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Para Marlon y Aranza
Introducción
El objetivo general de este artículo es examinar algunas características del diseño de las políticas educativas de la administración 2019-2024. La investigación sobre la planeación de las políticas educativas es un tema relevante porque suele brindar a la sociedad una visión de los fines de la educación. También posibilita identificar los principales problemas educativos e idealmente, si las políticas educativas están bien diseñadas, deberían proponer soluciones efectivas para los problemas más apremiantes. Además, si hay una buena planeación, es menor la probabilidad de que surjan dificultades al intentar implementar las acciones. 2.
Consistente con lo anterior, estudios previos en esta área del conocimiento han resaltado que los diseños de las políticas públicas importan porque "proporcionan el plan de trabajo para su realización y definen los puntos nodales sobre los esfuerzos para apuntalar o socavar su implementación" (May, 2018, p. 150). En otras palabras, el diseño de las políticas públicas es relevante porque indica las acciones esperadas y da estructura a la implementación, entre otras razones.
Asimismo, May (2018) indica por qué es necesario modificar ciertas características de los diseños de las políticas con el fin de mejorar su implementación. De acuerdo con este autor, los aspectos que con mayor frecuencia han sido susceptibles de mejora en los procesos de planeación de políticas son: la falta de claridad en los objetivos, el uso de un lenguaje impreciso que no orienta acciones, la ausencia de elementos para superar conflictos potenciales entre distintos actores que operarán las políticas en la práctica y la lejanía entre diseñadores y ejecutores de las políticas públicas.
Investigaciones recientes llevadas a cabo en el contexto mexicano (Guevara, 2021; Astillero, 2021; Ornelas, 2020; Fernández et al., 2019) han mostrado los desafíos de las reformas educativas (por ejemplo, sus rupturas y continuidades); los retos para implementar las políticas educativas, así como limitaciones de diversos programas estratégicos (por ejemplo, recursos insuficientes). No obstante, análisis sistemáticos sobre la planeación de las políticas educativas, y de sus bases normativas, han sido abordados en menor medida.
El objetivo principal de este estudio es analizar algunos elementos de la planeación de las políticas educativas del gobierno morenista de la Cuarta Transformación. Para lograr lo anterior se formulan cuatro interrogantes que sirven de ejes analíticos, estas son: (1) ¿Cómo se entiende y utiliza el fundamento normativo de las políticas educativas?; (2) ¿Hay omisiones en el diagnóstico de los problemas educativos? ¿Cuáles son?; (3) ¿Existe congruencia entre los fines de las políticas (objetivos) y los medios para su consecución (estrategias y acciones)? y (4) ¿Qué se requiere para diseñar políticas educativas más adecuadas y efectivas para enfrentar los desafíos del sistema educativo mexicano? Vale la pena resaltar que en este estudio se otorgó especial énfasis a examinar objetivos y estrategias que buscan garantizar el derecho a la educación, por ser este el propósito más general de las políticas educativas.
La metodología para llevar a cabo esta investigación es el análisis documental exploratorio. De acuerdo con Gross (2018), el análisis documental es una forma de investigación cualitativa que usa procedimientos sistemáticos con el fin de analizar evidencia proveniente de documentos y responder a preguntas de investigación específicas. Gross considera que esta metodología puede utilizarse para llevar a cabo una sola investigación o puede combinarse con otras metodologías para llevar a cabo otro tipo de estudios.
Por otra parte, McCulloch (2011) considera que la investigación documental es una alternativa que posibilita el pluralismo metodológico, especialmente en un campo de estudio tan diverso y cambiante como la educación. Este autor señala que un documento puede definirse como el registro de un evento o proceso (McCulloch, 2011, p. 248) y que, aunque no existen tipologías rigurosas de diferentes documentos, estos suelen agruparse en dos categorías: los documentos elaborados por individuos y grupos, y los documentos elaborados por autoridades locales, nacionales o internacionales. Entre estos últimos destacan documentos como los libros de texto y los reportes de políticas educativas.
Para llevar a cabo esta investigación, los principales documentos que se examinan son el Plan Nacional de Desarrollo (PND, 2018-2024), el Programa Sectorial de Educación (PSE 2020-2024) y otras iniciativas y reportes de políticas educativas más recientes. Los documentos revisados fueron elaborados por autoridades nacionales de México. Una revisión crítica de estos documentos oficiales sobre educación es necesaria, porque abordan temas centrales para el futuro del país y este tipo de textos suelen manifestar posturas favorables y poco críticas hacia el gobierno en turno.
El manuscrito está organizado en cinco secciones principales. En la primera parte se describen antecedentes de algunos de los principales problemas del Sistema Educativo Nacional (SEN) al concluir el sexenio anterior. Es decir, este artículo parte de examinar datos y evidencia empírica sobre educación, ya que podría complementar el diagnóstico de la problemática educativa que es expuesta en los documentos oficiales. Posteriormente, en la segunda y tercera sección, se analizan elementos centrales que forman parte del diseño de las políticas públicas en educación: sus fundamentos normativos, sus intenciones (objetivos) y los medios para lograr los fines (estrategias y acciones prioritarias). Específicamente, en la segunda sección se analizan las características educativas del PND (2019-2024) y en la tercera sección se analizan aspectos distintivos del PSE (2022-2024). Finalmente, en la cuarta y última sección se presentan la discusión y las principales conclusiones de esta investigación.
