La terminología institucionalista

La teoría institucionalista ha tenido una marcada preponderancia en Occidente desde la década de 1970 (^{Scott, 1995}). Esto se ha observado tanto en relación con la actividad académica como en el impacto sobre el discurso económico y político.

En este trabajo se describen los conceptos y la lógica de la denominada “nueva economía institucional”, ya que esta corriente ha esquematizado con precisión el alcance terminológico de los estudios institucionales (^{North, 1993}; ^{Olson, 1993}). En particular, se toma como referencia el marco teórico desarrollado por ^{Spiller y Tommasi (2000}; ²⁰⁰⁸⁾ para el Banco Interamericano de Desarrollo. Luego se describe la perspectiva institucional china con base en los esquemas, las categorías y los conceptos de la nueva economía institucional como punto de comparación para marcar similitudes y diferencias. Se presenta, en fin, una “traducción” a la terminología institucionalista occidental, de la particular lógica china subyacente en los procesos de toma de decisión.

Hay cuatro niveles (steps) en la lógica institucionalista de la nueva economía institucional: las instituciones, los actores políticos, los actores técnicos y los resultados (outcomes). El paso del primer nivel al segundo se denomina determinación (estructural); el del segundo al tercero, delegación, y el del tercero al cuarto, impacto (^{Spiller, Stein y Tommasi, 2008, p. 6-8}). Veamos a continuación cada uno de estos niveles y sus relaciones de acuerdo con los referentes teóricos.

Las instituciones son las reglas de juego, tanto formales como informales. Como primer punto, estas reglas están condicionadas por el contexto (cultural y económico, en general para este marco teórico), que funciona como un entorno externo a la institución, según la delimitación analítica que se haga de esta última. Es decir, el contexto forma parte de una decisión metodológica en el análisis institucionalista. Como segundo punto, las reglas se aplican a temas -lo que implica definir la naturaleza de la toma de decisión- y en arenas -que indican que las reglas no funcionan en el vacío, sino en espacios de lucha entre actores. Como tercer y último punto, las instituciones interactúan entre sí y conforman cierto equilibrio institucional en un sistema que debe ser analizado como un todo. Ahora bien, no se ha mencionado aún la finalidad de las instituciones: generar estabilidad a largo plazo mediante la reproducción (repetición) de cierta universalidad-uniformidad.² Las instituciones son, en suma, acuerdos intertemporales a largo plazo que generan credibilidad actual sobre el futuro.

La determinación top-down de las instituciones sobre los actores políticos tiene el objetivo de generar la cooperación entre estos jugadores (^{Morgenstern, 1967}) por medio de la inclusión de actores clave y la repetición de un mismo juego. Las instituciones poseen incentivos y constreñimientos para determinar a los actores en ese sentido.

Hay distintos elementos por considerar en el proceso de interacción entre actores políticos. Primero, el fin de la interacción es la cooperación como transacciones intertemporales determinadas por las instituciones. Los actores están dispuestos a sacrificar los puntos de vista diferentes de hoy y a acercar las preferencias entre ellos, debido a los beneficios futuros de un juego que conocen. Esto es posible si no hay beneficios actuales y externos importantes y si las tecnologías de agregación son buenas.³ Es relevante destacar que el debate entre jugadores -para alcanzar la cooperación- busca los puntos “en común” entre las preferencias de los actores, y que este marco teórico denomina “consenso” a la forma ideal de toma de decisiones.⁴ El margen para acercar preferencias se basa, por lo común, en el determinismo estructural, por lo que todo acuerdo funciona como una reproducción -y ajustes- de la propia estructura (^{Álvarez Huwiler y Bonnet, 2018}) y de su promesa de integración igualitaria. De esta forma, es posible un equilibrio cooperativo entre actores. Un segundo elemento que se debe tener en cuenta es la competencia entre actores, que es la otra cara de la misma moneda, con una justificación de tipo meritocrática. Es decir, cooperación y competencia deben estar, también, en cierto equilibrio (^{Gunnthorsdottir, Vragov y Mccabe, 2007, p. 4}). Por eso el consenso alcanzado como articulación de puntos en común no significa que todos los puntos de vista agregados tengan el mismo valor.⁵ Otra cuestión para reflexionar es que hay términos para caracterizara los propios actores en esta interacción. El poder de cada uno puede relacionarse con sus capacidades, cualidades personaleso roles ejercidos. La perspectiva de la nueva economía institucional suele describir los intereses de los actores, ya que responden a condiciones de poder. La interacción, como se determina institucionalmente, supone que puede canalizar diferencias de poder -intereses- en equilibrios cooperativos. Sin embargo, el marco teórico de ^{Spiller, Stein y Tommasi (2008)} se centra más bien en las preferencias de los actores, como un concepto más amable para alcanzar los consensos. Las preferencias son elecciones posibles relacionadas con el horizonte de tiempo -expectativa- que el actor tiene debido a la determinación institucional y su credibilidad. En particular, lo que importa es la expectativa sobre la tecnología de agregación, el enforcement institucional que tendrá la decisión colectiva tomada, y sobre los premios y los castigos que las instituciones distribuirán en el futuro luego de aplicar los mecanismos de control. Según esta expectativa, los propios actores cooperan o no con otros -acercan o no las preferencias- y reinvierten o no en sus propias capacidades como una dimensión de poder para ejercer la competencia.

