Introducción

El periodo de la pandemia de covid-19 representa un capítulo claramente delimitado sobre la migración en la frontera de México y Estados Unidos. Con la implementación del Título 42 -desde marzo de 2020 cuando el presidente Donald Trump cierra parcialmente la frontera, hasta mayo de 2023 cuando el presidente Joe Biden decreta el fin de la pandemia- se observa una suerte de experimento natural en que, a lo largo de 1,150 días, una medida de salud pública fue utilizada como una política migratoria para expulsar de manera expedita a los migrantes que buscaban ingresar a Estados Unidos a través de sus fronteras norte y sur. Este artículo tiene como objetivo analizar el manejo de la crisis migratoria en la frontera de México-Estados Unidos durante la pandemia, poniendo particular énfasis en la implementación del Título 42, que puede entenderse como parte de las acciones del Gobierno de Estados Unidos encaminadas a endurecer sus políticas migratorias y hacer de las fronteras un espacio menos accesible a la movilidad humana. Asimismo, durante la implementación del Título 42, el Gobierno de México asumió, explícitamente, la función de recibir migrantes de otras nacionalidades que se hayan internado en Estados Unidos mediante la frontera común. Este artículo se organiza de la siguiente manera: el primer apartado presenta el marco de análisis de coyunturas críticas con un breve esbozo histórico para ilustrar los conceptos; el segundo y tercer apartados presentan el caso de estudio de la migración durante la pandemia, analizando la crisis de los flujos migratorios y el papel de México ante el fenómeno; finalmente se exponen las conclusiones.

1. Marco teórico: coyunturas críticas

El concepto de “coyunturas críticas” (o critical junctures en inglés) se refiere a fases de reacomodo, reforma o génesis institucional ocurridas después de -o durante-­ tiempos de shock que disrumpen la vida social en diversas maneras, como las pandemias, guerras y crisis financieras (^{Capoccia & Kelemen, 2007}; ^{Pierson, 2004}; ^{Sorensen, 2023}). Este concepto es base de los enfoques teóricos del institucionalismo histórico que busca explicar el desarrollo de las instituciones. La idea de coyuntura crítica está asociada a las nociones de puntos de inflexión, puntos de quiebre, y equilibrio puntuado (^{Capoccia, 2016}; ^{Capoccia & Kelemen, 2007}). Así, su sentido semántico toma distancia de las propuestas por explicar el cambio institucional de manera gradual o incremental y nos sitúa en una postura teórica que privilegia la idea de que el cambio en la vida social se acelera en algunos momentos. No obstante, los arreglos institucionales -de cualquier tipo: leyes, políticas, agencias, etcétera- que surgen de coyunturas críticas no se dan en el vacío o por generación espontánea, sino que se alimentan de sedimentos institucionales preexistentes (^{Collier & Munck, 2017}; ^{Conran & Thelen, 2016}; ^{Solingen & Wan, 2016}). En las ciencias sociales el concepto fue utilizado por primera vez por Seymour Lipset y Stein Rokkan, quienes segmentaron su estudio de los sistemas de partidos europeos en tres: critical junctures, a saber: Reforma, la ola democrática de la Revolución Francesa y el inicio de la Revolución Industrial (^{Lipset & Rokkan, 1967: 37 y 38}). Asimismo, Daron Acemoglu y James Robinson lo utilizaron en su libro Why Nations Fail, The Origin of Power, Prosperity and Poverty por su utilidad para el estudio de momentos clave en el desarrollo e historia de las instituciones y de los propios de los Estados-nación (^{Acemoglu & Robinson, 2012}; ^{Capoccia, 2016}).

Un marco teórico de coyunturas críticas requiere de ordenar ciertos elementos de análisis: antecedentes, shock, coyuntura crítica y legado. En primer término, y debido al peso que tiene la historia en la explicación del cambio, se deben identificar los antecedentes del aspecto institucional que se estudia. Los antecedentes serán útiles en tanto arrojen luz sobre la llamada “dependencia del camino” (path dependence) de las instituciones (^{Mahoney, 2000}). Así, los arreglos institucionales, generados en un ámbito y momento dado, crean márgenes de acción que posibilitan y delimitan la toma de decisiones futuras, es decir, producen una dependencia del camino que puede perdurar debido a diversos mecanismos de auto-reforzamiento como la retroalimentación positiva, el “efecto candado”, la disminución de costos (o expectativa de), y la conformación de culturas institucionales (^{Conran & Thelen, 2016}). La dependencia del camino va forjándose a través del tiempo como resultado de las coyunturas críticas experimentadas por las instituciones. El segundo elemento en el marco de análisis de las coyunturas críticas es la ocurrencia de un shock que altere considerablemente las rutinas y la normalidad del aspecto institucional en cuestión. Las crisis generadas por estos eventos disruptivos producen situaciones que demandan la atención urgente ante amenazas a entes relevantes de la vida social y, por ende, requieran decisiones e intervenciones de emergencia (^{Boin et al., 2021}; ^{Perkowski et al., 2023}). En este contexto convulso se abren ventanas de oportunidad para el cambio institucional donde coaliciones y grupos de intereses entran en una batalla política para llevar sus preferencias a los arreglos institucionales que emerjan de las coyunturas críticas (^{Gourevitch, 1986}; ^{Fligstein & McAdam, 2012}).