Antecedentes: un panorama de los principales problemas y desafíos educativos
En esta sección se describen los principales problemas del Sistema Educativo Nacional (SEN) al concluir el sexenio 2012-2018. Lo primero que destaca es que, a pesar de la expansión del SEN durante las últimas décadas, aún persisten injusticias educativas en las oportunidades y resultados educativos de niñas, niños, jóvenes y adultos. Por ejemplo, datos del extinto Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE, 2019) revelan que no toda la población en edad de cursar la educación obligatoria asiste a la escuela. En 2016, la tasa de asistencia de la población en edad idónea para cursar el preescolar (3-5 años) fue del 77.7%. Para este mismo año, las tasas de asistencia a la educación primaria, a la educación secundaria y a la educación media superior fueron del 99.1%, 93.8% y 75.0%, respectivamente 3. Mientras tanto, la tasa de asistencia a la escuela para el grupo de edad de 18 a 24 años fue tan solo del 32.2% (INEE, 2019, p. 108). En general, los datos indican que la asistencia a la escuela disminuye para la población de mayor edad.
Por otra parte, los resultados de evaluaciones nacionales del aprendizaje revelaron que la mayoría de los estudiantes que concluyen la educación primaria alcanzan bajos niveles de logro en diversas áreas del conocimiento, aun cuando este nivel educativo estaba cerca de alcanzar cobertura universal. Por ejemplo, la prueba PLANEA-SEN 2018 (INEE, 2019, p. 457) aplicada a estudiantes que cursan el último grado de educación primaria reveló que, a nivel nacional, en el área de Lenguaje y Comunicación, el 49.1% de los estudiantes se ubica en el nivel I (bajo o insuficiente) y el 32.9% en el nivel II (básico). Mientras tanto, en el área de Matemáticas, los resultados son aún más alarmantes, ya que el 59.1% de los estudiantes se ubica en el nivel I (bajo o insuficiente) y el 17.9% en el nivel II. En general, los datos muestran que, al terminar la primaria, la mayoría de los niños no logran niveles de aprendizaje suficientes en las áreas de Lenguaje y Comunicación y Matemáticas.
Además, las evaluaciones mostraron las brechas en los resultados según otros factores (por ejemplo, el género y el tipo de servicio educativo). En particular, los resultados de la prueba PLANEA-SEN 2019 para sexto grado de primaria revelaron que el 42.5% de las mujeres se ubica en el nivel I (bajo o insuficiente) en lenguaje y comunicación, y esta cifra es superior para los hombres (55.8%). Mientras tanto, los resultados en matemáticas indican que una proporción más alta de estudiantes del sexo femenino obtiene niveles de logro insuficientes en matemáticas (70.5%), en comparación con los resultados obtenidos por los estudiantes del sexo masculino (56.9%).
Por otra parte, en cuanto a las brechas en los resultados según el tipo de servicio educativo, se advierte que la proporción de estudiantes de sexto de primaria que obtuvieron un nivel insuficiente en lenguaje y comunicación es más alta en las primarias comunitarias (70.7%) y en las primarias indígenas (79%), en comparación con las primarias generales. Los resultados en el área de Matemáticas revelaron que el porcentaje de estudiantes en primarias generales ubicadas en el nivel de insuficiente fue del 60.9%, mientras que estos resultados para las primarias comunitarias e indígenas fueron del 77.5% y 76.6%, respectivamente (INEE, 2019:454). También existen variaciones entre entidades federativas.
Además, los datos sobre deserción escolar mostraron que, en el ciclo escolar 2016-2017, las tasas de abandono escolar para primaria, secundaria y educación media superior fueron del 1.1%, 5.3% y 15.2%, respectivamente (INEE, 2019). Estas cifras equivalen a alrededor de un millón doscientos mil estudiantes que abandonaron sus estudios en dicho ciclo escolar.
En relación con el rezago educativo, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL] estimó que, en 2020, había un total de 24.4 millones de personas en rezago educativo4, cifra que equivale al 19.2% de la población en México. El CONEVAL también señala que en ese mismo año las tres entidades federativas que presentaron los niveles más altos de rezago educativo fueron Chiapas (32.5%), Oaxaca (29.6%) y Michoacán (29.4%).
Por otra parte, según datos de la encuesta intercensal del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI, 2015), la tasa de analfabetismo de la población de 15 años o más a nivel nacional en México es del 5.5%. La población en este rango de edad asciende a 86,692,424 habitantes, por lo que, en términos absolutos, se estima que la cifra de personas no alfabetizadas en México es de 4,750,744 habitantes.
Asimismo, prevalecen disparidades en los niveles de analfabetismo entre regiones y entidades federativas del país. Por ejemplo, en Chiapas, el 14.8% de la población de 15 años o más es analfabeta, mientras que en la Ciudad de México esta cifra es del 1.5%. Para la UNESCO, a los países con menos del 4% de la población analfabeta se les considera "libres de analfabetismo" o "plenamente alfabetizados", y aunque México se encuentra cercano a esa cifra, no se puede ignorar que la mayoría de las entidades federativas del país registran niveles de analfabetismo superiores al 5%.
En síntesis, la autodenominada Cuarta Transformación partió de un panorama educativo poco alentador, caracterizado por problemas y desafíos urgentes por atender. La evidencia examinada en esta sección revela bajos niveles de acceso a la educación obligatoria, déficits en los logros de aprendizaje, abandono escolar y rezago educativo. La evidencia también muestra brechas educativas entre sectores de la población, entidades federativas y tipos de servicios educativos. Es fundamental pensar en acciones efectivas para hacer frente a estas y otras injusticias educativas, ya que tienen implicaciones para el desarrollo humano, la movilidad social y la consecución de una sociedad más democrática.