La delegación de los actores políticos en los actores técnicos responde a la misma cadena de reproducción de universalidad (^{Arrow, 1964}). Los actores técnicos interactúan y generan nuevos equilibrios cooperativos junto con los actores políticos. La determinación institucional se refleja en la naturaleza de los temas y su categorización en disciplinas científicas. Asimismo, las capacidades técnicas de implementación juegan un papel muy importante al dotar de credibilidad de enforcement el acuerdo de los actores políticos.

Finalmente, estos niveles y sus relaciones impactan en los resultados de la decisión político-técnica. La teoría institucionalista se preocupa por dos elementos: la efectividad de la decisión y el equilibrio entre estabilidad y flexibilidad de la decisión tomada. La efectividad responde a si se cumplen o no objetivos de bienestar general sobre los de bienestar particular; es decir, si los actores han logrado distribuir beneficios (para los actores afectados que integran la universalidad) en lugar de concentrarlos. Más aún, tiene que ver con la expectativa futura de bienestar general, es decir, si los actores afectados creen que la decisión tomada tendrá -como credibilidad- una adecuada -más igualitaria y justa-⁶ distribución de beneficios en el futuro. Esto determina la acción o reacción de los actores afectados y, por lo tanto, define la efectividad de la decisión. En relación con el segundo punto, se debe lograr un equilibrio entre la estabilidad y la flexibilidad futura de la decisión tomada. En la nueva economía institucional, es un típico equilibrio incremental (^{Etzioni, 1967}) que supone cambios graduales, y solamente cuando se dan dos circunstancias: que la decisión no está siendo efectiva por falta de coherencia interna o por la modificación del contexto. La segunda, en realidad, afecta a la primera por un cambio en las condiciones económicas o en las preferencias -culturales- de los actores afectados. En el Esquema 1, se muestran las categorías de la nueva economía institucional según el marco teórico desarrollado.

Bases para el análisis institucional de China

La teoría institucionalista en Occidente se basa en la reproducción, en el tiempo, de una universalidad-uniformidad para suprimir el conflicto y fomentar la cooperación entre actores. Si se repite el mismo juego que incluye el “nosotros”, la cooperación es posible y deseable. Esto evita la dominación coyuntural -oportunista- de actores del momento, idea básica del rule of law occidental. De esta forma, los acuerdos intertemporales siempre ocultan su arbitrariedad y son mostrados como consensos necesarios de largo plazo para alcanzar la cooperación.⁷ Éste es el principal eje de crítica de la perspectiva china.

Hay dos tradiciones que han influido mucho en el pensamiento chino: el confucianismo y el marxismo (^{Choukroune y Garapon, 2007}). Si bien tratar en detalle los principios y las combinaciones de estas dos tradiciones excede los objetivos de este trabajo, es importante mencionar que el pragmatismo chino actual es resultado de esta combinación. El confucianismo busca administrar el conflicto y sus tensiones en lugar de suprimirlo (^{Li, 2014, p. 18}). Esto implica convivir con el conflicto de forma permanente generando decisiones contingentes que no son estables en el tiempo. De otra manera, estaríamos ante un intento por suprimir -ocultar- el conflicto con la estabilidad de alguna arbitrariedad. Las decisiones que se toman dependen del contexto particular de aplicación (funcionan pragmáticamente sólo para ese contexto)⁸ y deben ser flexibles y revisables constantemente. Contingencia y particularidad son los dos pilares del confucianismo (^{Li, 2006}). Todo cambia y la urgencia de decidir solamente es justificable sin uniformidad.⁹ De este modo, en la tradición confuciana no hay estabilidad ni universalidad y, por lo tanto, no hay cooperación posible entre actores como se entiende en el institucionalismo occidental.