El tercer elemento de análisis es la propia coyuntura crítica. En general, y como su nombre lo indica, la literatura académica considera que las coyunturas críticas deben constituir tanto puntos de inflexión como de cambio o innovación institucional. Esto es: en una trayectoria determinada por la dependencia del camino, la irrupción de un shock deberá dar pie a nueva trayectoria con una dependencia del camino modificada. Las coyunturas críticas representan momentos cruciales de toma de decisiones, donde existen dos o más opciones de políticas. Las coyunturas críticas deben contar con dos tipos de condiciones para tener lugar: a) condiciones permisivas producidas por la relajación de constricciones institucionales debido al shock y sus derivadas situaciones de emergencia, y b) las condiciones productivas que son materializadas por las distintas coaliciones y grupos de interés pugnando por influir en los resultados de política pública (^{Sorensen, 2023}; ^{Bernhard, 2015}). La temporalidad es un punto importante en el estudio de las coyunturas críticas. Intuitivamente, no deben ser de larga duración, por lo que podrían reducirse unos días, semanas, meses, o acaso un par de años (^{Bernhard, 2015}). El último de los elementos del presente marco teórico lo constituye el legado, que puede ser entendido como los arreglos institucionales resultados de la coyuntura crítica. Para ser tal, el legado debe determinar la posterior toma de decisiones y la hechura de las políticas; en otras palabras, convertirse en dependencia del camino.

Las relaciones entre México y Estados Unidos han experimentado diversas coyunturas críticas a lo largo de su historia, tras la cuales se ido configurando una dependencia del camino y un sedimento institucional. Desde luego, una de las más relevantes fue la Guerra de 1848. El Tratado de Guadalupe Hidalgo fue el primer legado institucional de una coyuntura crítica en la relación bilateral. El acuerdo sentó las bases de la paz y la convivencia internacional entre las dos naciones; se trataron temas de agua, comercio, algunas cuestiones de seguridad y el futuro de la población mexicana que vivía en los nuevos territorios estadounidenses; con el tratado continuó la relación asimétrica de poder y se marcó el inicio de una forma de sentimiento anti-mexicano y anti-inmigrante en el suroeste de Estados Unidos (^{Griswold del Castillo, 1990}). La Primera Guerra Mundial también puede considerarse como una coyuntura critica para las relaciones bilaterales. La frontera adquirió mayor importancia estratégica cuando la inteligencia estadounidense interceptó el telegrama que el secretario de Relaciones Exteriores alemán, Arthur Zimmerman, envió al presidente mexicano, Venustiano Carranza, ofreciendo una alianza contra Estados Unidos para recuperar los territorios perdidos en la Guerra de 1848 (^{Herrera, 2011}; ^{Morison & Commager, 1951}; ^{St. John, 2011}). Durante este periodo, la frontera entre Estados Unidos y México también se asoció cada vez más con la inmigración. Se estima que alrededor de medio millón de inmigrantes mexicanos llegaron a Estados Unidos durante la década de 1920 (^{St. John, 2011 p. 183}). Para abordar los desafíos de la migración y esta nueva y compleja realidad, el Gobierno de Estados Unidos creó la Patrulla Fronteriza en 1924, que se convertiría en una burocracia determinante en los futuros desarrollos institucionales de la frontera (^{Hernández, 2010}).