En las siguientes secciones se examina el rumbo que adoptó la agenda educativa de la administración 2019-2024 a partir de una revisión crítica de los principales documentos oficiales de política pública.
Análisis de la propuesta educativa del Plan Nacional de Desarrollo
El 30 de marzo de 2019 se publica el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, en el cual se formulan las políticas públicas que busca impulsar la actual administración. En esta sección se examinan tres áreas que conforman el diseño del PND: (1) el diagnóstico, (2) los objetivos generales y (3) las principales estrategias en materia educativa. Además de las razones ya mencionadas, una revisión crítica de la planeación gubernamental en materia educativa es relevante porque, si en los próximos años prevalece Morena en el poder, esta planeación también podría marcar el rumbo educativo del próximo sexenio.
Antes de analizar con mayor detalle los elementos centrales del PND, vale la pena mencionar algunos preceptos o supuestos que se asume deberían considerarse en los procesos de planeación del desarrollo. Por ejemplo, Chávez y Vázquez (2022) argumentan que, por mandato constitucional, se presupone que el proceso de planeación del desarrollo en México será democrático, participativo e incluyente, y que reflejará las demandas de la sociedad que se gobierna. Sin embargo, estos autores advierten que lo que ha ocurrido en México en años recientes es algo muy diferente. Es decir, ellos escriben que: "La ruta que ha recorrido la democratización de los espacios de deliberación en México hace ver a la actual hechura de la planeación como una actividad simbólica, simulada y con poca sustancia" (Chávez y Vázquez, 2022, párr. 4).
En otras palabras, hay que considerar que el diseño de las políticas educativas puede no haber sido resultado de un proceso democrático y participativo. Más aún, es posible que las políticas educativas sean un reflejo de la ideología del partido en el poder o de las demandas más populares, en lugar de brindar una identificación adecuada de la problemática educativa y soluciones pertinentes para atenderla.
Diagnóstico de la problemática educativa
El Plan Nacional de Desarrollo está conformado por principios de política, tres ejes generales y tres ejes transversales con sus respectivas estrategias y líneas de acción. En los ejes generales se describen diversos problemas públicos que enfrenta el país.
Lo primero que destaca es que, en el diagnóstico de la problemática educativa, se identifican solo algunos de los principales problemas que enfrenta el Sistema Educativo Nacional (SEN). En particular, la baja cobertura en la educación obligatoria y la desigualdad en el logro de aprendizajes. No obstante, hay algunas omisiones importantes. Por ejemplo, se carece de diagnósticos sólidos sobre el abandono escolar y el rezago educativo. En síntesis, el PND no partió de un diagnóstico sólido de los principales problemas educativos de México.
Los fundamentos teórico-conceptuales
En el eje general denominado "Bienestar" del PND aparecen diez objetivos que, en términos generales, buscan garantizar el ejercicio efectivo de derechos (económicos, sociales, culturales y ambientales) para reducir la desigualdad, discriminación y vulnerabilidad de poblaciones y territorios. Específicamente, en el segundo de estos 10 objetivos se formula el objetivo general en educación de la actual administración. Este objetivo se cita a continuación:
Garantizar el derecho a la educación laica, gratuita, incluyente, pertinente y de calidad en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional y para todas las personas. (Gobierno federal, 2019).
En la formulación de este objetivo, observamos que la base filosófica que guía las políticas educativas es el enfoque del derecho a la educación. Sin embargo, los fundamentos teóricos conceptuales aparecen débilmente articulados a lo largo del PND. En particular, se carece de una definición clara y precisa de lo que este gobierno entiende por derecho a la educación. Además, hay interrogantes que ameritan mayor discusión en el PND; por ejemplo: ¿Qué acciones se deberían implementar para que se garantice el ejercicio justo de este derecho? ¿Qué instituciones y modalidades educativas serán fortalecidas o creadas para hacer efectivo el ejercicio de este derecho en cada uno de los niveles educativos?
Quizás lo más novedoso de la planeación educativa del gobierno actual es que propone que el derecho a la educación sea extensivo a todos los niveles educativos, incluyendo la educación superior. Es decir, a diferencia de los objetivos educativos propuestos por gobiernos anteriores, el actual gobierno busca garantizar el derecho a la educación superior. Esto es particularmente interesante, ya que a nivel internacional existe un mayor grado de consenso en que sí debe existir el derecho a cierto nivel de educación básica u obligatoria; pero la cuestión de si debería existir el derecho a la educación superior ha sido más debatible. Entre los defensores del derecho universal a la educación superior destaca Martin (2022). De acuerdo con este autor:
Todos los ciudadanos de una sociedad libre y abierta deben tener un derecho incondicional a la educación superior. Tal educación debe ser sin costo para el individuo y abierta a todos, independientemente de su talento. La preparación y la voluntad de aprender deben ser la única cualificación. Debe ofrecer oportunidades que beneficien a los ciudadanos con diferentes intereses y objetivos en la vida. Y debe proponerse, como su propósito moral fundamental, ayudar a los ciudadanos de todos los ámbitos de la vida a vivir vidas mejores y más libres. (Martin, 2022, p.1, traducción propia).
