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INTRODUCCIÓN
Los sistemas tributarios actuales han logrado cimentarse en una estructura cada vez más compleja y funcional, a partir del nacimiento de los impuestos modernos en Europa en el siglo XVIII y su perfeccionamiento ulterior durante los últimos dos siglos; algunos de ellos han logrado permanecer, como los que gravan las ganancias o el consumo, pues apuntalan la recaudación de muchos gobiernos; como ejemplo, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) contribuyen juntos con más del 50% de los ingresos tributarios en gran número de naciones1. En mayor o menor medida, todos los sistemas tributarios presentan retos en la forma de dificultades para recaudar, ineficiencia en el cobro, rezagos en el padrón de contribuyentes, informalidad, evasión y otras situaciones; particularmente, la baja recaudación no es un problema menor, de hecho es quizás el problema más importante para los países menos desarrollados, contrario a los países con mayor desarrollo económico y social 2 3.
El fundamento de todas las contribuciones es el deber moral que tenemos los ciudadanos ante esa figura de la ficción jurídica llamada Estado, que hemos creado para que encauce la vida colectiva y nos brinde la protección y el sustento que en lo individual pudiéramos no obtener, y al cual debemos sostener; luego entonces, la obligación tributaria, incluida la fiscal y en materia de seguridad social, nacen y se justifican en el deber moral transformado por el mismo Estado en un deber jurídico 4; a pesar de ello, cuando se trata del cumplimiento de las obligaciones legales encontramos que este indicador de la cultura tributaria no es el mismo en cada país y es motivo constante de análisis económico; no obstante que en las últimas décadas se han realizado reformas tributarias de gran calado en varios países de Latinoamérica, a la fecha no se han podido abatir los rezagos y enfrentar los retos de cada país, como tampoco crear una cultura de cumplimiento fiscal 5.
Este trabajo enmarca una investigación sobre la forma en que los gobiernos enfrentan el incumplimiento tributario de las empresas en informalidad; es un tema con un enfoque social actual y prioritario, ya que se estima que la economía subterránea o informal (shadow economy) equivalió al 31.0 % del Producto Interno Bruto (PIB) mundial entre 2010 y 2017, con altos promedios de 34.4 % en África, 34.0 % en Latinoamérica, 19.4% en Europa y solo 14.6 % en los países de la OCDE6. A partir de lo antes expuesto surgen las siguientes preguntas que guían esta investigación: ¿cuál es el grado de informalidad tributaria en México y Perú?, ¿existen programas en la legislación de dichos países para resolver dicho problema? y ¿cuál ha sido su efectividad? La investigación se desarrolló en las instalaciones del Tecnológico Nacional de México campus El Mante, en México y la Universidad César Vallejo campus Chimbote, en Perú, y surge de un acuerdo de colaboración académica celebrado entre ambas instituciones.
El presente artículo contempla lo siguiente: inicialmente se realiza una descripción de los sistemas tributarios y sus características, para continuar en la segunda sección con las medidas de política fiscal más usuales, y en una tercera sección se identifica en particular el problema de la informalidad tributaria; posteriormente se describe el enfoque metodológico, en el cual se hizo uso de técnicas de investigación documental comparada en sitios web de ambos países latinoamericanos sobre el tema en estudio, ofreciendo después los resultados encontrados y un análisis y discusión sobre la efectividad de los programas desde su implementación.
LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS
Hablar de un sistema tributario es entrar en el terreno de la actividad financiera del Estado o del derecho financiero, al cual podemos definir como un conjunto de normas que regulan la recaudación, gestión y desembolso de los medios que necesita el Estado para el desarrollo de sus actividades7; más adecuadamente, ubicaremos el tema en la subrama específica del derecho fiscal, también entendido aquí como derecho tributario o derecho impositivo, según la interpretación de diversos tratadistas en el derecho internacional. Un sistema tributario tiene como finalidad principal proporcionar al Estado los recursos necesarios para realizar el gasto público, y esto se logra a través de la administración tributaria, cuyo objetivo principal es la recaudación de impuestos; dicho de otra forma, un sistema tributario es un conjunto de impuestos y demás tributos existentes en algún país, establecidos y regulados por su ley suprema 8.
El propósito ulterior de los sistemas tributarios en el mundo es promover la economía, el bienestar social y una distribución más justa de los beneficios entre la población, ya que se ha encontrado una relación directa entre el nivel de recaudación tributaria y el grado de desarrollo económico y bienestar social9. Los sistemas tributarios por lo general incluyen impuestos que gravan el consumo junto con otros impuestos que gravan solamente ciertos bienes o servicios y otros gravámenes o aranceles a las importaciones, pero un sistema tributario deseable incorpora impuestos equitativos y moderados que gravan a un padrón amplio de contribuyentes 10.
La palabra tributo representa el tributum de la época romana, la carga u obligación que se tiene; en la época actual la entendemos como el pago pecuniario que el Estado exige a los sujetos sometidos a él en virtud de su soberanía territorial; como bien ha establecido Masbernat11, los tributos deben ser los suficientes para solventar los gastos de funcionamiento del aparato público y permitir el cumplimiento de las funciones básicas del Estado, por lo cual el sistema tributario siempre está en constante evolución para que las contribuciones sean suficientes y se logren las metas que la autoridad se ha trazado, procurando reducir la presión tributaria del gobierno, lo que a su vez favorece a las empresas asentadas en su jurisdicción.