La Segunda Guerra Mundial constituyó otro shock relevante para el manejo de la frontera. Con el propósito de reemplazar a la fuerza laboral estadounidense reclutada para el conflicto, Estados Unidos propuso a México el Programa Bracero, que permitió que millones de trabajadores agrícolas mexicanos ingresaran temporalmente a Estados Unidos para trabajar en el campo y aliviar la escasez de mano de obra. Como resultado del programa, millones de trabajadores permanecieron en Estados Unidos, contribuyendo al creciente número de migrantes mexicanos, lo que provocó una nueva ola de sentimientos anti-mexicanos y anti-inmigrantes en el país. Aún más, la Operación Wetback, lanzada en 1954, fue una respuesta a esta xenofobia surgida a raíz de la inmigración preveniente de México; el objetivo de esta operación consistía en detener y deportar a los inmigrantes no autorizados, incluidos muchos exbraceros que habían excedido el tiempo de su visa o ingresado al país de manera irregular (^{Vázquez & Meyer, 2012}). La Operación Wetback implicó tácticas de aplicación de la ley agresivas y llevó a la deportación de cientos de miles de individuos, y fue un hito en el refuerzo de la frontera entre Estados Unidos y México. Otro punto crítico para la migración en la frontera México-Estados Unidos vino con la aprobación de la Ley de Reforma y Control de Inmigración (IRCA) en 1986 por parte del Congreso estadounidense. Esta ley se propuso abordar el problema de la inmigración indocumentada. Las disposiciones clave de la IRCA incluían una amnistía a los inmigrantes, así como un camino para la legalización y obtención de residencia permanente. También la IRCA incluyó disposiciones para aumentar la seguridad fronteriza con un enfoque policial. Estas medidas resultaron en una mayor militarización de la frontera y en tensiones crecientes sobre la política de inmigración. Desde la IRCA, la inmigración se ha vinculado inextricablemente a cualquier tema de seguridad relacionado con la frontera (^{Gonzalez O’Brien, 2018}).

En décadas recientes podemos identificar otras coyunturas críticas que han impulsado y afectado el manejo de la migración en la frontera. Así, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 produjeron reformas sustanciales al interior de Estados Unidos con afectaciones en la relación bilateral. El shock del 9/11 llevó a la creación del Departamento de Seguridad Interior estadounidense (U. S. Department of Homeland Security) y frustró las expectativas mexicanas de ampliar y profundizar la integración regional. En varios estudios se ha abordado el impacto del 11 de septiembre en las relaciones fronterizas entre ambos países. Por ejemplo, Tony Payan argumentó que el shock del 9/11 inauguró una tercera guerra en la frontera, esta vez contra el terrorismo, y que se aunó a las ya existentes guerras contra las drogas y la migración irregular (^{Payan, 2006}). Por su parte, Matthew Longo señala que uno de los legados del 9/11 ha sido la intensificación de los controles fronterizos. Esto se observa en arreglos institucionales tales como los llamados smart border agreements de 2001 y 2002, el “Acuerdo sobre la Frontera” de 2010 entre Estados Unidos y Canadá, y el “Acuerdo de Gestión Fronteriza del Siglo xxi” de 2011 entre México y Estados Unidos (^{Longo, 2016}). En otro ejemplo, Peter Andreas, junto con otros académicos, estudió cómo el ataque terrorista reconfiguró a América del Norte desde el punto de vista de la seguridad, ya sea reforzando o debilitando la integración regional (^{Andreas & Biersteker, 2014}).

La presidencia de Donald Trump representó otra disrupción en las relaciones entre México y Estados Unidos. ^{Sarah Pierce, Jessica Bolter y Andrew Selee (2018)} señalaron que en tan sólo los primeros dos años de gobierno, Trump impulsó cambios sustanciales al endurecer el acceso al sistema de inmigración estadounidense, reducir los programas humanitarios de Estados Unidos y poner fin al programa daca. Estos autores afirman que la presidencia de Trump “marca un cambio importante en la forma en que se discute y gestiona la inmigración en Estados Unidos” (^{Pierce et al., 2018}). Dichos efectos continuaron observándose durante la pandemia. Resulta interesante notar que, aunque el presidente Joe Biden se ha esforzado en borrar el legado de su predecesor en muchas áreas de política, también es cierto afirmar que el enfoque migratorio de la era Trump se mantuvo, como lo demuestra la implementación del Título 42. La persistencia de las políticas de Trump sugiere el efecto duradero que está produciendo la coyuntura crítica que significó su presidencia.

2. Pandemia, crisis migratoria y de la frontera

Los años 2021 y 2022 rebasaron los máximos históricos de la migración irregular hacia Estados Unidos. De acuerdo con los datos de la U. S. Customs and Border Protection (CBP), el número de detenciones por cruces irregulares realizadas en todo el país fue de 1.9 millones en 2021, y de 2.7 millones en 2022, superando cualquier cifra registrada anteriormente (véase Figura 1). Sobra decir que estos incrementos están impulsados por la migración que intenta ingresar a Estados Unidos mediante la frontera con México. Ahí ocurre la inmensa mayoría de las detenciones realizadas por la CBP con 1.7 millones en 2021 (representando el 90% del total nacional) y con 2.4 millones en 2022 (representando el 85%). De igual modo, durante los primeros meses de 2023 -cuando el Título 42 todavía se mantuvo vigente- las cifras se mantuvieron altas con 1.6 millones de detenciones. En particular, la migración mexicana revirtió su tendencia a la baja observada en la década previa. Las detenciones de mexicanos aumentaron 205% si se compara 2022 con 2017 -que fue su punto más bajo- (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023a}). Estos flujos migratorios se incrementaron sustancialmente con la crisis generalizada causada por la pandemia, que acentuó aún más las precarias condiciones en las que viven millones en América Latina; sin embargo, es importante señalar un paradójico incentivo para cruzar la frontera creado por la implementación del Título 42.