La influencia marxista en el pensamiento chino actual se observa, sobre todo, en el hecho de que las decisiones particulares e inconmensurables de los actores se crean a partir del método dialéctico (^{Ollman, 2003, p. 59}). Éste, además, es el principal criterio de inclusión de los actores en las arenas: su capacidad de aplicar la dialéctica (^{Yang, 2006}), ya que permite crear lo nuevo -lo particular y único de ese contexto- al combinar lo contradictorio. De esta forma, todo es rivalidad -competencia- en el modelo chino, sin lugar para el consenso por lo común, como en el esquema del institucionalismo occidental. La toma de decisión se basa en la rivalidad de la información (^{Surowiecki, 2015}; ^{Oinas-Kukkonen, 2008}) y en la síntesis de contradicciones para producir innovación y particularidad (^{Menéndez, 2000, p. 5}). Así, se critica la estructura en lugar de reproducirla. Por este motivo, el tipo de incrementalismo chino se basa en tomar del pasado la estructura no criticada -por criterios estratégicos- y en arrastrar los puntos de vista diferentes de los actores de forma sintetizada.

Sin horizontes temporales de largo plazo, pierde sentido el análisis endógeno institucional. En el modelo chino, premios y castigos se distribuyen como compensaciones en diferentes arenas.¹⁰ El proceso de distribución de éstos es jerárquico y ad-hoc, y se aplica en arenas inestables y sus decisiones particulares (^{Xu, 1984}). A diferencia del modelo occidental, basado en una integración normativa a priori y top-down, la perspectiva china utiliza una coordinación bottom-up para compensar y generar lo común a posteriori. Esta experiencia común es una articulación de decisiones particulares en un sentido confuciano de armonía (^{Xia, 1981}). La credibilidad del sistema se apoya en esta coordinación, ya que funciona como un enforcement político (no técnico).¹¹ Así, la efectividad del resultado en el modelo chino implica la producción de particularidad -independencia o autonomía-, y el equilibrio deseado está dado por una relación entre la flexibilidad de la decisión y la coordinación de arenas para la generación de lo común a posteriori.

Sin embargo, hay una característica importante de esta lógica institucional china aplicada a las relaciones internacionales: la compensación entre arenas no puede darse con jerarquía. Es decir, en China las decisiones políticas particulares se integran en la arena del Partido Comunista como representación suprema de la nación (^{Xi, 2014, p. 460}). En el contexto internacional, la idea de gobernanza china se supone horizontal (^{Xi, 2014, p. 410}), siempre con respeto a la identidad de los actores-países.¹²

Consideramos, por lo tanto, que un esquema de análisis institucional de China debe contemplar tres ámbitos: actores políticos, estructura y resultados. El paso del primero al segundo se denomina dialéctica e incluye la intervención crítica y la transformación estratégica de la estructura;¹³ el paso del segundo al tercero es la compensación entre arenas para alcanzar los resultados esperados. A continuación, se esquematizan las categorías para el análisis institucional de China.

Como se verá, la lógica institucional china sólo es observable a partir de un marco teórico de agenda, con conceptos que habilitan a los actores a modificar la estructura y a producir resultados particulares que luego serán coordinados.

Fuente: elaboración propia.

Esquema 2 Lógica institucional de China y sus conceptos claves 

La perspectiva de la agenda institucional china

Al ser lo particular invisible en lo general, es muy complejo realizar análisis institucionales de China. Deberíamos pensar en estudios de caso y siempre siendo muy cuidadosos de no producir ningún tipo de generalización, tarea compleja si partimos del lenguaje científico, que busca, de manera estandarizada, producir conclusiones de tipo general.

Sin embargo, sí es posible analizar la agenda institucional china como una agenda que “habilita” la producción de particularidad. Por eso la noción de agenda es muy útil para el estudio de la dinámica institucional.

Los estudios occidentales de agenda (^{Aruguete, 2015}) se basan en la idea de que las comunicaciones de los medios de información “no nos dicen qué pensar, pero sí nos dicen sobre qué pensar” (^{Cohen, 1993, p. 13}). Es decir, con ciertos conceptos asociados, una agenda puede influir en determinada audiencia. Esta asociación no responde directamente al sentido gramatical de los conceptos, sino que impacta a partir de la frecuencia de su aparición.¹⁴ Se trata, por lo tanto, de reglas y temas centrales que actúan como contenedores abiertos. El concepto de entidades en el análisis lingüístico (que trabajamos en el apartado metodológico) cumple esta función de centralidad en un argumento. Luego, la transformación de entidades únicas en conceptos de una agenda depende de frecuencias y asociaciones de vecindad.

