989, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).

A casi dos décadas de la instrumentación de la nueva política del agua, la compleja problemática en torno a este recurso natural no sólo no se ha resuelto, sino que en algunos aspectos se ha acentuado, cuestionando la eficacia de los instrumentos legales y los mecanismos fiscales diseñados para aquél fin. Aquí se analizan algunos aspectos del marco normativo y la forma en que han sido implementados en el área de estudio, para conocer el tipo de participación en la toma de decisiones que dicha política pública reserva a los usuarios agrícolas de aguas negras en el Valle del Mezquital, dentro del Consejo de Cuenca del Valle de México (CCVM). Sin la intención de abundar en aspectos normativos, se retoman aquellos que son ineludibles para comprender cómo el marco normativo constituye uno de los principales instrumentos para el ejercicio del poder y el reforzamiento de la centralización de las decisiones en la gestión del agua, contrario a los principios contenidos en el discurso gubernamental respectivo.

 

Propuesta teórica-conceptual

La investigación social y el diseño de las políticas públicas concernientes a los recursos comunes han sido influenciados significativamente por los postulados teóricos de Hardin (1968), contenidos en su obra The Tragedy of Commons; los que a su vez han sido retomados por economistas neoclásicos como Weimer y Vinning (1992). Desde estos enfoques se observa a todos los hombres tomando elecciones racionales y buscando el mayor beneficio individual a costa de los bienes comunes. Las dinámicas de los procesos productivos y sus consecuentes afectaciones al ambiente y a terceros son abordadas en conjunto como externalidades negativas, y son atribuidas a la falta de definición de derechos sobre los recursos. De ahí que ubiquen a la economía de mercado como la más eficiente aunque -reconocer- no la más justa, y propongan dar a los bienes comunes un manejo como bienes materiales y que sean las leyes coercitivas y los mecanismos fiscales los que moldeen las políticas públicas.

En México, el marco legal en materia de aguas tiene una larga tradición que se remonta a la Colonia, con las leyes de Recopilación de Indias, que contenían las bases para que los virreyes y otras autoridades delegadas por los reyes otorgaran mercedes de tierras y aguas a los particulares, a los conquistadores y a los indios (Herrera y Lasso, 1994). Por otra parte, el marco legal en materia ambiental es reciente (década de 1970) y se ha ido construyendo bajo la influencia del debate internacional, inspirado en los principios de la Declaración de Estocolmo de 1972 (Cirelli, 2004). Esta Declaración contiene reflexiones sobre las actividades humanas, las consecuencias negativas para el ambiente, y la relación que esto guarda con diversas problemáticas sociales. Pese a ello, la sobreexplotación y la contaminación del agua se han vuelto fenómenos regulares, cobrando sentido aquí la siguiente metáfora que plantea O' Connor (2001): como parte de las medidas del estado capitalista para superar las crisis propias del sistema, la naturaleza adquiere una doble función, el grifo, representando el agotamiento de los recursos naturales; y el sumidero, la contaminación de los mismos.

Los enfoques de la ecología política (Greenberg y Park, 1994), el marxismo ecológico (O' Connor, 2001), la historia ambiental (Worster, 1985) y la justicia ambiental (Sabbatella, 2008) guiaron la reflexión, ya que posicionan, como uno de sus principales ejes de análisis, las relaciones de poder en la gestión de los recursos naturales. Esto a su vez condujo a explorar quiénes han detentado el poder en distintos momentos históricos, los mecanismos e instrumentos a través de los cuales ese poder ha sido ejercido y legitimado, los objetivos perseguidos, el tipo de decisiones tomadas y las consecuencias ambientales y sociales de las mismas. Empleando términos de Gramsci (citado por Crehan, 2002) podemos decir que el marco legal es una de las formas a través de las cuales el estado opera para obtener el acuerdo activo de aquellos sobre quienes domina; es decir, es un instrumento para el ejercicio del poder. No obstante, esto se da en un proceso de lucha y contención, generalmente expresado en conflictos (Roseberry, 1998); de ahí que los estudios de caso, analizados desde una perspectiva histórica y exploradora de las relaciones de poder, son de gran utilidad para el análisis de la complejidad. Estos enfoques reconocen la diversidad cultural y cuestionan el concepto totalitario y homogéneo de hombre y, debido a que se trata de propuestas relativamente recientes y en proceso de construcción (Paulson et al., 2003), adoptarlas conlleva el reto de proponer y probar métodos y técnicas de investigación que contribuyan a continuar construyéndolos para la explicación de problemáticas socio-ambientales.

Desde la ecología política el poder es concebido como una relación social construida sobre la distribución asimétrica de recursos y riesgos; mientras que las políticas son ubicadas en las prácticas y los mecanismos a través de los cuales dicho poder circula (Paulson et al., 2003). La relación entre la actividad productiva, el carácter humano, y el ambiente es fluida e histórica y regionalmente específica (Greenberg y Park, 1994); por tanto, es necesario pensar la complejidad, acudiendo a la multidisciplina, la interdisciplina y la transdisciplina (Morin, 2002). Aquí se analizan las relaciones de poder y el papel que juega el marco legal en la toma de decisiones hidráulicas en la Cuenca del Valle de México y la del Río Tula; dos cuencas naturales cuya conexión artificial data de varios siglos atrás y se consolidó a finales del siglo XIX, con la construcción de grande infraestructura para la salida del desagüe de la primera y el inicio de la expansión de la superficie de riego agrícola con aguas negras en la segunda. Si bien la investigación comprendió un período de tiempo muy amplio, para efectos del presente análisis son contrastados el antes y el después de la instrumentación de la nueva política del agua en el área de estudio.