Un sistema tributario está compuesto por cuatro elementos:
La administración tributaria y aduanera. La administración tributaria es una institución del sistema tributario del Estado, generalmente dentro de su estructura administrativa y vinculada a las dependencias relacionadas con la hacienda pública, la economía o las finanzas gubernamentales; casi el 40% de las administraciones tributarias en el mundo tienen esta estructura 12.
La política tributaria. Llamada también política fiscal, determina qué impuestos se deben decretar o derogar, quiénes deben constituir la base del padrón de contribuyentes, qué actividades o actos serán los que se graven, con qué tasas o tarifas se gravarán y qué políticas sectoriales se aplicarán, en beneficio de determinados grupos sociales.
El marco normativo. Está compuesto por las leyes impositivas y los códigos tributarios donde están contenidas las normas particulares, así como las reglas adicionales que sean aplicables y estén contenidas en los acuerdos de libre comercio suscritos por el país; la jerarquía de las normas tributarias en México y Perú es muy similar, según el estudio realizado por Cervantes Penagos13.
Los procesos y órganos administrativos y judiciales. Corresponde a la parte procesal de la administración tributaria, entendida como el conjunto de procesos y órganos tanto administrativos como judiciales que posibilitan la justicia tributaria y fiscal.
LA POLÍTICA FISCAL
Para Carrasco Iriarte14, la política fiscal es “el arte de decidir las contribuciones que deben existir en un régimen tributario y cómo hay que gastar los recursos obtenidos con ellas, para lograr los fines fundamentales que todo gobierno debe alcanzar, como la justicia, el orden y el bien común, en un marco de democracia popular” (p. 601). La política fiscal también es un instrumento que puede servir para combatir la pobreza, evitar la exclusión social y reducir la brecha de oportunidades entre la población, pero un estudio de Bello y Jiménez15 concluye que las reformas de la política fiscal en América Latina en los últimos veinte años se han centrado solamente en implementar cambios en la estructura tributaria, concentración de los ingresos tributarios en el IVA y el ISR, privatización de empresas públicas, descentralizaciones y reformas a los sistemas pensionarios; en los últimos años, las políticas fiscales de la región han priorizado los ingresos internos reduciendo la participación del comercio exterior y no han posibilitado un mayor crecimiento; en otro estudio posterior de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)16 se expone que, dada la baja recaudación como componente de los ingresos públicos y como porcentaje del PIB, el reto más importante de nuestros sistemas tributarios es mejorar la eficiencia en la recaudación, acercándola lo más posible a la que tienen los países más desarrollados; de manera comparativa, México recaudó apenas el 16.2 por ciento del PIB en 201 8 y Perú el 16.4 %, mientras que los países desarrollados superan el 40% y los países de la OCDE promedian un 33.9 % de recaudación como proporción del PIB17.
Rosenberg18 afirma que, si se diseña adecuadamente, la política fiscal puede convertirse en una herramienta para aumentar los ingresos tributarios y estimular el crecimiento de una nación al tiempo que permite combatir la desigualdad social; algunas de las acciones que pueden incluirse son el combate a la evasión fiscal, la simplificación de la normatividad tributaria, el crecimiento de los padrones de contribuyentes y la ampliación de la base impositiva; particularmente, los programas de regularización buscan mejorar la capacidad de recaudación y aumentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, mediante la adopción de regímenes sencillos que permitan también acceder fácilmente a los beneficios, si los hay, todo dentro de un marco legal de actuación de la autoridad que le permita al contribuyente conocer sus derechos y obligaciones con oportunidad19.
LA INFORMALIDAD TRIBUTARIA
Como se estableció antes, somos sujetos de un deber ético de contribuir de acuerdo a los criterios que la autoridad tributaria determine, y el no hacerlo se convierte en una conducta antiética; sería imposible el desarrollo de una sociedad si proliferan y no se sancionan las conductas antiéticas de sus ciudadanos y de sus políticos; respecto de la informalidad tributaria, es una conducta antiética frecuente en los sectores menos privilegiados de la sociedad, especialmente aquellos que por la falta de oportunidades deben permanecer al margen de la legalidad y de los padrones tributarios, por lo que son omisos en el cumplimiento de sus obligaciones20.
En la literatura actual encontramos que estos sectores agrupan a una gran parte de la microindustria, el comercio minorista y de servicios y son llamados con frecuencia economía marginal, economía subterránea o economía informal21; conviene distinguir ésta última del concepto de informalidad que utiliza Ramos Soto22, quien refiere como informalidad a la forma en que es conducida una unidad de producción que, por las condiciones de marginación en las que nace, generalmente no cumple con las obligaciones de los negocios formales como el pago de impuestos o la obtención de permisos para funcionar; las empresas informales se caracterizan por operar a pequeña escala utilizando mano de obra intensiva y poca tecnología en sus actividades, que escapan a la regulación del mercado y que representan para sus dueños una oportunidad frente al desempleo23 24.