Fuente: ^{U. S. Customs and Border Protection (2023a)}

Figura 1 Detenciones en la frontera de Estados Unidos con México 2014-2022 bajo los Títulos 8 y 42 

Inadvertidamente, el Título 42 disparó los intentos de cruces fronterizos. Este título confirió autoridad a las agencias estadounidenses para expulsar de manera expedita a los migrantes bajo el supuesto propósito de evitar la propagación de la covid-19. Estas expulsiones no implicaban ningún procesamiento administrativo para los migrantes, después de todo, el Título 42 no es una norma hecha para lidiar con la migración. En cambio, si un migrante es detenido bajo la autoridad del Título 8, una norma propiamente hecha para administrar la migración, puede enfrentar importantes consecuencias tales como la deportación, un veto de cinco años para entrar a Estados Unidos y la posibilidad de ser procesado criminalmente por reincidencia. De este modo, un migrante expulsado desde Estados Unidos a las ciudades fronterizas mexicanas, vía Título 42, tenía la posibilidad de volver a intentar el cruce tan pronto como fuera posible, con poca probabilidad de sufrir consecuencias. De acuerdo con estimaciones del Migration Policy Institute y el American Immigration Council, una de cada tres detenciones realizadas con el Título 42 ocurrió en personas que reincidían en su intento de cruce (^{Ruiz Soto, 2022}; ^{American Immigration Council, 2022}). Aunque muchos inmigrantes eran retenidos en algunos de sus repetidos intentos por cruzar la frontera, muchos otros lograban exitosamente pasar al otro lado en intentos posteriores a una expulsión. Cabe anotar que el Gobierno estadounidense no cuenta con datos del número de migrantes irregulares que se internan de manera efectiva al país mediante la frontera con México.

Durante el periodo de pandemia, el Gobierno estadounidense realizó detenciones en su frontera sur mediante ambos títulos: 8 y 42 (véase Figura 2). Las detenciones bajo el Título 42 se tradujeron en numerosas ocasiones en retornos hacia México. En total, tuvieron lugar 2.9 millones de expulsiones en los poco más de tres años que se aplicó este título; el 61% de éstas correspondió a ciudadanos mexicanos, el 32% a ciudadanos de los países del triángulo del norte (El Salvador, Honduras y Guatemala), y 7% al resto del mundo (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023a}). De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Migración reportados por el diario El Economista, de marzo de 2020 a agosto de 2023, Estados Unidos expulsó a México a 136,338 migrantes principalmente de Venezuela, Nicaragua, Cuba, Haití y los países del triángulo del norte centroamericano (^{Redacción El Economista, 2023}). Sin embargo, para organismos como la Washington Office for Latin America estas cifran pueden ser mucho mayores (^{Isacson, 2023}). Este enorme flujo de personas ha contribuido significativamente a la crisis migratoria que se ha atestiguado en ciudades como Ciudad Juárez, Piedras Negras, Nuevo Laredo y otros puntos fronterizos. Como se observa, el Título 42 fue una política ideada y ejecutada pensando principalmente en la llamada “migración tradicional” que pasa por la frontera México-Estados Unidos, es decir, la proveniente de México y de los países del triángulo del norte centroamericano.

Fuente: ^{U. S. Customs and Border Protection (2023a)}

Figura 2 Distribución del total de detenciones en la frontera de Estados Unidos con México (Títulos 8 y 42) en 2022, por nacionalidad 

Sin embargo, la migración tradicional no provee la perspectiva completa del fenómeno migratorio durante la pandemia en la frontera México-Estados Unidos. Los datos globales de las detenciones realizadas en la frontera México-Estados Unidos, que incluyen también aquéllas realizadas por el Título 8, arrojan una historia distinta ya que la composición de la migración que ahora busca llegar a Estados Unidos a través de territorio mexicano ha cambiado sustancialmente. Los migrantes de países distintos a los del triángulo del norte y de México comenzaron a hacerse presentes en cantidades ingentes. En 2022, el resto del mundo representó el 43% del total de detenciones ocurridas en la frontera, cuando en 2019 solamente representaba el 16%. En particular, los migrantes provenientes de Colombia, Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela han crecido de manera significativa. En 2022 estos cinco países constituyeron el 32% de las detenciones, mientras que en 2019 tan sólo representaban el 6% (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023a}). Así, el espectro de países que emiten migrantes hacia la frontera México-Estados Unidos se ha ampliado considerablemente, tomando ahora un carácter hemisférico y global, más que principalmente mesoamericano como lo fue tradicionalmente (^{Isacson, 2023}).