La agenda institucional de China, como contenedores abiertos, está compuesta por tres elementos principales: no reglas, significantes vacíos (^{Laclau, 2007}) y contradicciones. Estos tres elementos habilitan la toma de decisiones en contextos particulares, criticando la estructura y produciendo resultados. Las no reglas se refieren a reglas de contenido lógico no-no (no prohibir), en lugar de reglas de contenido positivo “si X” o “no X”. Los significantes vacíos actúan como conceptos por construir -articular- políticamente en los contextos particulares. El concepto de cooperación es un típico significante vacío en la retórica china, ya que no se dice cómo cooperar, sino que los actores deben encontrar su propia forma de cooperación en su contexto. Finalmente, las contradicciones esperan una realidad nueva que debe ser resuelta -con síntesis- en los contextos particulares. La “economía de mercado socialista” es una contradicción muy estudiada (^{Oviedo, 2014}), pero su verdadero sentido depende de cómo la resuelvan los diferentes contextos (provincias, regiones, ciudades o zonas de libre comercio) de China. En definitiva, se trata de reglas, significantes y contradicciones que permiten la rivalidad de la información y su resolución -o síntesis dialéctica- particular.

Es importante aclarar que la agenda china tiene la función de habilitar, pero no de condicionar, y a ello obedece su carácter siempre ambiguo para los estándares universales.¹⁵ Además, la habilitación de la agenda no remplaza nunca la coordinación bottom-up. Una agenda institucional de China aplicada a las relaciones internacionales implica que estaremos evaluandolas decisiones de política exterior de los actores -países- desde esta perspectiva china.

Estructura del documento

El libro blanco se compone de una introducción y seis capítulos. La estructura responde de forma esquemática a lo planteado en la hipótesis de investigación. Esto es así porque los capítulos 1 y 6 poseen una marcada relación con la primera parte de dicha hipótesis, mientras que los capítulos restantes se vinculan, en mayor medida, con la segunda parte de la hipótesis.

La agenda propositiva de China

Luego del marcado de texto que permitió identificar categorías emergentes, el reconocimiento automático de entidades y la identificación de conceptos de relevancia por su frecuencia léxica, se procedió a la construcción de una matriz de asociaciones por concordancia -vecindad- y a la aplicación del algoritmo de autoridad. A continuación, se presenta la gráfica de distribución que refleja los hallazgos de esta metodología, y que combinan el algoritmo de centralidad force atlas (^{Jacomy, Venturini, Heymann y Bastian, 2014}).

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1 Distribución y autoridad de conceptos habilitantes y estructura inmediata en el libro blanco The facts and China’s position on China-US trade friction (2018) 

Son 18 los conceptos habilitantes identificados en el texto y se refieren al conflicto como condición positiva (tensions),²¹ al actor central (people), pero sobre todo al proceso dialéctico como entidad (cooperation, negotiations, reform, open-opening, strategy, innovation, stage) o como calificativo de entidad (mutual, common, win-win, two-way, shared). También hay conceptos que reflejan la coordinación a posteriori (peace, community, governance, y el calificativo comprehensive). Como resultado del análisis de la relación entre estos conceptos y su estructura inmediata, se observan cuatro puntos con cierta jerarquía de importancia debido a su centralidad y autoridad.²² En primer lugar, la cooperación se caracteriza en detalle (como múltiples formas, proceso, ganar-ganar, para el beneficio mutuo y la reciprocidad). En este eje se busca evitar la identificación únicamente con el comercio, ya que se relaciona con la cooperación, con la economía, las inversiones e incluso con la tecnología. El segundo punto, el eje de la “reforma y [la] apertura”,²³ sirve para abrir la puerta a negociaciones sobre reglas del juego. El tercero, el proceso dialéctico, cuando se califica como “común”, se relaciona de forma directa con la combinación de las diferencias -intereses- o la canalización de las tensiones. Esto último define al pueblo como una entidad coordinada, pero no homogénea. Es interesante observar, también, que el pueblo y la armonía de sus diferencias se relacionan con el bienestar como efectividad. El cuarto y último punto, la coordinación, compensación o integración, se identifica con el concepto de gobernanza -asociado a la economía- y con el de paz, asociado a los países y en una relación más directa con el proceso dialéctico. Una coordinación menos central en la distribución se observa con los conceptos “comunidad” y “omnicomprensivo”. De esta forma, se identificó una agenda propositiva y una estructura de conceptos inmediatos que ofrecen nuevos sentidos emergentes analizados en las conclusiones de este trabajo.