Las empresas en informalidad cotidianamente enfrentan dificultades en su entorno económico: además de luchar por sobrevivir, estos negocios enfrentan el reto de integrarse a la legalidad con las obligaciones que esto conlleva, por ello la importancia de que los gobiernos nacionales implementen programas efectivos para incorporar a estos contribuyentes al padrón fiscal; como prueba de su potencial impacto, la participación de los sectores informales representó en 2019 un 23.0% del Producto Interno Bruto (PIB) en México; esto significa que por cada 100 pesos generados en el país, 23 pesos los generaron el 57 %de las personas ocupadas en el sector de la economía informal y es notorio que dicha cifra se ha mantenido constante en la última década, como se aprecia en la tabla I. De manera similar, en Perú las empresas en informalidad no inscritas en el padrón de contribuyentes supera el46% y puede representar más del 50% de lo que se deja de recaudar, de acuerdo con López Jiménez y otros25, también las cifras oficiales acotan un 20 % del peso relativo del comercio informal en el PIB en los años más recientes; otros estudios del año 2019 ubican en tres empresas informales por una formal en la base tributaria peruana, donde más del 50% pertenecen al sector agropecuario, pesquero y comercial26.
Tabla I Participación de la economía informal en el PIB en México y Perú (en miles, moneda local).
| México | México | México | Perú | Perú | Perú | |
| Año | Valor agre- gado bruto Economía total | Valor agre- gado bruto Economía informal | Peso relativo % | Valor agre- gado bruto Economía total | Valor agre- gado bruto Economía informal | Peso relativo % |
| 2010 | 12,824,221 | 3,012,765 | 23.5 | 381,539 | 80,997 | 21.2 |
| 2011 | 14,160,748 | 3,265,449 | 23.1 | 435,652 | 91,706 | 21.1 |
| 2012 | 15,334,940 | 3,588,512 | 23.4 | 464,371 | 95,894 | 20.7 |
| 2013 | 15,642,620 | 3,686,180 | 23.6 | 494,873 | 96,009 | 19.4 |
| 2014 | 16,569,496 | 3,820,103 | 23.1 | 518,159 | 103,464 | 20.0 |
| 2015 | 17,478,364 | 3,991,874 | 22.8 | 552,594 | 114,637 | 20.7 |
| 2016 | 18,859,734 | 4,258,347 | 22.6 | 594,546 | 119,798 | 20.1 |
| 2017 | 20,699,790 | 4,687,538 | 22.6 | 632,991 | 128,050 | 20.2 |
| 2018 | 22,220,047 | 5,012,367 | 22.6 | 671,598 | 135,512 | 20.2 |
| 2019 | 23,012,426 | 5,285,722 | 23.0 | 699,199 | 143,732 | 20.6 |
Mientras la informalidad es muy común en las empresas de tipo pyme, las grandes empresas suelen gozar de mayores beneficios fiscales pero también de tener más obligaciones fiscales y de proporcionar información que las demás29; no obstante, así como las grandes empresas obtienen beneficios fiscales, éstos se pueden convertir en una barrera para que las microempresas evolucionen y crezcan y de igual forma pasa con las empresas en la informalidad: mantienen una baja actividad económica para evitar ser detectadas por la autoridad fiscalizadora 30 31.
Dimensionada la informalidad, es necesario reconocer su afectación en la recaudación tributaria: más del 57% de la recaudación en el mundo proviene de grandes contribuyentes y hasta un 31% de las pequeñas y medianas, pero es difícil medir la contribución de la microindustria y los pequeños contribuyentes cuando la informalidad ocasiona que se dejen de recaudar importantes recursos económicos32 33; a fin de lograr su incorporación a la legalidad, es importante que el empresario del sector informal conozca los beneficios que le traerá el cumplimiento tributario, como la ampliación del mercado comercial mediante la facturación de sus productos, los servicios de seguridad social, el acceso al crédito financiero o la capacitación empresarial, y que perciba que de esta forma contribuirá al crecimiento económico del país34; si las autoridades tributarias implementan medidas para combatir la informalidad y la evasión fiscal, se podría medir su efectividad en el crecimiento de la recaudación, la ampliación de los padrones de contribuyentes y la disminución del empleo informal.
METODOLOGÍA
El objetivo general de esta investigación es identificar las formas en que los sistemas tributarios de México y Perú han enfrentado el problema de la informalidad tributaria, para medir la efectividad de sus programas y determinar el éxito o fracaso de su inclusión en los planes o políticas fiscales nacionales, que permita a interesados en el tema obtener una opinión particular; en el presente artículo de corte exploratorio y descriptivo se utilizó el método analógico de investigación y la técnica de análisis comparativo, dado que el ejercicio de derecho comparado es recomendado para conocer el avance jurídico que se posee sobre un tema específico en dos países35 36 37, para el caso: reconocer los programas implementados en México y Perú para resolver la informalidad tributaria, medir su efectividad y discutir los resultados encontrados.
El procedimiento utilizado consistió en la revisión documental en la literatura y en sitios web de las administraciones tributarias de ambos países y de terceros, con la limitante de no encontrar desagregada la recaudación global por cada régimen tributario; se utilizó una listade cotejo para identificar:
Las características de la autoridad tributaria en ambos países (sujeto de estudio).
Los programas para combatir la informalidad en cada país (objeto de estudio).
Las características de los programas en estudio.
Las metas esperadas de su implementación.
Las pruebas de efectividad de los programas.
A partir de los estudios previos en la literatura surge la siguiente proposición teórica: “Los programas implementados en México y en Perú para resolver la informalidad tributaria han resultado poco efectivos”.