Los datos que ofrecen las autoridades mexicanas también confirman este nuevo escenario. Aún más, en México este cambio comenzó a observarse antes del periodo de pandemia (véase Figura 3). Varios factores fueron empujando la migración desde distintos puntos del hemisferio hacia México, entre ellos el surgimiento de las caravanas migrantes, el crecimiento de la diáspora haitiana en el continente, el crecimiento de la migración desde países con regímenes dictatoriales como Nicaragua, Cuba, y principalmente Venezuela, así como por la perenne inseguridad y violencia que se vive en varios países. Por ejemplo, en 2018 Venezuela ya era el país con más solicitantes de asilo en México, tan sólo por detrás de Honduras. En 2019, Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela representaron el 34% de las solicitudes de asilo recibidas por la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR). El periodo de crisis generado por la pandemia vino a acelerar aún más esta tendencia. Así, en 2022 estos cuatro países representaron el 50% de las solicitudes en México (Cuba 15%, Haití 14%, Venezuela 13%, Nicaragua 8%). Por su parte, Honduras continuó siendo el principal emisor de solicitantes con 26%, mientras que El Salvador y Guatemala bajaron de manera importante su representación porcentual con tan sólo 6 y 4% respectivamente. Durante el periodo de vigencia del Título 42, las solicitudes de asilo en México crecieron aproximadamente en 66%, esto si tomamos en cuenta la variación de 2019 a 2022 (^{Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, 2023}).

Fuente: ^{Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (2023)}

Figura 3 Solicitudes de asilo en México por país de origen, años seleccionados 

Durante este periodo la crisis humanitaria en torno a la migración continuó agravándose. El propio presidente Andrés Manuel López Obrador, en vísperas del final del Título 42, pidió a los migrantes a no pasar por México porque “sí hay riesgos, muchos riesgos” (^{Urrutia, 2023}). En mayo de 2023, 50 personas que buscaban llegar a la frontera fueron secuestradas en las inmediaciones de los estados de San Luis Potosí y Nuevo León (^{San José, 2023}). En su Informe Mundial 2022, Human Rights Watch calificó como “habitual” que los delincuentes y cárteles, e incluso policías, y funcionarios de migración “roben, secuestren, extorsionen, violen, o asesinen migrantes que transitan por México” (^{Human Rights Watch, 2022}). La propia Human Rights Watch y otras organizaciones han señalado que las autoridades mexicanas enfrentan serios problemas para administrar la migración, tales como la corrupción y falta de capacidades institucionales. Esta serie de falencias institucionales tarde o temprano generarían una tragedia de mayores dimensiones, como ya se observó en el incendio de un centro de detención del Instituto Nacional de Migración (INAMI) en Ciudad Juárez, en el que perdieron la vida 40 migrantes. El titular del INAMI, Francisco Garduño, fue vinculado a proceso por su probable responsabilidad; sin embargo, continuó ejerciendo funciones, incluso participando en reuniones bilaterales de alto nivel como la llevada a cabo en enero de 2024 en Washington DC.

El foco de las calamidades suele estar centrado en México, pero los migrantes no están exentos de peligros al ingresar a Estados Unidos. Ya internados en territorio estadounidense, también pueden correr con la peor de las suertes, debido a políticas como la mortífera Prevention Through Deterrance que busca disuadir los cruces irregulares. En este periodo de pandemia, también se rompió el récord de migrantes fallecidos hallados por la U. S. Border Patrol. Nunca se había registrado un número mayor a 500 cadáveres, pero en 2021 se reportó el hallazgo de 546 y, en 2022, de 853 (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023b}; ^{Montoya-Gálvez, 2022}). En la mayoría de los casos los migrantes mueren víctimas de las inclemencias del clima, por deshidratación, inanición y otros peligros que impone el desierto o el propio río Bravo. Estas cifras no dan cuentan de la verdadera dimensión del problema, pero su variación al alza denota la manera en que se agravó la situación en los dos últimos años. Por si lo anterior fuera poco, el 27 de junio de 2022 se reportó una de las mayores tragedias relacionadas con el tráfico de migrantes en Estados Unidos. Cerca de la carretera Inter-Estatal 35, en San Antonio, Texas, fue hallado un tráiler hacinado de migrantes que cobró la vida de 53 de ellos, incluidos niños, quienes murieron a causa del calor y la asfixia (^{Villegas, 2022}). Este hecho recordó que los migrantes están expuestos a redes criminales en ambos lados de la frontera.