Aunado a lo anterior, Martin (2022) acertadamente señala que es mejor pensar la justicia en la educación superior en términos del potencial que puede tener en la vida de cada ciudadano, en lugar de presionar solo por la inclusión de quienes aspiran a la movilidad social ascendente y a las instituciones de élite. En una línea argumentativa similar, otros autores también han abogado por garantizar el derecho a la educación superior (véase Jongitud, 2017, y Contreras Bustamante, 2021). Sin embargo, aun cuando puede parecer loable el objetivo de promulgar el derecho a la educación superior, no se debe ignorar que la calidad de la oferta de educación superior es muy desigual en México.
Por otra parte, se sabe que, entre los impulsos previos para ampliar la oferta en educación superior pública, ha destacado el apoyo a instituciones de educación superior tecnológica. Específicamente, los gobiernos encabezados por Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto otorgaron cierta prioridad al financiamiento de opciones educativas de tipo tecnológico, tales como las universidades tecnológicas, las universidades politécnicas y los institutos tecnológicos. Sin embargo, diversos autores han llamado la atención sobre la importancia de enfocarse en otras estrategias de ampliación de la oferta de educación superior. Por ejemplo, Mendoza-Rojas (2015) sugiere:
[…] fortalecer a las universidades e instituciones consolidadas en las distintas regiones del país y lograr una mejor articulación entre los diversos subsistemas. En lugar de dispersar esfuerzos y recursos en la apertura de pequeñas instituciones, resulta insoslayable diseñar una nueva estrategia para la expansión del sistema con una visión de largo plazo en la que los proyectos locales aprovechen la capacidad instalada de las instituciones existentes con mayor solidez académica (Mendoza, 2015, p. 29).
Siguiendo a Mendoza-Rojas (2015), se suscribe que si el gobierno actual pretende alcanzar el ejercicio efectivo del derecho a la educación superior, una estrategia que podría coadyuvar a ello es el fortalecimiento de las universidades públicas e instituciones de educación superior consolidadas y de reconocida calidad.
Las intenciones, estrategias y metas educativas del PND
Para garantizar el derecho a la educación en el plan nacional se aboga por una "política de inclusión e igualdad en educación" (Gobierno Federal, 2019, p. 93). Sin embargo, quizás sería más preciso hacer referencia a políticas de inclusión, equidad. Es decir, la (des)igualdad puede entenderse como un estatus o una condición que permite comparar las (des)ventajas de personas o grupos, mientras que la equidad en educación hace referencia y es un atributo más preciso para describir ciertas políticas educativas (Mendoza Cazarez, 2022).
Asimismo, para la consecución de la visión educativa del PND, se plantean seis estrategias, las cuales se describen en la Tabla 1. En esta tabla también se incluye una sección de comentarios críticos que formulamos para cada una de las estrategias.
Tabla 1 Estrategias de política educativa en el Plan Nacional de Desarrollo (2019-2024)
| Estrategia | Comentarios | |
|---|---|---|
| 1 | Asegurar el acceso y permanencia en la educación, ofreciendo oportunidades educativas que tengan como eje principal el interés superior de las niñas, niños, adolescentes, priorizando a las mujeres, los pueblos indígenas y a los grupos históricamente discriminados. | Esta estrategia se enfoca a las oportunidades educativas de niños, niñas y adolescentes, pero omite incluir las oportunidades educativas de la población adulta en rezago educativo. Además, se otorga prioridad a grupos que tradicionalmente han enfrentado discriminación; pero en esta categoría no se incluye a las personas que han enfrentado otras desventajas, por ejemplo, a las personas con discapacidad. |
| 2 | Elevar la calidad y pertinencia de la educación en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, considerando la accesibilidad universal y partiendo de las necesidades primordiales de la población y de la comunidad. | Es valioso que se busque mejorar la calidad y la pertinencia de la educación en todos los niveles. Sin embargo, es cuestionable que esta estrategia parta de un punto de referencia ético y ontológico centrado en la la comunidad y no en la persona. |
| 3 | Revisar los planes y programas de estudio en todos los tipos y niveles del Sistema Educativo Nacional, promoviendo la educación sostenible, artística, científica, tecnológica, financiera, ambiental, sexual, cívica, indígena, intercultural y comunitaria, que garanticen el derecho a la igualdad de género, la no discriminación y la eliminación de la violencia. | Entre la gran cantidad de roles que se buscarán promover a través de los planes y programas educativos es desafortunado que se omitan objetivos para la promoción del desarrollo humano (ej. el desarrollo de la autonomía individual y el empoderamiento) así como objetivos relacionados con la educación para la democracia. |
| 4 | Fortalecer la profesionalización del personal docente, a través del impulso y mejora de los procesos de formación, capacitación y actualización, mediante evaluaciones diagnósticas; y de los procesos de selección para la admisión, la promoción y el reconocimiento. | En esta estrategia, la evaluación se restringe a un rol de diagnóstico y no se considera su uso en otros procesos de la labor magisterial. |
| 5 | Mejorar la infraestructura básica y equipamiento de los espacios educativos en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, generando condiciones adecuadas, de accesibilidad e incluyentes para el desarrollo integral de las actividades académicas y escolares. | Este enunciado podría haberse beneficiado si enfatizara la relevancia de garantizar el equipamiento tecnológico adecuado de los distintos espacios educativos. |
| 6 | Promover la revisión y adecuación del marco normativo e institucional de la educación a efecto de mejorar la coordinación de los sistemas educativos federal y estatales, con el propósito de reducir las desigualdades y brindar respuesta oportuna y efectiva a las necesidades de desarrollo integral de todas las regiones y sectores de la población. | Es desafortunado que entre las adecuaciones al marco institucional se decretara la eliminación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), institución autónoma cuya labor principal era la generación de conocimiento técnico y especializado en materia educativa. |
Fuente: elaboración propia con base en Gobierno Federal (2019, p. 95).