RESULTADOS
Las características de la autoridad tributaria en ambos países.
La administración tributaria en México la dirige la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal y tiene como misión proponer, dirigir y controlar la política económica del Gobierno Federal en materia financiera, fiscal, degasto, de ingresos y deuda pública; su propósito es hacer que se cumplan las leyes que establecen la recaudación, la cobranza y la fiscalización de los tributos para solventar los gastos públicos; el Servicio de Administración Tributaria (SAT) es el órgano desconcentradoque tiene la responsabilidad de aplicar la legislación fiscal y aduanera, recaudar los recursos tributarios y aduaneros que la Ley prevé, proporcionar la información necesaria para el diseño y la evaluación de la política tributaria, así como fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras38.
La administración tributaria en Perú la dirige el Ministerio de Economía y Finanzas, que es una dependencia del Poder Ejecutivo y está encargado de planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a presupuesto, tesorería, endeudamiento, contabilidad, política fiscal, inversión pública y política económica y social, entre otras 39; la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) fue creada en 1988 y es el organismo técnico especializado, que cuenta con personería jurídica de derecho públic o, con patrimonio propio y goza de autonomía funcional, técnica, económica, financiera, presupuestal y administrativa. La SUNAT tiene como finalidad administrar, aplicar, fiscalizar, sancionar y recaudar los aranceles y tributos del Gobierno Central que fije la legislación aduanera, los tratados internacionales y demás normas que rigen la materia y otros tributos cuya recaudación se le encomienda.
Los programas objeto de estudio en cada país
Los programas enfocados a resolver el problema de la informalidad tributaria han surgido a partir de reformas tributarias en ambos casos, como se expone enseguida.
El Régimen de Incorporación Fiscal (RIF) en México. El programa implementado en México para incorporar a las empresas a la formalidad se llama Régimen de Incorporación Fiscal, el cual nació en 2014 con la reforma de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. La nueva ley vigente a partir de 2014 enmarca en su articulado los regímenes aplicables a cada sector productivo, entre ellos un régimen de incorporación fiscal para personas físicas dedicadas al sector comercio y servicios con importantes beneficios tributarios, como la exención del 100% del ISR el primer año y reducción paulatina del beneficio hasta en 10 años. Dicho régimen vino a sustituir el régimen de pequeños contribuyentes (llamado Repecos) y el régimen Intermedio de las actividades empresariales vigentes en 2013, con la búsqueda de un sistema tributario más equitativo y con disposiciones simplificadas para un mayor número de contribuyentes, ya que pretendía combatir la informalidad40 41.
El Régimen MYPE Tributario (RMT) en Perú. La Ley del Impuesto a la Renta vigente en Perú desde el 1 de enero de 2007 contemplaba en su Capítulo XV un Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER), el cual está enfocado en las personas naturales que tienen algún negocio y en las personas jurídicas que obtengan ingresos o rentas provenientes de actividades de comercio, industria o actividades de servicios, con ventajas sobre quienes tributan en el Régimen General; también contenía un Régimen Único Simplificado (RUS) para los contribuyentes menores, con las limitaciones de no emitir facturas sino solamente boletas de venta sin validez de deducción fiscal. Posteriormente y con el propósito de establecer un régimen jurídico-tributario especial para las micro y pequeñas empresas, mediante decreto legislativo N° 1269 del 17 de diciembre de 2016 se crea el Régimen MYPE Tributario, reforma motivada para promover la formalidad y aumentar la productividad42. Es un régimen especialmente creado que les otorga a estos contribuyentes algunas condiciones más favorables para cumplir con sus obligaciones tributarias.
Las características de los programas implementados
Los programas implementados en México y Perú tienen pocas características similares (ver tabla II): los dos fueron creados para combatir la economía informal y aceptan la migración de otros contribuyentes que cumplan con los requisitos de entrada, permitiéndoles la expedición de comprobantes fiscales que otros contribuyentes pueden deducir, lo que amplía el mercado potencial de consumidores para el comerciante y le otorgan otras facilidades administrativas; por otro lado, la diferencia primordial es que el RMT de Perú permite que tributen personas jurídicas y en México no está permitido en el RIF, además los límites para tributar en ellos son diferentes; mientras en México se presentan declaraciones definitivas por periodos bimestrales, en Perú se presentan declaraciones provisionales mensuales y una declaración anual jurada de renta; la última diferencia importante es la progresividad del impuesto en México, con un subsidio que disminuye del 100 % al 0 % en 10 años.
Tabla II Características de los progamas RIF y RMT.
| Características | RIF México | RMT Perú | ||
| Sector al que se enfoca el programa |
|
Economía informal |
|
Economía informal |
| Tipo de contribuyentes |
|
Personas físicas / naturales |
|
Personas físicas / naturales |
|
Personas morales / jurídicas |
|
Personas morales / jurídicas | |
| Límite de ingresos para optar pesos | MXN | 2,000,000 | MXN | 37,224,907 |
| Límite de ingresos para optar soles | PEN | 401,805 | PEN | 7,480,000 |
| Comprobantes que puede expedir |
|
Notas de venta y facturas electrónicas |
|
Boletas de venta y facturas electrónicas |
| Declaración anual de renta |
|
No |
|
Si |
| Subsidio de impuestos |
|
Regresivo, en 10 años |
|
No |
Fuente: Elaboración propia.