Este contexto crítico, los números récord y las imágenes de miles de migrantes estacionados en la frontera fueron utilizados para inflamar las narrativas de las llamadas “crisis de la frontera” y “crisis migratoria”. En abril de 2022, el gobernador republicano de Texas, Greg Abbott, interrumpió la normalidad del comercio en su frontera al implementar unilateralmente inspecciones presuntamente en busca de inmigrantes irregulares (^{Weber & Coronado, 2022}); asimismo, se dio a la tarea de “exportar” la llamada “border crisis” a otras partes de Estados Unidos, al enviar miles de inmigrantes en autobús a ciudades como Chicago, Washington DC, Nueva York, y otras de las llamadas ciudades santuario (^{Office of the Texas Governor, 2023}). Tan sólo un mes después, el entonces gobernador de Arizona, Doug Ducey, se unió a su compañero de partido enviando migrantes arribados por su frontera a otras ciudades de la Unión Americana (^{Jordan, 2022}). Aún más, Ducey ordenó la instalación de extensiones del muro fronterizo con contenedores de carga, hecho que a la postre sería declarado ilegal por el Gobierno federal estadounidense, y retiradas posteriormente (^{Associated Press, 2022}). En el fondo, el objetivo de este tipo de acciones y narrativas es claro: aumentar el sentimiento anti-inmigrante y de crisis de la frontera que legitime la agenda del Partido Republicano. Ron de Santis utilizó estos temas en su frustrado intento por buscar la candidatura presidencial en 2024. Todavía más, estas mismas narrativas anti-inmigrantes y de crisis fronteriza reforzadas durante la pandemia son la principal apuesta de Donald Trump para regresar a la presidencia en 2024 (^{Navarro, 2023}).

3. México ante la crisis migratoria durante la pandemia

Durante el periodo de pandemia se consolidó la redefinición de tareas de los gobiernos nacionales en el manejo de la migración. México, en particular, asumió un papel más activo, no solamente por la responsabilidad que le impone la geografía sino también por las duras presiones por parte de su vecino del norte. El sedimento institucional de las políticas migratorias de la pandemia se venía asentando previamente. Desde 2018, el presidente Donald Trump negoció con el gobierno de López Obrador el primer Programa de Protección al Migrante (MPP), conocido como “Quédate en México”, que de facto convirtió al país en una suerte de subsidiaria del sistema de inmigración estadounidense. Aún más, en abril de 2019, cuando otra caravana migrante se dirigía hacia la frontera, Trump amenazó con imponer un arancel gradual de 5%, y hasta 25%, a las exportaciones mexicanas si el Gobierno mexicano no endurecía su actuar ante la migración. La respuesta que Trump esperaba de Ciudad de México no se hizo esperar y desde entonces se ha implementado un enfoque policial y militarizado ante la migración. Por ejemplo, de acuerdo con el Informe de Seguridad Conjunto de abril de 2023, el Gobierno mexicano destinó, tan sólo en ese mes, 25,845 elementos de las fuerzas armadas y de seguridad al Plan de Migración de la Frontera Norte y Sur, lo que constituye un 16% del personal disponible, haciéndola la segunda misión de las fuerzas armadas que más elementos emplea (^{Gobierno de México, 2023}). Esto ha sido una especie de política del garrote aplicada a la migración de manera transitiva: de Washington DC a México, y de éste a los migrantes.

La implementación del programa “Quédate en México” fue paradigmática porque el Gobierno mexicano acordó abiertamente realizar una tarea solicitada por Washington. Aunque esta política fue poco significativa en términos del número de inmigrantes en que se aplicó, resultó trascendente en su prescripción. Con este mecanismo, los solicitantes de asilo en Estados Unidos que ingresan por la frontera son retornados a México y permanecen ahí mientras sus peticiones son resueltas. Las esperas pueden durar meses o años. En un principio, el Gobierno entrante de López Obrador rechazó tener dicho acuerdo; sin embargo, el Washington Post había publicado declaraciones de la entonces futura secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, aceptando el arreglo y definiéndolo como “una medida de corto plazo” (^{Partlow & Miroff, 2018}). El 20 de diciembre de 2018, a través de un comunicado, el Gobierno mexicano reconoció la medida impuesta por el vecino y aceptó “Por razones humanitarias y de manera temporal, el ingreso de ciertas personas extranjeras provenientes de Estados Unidos que hayan ingresado a ese país por un puerto de entrada o que hayan sido aprehendidas entre puertos de entrada” (^{Gobierno de México, 2018}). Sin embargo, este entendimiento no sería de “corto plazo”, más bien sirvió de modelo de operación para el Título 42, bajo la excusa de la emergencia sanitaria mundial durante las administraciones de los presidentes Donald Trump y Joe Biden.

