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INTRODUCCIÓN
Uno de los problemas que aqueja históricamente a México es la corrupción, considerado como un fenómeno complejo, donde se involucran motivaciones personales, políticas y culturales. Dicho fenómeno se puede analizar desde diferentes perspectivas, una de ellas es el ámbito fiscal, donde se aprecia un incremento de la evasión fiscal, la cual es definida como el hecho de no realizar el pago de una contribución o el de hacerlo parcialmente, o bien ocultar ganancias, que sin duda afectan las finanzas federales, estatales y municipales. Esto, disminuye en gran medida los recursos del gobierno para crear, mantener y proteger las condiciones para el pleno desarrollo de sus ciudadanos.
La corrupción también se encuentra presente en el ámbito político, donde muchas veces los aspirantes a los gobiernos provenientes de los diversos partidos se han formado carentes de un perfil ético para acceder a la práctica política. De igual manera, los servidores públicos, se aprovechan del poder público para su beneficio, por ello, resulta necesario cuestionar la competencia y los valores éticos que deberían tener los servidores públicos.
En la estructura jurídica mexicana, se encuentran leyes que pretenden sostener una lucha frontal contra la corrupción, dentro de ellas se pueden mencionar a la Ley Federal de Transparencia que, a partir del año 2002 inicia su vigencia y con ella, se derivan una serie de obligaciones para los servidores públicos. Por otra parte, en 2015 se aprobó por el Congreso de la Unión la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y con todo ello, a pesar de la rigurosidad de la norma y de los avances, después de 20 años desde el primer intento de su instauración los preceptos aún no se pueden dar por cumplidos.
Así mismo en 2017 con el propósito de prevenir, investigar y sancionar la corrupción se crearon leyes como Ley General de Responsabilidades Administrativas5, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, entre otras. Considerando todas esas leyes y las homólogas en el Estado de Sonora, esta investigación, pretende identificar si las Contralorías de los Municipios del Estado de Sonora o los Órganos Internos de Control (OIC) de los Ayuntamientos que gobiernan los municipios, realizan el ejercicio sus facultades sancionadoras por incumplimiento de las obligaciones, así como, revisar en la información pública los resultados de la aplicación de las sanciones mencionadas.
METODOLOGÍA
En la realización de esta investigación se revisaron leyes, libros, artículos, páginas electrónicas y portales de transparencia de los municipios sujetos de estudio. Por la naturaleza del tema, se eligió el enfoque cualitativo, dando un alcance de investigación descriptiva, ya que los estudios descriptivos buscan especificar las características de los procesos o cualquier fenómeno que se someta un análisis, es decir miden y evalúan aspectos del fenómeno a investigar.
De igual manera, en esta investigación se utiliza el diseño longitudinal o evolutivo, en virtud de que se recaban datos en diferentes puntos de tiempo y con ello realizar inferencias acerca de los cambios que se encuentren. En este caso se evaluará el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y en su caso las sanciones impuestas a los servidores públicos por ese incumplimiento en 2019 y 2020.
Dentro del trabajo, se aborda la problemática relacionada al incumplimiento de las obligaciones de transparencia en los municipios del Estado de Sonora y las sanciones que se fincaron a los servidores públicos.
Planteamiento del problema
Desde una perspectiva histórica y jurídica, se puede señalar que, en la historia de México, se aprecia que ha transitado por problemas políticos, sociales, económicos, entre otros. En todos ellos, se involucra en mayor o menor medida actos de corrupción. Dichos actos se generan por lagunas en las leyes, donde no se describe en detalle una obligación o un procedimiento y es aprovechado para beneficio ya sea personal o colectivo. Mientras que, otra arista que desencadena problemática es la discrecionalidad con la que los servidores públicos pueden tomar decisiones.