Una primera etapa de la investigación consistió en la revisión documental amplia: bibliográfica, hemerográfica y de archivos (Archivo Histórico del Agua, Archivo Histórico de la Ciudad de México y Archivo Histórico del Estado de Hidalgo); se revisó el marco legal en materia de aguas (leyes, reglamentos, decretos, otros), especialmente el de aguas negras. La segunda etapa fue la investigación en campo, consistente en una estancia en el área de estudio, en la cual se realizaron recorridos exploratorios-descriptivos para ubicar las zonas y los grupos de usuarios de las aguas negras; se hicieron entrevistas semi-estructuradas a informantes clave (funcionarios, líderes de opinión, representantes de usuarios agrícolas y campesinos en lo individual); y se asistió a reuniones del CCVM, de Comisiones de Cuenca y de dos grupos⁷ de usuarios agrícolas de las aguas negras inconformes con la nueva política del agua.

Cuencas y regiones, la nueva administración del agua

En México, durante el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952) fue diseñada por primera vez la estrategia de manejo del agua por cuencas hidrológicas. Desde entonces, y para efectos administrativos, las 718 cuencas naturales fueron agrupadas en 37 Regiones Hidrológico-Administrativas, pero el avance en la instrumentación de la estrategia fue lento y para 1970 la SARH apenas se encontraba editando boletines y mapas de dichas regiones (SARH-CNA, 1994; Oribe, 1970). En 1992 esa estrategia fue retomada y revisada, y el 18 de mayo de 1998 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo por el que se determina el número, lugar y circunscripción territorial de las gerencias regionales de la Comisión Nacional del Agua; el más reciente publicado el 1 de abril de 2010. La CNA ha definido 13 Regiones Hidrológico-Administrativas, cada una agrupando a varias cuencas (consideradas como las unidades básicas para la gestión de los recursos hídricos) y, para facilitar la integración de la información socioeconómica, esa dependencia incluyó los límites municipales en los criterios de delimitación de las regiones (SEMARNAT-CNA, 2010).

En la Ley de Aguas Nacionales de 1992 (CNA, 1992) se estableció que, "la autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente, o a través de La Comisión⁸. Para el ejercicio de la autoridad del agua por la CNA, la LAN (CNA; 2004) ubica dos niveles: nacional y regional⁹. A nivel nacional están considerados un Consejo Técnico y un Director General¹⁰. En 1991 fue creado el Consejo Técnico de la CNA y quedó integrado por los titulares y suplentes de varias dependencias de gobierno. Inicialmente estuvo presidido por el titular de la SARH, quien adquirió la tarea central de proponer al Ejecutivo Federal la política hidráulica del país¹¹. Posteriormente, con los cambios en la administración pública y con las reformas que dieron origen a la Ley de Aguas Nacionales de 2004, el Consejo Técnico quedó integrado de forma similar a como estaba en 1991, aunque hubo cambios en algunas secretarías.

De acuerdo con la LAN (2004), es el titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) quien preside el Consejo Técnico de la CNA y quien, de manera conjunta con el titular de la CNA, proponen la política hidráulica nacional¹². Ya en el Reglamento Interior de la CNA (SEMARNAT, 2006) esto último recae como una facultad del titular de la CNA, con la intermediación del titular de la SEMARNAT. Así, el Director General de la CNA tiene entre sus facultades "proponer al Titular del Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la SEMARNAT, el Programa Nacional Hídrico, actualizarlo y vigilar su cumplimiento"¹³ y "proponer la política hídrica nacional"¹⁴. En las sesiones del Consejo Técnico de la CNA, el Director General de la misma puede participar sólo con voz; y sólo cuando el Consejo lo considere conveniente, podrá haber invitados, sólo con voz¹⁵. De esta forma, los comentarios de los invitados pueden ser escuchados, pero no tienen un efecto vinculante para la autoridad.

A nivel regional, la CNA desempeña sus funciones de vigilancia y conducción a través de 13 Organismos de Cuenca -antes Gerencias Regionales-, cuyo ámbito de competencia son las 13 Regiones Hidrológico-Administrativas, y en cada una de éstas puede haber uno o varios Consejos de Cuenca. En diciembre de 2009 ya había constituidos en el país 26 Consejos de Cuenca, 30 Comisiones de Cuenca, 29 Comités de Cuenca, 81 Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS) y 36 Comités de Playas Limpias (SEMARNAT-CNA, 2010). La ley otorga al Consejo Técnico de la CNA la atribución "indelegable" de acordar la creación de Consejos de Cuenca, así como de hacer modificaciones a los existentes¹⁶; pero no están claramente definidos los criterios para hacerlo. Por esa razón, llama la atención que existan regiones con un solo consejo de cuenca (IV-Balsas, VI-Río Bravo, XII-Península de Yucatán y XIII-Aguas del Valle de México) mientras que las restantes tengan dos o hasta tres consejos cada una.

Los Consejos de Cuenca están definidos en la LAN (2004) como "órganos colegiados de integración mixta, que serán instancias de coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría, entre la Comisión, incluyendo el Organismo de Cuenca que corresponda, y las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o municipal, y los representantes de los usuarios de agua y de las organizaciones de la sociedad, de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica"¹⁷. Normativamente, en los Consejos de Cuenca sólo el Presidente del Consejo (Titular de la CNA), los Vocales Gubernamentales y los Vocales Usuarios tienen voz y voto; y están contemplados varios Órganos Auxiliares, subordinados a las decisiones y acuerdos que aquellos tomen¹⁸. Sin embargo, como se verá más adelante, las "opciones" a votar generalmente son las que los representantes de la CNA delinean o marcan, y tampoco existe la garantía de que las decisiones y los acuerdos ahí tomados sean efectuados.

 

La administración del agua en la región hidrológico-administrativa XIII

La Región Hidrológico-Administrativa XIII, Aguas del Valle de México -en adelante Región XIII- está conformada por dos subregiones hidrológicas¹⁹, a las que también se les refiere como la Cuenca del Valle de México y la Cuenca Río Tula (Figura 1). Desde la perspectiva gubernamental ambas cuencas conforman "una unidad principal de funcionamiento hidrológico" (SEMARNAT-CNA, 2003:19). Desde otra perspectiva, las cuencas son unidades naturales pero están sujetas a recortes espaciales en función de los intereses en juego vinculados con la gestión del agua (Cirelli, 2004). Se trata entonces de una unidad artificial e históricamente construida, para acondicionar a la capital del país y consolidarla como centro de poder político y económico (Romero, 1999); acondicionamiento que incluye la provisión de agua potable (de fuentes propias y de cuencas externas) y la construcción de infraestructura de desagüe para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) en particular, y para el Valle de México en general.

