Introducción

Como consecuencia de la primera guerra árabe-israelí entre 1948 y 1949, aproximadamente 70% de la población palestina, unos 750 000 individuos, huyeron de sus hogares y se establecieron en los territorios palestinos bajo control árabe (Jerusalén Oriental, Gaza y Cisjordania) o en los países árabes vecinos del recién creado Estado hebreo. Desde entonces conforman la comunidad de refugiados más antigua y numerosa del mundo hasta el estallido de la guerra civil siria. En 1950, Naciones Unidas creó la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo, mejor conocida como UNRWA por sus siglas en inglés (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East). Además de la ayuda humanitaria de emergencia, se esperaba en esos primeros años que la UNRWA “rehabilitara” a los refugiados, es decir, que los hiciera autosuficientes (^{Lindholm 2003, 35}) a través de sus servicios educativos y sanitarios, pero también de la creación de empleos mediante la construcción de infraestructura en los campamentos. No obstante, esta última política fue rechazada tanto por los gobiernos árabes como por los palestinos, al considerarla como una estrategia para asentarlos definitivamente en los países y las zonas de acogida.

Efectivamente, ni Estados Unidos (con un electorado judío interno nada despreciable) ni Gran Bretaña (antigua potencia mandataria en la zona) estaban dispuestos a implicarse en un nuevo conflicto regional, apenas pasada la Segunda Guerra Mundial, en plena reconstrucción europea y en los albores de la Guerra Fría, con dos superpotencias interesadas en hacerse de aliados regionales sin romper el equilibrio que pudiera enfrentarlas directamente y que no consideraban prioritario el derecho al retorno de los palestinos. Esta desconfianza sobre las intenciones últimas de la agencia y de las potencias que la financian (especialmente Estados Unidos, mayor donante y principal aliado de Israel) permanece entre los palestinos desde entonces y ha marcado su relación con ella.

Conforme el conflicto árabe-israelí se enquistaba y a los refugiados se les negaba el derecho a volver a sus lugares de origen en la Palestina histórica, la UNRWA se convirtió en el principal proveedor de servicios sociales y educativos de los refugiados en sus cinco zonas de operación (Líbano, Siria, Jordania, Cisjordania y Gaza). La agencia definió quién era oficialmente considerado refugiado palestino y, por lo tanto, elegible para recibir la ayuda humanitaria y los servicios que ofrecía dentro y fuera de los campamentos. Así pues, el registro ante la agencia, la cartilla de racionamiento y los campamentos se convirtieron en símbolos de pertenencia a un pueblo desposeído. Por más de siete décadas, la UNRWA ha mantenido sus servicios para aquellos palestinos que no pudieron volver a sus hogares y para sus descendientes, que también han sido registrados como refugiados, a la espera de una solución definitiva al conflicto árabe-israelí. Su permanencia se basa en la renovación de su mandato cada tres años en la Asamblea General y en las donaciones que los Estados miembros (Estados Unidos en primer lugar) realizan cada año a su presupuesto. En 2022, la ^{UNRWA (2022a)} contabilizaba en su web 5.7 millones de refugiados registrados, con más de medio millón de estudiantes en algunas de sus 711 instituciones educativas, y más de 2.8 millones de refugiados que recibían servicios médicos en alguno de sus 143 centros sanitarios, dentro y fuera de los 58 campamentos oficiales distribuidos en sus cinco zonas de operación.

El presente trabajo pretende analizar el vínculo entre la UNRWA y sus beneficiarios, de carácter complejo y cambiante, y marcado por los acontecimientos regionales y por siete décadas de espera en el exilio. Resulta necesario apuntar que hay pocos artículos académicos que aborden la relación entre estos actores, y en su mayoría están abocados al papel que los campamentos de refugiados que gestiona la UNRWA han desempeñado en el desarrollo de la identidad nacional y la lucha palestina. En la elaboración de esta investigación descriptiva y analítica, se han complementado dichas fuentes con entrevistas a refugiados palestinos y personal de la UNRWA en Jordania y Siria realizadas por la autora, tanto dentro como fuera de los campamentos, así como con informes y notas de prensa de la agencia y otras organizaciones palestinas.

Parafraseando a ^{José Luis Comellas (1993)}, el devenir de las mentalidades y los comportamientos es un fenómeno evolutivo, no eclosivo, y nunca encerrado del todo en una parcela cronológica determinada. Si la UNRWA ha variado su estrategia primera de propiciar el establecimiento definitivo de los refugiados en los Estados de acogida al simple mantenimiento del statu quo, también la postura de los refugiados ha oscilado, ante la agencia, de la desconfianza a los reclamos de apoyo internacional para mantenerla. Han pasado de acusar a la UNRWA de anquilosarlos, a exigir el mantenimiento de sus servicios; de señalarla como ejecutora de planes para hacerlos renunciar a su derecho al retorno mediante el asentamiento definitivo, a demandar su permanencia como garante de que la comunidad internacional los apoya hasta que tal derecho se cumpla. Estas percepciones no se superan, sino que fluctúan o se mezclan unas con otras. No son homogéneas entre los refugiados, aunque pueden encontrarse tendencias definidas entre subgrupos: los que obtienen mayores beneficios de sus programas, los que viven fuera de los campamentos, los involucrados en algún grupo o partido político, etc., y, por supuesto, las condiciones políticas y económicas impuestas por los gobiernos de acogida e Israel -como potencia ocupante- en las zonas de operación de la agencia.