De igual manera, conforme a lo relacionado para que los sujetos obligados transparenten la información sobre su gestión, son éstos quienes enfrentan diversos problemas para cumplir con las disposiciones que establecen las leyes en materia de transparencia. Dentro de ellas, se puede señalar que la documentación con la que cuentan algunos de los sujetos obligados, no se somete a una clasificación, organización y conservación adecuada; de esta manera, la información que se publica en sus páginas electrónicas no está actualizada, dificultad para realizar su interpretación. De la misma manera, el recurso humano de los sujetos obligados, presenta resistencia al cambio. Además, resulta necesario transitar a conductas éticas y, el cumplir con las obligaciones de transparencia significa una mayor carga de trabajo, ya que se tiene que organizar, salvaguardar y capturar la información para que se pueda poner a la vista de los ciudadanos, entre otras.
La aplicación del derecho sancionador debe darse en los tres órdenes de gobierno, para ello México cuenta con legislación general y local, la cual otorga a los municipios facultades de investigación y substanciación, y en su caso de sanción para faltas administrativas, que deben ser ejercidas a fin de que se dé un efecto disuasor, al mismo tiempo que contribuya a incrementar la confianza de los ciudadanos en su gobierno.
Toda esta problemática, puede disminuir a medida que los funcionarios públicos se comprometan a participar a través de mecanismos que permitan la eficiencia operativa y coadyuvar en el avance del gobierno abierto. El hecho de tener la obligación de proporcionar información cuando le sea solicitada, limita en gran medida a su participación en hechos que pudieran poner en riesgo su trabajo como servidor público y además puede hacerse acreedor a sanciones por no cumplir con las disposiciones de las leyes.
Objetivo general
Analizar las obligaciones de transparencia en los municipios del Estado de Sonora e identificar el grado su cumplimiento y sanciones de los servidores públicos.
Así mismo, permitir identificar áreas de oportunidad para que las administraciones municipales conozcan las obligaciones que tienen sobre este tema y se ocupen en cumplirlas. Además, es importante dar a conocer y visualizar la enorme responsabilidad del desempeñarse como servidor público al servicio de la ciudadanía.
DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN
Obligaciones de los municipios.
Para abordar el cumplimiento de las obligaciones que señala la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora en los municipios, es necesario partir de la definición de municipio, para ello, se consultó el diccionario jurídico y se señala lo siguiente:
El municipio es una unidad política dentro del Estado. Su base es una comunidad geográficamente localizada y reconoce una autoridad propia para la gestión de los intereses puramente locales; en este aspecto, el municipio dispone de una esfera particular de competencia reducida a éstos (...). El orden estatal le da vida jurídica, determina las facultades de sus órganos y obliga a todos sus habitantes a cumplir con las leyes nacionales, locales y con los reglamentos municipales según corresponda6.
De la misma manera, como ente se encuentra obligado a cumplir con las obligaciones de transparencia, según el artículo 23 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública7 (LGTAIP), por su importancia se cita a continuación:
Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que obren en su poder: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos Federal, de las Entidades Federativas y Municipal.
Es necesario definir el concepto de servidor público por ser el sujeto que deberá observar cada una de las obligaciones y realizar los procesos que le permitan cumplir con dichas obligaciones, para esto es necesario revisar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos8 (CPEUM), que en su Artículo 108 define como servidor público:
Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
Así mismo, el Artículo 7 de la Ley de Responsbiliddes Administrativas del Estado de Sonora LRAES9, dicta que las y los Servidores Públicos observarán en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, los principios de disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas, perspectiva de género, eficacia y eficiencia que rigen el servicio público.
3.2. Las sanciones por incumplimiento a las leyes
Primeramente, el término de sanción, en el campo del derecho, se refiere a una consecuencia o castigo; es decir, la decisión tomada por una autoridad pública o privada, ante el incumplimiento de una regla o norma de conducta obligatoria, normalmente establecida en la ley, y en perjuicio de la persona humana o jurídica a la que se le atribuye la responsabilidad por el incumplimiento.
García Máynez define la sanción como consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber produce en relación con el obligado.10
Por tanto, es la consecuencia de un hecho, un acto o una abstención que debe fundamentarse en la ley, sus efectos pueden ser, físicos o psicológicos, apreciables o no por los sentidos, pero siempre reales. Éstos presentan diferentes grados de intensidad y en México pueden ser desde una amonestación con apercibimiento, multa, clausura/suspensión temporal o definitiva (parcial o total), embargo y hasta arresto, variando según los códigos civiles de los Estados.