En los comienzos del Título 42, el Gobierno mexicano no habló abiertamente sobre la recepción de migrantes no mexicanos bajo dicha autoridad. Sin embargo, la realidad era que, desde el inicio de la pandemia, el país recibía migrantes no mexicanos tanto por vía del programa “Quédate en México” como por el Título 42 (^{Trac Immigration Project, 2022}).² Aunque era un secreto a voces, el sigilo del Gobierno mexicano era evidente. Llama la atención que el diario El Economista reportó que el INAMI declaraba haber recibido alrededor de 20 mil guatemaltecos, hondureños y salvadoreños expulsados desde Estados Unidos por el Título 42 durante su primer año de implementación (^{Pérez, 2021}). Sin embargo, la lógica de dicha autoridad, y como se mencionó líneas arriba, organizaciones especializadas en el tema como la Washington Office for Latin America (WOLA), sugieren que un número mucho mayor de expulsiones ocurridas en la frontera por Título 42 tuvieron como destino a México (^{Isacson, 2023}). Así, comparando las cifras que la U. S. Customs and Border Protection publica para ese mismo primer año y mismas nacionalidades, el número de personas retornadas a México rondaría los 130 mil, en contraste con las 20 mil reportadas por la agencia mexicana según el diario El Economista (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023a}).

Sin embargo, a finales de 2022 el Gobierno de México daba un giro importante en su discurso y comenzó a hablar abiertamente de la cooperación bilateral bajo el Título 42. En octubre, las Secretarías de Relaciones Exteriores y de Gobernación informaron en un comunicado que el país comenzaba a permitir “de manera temporal” la recepción de ciudadanos venezolanos en el marco de su “política unilateral de recibir personas migrantes a través del Título 42 por razones humanitarias” (^{Gobierno de México, 2022}). Asimismo, en el comunicado se señala que estas acciones obedecen a la receptividad que el Gobierno de Estados Unidos mostró ante las solicitudes de su contraparte mexicana de “aumentar sustancialmente los mecanismos de movilidad laboral en la región”; en particular el Gobierno mexicano se atribuyó que Estados Unidos haya decidido otorgar “65 mil visas H2-B adicionales para trabajadores temporales no agrícolas, de las cuales 20 mil estarán destinadas para personas de Centroamérica y Haití”. En enero de 2023, en vísperas de la X Reunión de Líderes de América del Norte, los presidentes Biden y López Obrador anunciaron que México aceptaba recibir 30 mil migrantes de Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela en los últimos meses de vigencia del Título 42 (^{The White House, 2023a}).

Ante el fin del Título 42, los gobiernos de México y Estados Unidos anunciaron el llamado “plan humanitario conjunto sobre migración” (^{The White House, 2023b}). Para sorpresa de los críticos, ambos gobiernos se congratularon del “éxito” del acuerdo anunciado previo a la cumbre de líderes de enero de 2023, reflejado en una disminución de “95%” en las detenciones en la frontera de ciudadanos de Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela; sin embargo, los propios datos de la U. S. Customs and Border Protection reflejan una disminución de sólo 25% de mayo a junio de 2023 (^{U. S. Customs and Border Protection, 2023a}). Aún más, en este comunicado, producto de la reunión privada entre el presidente López Obrador y la consejera de Seguridad de la Casa Blanca, Elizabeth Sherwood Randall, ambos gobiernos ratificaron los nuevos arreglos institucionales. Así, el nuevo estado de cosas pues se caracteriza por: a) la función de México de recibir las expulsiones expeditas de migrantes que se internen en Estados Unidos vía la frontera común; b) el objetivo definido claramente desde la presidencia de Trump de alejar el manejo de la migración de los puertos fronterizos estadounidenses, como se observa en la función asumida por México, la futura instalación de centros regionales de procesamiento de solicitudes migratorias en Guatemala y Colombia, y el énfasis en combatir el tráfico de personas en puntos clave del sur del continente como el estrecho del Darién. Además, cabe agregar que ante la persistencia de la “crisis migratoria” en 2024, el debate político en Estados Unidos con miras a la carrera presidencial ha incorporado otro elemento que se forma de los entendimientos institucionales post-pandemia, esto es: la posibilidad de cerrar parcialmente puertos fronterizos como sucedió durante la pandemia del covid-19, en caso de suscitarse elevados números de migrantes en la frontera, en específico si aumentan las detenciones por cruces irregulares. Incluso estas ideas están contenidas en las iniciativas de ley que se discuten en el Senado, a principios de 2024, como el Bipartisan National Security Agreement y de manera aún más relevante en la acción ejecutiva emitida por el presidente Biden llamada A Proclamation on Securing the Border (^{Sinema, 2024}; ^{The White House, 2024}).³