Deconstrucción de categorías institucionalistas

La lógica institucionalista es fácilmente observable en ciertos apartados del texto -segundo, tercero, cuarto y quinto-²⁴ y ocupa la mayor proporción del documento. Siguiendo lo definido en el marco teórico, se analizan instituciones, actores y resultados desde la visión de China.

Respecto a las instituciones, en los apartados donde mayormente predomina una lógica institucionalista, destacan varios elementos encadenados: dos puntos centrales y dos maneras deconstructivas sobre el último punto. Primer punto, el tema predominante es el comercio de bienes. Esto se diferencia de la lógica propositiva china, que intenta destacar la cooperación económica sobre la especificidad del comercio. El tema comercio incluye otras temáticas descriptivas, como los casos de comercio de productos o bienes particulares -frecuencia(f) de 95-, el comercio definido como exportación o importación (f de 80), e incluso el comercio de servicios (f de 25). Como se mencionó, lo más relevante está dado por una gran distancia entre la frecuencia del comercio (f de 254) y los temas que de manera general podrían definirse como económicos (f de 114). Esto se debe a que el tema que ha de deconstruir la retórica china es el comercio. Respecto al segundo punto central, el tema comercio posee atributos conflictivos (subtemas) de muy alta frecuencia. Éstos son: las tarifas (f de 73), las políticas (f de 49) o medidas (f de 40) de protección (f de 37), y los subsidios (f de 44). El déficit comercial también tiene una alta frecuencia como subtema (f de 29). Son estos atributos del comercio los que serán asignados -como acción institucional- a los actores políticos particulares para producir resultados negativos de efectividad. Asimismo, estos atributos tendrán un primer nivel de deconstrucción en la retórica china.

Este primer nivel de deconstrucción se realiza de dos maneras: utilizando arenas que cuentan con cierta información o, directamente, las fuentes de información. En ambos casos, se busca contradecir los atributos conflictivos del comercio como única acción posible de los actores en su contexto. En la primera forma deconstructiva, destaca la arena de la Organización Mundial de Comercio (OMC) (f de 91), ampliamente utilizada por China para manifestar la contradicción. En la segunda forma deconstructiva, destaca el uso de estadísticas (f de 32) y reportes (f de 19) de diversas fuentes²⁵ (f de 18). La deconstrucción de los atributos (subtemas) del comercio permite evitar una lectura única del funcionamiento de las instituciones comerciales dado el contexto -metodológico en la nueva economía institucional- definido por los propios actores interesados. En definitiva, la diversidad de las fuentes de información -donde China pone el acento- se utiliza para precisar otros contextos posibles y así ampliar el espectro de actuaciones de las instituciones comerciales y marcar un sentido distinto al accionar institucional del actor Estados Unidos.

Respecto a los actores, el texto se centra en la administración norteamericana de turno (f de 38), que no manifiesta gran diferencia de frecuencia respecto al actor gobierno (f de 46). Incluso se menciona muy frecuentemente el presidente Trump (f de 14). El concepto de intereses (f de 29) se relaciona con estos dos actores. No hay menciones de un colectivo de actores para la cooperación política ni mención de actores técnicos para cumplir con el necesario enforcement institucional de la lógica institucionalista. Tanto la administración norteamericana como Trump son actores definidos como políticos y coyunturales. Esto último es relevante porque aquí se apoya un segundo nivel de deconstrucción. El razonamiento chino es el siguiente: las instituciones no sólo parten de una incorrecta -única- lectura del contexto, sino que además no están evitando la acción de actores oportunistas como principal premisa que debe cumplir la propia lógica institucionalista. Claramente, los dos niveles de deconstrucción están relacionados y apuntan a no considerar las instituciones comerciales en un sentido de universalidad.

¿Finalmente, el resultado de efectividad de estos actores oportunistas accionando sobre los atributos del comercio se caracteriza como negativo. Se mencionan en particular problemas para el desarrollo (f de 23) y para el crecimiento (f de 22), para los dos países y para el mundo.