En la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora,11 en el Capítulo Décimo, se establece las medidas de apremio y sanciones; en el cual se determina claramente las conductas de los servidores públicos que serán sancionados ante el incumplimiento de sus responsabilidades de transparencia; así como los tipos de amonestación y los montos de punición para tales efectos. De igual manera, la Ley de Responsabilidades del Estado de Sonora, en los Títulos V y VI, establece las sanciones por faltas administrativas no graves y graves, (STJ Sonora, 2022). Es importante resaltar, las sanciones por faltas graves darán como resultado la suspensión o destitución del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos, mientras que las sanciones de carácter económico en ningún momento podrán ser cubiertas con recursos públicos.
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
El municipio concebido como el espacio más cercano a las demandas de los ciudadanos, es donde devela las necesidades y vocaciones de los servidores públicos para resolver los problemas que sufren los ciudadanos y que son detectados antes que otras autoridades, por estar cerca de ellos.
El marco legal municipal confiere el poder de servir a sus ciudadanos, así como la responsabilidad de dar cuentas claras. Sin embargo, se considera que dichos servidores públicos en muchas ocasiones no conocen ni comprenden a cabalidad la importancia de su desempeño, ni las implicaciones legales que en el ejercicio de sus funciones contraen con la sociedad y con el marco normativo de tan importante función.
Dentro de las sanciones establecidas en las diferentes leyes mexicanas se encuentran la amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación, sanción económica, entre otras.
Las sanciones, tienen por objetivo que los servidores públicos tengan un freno a las conductas corruptas y se promuevan la gestión eficiente y transparente.
La información analizada se obtuvo mediante solicitud de información en el Portal Nacional de Transparencia12, una vez que se recopiló la información se procedió a realizar el filtrado y selección de rangos de calificaciones como se muestra en la siguiente tabla, donde se tomaron las calificaciones y se estableció según el rango de cumplimiento para lo cual se tomó como referencia las publicaciones del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, según su informe de actividades y resultados del ejercicio 2019.
Tabla 1: Calificaciones de Transparencia del Estado de Sonora: Ejercicio 2019 y 2020.
| Calificaciones Promedio Anual en el Estado de Sonora en Transparencia 2019 y 2020 | |||||
| Rubros de Cumplimiento de los Municipios en Sonora 2019 | (Números) Municipio | (%) Municipio | Rubros de Cumplimiento de los Municipios en Sonora 2020 | (Números) Municipio | (%) Municipio |
| Cumplimiento Total (100 Puntos) | 16.00 | 22.22% | Cumplimiento Total (100 Puntos) | 17.00 | 23.61% |
| Cumplimiento Parcial (99.99 a 60 puntos) | 35.00 | 48.61% | Cumplimiento Parcial (99.99 a 60 puntos) | 28.00 | 38.89% |
| Incumplimiento total parcial (1 a 59.99 Puntos) | 14.00 | 19.44% | Incumplimiento total parcial (1 a 59.99 Puntos) | 9.00 | 12.50% |
| Incumplimiento total (0 Puntos) | 7.00 | 9.72% | Incumplimiento total (0 Puntos) | 18.00 | 25.00% |
| Total | 72.00 | 100.00% | Total | 72.00 | 100.00% |
Fuente: Elaboración propia con datos de respuesta Solicitud de información 260502421000048 presentada vía Infomex, referente al Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.
De los 72 municipios obtuvieron un cumplimiento total de 100 puntos 16 municipios en 2019 los Municipios como; Aconchi, Alamos, Carbó, Etchojoa, Fronteras, Granados, Hermosillo, Huatabampo, Magdalena, Mazatán, Onavas, Opodepe, Puerto Peñasco, Rayón, Rosario, Tepache.