Las metas esperadas al implementarlos
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en México estableció metas nacionales relacionadas con el fortalecimiento de los ingresos públicos, por lo que el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018 (PRONAFIDE) contempló líneas de acción específicas para el SAT a fin de incrementar el número de contribuyentes y promover la incorporación de las personas físicas a la formalidad mediante el RIF 43; sin embargo, el mismo informe de la Auditoría Superior de la Federación señala que el SAT no contempló en esas líneas de acción metas específicas para contribuir con dicho Plan, indicando: “Se concluye que el SAT no tiene establecidos objetivos, metas e indicadores para la inscripción de los contribuyentes al RIF, y que únicamente existen metas generales sin especificar el régimen para el cual se establecieron” (p.6).
Por otro lado, la reforma tributaria adoptada en Perú desde finales del año 2016 buscó incrementar la base de contribuyentes y disminuir la evasión, previendo lograr u n impacto inicial sobre los ingresos tributarios hasta los años 2018 y 2019 44; asimismo, el Plan Estratégico Institucional 2018-2020 estableció una matriz de acciones con el fin de mejorar el cumplimiento tributario y aduanero, para elevar la meta de un 43.0 % la recaudación del IGV en 2017 a 52.6 % en 202045; sin embargo, desde su justificación se hizo evidente la progresión esperada de los resultados, dada la escasa cultura de cumplimiento tributario.
Las pruebas de efectividad de los programas
Con el fin de reconocer la efectividad de los programas anteriores se decidió utilizar la recomendación de la CEPAL que identifica en su Manual 69 Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público46 los siguientes ámbitos para evaluar la efectividad de cualquier programa público: la justificación, el diseño, la organización y gestión, los resultados y la sostenibilidad institucional; particularmente dentro de los resultados se evalúa la eficacia y la calidad desde la perspectiva de los procesos, productos y resultados intermedios y finales, así como la eficiencia y la economía, todos identificados como criterios técnicos, que se muestran en la tabla III siguiente.
Tabla III Indicadores de desempeño de programas públicos.
| Elementos del programa: | Indicador: | Mide: |
| Fin o resultado | Impacto | Eficacia |
| Propósitos o productos | Resultados | Eficacia y Eficiencia |
| Componentes y procesos | Servicios | Eficacia y Eficiencia |
| Actividades, insumos y costos | Gestión | Economía |
Fuente: adaptado de Bonnefoy y Armijo47
Dado que la eficacia es el logro de los propósitos o finalidades de un programa al concluirse, o bien de sus resultados inmediatos, intermedios o finales, se decidió su utilización valiéndose de los indicadores sobre resultados y grado de cumplimiento de los objetivos que se plantearon las Administraciones Tributarias de ambos países al implementar los programas de solución a la informalidad, así como el impacto que han tenido a la fecha; para ello se propuso analizar: a) el incremento real en la recaudación tributaria, b) el incremento real en el padrón tributario, y c) el porcentaje de la población alcanzada en relación a la población objetivo.
Para conocer el incremento real en la recaudación tributaria, a partir de la herramienta de comparación por países preparada por la OCDE disponible en el sitio http://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database/ se construyó la siguiente tabla IV que mide la recaudación como porcentaje del PIB en los últimos 10 años entre 2009 y 2018, último año de datos de la herramienta, con la que se compara el desempeño de las administraciones tributarias en México, Perú, Latinoamérica y el Caribe (LAC) y los países miembros de la OCDE; en ella se puede observar una gran brecha en la recaudación total promedio de la OCDE y la de Latinoamérica y el Caribe (LAC), de hasta 20 puntos con México y 15 puntos con Perú; también se observa un ligero crecimiento en México que va desde un 12.5 % en 2009 a un 16.2 % en 2018; una vez implementada la reforma tributaria de 2014 que incluía el Régimen de Incorporación Fiscal, México pasó de un promedio de 12.8 % en el lustro anterior a 15.7 % de recaudación total en el periodo 2014-2018; por su parte, Perú implementó el Régimen MYPE en el año 2017, pasando de una recaudación de 17.0 % del PIB en 2009 a 16.4 % en 2018.
Fuente: elaboración propia con datos de OECD48
Tabla IV Recaudación total como % del PIB en México, Perú, OCDE y LAC.
Dado que existe una correlación positiva entre la recaudación tributaria y el ciclo económico de los países49, es preciso verificar si el incremento nominal en la recaudación fue simétrico con el crecimiento del PIB nacional en México y Perú; utilizando el mismo banco de datos tributarios de la OCDE se elaboraron las siguientes dos tablas; en primer término, la tabla V siguiente muestra una tendencia de contracción leve o moderada en el comportamiento del PIB en México, al pasar de un promedio de crecimiento económico de 3.45 % entre 2009 y 2013 a un promedio de 2.64 % entre 2014 y 2018; también se observa en la misma tabla el incremento en la recaudación total del país, que tuvo sus picos alto en 2015 (16.1 %) y bajo en 2017 (-3.0 %); lo anterior pone de manifiesto que el crecimiento real en la recaudación tributaria a partir de la reforma fiscal de 2014 fue superior al crecimiento nominal que se esperaba como consecuencia del incremento productivo del ciclo económico del país; sin embargo, los efectos duraron solo 2 años, pues en 2017 y 2018 la recaudación cayó por debajo del crecimiento del PIB; es importante aclarar que la recaudación estudiada aquí se refiere a los tributos en todos los regímenes fiscales, incluida la recaudación que corresponde solo al RIF.