La Región XIII tiene sus oficinas sede en el Distrito Federal y comprende las 16 Delegaciones de éste, 62 municipios del Estado de México, 39 de Hidalgo y 4 de Tlaxcala²⁰. Con una superficie de 16 438 km² y una población de 21.2 millones de habitantes (en el año 2008), la región tiene una densidad de población de 1293 hab/km², la más alta del país, frente al promedio nacional de 55 hab/km². La Región XIII genera 21.27% del PIB nacional, al cual el Distrito Federal aporta 17.5% (SEMARNAT-CNA, 2010). El "esquema centralizado de desarrollo que se adoptó durante todo el siglo XX" (SEMARNAT-CNA, 2003:32) condujo a que en la actualidad esta región ocupe menos de 1% del territorio nacional, esté habitada por 20% de la población nacional y en ella se genere la quinta parte del PIB, lo cual la caracteriza como una región altamente consumidora de agua potable y generadora de aguas negras.

La Cuenca del Valle de México es cerrada, no tiene una línea de drenaje general y originalmente la mayoría de los ríos descargaban en los lagos. Desde la época Colonial las aguas de esa cuenca comenzaron a ser expulsadas hacia la Cuenca Río Tula, a través de infraestructura de desagüe con capacidad cada vez mayor. En la actualidad el sistema hidrológico de la Región XIII tiene las características que se muestran en el Cuadro 1; del volumen total de lluvia que se precipita sobre esta región se tiene un escurrimiento medio anual de 1714 hectómetros cúbicos²¹ por año (hm³/año), 864 en la Cuenca del Valle de México y 850 en la Cuenca Río Tula. La precipitación pluvial es la principal fuente de recarga de los 14 acuíferos de la región, con un volumen de 788 y 336 hm³/año, respectivamente. Los acuíferos del Valle de México tienen las condiciones de sobreexplotación (SOE) más graves, mientras que los de la Cuenca Río Tula tienen condiciones de sub-explotación (SUE), de acuerdo con fuentes gubernamentales (SEMARNAT-CNA, 2003:35-41).

La ZMCM -situada en la Cuenca del Valle de México- tiene como su principal fuente de abastecimiento de agua de primer uso a su propio acuífero: el más grande, con mayor capacidad de recarga y almacenamiento, y el más sobreexplotado de la Región XIII. De él se extraen 2071 hm³/año y se importan 623 hm³/año de los sistemas Lerma y Cutzamala. Esto significa que, "los recursos hidráulicos aprovechables (sin incurrir en la sobreexplotación del acuífero y el ingreso de las fuentes externas) representan sólo 55% de los usos consuntivos de agua de primer uso. Poco más de 45% restante se satisface con la sobreexplotación de los acuíferos" (SEMARNAT-CNA, 2003:38). A la par, esto ha provocado el hundimiento de la Ciudad de México.

En cuanto al desagüe del Valle de México, 1588 hm³/año de aguas negras mezcladas con pluviales son enviados, sin previo tratamiento, a la Cuenca Río Tula, a través del Emisor Central, los Túneles de Tequixquiac y demás obras. Luego, esas aguas son vertidas en los ríos El Salto y El Salado y, dependiendo de la época del año, son conducidas por una amplia red de canales directamente a las zonas de riego, o bien a las presas de almacenamiento. Particularmente en la zona conocida como el Valle del Mezquital, esas aguas abastecen los Distritos de Riego (DR) 003-Tula, 100-Alfajayucan, 112-Ajacuba, y la Junta de Aguas Ixmiquilpan, sumando unas 90 000 ha de riego, con 63 000 usuarios (CNA, 2006). También abastecen de riego a unas 6000 ha del DR 088-Chiconautla y el DR 073-La Concepción, en el Estado de México (SEMARNAT-CNA, 2003). Si bien, estas amplias superficies agrícolas tienen en común el uso de aguas negras y en cierta medida, sus condiciones de aridez, cada pueblo tiene una historia y condiciones socioeconómicas particulares, lo cual da un carácter heterogéneo a la región.

Observando de forma separada el comportamiento de la población ocupada por sector productivo se tiene que: en la Cuenca del Valle de México 69.0% labora en el sector terciario, 29.8% en el secundario y 1.2% en el primario; mientras que en la Cuenca Río Tula 41.4% labora en el sector terciario, 36.6% en el secundario y 22.0% en el primario (SEMARNAT-CNA, 2003). Estas cifras expresan, en cierto sentido, la historia compartida -aunque no equitativa ni sustentable-en el uso del agua entre esas cuencas. A continuación se exponen algunos procesos que han sido medulares en la centralización en materia de aguas en diferentes períodos, así como la forma en que esas herencias centralizadoras se expresan en el presente.

 

La herencia centralizadora en el área de estudio

Durante el Porfiriato el gobierno federal tuvo una definida actuación promotora en la construcción de grandes obras para el desagüe general del Valle de México, a través de la Junta Directiva del Desagüe, la cual supervisó los trabajos de los contratistas, administró los dineros, y en algunos momentos también se encargó directamente de la ejecución de las obras. La Junta estuvo integrada por los tomadores de decisión ya tradicionales para entonces: representantes de los gobiernos federal y de la Ciudad de México, gente adinerada de la época, y personal técnico y administrativo. Esta Junta consideraba que los gobiernos en ella representados (federal y capitalino) tenían derechos de propiedad sobre las aguas desalojadas, aun cuando éstas ya fluyeran fuera del Valle de México; en consecuencia, la Junta también litigó a favor de dichos gobiernos en asuntos de ese tipo. Hasta 1904 la Comisión Hidrográfica de los Estados Unidos Mexicanos fue la instancia responsable de los asuntos hidráulicos del Valle de México, pero ese año fue sustituida por la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (Junta Directiva del Desagüe, 1902).