Pese a esta heterogeneidad de perfiles, la derrota árabe de 1967 en la guerra de los Seis Días contra Israel marcó un importante cambio en la autopercepción de los refugiados palestinos que tuvo influencia en sus relaciones con la UNRWA y el resto de los actores regionales. Como consecuencia de esa guerra, la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) y los propios palestinos en general tomaron las riendas de su propia lucha ante la incapacidad de los estados árabes para derrotar militarmente a Israel. Los refugiados dejaron de percibirse como víctimas pasivas, receptores de ayuda humanitaria, para transformase en los protagonistas de su propia lucha de liberación nacional. De esta manera, como indica ^{Farah (2010)}, la presencia de la OLP animó a los refugiados a plantear que la UNRWA presentaba su situación como una simple causa humanitaria y dejaba de lado las aspiraciones políticas y legales de los refugiados.

En el centro y origen de esta ambigua relación se encuentra la percepción que cada uno tiene del otro: por un lado, para los palestinos la UNRWA es un actor de carácter político al formar parte de las Naciones Unidas, ente responsable de la Resolución 181 que supuso la partición de su país y la creación de Israel y, en consecuencia, de su situación como refugiados. Por lo tanto, los servicios y la asistencia ofrecidos por la agencia son considerados “derechos” de los refugiados y no simple ayuda humanitaria o caridad, y tales derechos deben mantenerse hasta que retornen a sus hogares. Por otro lado, la UNRWA ha pretendido mantener su estatuto como agencia humanitaria apolítica y neutral para continuar su trabajo sin chocar con los gobiernos de los países de acogida, Israel y, desde 1994, la Autoridad Palestina e incluso Hamás en Gaza, pero, sobre todo, por los requerimientos de sus donantes, principalmente Estados Unidos. Así pues, como indica ^{Anne Irfan (2018, 195-196)}, los altos representantes de la UNRWA suelen presentarla como un cuasi-Estado, basados en la naturaleza de los servicios y los programas que presta a los refugiados, mientras que, para la mayoría de sus beneficiarios, la UNRWA es un cuasi-Estado no sólo por los servicios que ofrece, sino también porque constituye un sustituto del Estado que no pudieron construir en 1948.

Para entender la complejidad de la relación de la agencia con sus beneficiarios se deben analizar los principales factores condicionantes del vínculo desarrollado entre ambos entes políticos. En primer lugar, la presencia de la UNRWA y su trabajo exclusivo a favor del pueblo palestino. Los palestinos son el único colectivo de refugiados que no depende de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y que cuenta con una organización a su servicio desde hace más de siete décadas. En segundo lugar, la condición de refugiados de casi la totalidad de sus empleados, lo que ha permitido reflejar las diferentes corrientes de pensamiento, alianzas y subculturas que componen la sociedad palestina en el exilio, a la vez que se han desempeñado como mediadores entre la agencia internacional y sus beneficiarios. Finalmente, la permanencia de la UNRWA ha sido considerada como garante de la condición de refugiado palestino y, por lo tanto, como prueba de que la comunidad internacional -responsable de esa condición- mantiene sus compromisos de buscar una solución justa y duradera que culmine con el ejercicio del derecho al retorno establecido en la Resolución 194 (III) de 1948.

La UNRWA y su labor exclusiva a favor del pueblo palestino

La UNRWA es un elemento aglutinador para los refugiados, que buscan la unidad de su pueblo en el exilio como una reacción a la dispersión. Su implicación directa a favor de sus derechos sociales y el establecimiento de lazos privilegiados por el tipo de servicios ofrecidos, así como las relaciones profesionales creadas, conforman la base de su arraigo en el entorno comunitario de los refugiados. Para ^{Jalal Al Husseini (1997, 8)}, en los territorios ocupados la influencia de la UNRWA en la constitución de una sociedad civil refugiada independiente es mucho más clara, debido a que su infraestructura ha sustituido las estructuras comunitarias e institucionales destruidas por la guerra o que hubieran sido creadas si hubiese existido un Estado palestino. No obstante, el mismo autor señala en otro artículo (^{Al Husseini 2003, 77}) que los refugiados no consideran a la UNRWA como una organización palestina, sino, más bien, un ente alienígena anclado en su sociedad.