Fuente: elaboración propia con datos de OECD50.
Tabla V Comportamiento de la recaudación total y del PIB en México 2010-2018.
El mismo estudio se realizó para Perú, encontrando que el indicador del crecimiento económico del PIB mostró un descenso más considerable, al pasar de un promedio de 6.65 % entre 2009 y 2013 a un promedio de 3.24 % entre 2014 y 2018; en la tabla VI se nota que el descenso en la recaudación tributaria en el lustro 2009-2013 tiene el mismo comportamiento que el del PIB que descendió desde su pico en 2010, por lo que se puede inferir que la disminución en la recaudación fue producto de la contracción económica que sufrió el país en dicho periodo; por el contrario, el periodo 2014-2018 muestra una recuperación en el PIB de 3.24 % en promedio, pero la recaudación tributaria siguió en caída los tres años siguientes con un pico bajo en 2015 de -9.4 %, logrando apenas la recuperación en 2018 con un incremento de 7.9 %. Este resultado parece reflejar que las reformas tributarias del 2017 han logrado el objetivo de incrementar la recaudación ligeramente; los informes de gestión de la autoridad tributaria muestran varios factores que obstaculizaron el incremento de la recaudación o propiciaron su deterioro en los años 2017 y 2018, especialmente los diferimientos de impuestos ofrecidos en la reforma tributaria y las barreras estructurales que dificultan la lucha contra la informalidad51 52.
Fuente: elaboración propia con datos de OECD53.
Tabla VI Comportamiento de la recaudación total y del PIB en Perú 2010-2018.
Otra prueba realizada para verificar la efectividad de los programas consistió en determinar el incremento en el padrón de contribuyentes; se construyeron dos tablas con los datos de los reportes tributarios de cada país; en el caso de México se observa en la tabla VII siguiente que ha tenido un incremento moderado superior al 4 % anual en el número de personas inscritas en el Régimen de Incorporación Fiscal; la cifra anterior puede parece r moderada, sin embargo baste recordar que el RIF nació para sustituir al Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repecos) y al Régimen Intermedio, los cuales desaparecieron en 2014 y los contribuyentes tuvieron las opciones de migrar al régimen general donde tributan las personas físicas llamado Régimen de Actividades Empresariales y Profesionales, o bien entrar al RIF si cumplían los requisitos de ingreso; por esta razón, el incremento aparente de contribuyentes del RIF debe analizarse considerando el total de personas naturales inscritas en los 3 regímenes que había antes del RIF en 2013; en la misma tabla se observa que el total de personas físicas inscritas en diciembre de 2013 era de 8,947,838 contribuyentes, y la cifra de los 2 regímenes que existen a diciembre de 2019 es de 8,947,635, esto es una disminución de 203 personas; aunque las cifras de la tabla anterior son de crecimiento nominal, si analizamos el padrón completo de las personas físicas o naturales veremos que el nuevo régimen no ha sido significativo en el combate a la informalidad, pues apenas engloba el 90% de los contribuyentes que antes tributaban en 2 regímenes desaparecidos, ya que el restante 10% pasó a incorporarse al régimen general; esto significa un crecimiento de 0.0 % en los 6 años de vigencia del RIF analizados, y una disminución de 0.41 % para el año 2020.
Tabla VII Evolución de contribuyentes por régimen en México.
| Año | Régimen de las personas físicas con actividades empresariales y profesionales | Régimen de pequeños contribuyentes | Régimen intermedio de las personas físicas con actividades empresariales | REPECO+INTER | Suma | Régimen de incorporación fiscal | Total Padrón | Incremento real al Padrón |
| 2010 | 2,857,123 | 3,756,266 | 1,839,742 | 5,596,008 | 8,453,131 | 0 | 8,453,131 | |
| 2011 | 2,898,544 | 3,821,241 | 1,949,097 | 5,770,338 | 8,668,882 | 0 | 8,668,882 | |
| 2012 | 2,889,678 | 3,869,684 | 2,047,593 | 5,917,277 | 8,806,955 | 0 | 8,806,955 | |
| 2013 | 2,928,604 | 3,886,294 | 2,132,940 | 6,019,234 | 8,947,838 | 0 | 8,947,838 | |
| 2014 | 3,850,198 | 0 | 0 | 3,850,198 | 4,309,106 | 8,159,304 | ||
| 2015 | 3,829,058 | 0 | 0 | 3,829,058 | 4,507,015 | 8,336,073 | ||
| 2016 | 3,301,053 | 0 | 0 | 3,301,053 | 4,708,228 | 8,009,281 | ||
| 2017 | 3,364,147 | 0 | 0 | 3,364,147 | 4,975,385 | 8,339,532 | ||
| 2018 | 3,439,796 | 0 | 0 | 3,439,796 | 5,177,393 | 8,617,189 | ||
| 2019 | 3,535,661 | 0 | 0 | 3,535,661 | 5,411,974 | 8,947,635 | 0.00% | |
| 2020 | 3,622,087 | 0 | 0 | 3,622,087 | 5,288,789 | 8,910,876 | -0.41% |
Fuente: elaboración propia con datos del SAT54
En lo que respecta a Perú, las cifras obtenidas del SUNAT permitieron construir la tabla VIII siguiente para observar la evolución de la base tributaria y nos muestra que, desde la entrada en vigor del RMT en enero de 2017, se han incorporado al padrón 788,887 contribuyentes a este régimen; es conveniente estudiar que también disminuyeron 404,500 contribuyentes del Régimen General, bien porque fueron dados de baja o porque migraron a un régimen con mayores bondades administrativas, pero también se incorporaron 2 85,242 contribuyentes divididos entre los regímenes fiscales. A partir de estos resultados podemos concluir que sí hubo un resultado positivo en la meta planeada de combatir la informalidad, pues se observa un crecimiento del 33.16 % en el padrón de contribuyentes una vez que inició la reforma tributaria en 2017.