Por las razones expuestas en la Tabla 1, consideramos que las estrategias del PND para garantizar el derecho a la educación laica, gratuita y de calidad son, en general, muy limitadas y vagas. Vale la pena mencionar que, en fechas más recientes, el gobierno morenista que encabeza la Cuarta Transformación anunció el proyecto de la Nueva Escuela Mexicana, el cual se relaciona estrechamente con la tercera estrategia del PND (ver Tabla 1).
El proyecto de la Nueva Escuela Mexicana describe los principios y lineamientos del modelo educativo para la educación obligatoria5. De acuerdo con Loaeza (2023) el proyecto de la Nueva Escuela Mexicana es cuestionable porque busca sembrar en los niños la desconfianza hacia la libertad. Además, cuestiona que esta propuesta fuese elaborada solo “con base en las preferencias ideológicas del grupo en turno en el poder, además sin consultarlo más que con los que piensan como ellos” (Loaeza, 2023, p. 20).
Regresando a los comentarios del PND, en este documento también se identifican algunas continuidades y rupturas con respecto a agendas educativas previas. Por ejemplo, un elemento de continuidad respecto a planes anteriores es que el actual gobierno sigue utilizando como fundamento normativo la perspectiva del derecho a la educación. Asimismo, las alianzas entre autoridades educativas y dirigentes sindicales también son otro elemento de continuidad en diversas administraciones (aunque esto ha ocurrido no solo en los gobiernos nacionales y locales, sino también en los sistemas educativos de América Latina). Ornelas (2020, Introducción, párr. 11) resume algunos antecedentes de esta tendencia.
Los sistemas escolares latinoamericanos, además, se constituyeron bajo los auspicios del Estado, que favorecieron la formación de sindicatos que impregnaron con sus políticas la configuración de la educación; éstas fomentaron prácticas clientelares entre los maestros, alejándose así de los ideales de la meritocracia; en el otro polo, los sindicatos defendieron y protegieron los derechos de los trabajadores de la educación.
Respecto a los programas que se diseñaron para atender los problemas educativos, los que han sido prioritarios para el presidente López Obrador son el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, el programa Jóvenes Escribiendo el Futuro y el programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez García. En general, la mayoría de estos programas, especialmente el programa de becas para el bienestar Benito Juárez, se caracteriza por otorgar transferencias monetarias directas a las personas beneficiarias.
Vale la pena señalar que el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez se ha considerado como el programa más importante en materia educativa y opera a través de la transferencia directa de recursos a los estudiantes6. De acuerdo con Fernández, et al. (2019) las becas educativas, en especial para estudiantes del nivel medio superior, abarcaron la mayor parte del presupuesto federal en la actual administración. Acerca de la distribución del presupuesto estos autores argumentan lo siguiente:
[…]el otorgamiento de becas universales -en particular para educación media superior- es el rubro prioritario de la propuesta presupuestal en materia educativa. Los programas con esta finalidad suman 163.6 mil mdp, lo que significa que el 50% de los recursos de la SEP se dirigirán a esta finalidad.
Se sabe que las becas suelen distribuirse como transferencias monetarias. Respecto a esto, Banerjee & Duflo (2018) argumentan que las transferencias monetarias son importantes para las personas que viven en condición de pobreza porque inciden en la demanda por educación. De acuerdo con los citados autores, galardonados con el premio Nobel de Economía en 2019, el programa de transferencias monetarias condicionadas implementado en México (PROGRESA-Oportunidades-Prospera) tuvo efectos educativos positivos. Esto se debe a que había padres que no podían pagar la educación de sus hijos y otros que no podían renunciar al dinero que ganaban sus hijos al trabajar. Además, las transferencias brindaron a las familias pobres el espacio mental para poder pensar a largo plazo (Banerjee & Duflo, 2018, p. 109).
Sin embargo, Banerjee & Duflo señalan que las políticas orientadas a erradicar la pobreza deberían incidir también en el lado de la oferta de la educación. En sus propias palabras, estos autores argumentan lo siguiente:
[…] dejar que actúe exclusivamente el mercado no hará que todos los niños, independientemente de su lugar de procedencia, reciban una educación acorde con su capacidad. Salvo que podamos hacer desaparecer las diferencias de ingresos en su totalidad. Si se quiere alcanzar un resultado socialmente eficiente es preciso intervenir por el lado de la oferta (Banerjee & Duflo, 2018, p. 113).
En otras palabras, aunque se ha reconocido internacionalmente la relevancia de implementar acciones para incidir en la calidad de la oferta educativa, la actual administración federal del país ha priorizado la transferencia directa de recursos, lo cual suele ser más rentable políticamente, pero es insuficiente para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la educación.
Por último, en las intenciones y estrategias educativas del PND 2019-2024, no se advierte una transformación radical del sistema educativo mexicano que esté alineada con los propósitos más generales de la gran transformación anunciada por el gobierno. En particular, en los documentos examinados, no se identifica un cambio radical en el tipo de ciudadano que se busca formar a través de la educación. En la siguiente sección se profundiza en la revisión de otros instrumentos de políticas educativas.