Los Municipios con un cumplimiento parcial van de los 99.99 a 60 puntos, donde lo obtuvieron 35 de los municipios, ordenados en forma decreciente según su calificación; Huásabas, Oquitoa, Agua Prieta, Arivechi, Soyopa, Navojoa, Benito Juárez, Guaymas, Nogales, Bacanora, Huachinera, Caborca, Cananea, Sahuaripa, Yécora, Divisaderos, San Luis Río Colorado, Empalme, Nacozari de García, Moctezuma, Bácum, Banámichi, Cajeme, Pitiquito, Altar, Santa Cruz, Bacerac, Bavispe, Huépac, Santa Ana, San Ignacio Río Muerto, San Pedro de la Cueva, Ures, Plutarco Elías Calles y Villa Hidalgo.
Así mismo los Municipios con Incumplimiento total parcial con una puntuación que va de 59.99 a 1 puntos, se ubicaron 14 Municipios; Suaqui Grande, Baviácora, Benjamín Hill, Imuris, San Javier, Sáric, Quiriego, Atil, Naco, Villa Pesqueira, Bacoachi La Colorada, Tubutama y por último Cumpas.
Finalmente, con incumplimiento de 0 puntos, se encontraron 7 Municipios; Arizpe, Bacadéhuachi, Cucurpe, Nácori Chico, San Felipe de Jesús, San Miguel de Horcasitas y Trincheras.
En la siguiente gráfica podemos observar todo lo señalado anteriormente.
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.
Gráfica 1: Calificaciones promedio anual en transparencia en el Estado de Sonora ejercicio 2019.
En el ejercicio 2020 obtuvieron un cumplimiento total de 100 puntos 17 municipios; Aconchi, Carbó, Etchojoa, Granados, Hermosillo, Huatabampo, Mazatán, Opodepe, Rayón, Rosario, Tepachi, Arivechi, Soyopa, Huachinera, Cananea, Altar y Quiriego.
Municipios con un cumplimiento parcial con puntaje que va de 99.99 a 60 puntos y lo obtuvieron 28 municipios; San Pedro de la Cueva, Onavas, Alamos, Huásabas, Navojoa, Guaymas, Sahuaripa, Cajeme, Oquitoa, Bacanora, San Luis Río Colorado, Fronteras, Benito Juárez, Magdalena, Agua Prieta, Santa Ana, Caborca, Nogales, Nacozari de García, Bácum, Banámichi, Yécora, Pitiquito, Atil, Naco, Santa Cruz, Ures, Puerto Peñasco y Plutarco Elías Calles.
Con incumplimiento parcial que abarca de 59.99 a 1 puntos, se ubican 18 Municipios: San Javier, Nácori Chico, Benjamín Hill, Bavispe, Divisaderos, Empalme, Bacoachi, Suaqui Grande, La Colorada, Moctezuma, Tubutama, Huépac, Villa Hidalgo, Trincheras, Villa Pesqueira, San Felipe de Jesús y Bacadéhuachi.
Y finalmente los municipios con incumplimiento total, con una puntuación de 0 puntos, se encontraron 9 Municipios: Bacerac, San Ignacio Río Muerto, Baviácora, Imuris, Sáric, Cumpas, Arizpe, Cucurpe y San Miguel de Horcasitas.
En la siguiente gráfica se puede observar lo planteado anteriormente para el ejercicio 2020.
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.
Gráfica 2: Calificaciones promedio anual en transparencia en el Estado de Sonora ejercicio 2020.
En cuanto a sanciones de los 21 municipios con una calificación no aprobatoria en un rango de menos de 6 a 0 puntos en el ejercicio fiscal de 2019, solamente según la respuesta de información recibida habían sido sancionados a la fecha 14 Municipios con una multa de entre 75 a 100 UMAS.
Mientras que para el 2020 de los 27 municipios con calificación correspondiente al incumplimiento parcial o total, no fue posible determinar los municipios multados ya que el Instituto Sonorense de Transparencia, aclaro en su respuesta, que aún no se cumplían los lapsos de tiempo requeridos para dicho proceso. Además de las sanciones, el ISTAI dispone de otros recursos para sancionar a los incumplidos, uno de ellos es la denuncia que aplica cuando un sujeto obligado no cumple con tener actualizado su portal de transparencia, ya sea en su propia página web o en el Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia (SIPOT), de la Plataforma Nacional de Transparencia.