Con la instauración de los gobiernos post-revolucionarios y en medio de un accidentado proceso para construir la nación (Palacios, 1999), en 1946 fue creada la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) como la dependencia encargada de la política hidráulica a nivel nacional. Como una instancia dependiente de aquella, también fue creada la Gerencia de Obras del Valle de México (GOVM), la cual, como su nombre lo indica, formalmente sería la encargada de diseñar la política hidráulica para la Cuenca del Valle de México, en coordinación con las autoridades de la Ciudad de México y las de los municipios conurbados. Si bien la GOVM dirigió los trabajos para dotar de agua potable a algunos pueblos de la zona conurbada de la Ciudad de México -pues de ésta se encargaba el Departamento del Distrito Federal (DDF)-, sus acciones estuvieron enfocadas al acondicionamiento de la capital, protegiéndola de inundaciones y disminuyendo las tolvaneras originadas en los vasos de los lagos en desaparición. En función de esas necesidades, las decisiones y acciones de la GOVM abarcaron también a la Cuenca Río Tula, para la cual se diseñaron estrategias para la reutilización agrícola de las aguas residuales del Valle de México (SRH, 1948).

En junio de 1951 el gobierno federal publicó un acuerdo para crear la Comisión Hidrológica de la Cuenca del Valle de México (CHCVM), también dependiente de la SRH, que sustituyó a la GOVM. Al igual que la que le antecedió, esta dependencia debería atender primordialmente las necesidades de la Ciudad de México. Todo indica que fue la primera comisión que integró, pero sólo en la toma de decisiones técnicas, a representantes de los gobiernos del Distrito Federal, Estado de México e Hidalgo, y a dos colegiados de ingenieros y arquitectos (SRH, 1951a y 1951b). De nueva cuenta, la política hidráulica regional fue dirigida por el gobierno federal y el de la capital del país para generar las condiciones para el dinamismo económico.

En 1953 fue creada la Dirección General de Obras Hidráulicas (DGOH) del DDF con la encomienda de estudiar, proyectar y construir obras para el abastecimiento, desagüe y freno al hundimiento de la capital, para lo cual debería coordinarse con la CHCVM. Esta última continuó explorando nuevas fuentes de abastecimiento, entre ellas el intercambio de aguas blancas de la Cuenca Río Tula por volúmenes ampliados de aguas negras del Valle de México (SRH, 1953), pero la propuesta no se concretó, y tampoco tuvo lugar la pretendida coordinación entre dependencias. El hundimiento de la ciudad había afectado la infraestructura de desagüe por gravedad y los riesgos de inundaciones crecían; por ello, la DGOH-DDF diseñó el sistema de drenaje profundo de la ciudad y en 1959 inició su construcción; por su parte, la CHCVM continuó explorando nuevas fuentes de abastecimiento para la ciudad, incluyendo las de cuencas externas.

En agosto de 1972 fue creada la Comisión de Aguas del Valle de México (CAVM), también dependiente de la SRH, en sustitución de la CHCVM, con dos tareas principales: atender las necesidades de abasto de agua potable para la capital y el Valle de México y realizar estudios para ampliar la superficie de riego en el Valle del Mezquital; en tanto, el gobierno de la Ciudad de México continuaría encargándose de las obras del drenaje profundo. Para sus proyecciones, la CAVM debería considerar los volúmenes de aguas residuales con los que se esperaba contar una vez que entrara en operación el sistema de drenaje profundo, siguiendo la premisa básica del constante crecimiento económico y poblacional y, en consecuencia, de los volúmenes para el abasto y de desagüe de la ZMCM (García y Guido, 2000).

En lo referente al riego, la CAVM diseñó el Estudio Hidrológico del Distrito de Riego 03-Tula (El Mezquital) y Plan Hidráulico del Centro (PLHICEN) (CAVM-SRH, 1974) y lo hizo público en octubre de 1974. En los años posteriores, el PLHICEN ha sido calificado por los representantes de las dependencias de gobierno en la Cuenca Río Tula como el plan más importante en su tipo. En él se expone que, con su ejecución en varias etapas, la superficie de 50 958 ha de riego que en ese año había en el Mezquital se extendería a 108 735 ha, ampliándose la superficie de riego del DR 03-Tula, creándose el DR 100-Alfajayucan, y abriendo al riego nuevas superficies. Sin embargo, aún antes de la instrumentación del PLHICEN ya existían superficies de riego administradas por Juntas de Agua en lo que posteriormente serían los nuevos distritos (Aboites, 1997); de ahí también la importancia del análisis de Palerm (2009) que desmitifica la idea de que los distritos de riego fueron nuevos regadíos.

En 1998 la CAVM se transformó en la Gerencia Regional de Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (GRAVAMEX y SC) y fue designada como el organismo responsable de la aplicación de la autoridad de la CNA en la Región XIII (SEMARNAT-CNA, 2003). Por eso sostenemos que con la nueva política del agua, la añeja centralización del poder se consolidó, pues el marco legal reforzó el liderazgo en la toma de decisiones y la conducción de los procesos como facultades de los representantes de gobierno instalados en el Valle de México, los cuales han concretado sus decisiones a través de diferentes dependencias e instancias creadas para ello. Estos tomadores de decisión tradicionales han tratado de justificar esa verticalidad alegando imperativos de operación. Sostienen que, debido a que los técnicos y administradores del organismo de cuenca disponen de la información sobre los volúmenes que desagua el Valle de México durante el año, eso los hace responsables de vigilar que en los distritos de riego de la cuenca receptora no se programen superficies de riego que demanden volúmenes mayores a los disponibles. Sin embargo, esa posición operativa estratégica se ha traducido en la centralización de las decisiones para la Región XIII en su conjunto, desde el tipo de desarrollo impulsado y el papel asignado al agua (insumo) para el mismo, hasta el uso, manejo y distribución de las aguas negras en la cuenca receptora, con las excepciones ya mencionadas.