Análisis del Programa Sectorial de Educación
Las bases normativas del PSE
El primer aspecto que vale la pena resaltar es que, en congruencia con lo anunciado en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, el fundamento normativo del Programa Sectorial de Educación (PSE) también es el enfoque del derecho a la educación. En específico, en las primeras páginas de este programa se plantea que: "[...] el derecho a la educación, considerado dentro del Eje General 2. Política Social del PND 2019-2024, articulará las acciones del gobierno federal en el ámbito educativo" (PSE, 2022, Sección 2, párr. 4).
Como se mencionó en secciones anteriores, es valioso que en la narrativa oficial se adopte un enfoque de derechos para guiar la acción gubernamental en educación porque con ello se asume que la educación es intrínsecamente valiosa para el bienestar de las personas. Esto difiere de otras bases normativas; por ejemplo, del enfoque del capital humano, el cual valora la educación principalmente por sus beneficios económicos. Además, al suscribir el enfoque de derecho a la educación en documentos oficiales se deberían fortalecer los sustentos legales para ampliar las oportunidades educativas de todas y todos.7.
No obstante, en la formulación de este objetivo educativo no se hace referencia a un derecho humano a la educación, pero en otras secciones del PSE sí se añade explícitamente el término humano. Es importante resaltar esta precisión conceptual, ya que, como otros autores han señalado (véase McCowan, 2013, p. 11-12), el derecho humano a la educación es derecho que pertenece a todos los seres humanos y solo a los seres humanos, y es distinto a los derechos que pueden tenerse solo en virtud de tener la ciudadanía de un territorio en particular.
Para Abramovich (2006), es relevante utilizar el enfoque de derechos humanos en la hechura de políticas del desarrollo en la región latinoamericana por diversas razones, entre las que destaca que, desde esta perspectiva, se concibe a los sectores excluidos como titulares de derechos y no como beneficiarios de ayuda o caridad. En sus propias palabras:
[…] el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas (Abramovich, 2006, p. 36)
Por otra parte, el PSE también ratifica instrumentos internacionales relacionados con el derecho a la educación, específicamente: la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006) (PSE, 2022, sección 2, párr. 9).
Relacionado con lo anterior, en el PSE se menciona que el objetivo cuatro de la Agenda 2030 de desarrollo sostenible, el cual busca "garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos" (PSE, 2022, Sección 2, párr. 10), forma parte del compromiso suscrito por el Estado mexicano en materia educativa. Sin embargo, a pesar de que el PSE suscribe esta agenda internacional de desarrollo, es posible identificar ciertas diferencias discursivas. A manera de ilustración, la Agenda 2030 prioriza que se garantice una educación de calidad, mientras que el PSE, más que comprometerse con lograr calidad en la educación, está orientado a lograr la excelencia educativa.
Además, la ratificación de tratados internacionales en materia de derechos “puede que no califique como la expresión de Estado o de un discurso o acto que advoque por los derechos humanos. En su lugar, puede ser interpretado mediante la semiótica, como enviar la señal de una postura” (Clarke, 2022, p.141, traducción propia). Más aún, de acuerdo con Clarke (2022) las narrativas en las leyes pueden hacer parecer que la educación es liberadora, pero puede que estas narrativas no sean transformadoras en el sentido de que el simple discurso no produce los efectos que intenta producir. En otras palabras, la ratificación de tratados internacionales podría incluso simplemente simular que la educación promueve derechos y libertades, aunque en la práctica se siga preservando la situación actual de las personas.
¿Son congruentes los fines, las estrategias y acciones del PSE?
El Plan Sectorial de Educación (PSE 2020-2024) se conforma por seis objetivos prioritarios que buscan transformar el Sistema Educativo Nacional. A cada objetivo le corresponden estrategias, acciones puntuales, metas y parámetros. Por cuestiones de espacio y, con base en el propósito central de este manuscrito, en las siguientes líneas se examina el objetivo 1, el cual busca la garantía del derecho a la educación, así como sus respectivas estrategias (Tabla 2).
Tabla 2 Objetivo 1 y estrategias del PSE
| OBJETIVO 1 | |
|---|---|
| Garantizar el derecho de la población en México a una educación equitativa, inclusiva, intercultural e integral, que tenga como eje principal el interés superior de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes. | |
| ESTRATEGIAS | |
| 1.1 | Ampliar las oportunidades educativas para cerrar las brechas sociales y reducir las desigualdades regionales. |
| 1.2 | Impulsar medidas para favorecer el ingreso y la permanencia en el sistema educativo de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes provenientes de grupos históricamente discriminados, que alienten la conclusión oportuna de sus estudios y permitan el desarrollo de trayectorias educativas completas. |
| 1.3 | Promover la reorientación y la transformación de las instituciones educativas para que respondan a las necesidades de sus comunidades y a las características de su contexto. |
| 1.4 | Garantizar condiciones de equidad para todos, con énfasis particular en los grupos y poblaciones históricamente discriminados. |
| 1.5 | Asegurar que la población en rezago educativo adquiera los conocimientos y habilidades mínimas para acceder a una mejor condición de vida y oportunidades para el desarrollo integral. |
| 1.6 | Garantizar la obligatoriedad y gratuidad de la educación media superior y superior como condición para asegurar el acceso de adolescentes y jóvenes al conocimiento, la cultura y el desarrollo integral. |
Fuente: elaboración propia con base en el PSE (2022)
En general, las estrategias y acciones para garantizar el ejercicio del derecho a la educación no son formuladas con claridad, y algunas de ellas son redundantes. En los siguientes párrafos se amplía con más detalle las razones que sustentan este argumento.