El ISTAI, en su Informe anual de resultados 2019, reportó que este tipo de inconformidad fue utilizado 150 veces, de las que 141 fueron tramitadas para dictamen del Pleno del ISTAI, lo que significó un aumento del 58% con respecto a las del año anterior. Otro recurso que aplica el ISTAI, son las medidas coactivas y de apremio, siendo reportados 409 apercibimientos en recursos de revisión y 41 multas por incumplimiento de obligaciones de transparencia. Además, se impusieron 86 multas y sanciones a los sujetos obligados, incluyendo los Municipios, el incremento fue del 81%, reflejando la acción sancionadora del ISTAI, de esta forma confirma su personalidad como garante de la transparencia en Sonora.
En cuanto a sanciones de los 21 municipios con una calificación no aprobatoria en un rango de menos de 6 a 0 puntos solamente según la respuesta de información recibida habían sido sancionados a la fecha con una multa de entre 75 a 100 UMAS, 14 Municipios para el ejercicio fiscal 2019.
Mientras que para el 2020 de los 27 municipios con calificación mínima aprobatoria no fue posible determinar los municipios multados ya que el Instituto Sonorense de Transparencia, aclaró en su respuesta,que aún no se cumplían los lapsos de tiempo requeridos para el proceso.
En cuanto a sanciones el ISTAI, respondió que se habían realizado la notificación de procedimientos administrativos para la ejecución de multa de entre 75 a 100 UMAS, a 14 Municipios para el ejercicio fiscal 2019 como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 2: Multas en UMAS aplicadas a 14 municipios
| No. | SUJETO OBLIGADO | UMAS |
|---|---|---|
| 1 | Arizpe | 100 |
| 2 | Atil | 75 |
| 3 | Bacadéhuachi | 100 |
| 4 | Bacoachi | 100 |
| 5 | Cucurpe | 75 |
| 6 | Cumpas | 100 |
| 7 | La Colorada | 100 |
| 8 | Naco | 75 |
| 9 | Quiriego | 100 |
| 10 | San Miguel de Horcasitas | 100 |
| 11 | San Pedro de la Cueva | 75 |
| 12 | Trincheras | 100 |
| 13 | Tubutama | 100 |
| 14 | Villa Pesqueira | 100 |
Fuente: Elaboración propia con información de ISTAI
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
A 20 años de la creación de las leyes de transparencia y derecho de acceso a la información, se tiene un marco jurídico fortalecido, una normativa que protegn el derecho de acceso a la información y establece de manera descriptiva las conductas corruptas y las sanciones a las que se hacen acreedores los servidores públicos que las cometen.
Así también, se detecta que los Órganos de Control Interno (OCI), no ejercen sus facultades sancionadoras; sin embargo, se identificó que el Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de datos personales, sí ha iniciado la ejecución de Procedimientos Administrativos para el ejercicio 2019.
Entre las sanciones que se establecen en las diferentes leyes, se encuentran la amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación, sanción económica, entre otras. Dichas sanciones, tienen por objetivo que los servidores públicos tengan un freno a las conductas corruptas y se promueva la gestión eficiente y transparente; no obstante, no se han logrado los resultados esperados.
Es importante resaltar que para el ejercicio 2020, el ISTAI menciono que el procedimiento de cierre de verificación aún se encontraba en su última etapa, pero ya se tenían identificados los funcionarios a los que se les iniciaría la ejecución de procedimientos administrativos para así hacer efectivo el cobro de multas.
En este análisis se observó que los municipios que cumplen con sus obligaciones dentro del rango de 100 puntos se mantienen constantes en los ejercicios analizados.
Para los municipios con Incumplimiento total (0 Puntos), se considera que con un acompañamiento y asesoramiento por parte del ISTAI, podría tener mayor eficacia en cumplimiento de la publicación y actualización de la información en los portales de internet y en la Plataforma Nacional de Transparencia de los sujetos obligados y se lograría un aumento en la calificación de dichos municipios y por tanto en la calificación global del Estado.