 

Consejos de cuenca y participación social

La CNA reconoce como vigentes cuatro documentos básicos: la LAN (2004), publicada en el DOF el 29 de abril de 2004, que contiene las reformas y adiciones a la que le antecedió (la LAN de 1992); el Reglamento de la LAN, cuya modificación más reciente fue publicada en el DOF el 10 de diciembre de 1997; las Reglas de Operación y Funcionamiento de los Consejos de Cuenca -en adelante, las Reglas (CNA, 2000)- que entraron en vigor el 1 de junio del 2000; y el Reglamento Interior de la CNA (SEMARNAT, 2006), publicado en el DOF el 30 de noviembre de 2006. La LAN (2004) es reglamentaria del Artículo 27 Constitucional²² y, desde la lógica jurídica, es el instrumento a partir del cual deben desarrollarse los otros tres instrumentos mencionados. En congruencia con dicha lógica, los otros instrumentos deberían haber sido actualizados en 2004 o posteriormente. Basta con observar las fechas de emisión de los instrumentos para percibir la inconsistencia de los mismos, como frecuentemente ha sido apuntado por expertos juristas en eventos de discusión sobre el tema.

La inconsistencia arriba mencionada debe tenerse presente al analizar -entre otras cosas- la participación social en la toma de decisiones en la materia. Esto también requiere disposición a un "ir y venir" entre esos cuatro instrumentos legales. Aquí constatamos que el marco legal "tiene un carácter laberíntico, por cuanto se dificulta la comprensión de los distintos órdenes de gobierno que participan en la gestión del agua y la relación que se establece entre ellos" (Gutiérrez, 2006:85).

La LAN (2004) define los Consejos de Cuenca²³ y su estructura (Figura 2) y, para efectos procedimentales, remite a las Reglas²⁴. Cada Consejo de Cuenca tendrá un Comité Directivo, integrado por un Presidente (el Director General de la CNA), con voz y voto de calidad; y por un Secretario Técnico (Gerente Regional de la CNA en la cuenca respectiva), sólo con voz²⁵. Este último tiene las funciones reconocidas de convocar, organizar y coordinar las sesiones de consejo, así como acreditar a los vocales usuarios²⁶. Algo que no se menciona en la normatividad y que a discreción se hace, es que el Secretario Técnico también decide qué asuntos y en qué orden son abordados en las asambleas generales, generalmente argumentando que la insuficiencia de tiempo en cada sesión obliga a delimitar los puntos de la agenda.

La LAN (2004) define tres órganos para el funcionamiento de los Consejos de Cuenca: la Asamblea General de Usuarios, conformada por representantes de cada tipo de uso y de las organizaciones de la sociedad; la Comisión de Operación y Vigilancia, integrada por un grupo técnico de trabajo mixto y colegiado; y la Gerencia Operativa, con funciones técnicas, administrativas y jurídicas²⁷. Los representantes de los usuarios están facultados por la LAN (2004) para "participar en la definición de los objetivos generales y los criterios para la formulación de los programas de gestión del agua de la cuenca en armonía con los criterios generales de la programación hídrica nacional"²⁸. Por tanto, esa participación es acotada ya que el Programa Hídrico Nacional no es diseñado ni propuesto por los Consejos de Cuenca y menos por amplios sectores de la sociedad, sino por el Ejecutivo Federal, a través de la CNA.

En cuanto a la participación de los representantes de usuarios en las sesiones del consejo, las Reglas (CNA, 2000) acotan dicha participación sólo a aquellos representantes que tengan el carácter de concesionarios o asignatarios²⁹; es decir, que cuenten con un título de concesión o asignación inscrito en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), y es uno de los principales documentos requeridos por el Secretario Técnico del consejo de cuenca para acreditar a los participantes³⁰.

Por lo anteriormente expuesto sostenemos que, aún y cuando el discurso oficial y el marco normativo contienen una propuesta de apertura a la participación social, es el Comité Directivo en el Consejo de Cuenca el que diseña la estrategia y por tanto las "opciones", mientras que los otros órganos están subordinados, y se procura sean funcionales para llevar a efecto las decisiones hidráulicas de estado. Esto nos lleva a coincidir con Sánchez (2006) cuando sostiene que, en lugar de la descentralización, lo que se ha dado es una desconcentración de funciones, y califica a los Consejos de Cuenca como instancias carentes de facultades, atribuciones y recursos, con la presencia de la CNA consolidada en los organismos de cuenca. Por su parte, Dávila (2006), al analizar la estructura orgánica de la CNA, observa la existencia de un grupo reducido de autoridades del sector que concentra el control y la toma de decisiones respecto al uso, distribución y acceso al recurso hídrico, y que son parte de las estructura de 'poder' del agua a distintos niveles (regional, nacional, internacional); por lo que en su opinión, con la nueva política y los cambios administrativos "se pretende dividir las funciones y atribuciones de tal manera que las responsabilidades se diluyan" (Dávila, 2006:104). Esto es consistente con el ya observado carácter laberíntico del marco legal.

 

La participación en el Consejo de Cuenca del Valle de México

El proceso de creación del CCVM se inició en 1993, cuando la CNA empezó a convocar a los titulares de las dependencias de gobierno, a los gobiernos de los estados, y a los representantes de usuarios que, de acuerdo con la ley, integrarían dicho consejo. Sin embargo, el proceso enfrentó la resistencia por parte de los gobernadores involucrados, cuyas principales preocupaciones expresadas fueron: la falta de claridad sobre los derechos y las obligaciones que contraerían, la falta de claridad sobre el funcionamiento del nuevo órgano, y la ausencia de responsabilidades de los gobiernos municipales³¹. Frente a esas resistencias, el Consejo Técnico de la CNA dio un carácter obligatorio al proceso, argumentando el cumplimiento a la ley y, en su sesión del 10 de agosto de 1993 acordó la constitución del CCVM. Exactamente dos años después, el Ejecutivo Federal y los gobiernos del Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla firmaron el Acuerdo de coordinación para instalar el CCVM. Finalmente, el 11 de noviembre de 1996 fue firmada el Acta Constitutiva del CCVM, pero a los vocales usuarios se les incluyó con posterioridad. Ahí quedó establecido que el CCVM "se organizará y funcionará conforme a las reglas que expida la CNA..."³².