Sobre la formulación de la estrategia 1.1 (Tabla 2) surgen diversas interrogantes; por ejemplo, ¿A partir de qué instituciones se ampliarán las oportunidades educativas? ¿Qué modalidades educativas se favorecen y cuáles quedan excluidas? Sobre esto, el PSE señala que el Programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez García incluye la creación de cien universidades públicas como principal mecanismo para ampliar las oportunidades educativas en educación superior.
Vale la pena señalar que con esta acción se rompe la tendencia histórica de ampliar la cobertura en educación superior priorizando opciones de educación tecnológica. Sin embargo, se sabe que las Universidades para el Bienestar Benito Juárez García operan con poca matrícula, problemas de infraestructura y los estudiantes enfrentan desventajas en sus condiciones de aprendizaje. En este sentido, Canales (2021) advierte que quizás lo más grave podría ser que "[...] el programa está animado por motivos clientelares más que meramente académicos, donde las nuevas instituciones no sean una auténtica opción educativa de calidad para los jóvenes de recursos escasos que aspiran a estudios superiores." (Canales, 2021, p. 446)
Respecto a la educación media superior, el PSE plantea -en las acciones puntuales que corresponden a la estrategia 1.6 (Tabla 2)- que se buscará la ampliación de la oferta de educación media superior a partir de opciones no escolarizadas. Estos cursos de acción también son cuestionables, ya que diversos estudios han mostrado que las opciones educativas no escolarizadas -es decir, la educación media superior abierta y a distancia- reducen las posibilidades de que los jóvenes logren trayectorias educativas exitosas (Mendoza Cazarez, 2019).
Por otra parte, en relación con la estrategia 1.2 (Tabla 2) que busca lograr el ingreso, permanencia y conclusión educativa oportuna y que se fomenten trayectorias educativas exitosas, este gobierno ha propuesto como acción principal promover la asignación de becas universales. Como ya se mencionó en la sección 1.3 de este manuscrito, este curso de acción es valioso porque contribuye a superar limitaciones económicas de las personas; sin embargo, el PSE es limitado en imaginar y delinear otros apoyos no monetarios para las y los estudiantes y sus familias con el fin de coadyuvar al logro de trayectorias escolares.
Fue hasta junio de 2022 cuando la Secretaría de Educación Pública (SEP) dio a conocer la iniciativa "Estrategia Nacional para Promover trayectorias educativas continuas, completas y de excelencia", con el fin de enfrentar algunos de los obstáculos no económicos que enfrentan los estudiantes para lograr trayectorias educativas exitosas. Esta iniciativa se conforma por cinco componentes principales: (1) Evaluación diagnóstica y formativa, (2) Habilidades para la vida y atención socioemocional, (3) Metodologías innovadoras y recursos para la recuperación de aprendizajes, (4) Mecanismos para favorecer la permanencia y el egreso oportuno y (5) Reforzamiento docente en telesecundarias.8
En general, es valioso que en esta iniciativa se incluyan acciones que van más allá del otorgamiento de recursos para apoyar las trayectorias educativas de las personas; sin embargo, el programa está dirigido primordialmente a estudiantes de tercero de secundaria y sexto de primaria. Aunado a esto, es desafortunado que la hechura e implementación de esta iniciativa se presente en una etapa tardía de este sexenio.
Regresando a los comentarios del PSE, otra observación tiene que ver con la estrategia 1.4 (Tabla 2), la cual especifica que se buscará lograr equidad en educación. En principio, una aplicación rigurosa de la equidad implicaría definir acciones para favorecer el ingreso, la permanencia y la conclusión exitosa en educación de las personas que tradicionalmente han enfrentado desventajas en términos de la distribución de recursos. Sin embargo, entre las acciones puntuales que corresponden a la estrategia 1.4 y que se plantean en el PSE, algunas estrategias están enfocadas a la inclusión de personas con discapacidad y a la atención de los servicios de educación especial. Aunque estas acciones son relevantes, es un error que en el PSE se utilicen indistintamente los términos equidad e inclusión en educación.
Aunado a lo anterior, se advierten otras omisiones en la planeación educativa del gobierno morenista. A manera de ilustración, aun cuando el PSE se publicó dos años después de haber iniciado la pandemia por COVID-19, en este documento no se definieron con suficiente rigurosidad mecanismos para superar los problemas educativos que se intensificaron durante la emergencia sanitaria. Entre estos destaca el déficit de aprendizajes, el abandono escolar, las necesidades de infraestructura de los planteles educativos, en especial en equipamiento tecnológico, y la capacitación de los profesionales de la educación en competencias digitales.
Discusión
Durante mucho tiempo, el enfoque del derecho a la educación se ha utilizado como la principal base normativa en la planeación de las políticas educativas en México. En este estudio, mostramos que el enfoque del derecho a la educación continúa siendo el fundamento normativo en la narrativa oficial sobre educación. En otras palabras, tanto el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024 como el Programa Sectorial de Educación (PSE) 2020-2024 no transforman las bases normativas en la formulación de las políticas educativas.