Tabla VIII Evolución de contribuyentes por régimen en Perú.
| Año | Régimen Gene- ral | Régimen Único Sim- plificado (RUS) | Régimen Espe- cial de Renta (RER) | Suma | Régimen MYPE Tributario | Total Padrón | Incremento real al Padrón |
| 2011 | 537,500 | 704,600 | 236,400 | 1,478,500 | 0 | 1,478,500 | |
| 2012 | 576,400 | 788,800 | 273,700 | 1,638,900 | 0 | 1,638,900 | |
| 2013 | 575,200 | 871,400 | 303,600 | 1,750,200 | 0 | 1,750,200 | |
| 2014 | 586,000 | 942,200 | 332,600 | 1,860,800 | 0 | 1,860,800 | |
| 2015 | 590,100 | 1,022,500 | 352,200 | 1,964,800 | 0 | 1,964,800 | |
| 2016 | 604,100 | 1,098,929 | 376,858 | 2,079,887 | 0 | 2,079,887 | |
| 2017 | 245,033 | 1,143,388 | 374,488 | 1,762,909 | 493,400 | 2,256,309 | |
| 2018 | 208,038 | 1,207,061 | 400,248 | 1,815,347 | 604,403 | 2,419,750 | |
| 2019 | 188,526 | 1,279,243 | 427,760 | 1,895,529 | 703,252 | 2,598,781 | |
| 2020 | 199,600 | 1,309,960 | 471,182 | 1,980,742 | 788,887 | 2,769,629 | 33.16% |
Fuente: elaboración propia con datos de Memorias SUNAT55 56 57.
El desarrollo del tercer inciso requirió un trabajo de focalización de la población objeto del programa, la cual se realizó tomando en cuenta los lineamientos de la política fiscal de cada país, en particular los sectores a los que se enfoca el programa, que en ambos países excluye de la informalidad al sector primario o rural; también se consideraron los niveles de ingreso señalados en el comparativo de la tabla 3; no se tomaron en cuenta cuestiones de género, grupo etáreo, vulnerabilidad ni ubicación espacial, ya que ambos programas no los contemplan; utilizando la Matriz de Hussmanns de personas elaborada por INEGI en 2013 y por el INEI en 2018 se pudo identificar la población objetivo del programa, descontando de la población de referencia (sector primario, empleadores y trabajadores por cuenta propia) aquellos que ya están dentro de la formalidad y la población potencial postergada; el resultado de dicho ejercicio se muestra en la tabla IX siguiente, siendo 8’348,000 personas para México y 5’414,000 personas para Perú, como posibles contribuyentes formales.
Tabla IX Población objetivo de los programas RIF en México y RMT en Perú.
| CATEGORÍAS | Población total de referencia | Menos Población formal | Población potencial (informal) | Menos Población postergada | Población Objetivo |
| MÉXICO | |||||
| Sector primario | 2,866,000 | 313,000 | 2,553,000 | 2,553,000 | - |
| Empleadores | 1,892,000 | 988,000 | 904,000 | 904,000 | |
| Trabajadores por cuenta propia | 8,716,000 | 1,272,000 | 7,444,000 | 7,444,000 | |
| Total | 13,474,000 | 2,573,000 | 10,901,000 | 2,553,000 | 8,348,000 |
| PERÚ | |||||
| Sector primario | 4,104,000 | 734,000 | 3,370,000 | 3,370,000 | - |
| Empleadores | 701,000 | 336,000 | 365,000 | 365,000 | |
| Trabajadores por cuenta propia | 5,818,000 | 769,000 | 5,049,000 | 5,049,000 | |
| Total | 10,623,000 | 1,839,000 | 8,784,000 | 5,414,000 | |
Como siguiente paso se utilizó la información que ofrecen los institutos de estadística de cada país para construir la siguiente tabla X con indicadores de la tasa de ocupación laboral en el sector informal para los periodos anterior y posterior al inicio de cada programa; en el caso de México, antes de la entrada en vigor del RIF en el último trimestre de 2013, el 32.3 % de los trabajadores laboraban en el sector informal de la economía, y una vez transcurridos 6 años de vigencia de dicho programa en el último trimestre de 2019 este indicador solo había bajado 1 punto porcentual, a 31.3 %; como ya se comentó en el punto 4 de esta sección, es difícil identificar si este crecimiento es aceptable o no, ya que no se establecieron metas claras con el programa de solución a la informalidad en México; en el caso de Perú, sí es claro que ha logrado una disminución importante en el periodo señalado, al pasar de una tasa de ocupación en el sector informal de 72.0 % antes de la reforma tributaria de diciembre 2016, a una tasa de 52.7 % al término del ejercicio 2019, que refleja menos personas laborando en la informalidad, bien porque los empleadores incorporaron a sus trabajadores a la seguridad social o porque los mismos propietarios hicieron formales sus negocios, un cambio favorable esperado con la reforma tributaria.