La promoción de, y el apoyo a la organización de los usuarios para fomentar su participación en los Consejos de Cuenca son tareas de la CNA y están legalmente establecidas³³. Para no generar falsas expectativas en el lector, es oportuno mencionar que la mayoría de los campesinos usuarios de aguas negras, cuya actividad se ubica en la Cuenca Río Tula -con excepción de algunos líderes- desconoce la existencia de dicho consejo; y quienes, en algún momento supieron de su existencia, creen que éste ya no existe, porque hace tiempo no tienen información al respecto. Los Jefes de Operación de los distritos de riego tienen poco conocimiento de los asuntos que se discuten en el CCVM, y reconocen que no han sido invitados a alguna sesión de éste.

Para la elección de los Vocales Usuarios, las Reglas (CNA, 2000) establecen que la CNA promoverá la celebración de asambleas de representantes de usuarios y alentará su vinculación permanente al consejo de cuenca, a través de varias formas de organización³⁴. La elección del Vocal Usuario Agrícola del estado de Hidalgo (ante el CCVM) es efectuada por los Comités Hidráulicos³⁵ de los distritos de riego, y lo hacen de una forma relativamente rápida e indirecta: por separado, las Jefaturas del DR 03-Tula y del DR 100-Alfajayucan (los dos distritos más grandes del estado) solicitan a su respectivo Comité Hidráulico elegir a uno de sus integrantes usuarios para ser candidato a representante. Habiendo ya dos candidatos, se convoca a ambos Comités Hidráulicos a una reunión y ahí se decide quién será el Titular y quién el Suplente como Vocal Usuario Agrícola del estado de Hidalgo ante el CCVM. De acuerdo con el marco normativo, estas representaciones deberán renovarse cada tres años, aunque pueden ser reelectas por un solo período inmediato posterior³⁶; en los hechos, ese período suele ser decidido por el mismo Comité Hidráulico. Esa forma de elección y renovación del Vocal Usuario Agrícola propicia que sólo de los Comités Hidráulicos "hacia arriba" se tenga conocimiento -generalmente vago- del CCVM.

A lo anterior se suma la carencia de un soporte administrativo o logístico que permita a los Vocales Usuarios (Titular y Suplente) -que tuviesen intención de hacerlo- difundir entre sus representados las discusiones y acuerdos tomados en el CCVM. ¿Cómo informar y hacer partícipes a los más de 60 mil usuarios de aguas negras, de una superficie de riego de más de 90 mil hectáreas en el estado de Hidalgo?. Un enorme y heterogéneo grupo de representados, con intereses comunes pero generalmente ocupados en problemáticas particulares. En las Reglas se establece que esa tarea corresponde a la CNA³⁷, pero ahí mismo es trasladada a los Vocales Usuarios, a quienes se les ordena ser los portavoces de los usuarios ante el CCVM y viceversa; y más aún, "promover la participación de todos los usuarios de la cuenca en las actividades del consejo"³⁸.

La exclusión que de facto se da a la participación en la toma de decisiones de un amplio número de usuarios de aguas negras en la Cuenca Río Tula también es reforzada legalmente ya que, aquellos módulos de riego en los cuales los usuarios no hayan aceptado el Programa de Transferencia de Distritos de Riego -comentado al principio de este documento- tampoco cuentan con un título de concesión inscrito en el REP-DA, y por tanto no tienen la acreditación legal³⁹ para participar en el CCVM (Hernández, 2002 y 2009). El mensaje es claro: si los usuarios no se alinean a la política de estado, no participan en el espacio donde se discuten los asuntos del agua, y en donde los vocales usuarios pueden emitir su voz y voto, pero donde quienes llevan la batuta en la toma de decisiones son los representantes de la CNA.

La atención a las problemáticas ambientales está contemplada -en teoría- en la estrategia gubernamental de funcionamiento de los Consejos de Cuenca. Los órganos auxiliares fueron creados "para la atención de problemas que por su gravedad o complejidad requieren de acciones específicas o especializadas"⁴⁰. En el caso estudiado se observa que, desde hace más de un siglo, y como producto de las acciones para controlar las inundaciones en la capital, comenzó la consolidación de la superficie de riego del Mezquital como filtro⁴¹ para la reutilización incidental de las aguas residuales del Valle de México. Los representantes de la CNA en la Región XIII continúan sosteniendo que "las zonas de riego funcionan como un gran sistema de tratamiento de más de 100 mil hectáreas, con el grave inconveniente de ocasionar problemas de salud pública, al presentarse el flujo de aguas negras a cielo abierto desde las zonas urbanas del Valle de México hasta las zonas de riego del Valle del Mezquital" (SEMARNAT-CNA, 2003:38). No mencionan los riesgos a la salud pública de los consumidores de los productos irrigados con esas aguas (Vázquez et al., 2001), ni la contaminación de las aguas subterráneas del Mezquital al captar la filtración de las aguas negras de riego (IAEA, 1973). De esto último ya existía evidencia científica desde la década de 1970, pero la información fue manejada con carácter "confidencial"⁴². Si bien, esa funcionalidad ha contribuido a la reproducción social de las unidades de producción campesinas, también ha conllevado afectaciones a otros recursos naturales y a la salud pública.