4. Conclusiones

Todo arreglo institucional genera ganadores y perdedores, y conlleva trade-offs. Es evidente que con el Título 42, Estados Unidos no logró disminuir la migración en la frontera. Por el contrario, los intentos de cruce aumentaron en niveles nunca antes vistos. Tampoco se puede afirmar que jugó a favor de la administración de Joe Biden, puesto que contribuyó directamente al hacinamiento de migrantes en varios puntos fronterizos, lo que fue aprovechado por miembros del Partido Republicano para construir una narrativa de una Biden’s border crisis. Biden intentó terminar el Título 42 en marzo de 2022, pero un juez federal de Luisiana bloqueó su orden y en diciembre la Suprema Corte determinó que la medida debía continuar aplicándose. El Título 42 quedaría sin efecto de manera automática con el fin de la emergencia sanitaria de covid-19, el 11 de mayo de 2023. A pesar de que Biden ha buscado eliminar la huella de su predecesor y rival, Donald Trump, ha sido criticado por mantener las políticas migratorias de su némesis, como se observa en los acuerdos mantenidos por ambos gobiernos para el retorno de migrantes a México, en las restricciones a la solicitud de asilo, y en la tentativa de cerrar parcialmente la frontera. Estas medidas, en el lenguaje de las coyunturas críticas, se han ido convirtiendo en el legado institucional del manejo de la migración en la frontera durante la pandemia.

Por otro lado, México también ha resentido las consecuencias del Título 42. Mayores flujos migratorios hacia la frontera con Estados Unidos representan aún más retos para el Gobierno mexicano, que dista mucho de administrar la migración de manera efectiva y con enfoque de derechos humanos. Con el Título 42, México continuó fungiendo en la práctica como un brazo del sistema de asilo estadounidense al recibir a migrantes no mexicanos en su territorio para que esperen su procesamiento por parte de Estados Unidos. En realidad, durante el periodo de pandemia se profundizó la operación conjunta de la migración. En los años fiscales de 2021 y 2022, México recibió 58.5 millones de dólares del Departamento de Estado para este fin, además en toda la administración del presidente López Obrador este mismo Departamento ha canalizado a la COMAR 163 millones de dólares por medio del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). En otro aspecto interesante, y para fines de legitimación interna, la administración de López Obrador configuró la narrativa sobre el manejo conjunto de la migración a su favor, al enmarcar las acciones relacionadas con el programa “Quédate en México” y el Título 42 como producto de decisiones soberanas y “unilaterales”, incluso adjudicándose influencia en la decisión de la administración Biden de otorgar visas de trabajo a ciudadanos centroamericanos y haitianos.

El Título 42 no dejó saldo positivo para otras partes involucradas en el problema. Las ciudades fronterizas han tenido que enfrentar la emergencia humanitaria derivada del arribo masivo de migrantes y de la incapacidad de los gobiernos nacionales de brindarles la debida atención. En comunidades como El Paso/Ciudad Juárez se acentuó el desbordamiento de los albergues, refugios, e incluso creció la presencia de migrantes en situación de calle (^{Debusmann, 2022}; ^{Agencia EFE, 2022}).⁴ Es difícil calcular el número de migrantes en estas ciudades, en particular en Ciudad Juárez, donde el Gobierno mexicano estimó una cifra de 10,000 migrantes albergados a principios de mayo de 2023, pero en esas mismas fechas otros reportes apuntaron una cifra de hasta 38,000 personas (^{Reuters, 2023}; ^{Caldwell, 2023}).⁵ Por otra parte, con el Título 42 y su legado se complicó todavía más el panorama para los migrantes en su objetivo de llegar a Estados Unidos; entre las complicaciones están el tener que esperar en México su procesamiento migratorio; tener que solicitar asilo previo en los países de tránsito -que muy probablemente será de lenta o nula resolución-; tener que utilizar ahora la aplicación para smartphones CBP One para poder presentarse ante las autoridades estadounidenses en la frontera -que ha conllevado varios inconvenientes en su accesibilidad y funcionamiento-, e incluso no poder migrar al tener que solicitar citas desde los centros regionales de procesamiento que se instalarán en Guatemala y Colombia. Todas estas complicaciones sólo aumentan el incentivo de migrar irregularmente y con ello los peligros de la travesía. En suma, como se observa en la incipiente carrera presidencial de 2024, el Título 42 dejó un legado favorable al ya de por sí radicalizado Partido Republicano para mantener y perpetuar el sentimiento anti-inmigrante y una narrativa demonizada sobre la frontera con México.