Sin embargo, un aspecto que llama la atención es que, a diferencia de otros ejercicios de planeación de políticas educativas, este gobierno parte de una concepción limitada del derecho a la educación. Es decir, el derecho a la educación se entiende como el derecho a tener acceso a la educación y a niveles escolares. Siguiendo a McCowan (2013), consideramos que una comprensión más amplia de este derecho podría implicar entenderlo como el derecho a ciertos procesos e insumos (por ejemplo, infraestructura, cualificaciones profesionales de los maestros, libros de texto, etcétera) y resultados de aprendizaje.
Asimismo, al utilizar el enfoque del derecho a la educación como referencia, también se podrían diseñar otros tipos de metas educativas. Es decir, se podrían formular objetivos que reconozcan la importancia de educar sobre y para los derechos humanos. Esto coincide con lo planteado por Struthers (2015), quien argumenta que educar sobre derechos humanos implica proporcionar conocimiento y comprensión acerca de las normas y principios de los derechos humanos, los valores que los sustentan y los mecanismos para su protección. Y educar para los derechos humanos implica empoderar a las personas para que disfruten y ejerzan sus derechos y respeten los derechos de los demás.
Aunado a lo anterior, al examinar detenidamente los fundamentos teórico-conceptuales de las políticas educativas en los documentos oficiales, también encontramos que hay conceptos centrales que no están adecuadamente definidos y el uso de algunos términos, especialmente al formular las estrategias y acciones de política, es impreciso. Por ejemplo, identificamos que conceptos como oportunidades educativas, inclusión y equidad en educación se utilizan indistintamente en algunos apartados de los documentos revisados.
Además, si se considera como una auténtica prioridad brindar soluciones efectivas a las demandas sociales en educación, la formulación de las políticas educativas podría beneficiarse al complementarse con otros referentes normativos, por ejemplo, sobre justicia social. Una base normativa de mayor alcance, en términos de justicia social, implicaría pensar en temas que incluyan, pero vayan más allá de la equidad e inclusión en educación. Es decir, invitaría a los diseñadores de política a pensar con mayor rigurosidad en aspectos como los distintos tipos de igualdad que se buscan lograr en los diversos tramos, tipos y modalidades educativas (por ejemplo, ¿igualdad en el logro de habilidades valiosas para la vida? ¿igualdad en la distribución de recursos de calidad? ¿igualdad relacional en la capacidad de las personas para generar y compartir conocimientos?), entre otros cuestionamientos (Mendoza Cazarez, 2022).
Sobre las acciones puntuales que buscan garantizar el ejercicio del derecho a la educación, estas podrían beneficiarse si van más allá del énfasis discursivo y presupuestal en el otorgamiento de becas. Las transferencias monetarias directas en forma de becas a las y los estudiantes son importantes, pero tanto en la narrativa oficial como en la asignación de recursos, no se debería relegar a un segundo plano aspectos como la mejora de la calidad de la oferta educativa en todos sus niveles y modalidades.
Por último, con recursos insuficientes para atender los problemas educativos más urgentes, con un presupuesto educativo orientado primordialmente al otorgamiento de becas universales no focalizadas, con desafíos en la formación de los profesionales de la educación, particularmente en temas de competencias digitales, y con escasa atención al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa, la visión educativa de este gobierno está en riesgo de lograrse.
La educación es un elemento clave para la superación de la pobreza, el desarrollo humano, la movilidad social y la consolidación de la democracia. Sin embargo, para que la educación tenga mayores posibilidades de ser transformadora y liberadora en la vida de las personas, es preciso que se atiendan tanto las necesidades del lado de la demanda de la educación como las de la oferta de la educación.
Conclusiones
El propósito principal de esta investigación fue examinar algunos aspectos distintivos de la planeación de las políticas educativas del gobierno morenista de la Cuarta Transformación. Entre los resultados principales destaca que el fundamento normativo del diseño de las políticas educativas es el enfoque del derecho a la educación. No obstante, identificamos limitaciones en la articulación de esta base normativa, omisiones en el diagnóstico de los principales problemas del sistema educativo mexicano y desafíos en la formulación de los objetivos y estrategias para abordar los problemas educativos.
De los hallazgos de este estudio se derivan diversas implicaciones para futuros procesos de planeación. En particular, se enfatiza la importancia de que la hechura de las políticas educativas se base en un mejor uso de la evidencia y la investigación. En este sentido, la investigación empírica, teórica y comparada que se ha desarrollado en el área de la educación podría contribuir a mejorar las políticas existentes y a diseñar nuevas políticas a nivel nacional y estatal.
Asimismo, para futuras investigaciones se recomienda investigar con mayor profundidad no solo la planeación de las políticas educativas sino también su articulación con los procesos de implementación. Por ejemplo, se podrían llevar a cabo estudios comparativos que exploren si, a pesar de las intenciones del gobierno en turno, el derecho humano a la educación se ha infringido, por qué factores y en qué contextos. Otra línea de investigación podría ser explorar el diseño de estrategias para superar conflictos previsibles entre las y los diversos actores a cargo de implementar las políticas educativas en la práctica.
En conclusión, el éxito y la efectividad de las políticas educativas requieren, aunque no dependen solo, de una buena planeación. Se sabe que dificultades cruciales surgen al intentar implementar las políticas educativas. Sin embargo, si se carece de una planeación clara, pertinente y bien fundamentada en la cual se identifiquen los objetivos, estrategias y acciones prioritarias en materia educativa, las posibilidades de enfrentar con éxito los problemas y desafíos del sistema educativo mexicano serán mermadas.