A la fecha se han creado varios órganos auxiliares⁴³ del CCVM, pero ninguno para -al menos- comenzar a abordar la problemática ambiental en el Mezquital. Si dicha problemática es importante y si, de acuerdo con las Reglas (CNA, 2000), su atención constituye uno de los objetivos del Consejo de Cuenca, ¿por qué no ha sido creada una comisión de cuenca para atenderla?. Esta interrogante fue planteada a un funcionario de la CNA y su respuesta giró en tres sentidos: primero, que los Consejos de Cuenca siguen siendo desconocidos para la mayoría de la población, lo que limita la participación social en ellos; segundo, que la promoción de éstos en los ámbitos locales y regionales se ve limitada por el adelgazamiento de la planta de personal de la CNA; y tercero, que "esa es una problemática del estado de Hidalgo, y en todo caso, es allá donde, quienes se consideren afectados, tendrían que iniciar las gestiones para el establecimiento de una comisión que atienda el problema"⁴⁴. Esto parece conducir a un callejón sin salida, pues como ya se mencionó, los usuarios agrícolas y también pobladores del filtro, tienen una participación acotada en el CCVM.

El reciente anuncio oficial del Programa de Sustentabilidad Hídrica de la Cuenca del Valle de México (2007-2012), de la SEMARNAT, representa un hito en la historia del uso del agua en este complejo hidráulico, ya que tiene como objetivo tratar la totalidad de las aguas residuales del Valle de México, y promete beneficios a la salud pública, al ambiente y a la economía de los usuarios de las aguas tratadas. Pese a ello, y ubicando este programa en el tiempo, se observa la continuidad en la centralización, pues nuevamente son los gobiernos instalados en la cuenca emisora (federal, de la Ciudad de México y del Estado de México) los que diseñan el plan y lo impulsan, y reconocen que los beneficiarios serán informados "en su momento". También será importante analizar en qué medida el principio de contaminador-pagador, aplicable a personas físicas o morales, incluyendo al gobierno, será aplicado al momento de definir los costos del tratamiento de las aguas, y quiénes los cubrirán.

 

Conclusiones

Las decisiones hidráulicas en lo que en la actualidad se conoce como la Región XIII, históricamente han sido tomadas desde un centro de poder político, conformado por los gobiernos federal, capitalino y -más recientemente- del Estado de México. Esto se ha caracterizado por el diseño continuo de estrategias, por parte de los tomadores de decisión, conducentes a implantar sus visiones de desarrollo y la función que dentro de éstas tendría el agua, principalmente como un insumo que a la vez es grifo y sumidero; y, de esa forma, consolidar las dinámicas capitalistas teniendo como polo de desarrollo a la capital del país.

Así, las políticas públicas en la materia, diseñadas para la Ciudad de México y el Valle de México, a su vez han delineado las políticas y acciones para la Cuenca Río Tula. Como en antaño, ese centro de poder continúa dictando la política del agua para la Región XIII en su conjunto, y recientemente, aplicando la vertiente económica de la nueva política y centralizando las decisiones en lo referente al tratamiento de las aguas y el diseño de este nuevo mercado.

Pese a que desde el discurso oficial se promueve la apertura a la participación de la sociedad en la toma de decisiones en la materia y se insiste en que se está transitando hacia la descentralización, la nueva política pública contiene herencias centralizadoras que son reforzadas en el marco normativo respectivo, contribuyendo a la consolidación de las añejas relaciones de poder entre las cuencas en cuestión. Observando el fenómeno desde la óptica de la justicia ambiental se tiene que, los campesinos del Mezquital, además de las exclusiones propias que les impone el modo de producción capitalista y su vertiente neoliberal, están excluidos en varios sentidos: en la falta de acceso a un medio ambiente sano; en la falta de acceso a la información relevante y confiable sobre los recursos ambientales y las fuentes de riesgos; y en la falta de espacios para la generación de procesos democráticos y participativos, entre otros.

La nueva gestión del agua -por lo menos- tendría que contener: el reconocimiento a la participación en la toma de decisiones por parte de todos los grupos sociales vinculados con la gestión del agua en diversos ámbitos; su inclusión en el diseño de la estrategia y no sólo en la implementación de la misma; la generación de estructuras de participación incluyentes y representativas; y la revisión y adecuación del marco normativo en esa dirección. La aspiración: que éstas y otras estrategias conduzcan al reconocimiento de los usuarios y grupos sociales como sujetos plenos de derechos, con una participación activa en la construcción de propuestas de desarrollo que merezcan el adjetivo de alternativas.

 

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Notas

¹ El término agua azul se refiere a la que recarga las fuentes hídricas superficiales y subterráneas (Dávila, 2006).

² De acuerdo con Dávila (2006), el problema de la disponibilidad está relacionado con procesos naturales, ya que ésta varía entre zonas y entre temporadas a lo largo del año, por lo que sólo puede ser considerada como parte de una crisis del agua cuando hay desequilibrio entre la demanda y el reabastecimiento del recurso; y por tanto, como problema sólo puede ser controlado desde la perspectiva técnica. El de la accesibilidad tiene que ver con aspectos sociales, e involucra también a aquella infraestructura que debe construirse para tener acceso al recurso. El problema de la distribución se convierte en factor de crisis cuando se quiere cambiar el tipo de uso.

³ Como modelo económico, el neoliberalismo conlleva la reestructuración funcional del estado, caracterizada, entre otras cosas, por el retiro de subsidios a la producción, el adelgazamiento de la planta de personal del aparato gubernamental, el impulso a procesos de integración económica a través de la apertura comercial y de la participación de algunos sectores de la producción altamente competitivos en los bloques económicos internacionales (Mc Michael, 1999; Valenzuela, 1991).

⁴ Con globalización del crimen Candia (2000) se refiere a las redes internacionales de narcotraficantes, vendedores de armamento y lavadores de dinero.

⁵ En este período sobresalen la Ley sobre Vías Generales de Comunicación, del 5 de junio de 1888; la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas Federales, del 4 de junio de 1894; y otras que se emitieron posteriormente (Herrera y Lasso, 1994).

⁶ Artículo 13° BIS 2, Fracción V, LAN, 2004.