CONCLUSIONES
La efectividad de los sistemas tributarios mexicano y peruano, medida con los indicadores de incremento en la recaudación, ampliación de la base tributaria y población laboral meta alcanzada, ha mostrado ser nula en el caso de México y medianamente baja en el caso de Perú, especialmente en comparación con otros países con economías de renta alta; en esta revisión que cubre hasta 2019, al implementar la reforma tributaria en México en 2014 la recaudación no creció en 6 años, tampoco lo hizo el padrón tributario y la informalidad laboral solo disminuyó un punto porcentual; por su parte, al implementar la reforma tributaria en Perú en 2017 la recaudación tributaria creció moderadamente, también lo hizo el padrón tributario en más del 33 % y además se redujo la informalidad laboral en casi 20 puntos porcentuales.
ANÁLISIS Y DISCUSIÓN
En el presente trabajo se ha encontrado que las políticas tributarias que se aplican en México y Perú favorecen el empleo informal o no asalariado, y no han sido del todo efectivas en combatir la informalidad y mejorar el cumplimiento tributario, por lo que los gobiernos deberían eliminar las barreras que frenan el desarrollo de las empresas hacia tamaños superiores62 63; una forma es ampliando los canales de registro tributario: algunos países como Canadá y España adelantan a México y Perú al utilizar el teléfono, el correo, el papel y otros medios además del trámite presencial y las apps para incorporar a nuevos contribuyentes, pero algunos países latinos como Perú aventajan a los países de renta alta al ofrecer todos los servicios digitales y la facturación electrónica, según los estudios de administraciones tributarias seleccionadas64. Según cálculos del SAT, la evasión en el régimen anterior al PIB durante la década 2000-2010 fue del 96%, estimándose una potencial recaudación de 0.6 puntos del PIB en 2010; sin embargo, una vez vigente la ley de 2014, el PIB no ha presentado un efecto positivo en la recaudación, ya que los estímulos que otorga a los contribuyentes fueron de tres veces lo recaudado en el primer año66 y continúan en años posteriores. Del mismo modo, la informalidad es una de las principales causas de la evasión tributaria en Perú, que presenta una de las tasas más bajas de recaudación en la región sudamericana67, pero Tello M.68 utiliza un modelo en el cual encuentra que la reducción de costos e impuestos indirectos solo tendría un efecto marginal en la transformación de las economías informales a formales, y sugiere aumentar la productividad de las empresas para combatir directamente su informalidad.
En relación a la efectividad del sistema tributario mexicano, la politóloga María Amparo Casar señala que en México la tasa de evasión como porcentaje de la recaudación potencial es elevada y equivalente al 3 % del PIB69; al respecto, en varios estudios70 se establece que la literatura encuentra cuatro determinantes que predisponen a los ciudadanos en el cumplimiento tributario: el conocimiento que tengan sobre sus obligaciones tributarias, la percepción sobre la justicia del régimen tributario, la imagen sobre el uso y manejo de los recursos públicos y las percepciones sobre el riesgo y castigo asociados a la evasión fiscal; se analiza en el primer artículo que esas predisposiciones encontradas llevan a las personas a la creencia de que es aceptable pagar menos impuestos o no pagarlos cuando el gobierno es corrupto (79 %), cuando proporciona malos servicios (81 %) o cuando no garantiza la seguridad (79 %). Es imperativo para los gobiernos de Latinoamérica crear una nueva imagen del sistema tributario y de cómo se administran los impuestos, promoviendo una cultura de cumplimiento para combatir la evasión; la conformación de una nueva política fiscal que otorgue seguridad jurídica a los contribuyentes mediante la adopción de regímenes fiscales simplificados es deseable para promover el crecimiento de las empresas y reducir la informalidad.
Ante los resultados encontrados, los autores consideran que las autoridades tributarias deben centrarse en reducir la complejidad tributaria y facilitar a los contribuyentes la transición hacia el régimen general, el cual debe tener cualidades especiales para una mejor eficiencia de la recaudación, ya que en la búsqueda de un sistema tribuatrio más eficiente se puede terminar construyendo un sistema menos equitativo o viceversa, según evidencia de la rara confluencia de ambas características juntas71; en particular, la existencia de un régimen que grave en forma general las rentas con otro régimen especial que goce de beneficios fiscales como tasas reducidas, puede dar lugar a conductas antiéticas como la simulación de operaciones o la proliferación de empresas “nuevas” temporales para aprovechar los beneficios (tax holidays)72; aún así, son aconsejables porque pueden allanar las deficiencias en las estructuras tributarias actuales.
En materia tributaria México y Perú tienen mucho en común, con sistemas económicos enlazados en la Alianza del Pacífico, el tratado comercial de mayor alcance que promueve la integración de países latinoamericanos emergentes; la apuesta de dicho acuerdo es una mayor integración, y su éxito también depende de la efectividad de los sistemas tributarios de los países que lo integran; se recomienda un mejor estudio de los sistemas tributarios de los países que complementan la Alianza para una mejor comprensión del tema.