⁷ Los dos grupos son: "Usuarios en Defensa de las Aguas para uso agrícola de los Distritos de Riego 003-Tula y 100-Alfajayucan, A. C." y el "Consejo Regional de Aguas para la Producción Agrícola".

⁸ Artículo 4°, LAN, 1992.

⁹ Artículo 9°, LAN, 2004.

¹⁰ Artículo 9° BIS 1, LAN, 2004.

¹¹ Artículo 8°, Fracciones I y II, LAN, 1992.

¹² Artículo 10, LAN, 2004.

¹³ Artículo 13, Fracción VIII, Inciso a del Reglamento Interior de la CNA, publicado en el Diario Oficial de la Federación el jueves 30 de noviembre de 2006.

¹⁴ Ibídem, Inciso b.

¹⁵ Artículo 10°, LAN, 2004.

¹⁶ Artículo 11°, Fracción VII, LAN, 2004.

¹⁷ Artículo 3°, Fracción XV, LAN, 2004.

¹⁸ En las Reglas están definidos los siguientes Órganos Auxiliares: "I) Un Grupo de Seguimiento y Evaluación de carácter permanente; II) Las Comisiones y Comités de Cuenca que determine el Consejo conforme las características de las subcuencas y unidades hidrológicas de menor orden, en donde sea necesario concentrar la atención a la resolución de problemas específicos o propiciar la participación de los usuarios y de las entidades de gobierno en territorios de menor tamaño al definido para el Consejo; III) Los COTAS que se organicen en el ámbito territorial de cada Consejo; IV) El centro de información y consulta sobre el agua que exista o que en el futuro el Consejo promueva en la cuenca para facilitar el cumplimiento de sus objetivos; y V) Los Comités Regionales, Estatales o Subregionales de Usuarios" (Artículo 4° de las Reglas, CNA, 2000).

¹⁹ CONABIO (2009a y 2009b).

²⁰ SEMARNAT. 2010. Acuerdo por el que se determina la circunscripción territorial de los organismos de cuenca de la Comisión Nacional del Agua. Diario Oficial de la Federación. 1 de abril de 2010. México.

²¹ En el Sistema Métrico internacional 1 hectómetro cúbico (hm³) equivale a 1 millón de metros cúbicos, y a 1000 millones de litros.

²² Artículo 1°, LAN, 2004.

²³ Artículo 3°, Fracción XV, LAN, 2004.

²⁴ Artículo 1° de las Reglas (CNA, 2000).

²⁵ Artículo 13 BIS 1, Inciso B, LAN 2004.

²⁶ Capítulo Tercero, Artículos 12° al 16° de las Reglas (CNA, 2000).

²⁷ Artículo 13° BIS 1, Incisos A, B, C y D, LAN, 2004.

²⁸ Artículo 13° BIS 3, Fracción IV, LAN, 2004, cursivas mías.

²⁹ Artículo 53° de las Reglas (CNA, 2000).

³⁰ Artículos 54° y 55° de las Reglas (CNA, 2000).

³¹ Entrevista a funcionario de la CNA con actividades en el CCVM. Anónimo. Julio de 2006, Ciudad de México.

³² Base Séptima, De la Organización y Funcionamiento del Consejo. Acta Constitutiva mediante la cual se establece el Consejo de Cuenca del Valle de México. 11 de Noviembre de 1996. Archivo de la GRAVAMEX y SC.

³³ Artículo 21°, Reglamento de la LAN, 2004.

³⁴ Esas formas de organización son: I) Comités Regionales, Estatales y Subregionales de usuarios por tipo de uso y II) Comités de usuarios por tipo de uso y por acuífero. Artículo 5° de las Reglas (CNA, 2000).

³⁵ Cada distrito de riego tiene su Comité Hidráulico, el cual está integrado por un Presidente (Jefe del Distrito), un Secretario (Jefe de Operación), un representante de la Secretaría de Agricultura del gobierno del estado, un representante de usuarios para cada tipo de tenencia de la tierra (ejido, pequeña propiedad y comunidad), y un técnico representante de cada una de las unidades de riego del distrito (jefes de unidad). Este comité discute y en algunos casos decide- en asuntos relacionados con el plan anual de riegos, infraestructura y cuotas, entre otros rubros. A propósito, los Planes Anuales de Riego para estos distritos deben contar con el visto bueno de la Gerencia Regional de la CNA.

³⁶ Artículo 15°, Fracción I, de las Reglas (CNA, 2000).

³⁷ Artículo 5° de las Reglas (CNA, 2000).

³⁸ Artículo 15°, Fracciones III, V y VIII de las Reglas (CNA, 2000).

³⁹ Artículos 54° y 55° de las Reglas (CNA, 2000).

⁴⁰ Artículo 34° de las Reglas (CNA, 2000).

⁴¹ Término de Mujeriego (1993 citado por Peña de Paz, 1997). La reutilización incidental de las aguas residuales es definida como aquella que se realiza mediante el vertido de estos efluentes en los cursos de agua, para su disolución en el caudal circulante. Luego, en los puntos aguas debajo de los cauces, las aguas residuales son empleadas en usos urbanos, agrícolas e industriales. Es considerada como la forma más añeja de la reutilización de las aguas (Mujeriego, sf).

⁴² Término escrito -en algunas ocasiones con color rojo y letra de molde- en la portada de algunos estudios sobre el tema, que en su momento formaron parte de los archivos de dependencias de gobierno, y que actualmente pueden ser consultados en los Archivos Históricos mencionados en la propuesta teórico-metodológica del presente artículo de investigación.

⁴³ A diciembre de 2010 se habían creado las Comisiones de Cuenca Villa Victoria-San José del Rincón, Valle de Bravo-Amanalco, Presa de Guadalupe, Laguna de Tecocomulco, y Río Amecameca y La Compañía, así como el COTAS Cuautitlán-Pachuca.

⁴⁴ Entrevista a funcionario de la CNA, citada.