Los refugiados aceptan la ayuda internacional que la UNRWA les ofrece como un derecho y no como caridad. Sus servicios no son vistos como asistencia social, sino como la evidencia política de su estatuto como refugiados y, por extensión, de sus derechos políticos (^{Irfan 2018, 204}). No obstante, algunos autores, como ^{Weighill (1997, 95-97)}, consideran que dicha ayuda y su disminución ha provocado un progresivo debilitamiento de la comunidad refugiada, que debía vivir donde se le indicara, aceptar los servicios que se le ofrecieran y esperar que otros velaran por sus intereses y sus derechos en el ámbito internacional. En palabras de un refugiado de Gaza, el propósito de la UNRWA era “llenar nuestras bocas con pan para que no pudiéramos hablar” (^{Weighill 1995, 261}). El escritor palestino Fawaz Turki, que pasó su infancia en un campamento de Beirut, describió la agencia como una “madrastra despectiva”, debido a la finalidad implícita de su mandato -la integración a los países de acogida, por lo menos en los primeros años-, a la imagen humillante de pobreza y dependencia que encarna, a la situación de inferioridad del personal palestino frente al internacional y a la política proisraelí de sus principales donantes (^{Brand 1988}). En este sentido, los palestinos tienen muy en cuenta que Estados Unidos, a la vez que es el mayor donante en solitario, también es el principal valedor político y surtidor de armas y ayuda económica a Israel.

Sin embargo, a falta de una institución nacional palestina reconocida en las primeras décadas del exilio, la agencia se convirtió paulatinamente en el representante cuasilegal de los refugiados en el escenario internacional, y demostró una empatía cada vez mayor hacia sus protegidos, ya manifiesta, por ejemplo, en 1969, en una de las resoluciones anuales de la UNRWA que hizo referencia por vez primera a los “inalienables derechos del pueblo de Palestina”, los cuales no fueron votados favorablemente en la Asamblea General hasta 1974.² La utilización de la infraestructura de la agencia con fines militares en el Líbano y la identificación de su personal como cabecillas de la intifada son ejemplos extremos de la politización velada de la agencia internacional. No obstante, la influencia del movimiento palestino sobre la agencia ha sido también exagerada y explotada por el gobierno israelí, aprovechando que en el escenario de las manifestaciones populares en los centros juveniles o escuelas de la UNRWA aparecía como telón de fondo la bandera de las Naciones Unidas (^{Weighill 1997, 300}). Las acusaciones del gobierno israelí no han hecho más que aumentar en los últimos años, como se verá al final del texto.

Esta aparente empatía no suprime las sospechas de sus beneficiarios. Las primeras impresiones de los palestinos sobre la UNRWA estuvieron marcadas, por un lado, por la percepción de que la ONU, creadora de su desgracia, tenía el compromiso de ayudarlos hasta que retornaran a sus hogares, y, por otro, por su férrea oposición a ser absorbidos por los países de acogida. Esta postura fue patente en el rechazo a los proyectos de integración regional de la UNRWA puestos en marcha en su primera década, los cuales provocaron un sentimiento de desconfianza hacia la agencia que perdura hasta nuestros días. ^{Randa Farah (1998)} ejemplifica esta suspicacia cuando señala que algunas personas de la aldea de Saris en Jordania estaban seguras de que, a principios de los años cincuenta, la agencia proveía de ayuda material a los refugiados que quisieran devolver sus cartillas de raciones para facilitarles la migración a América Latina. Aunque Farah lo pone en duda, la cuestión es que estos recelos permanecen entre los refugiados y es un dato representativo del sentir palestino. Es, en definitiva, la historia de una relación ambigua, donde los palestinos agradecen el papel que la agencia ha tenido en sus vidas a través de sus servicios, pero sin olvidar las circunstancias que los transformaron en refugiados.

De este modo, cualquier decisión o acción tomada por la UNRWA o sus donantes tiene una lectura política para los refugiados, que sospechan siempre de las intenciones últimas de quienes gestionan la agencia. El principal temor siempre ha sido que sus acciones se dirijan a erosionar los derechos de los refugiados y a que se asienten definitivamente fuera de la Palestina histórica, lo que puede generar entre los refugiados una enorme resistencia a cambios o reducciones en sus servicios. El término árabe tawtin describe ese establecimiento definitivo, asociado a la adopción de una nueva nacionalidad, al que los palestinos recurren para criticar y rechazar cierto tipo de ayuda humanitaria que consideran perjudicial a su derecho al retorno. Un ejemplo típico fue la negativa de los refugiados, en los primeros años del exilio, a plantar árboles en los campamentos, pues no lo entendieron como un intento de la UNRWA de mejorar el aspecto del entorno, sino como un paso para integrar esos espacios a los países de acogida. Entonces, muchos refugiados arrancaron o cortaron los árboles en su determinación de preservar los campamentos como un sitio de acogida temporal hasta su retorno a Palestina (^{Weighill 1997, 307}). No obstante, conforme el deseado retorno se retrasaba y la población y las necesidades de los campamentos crecían, algunos refugiados, sobre todo los más necesitados, fueron flexibilizando sus posturas respecto a lo que puede considerarse tawtin. Muchos palestinos optaron por aceptar el “criterio de la movilidad”, es decir, si la ayuda consiste en algo que los palestinos puedan llevar consigo cuando sean repatriados, tal como la educación, entonces es admisible. La educación ofrecida por la UNRWA como herramienta de superación fue mucho mejor aceptada entre los refugiados, cuya integración económica en esta base individual no fue vista como amenaza a sus derechos políticos. Cualquier otra asistencia, sin embargo, puede ser percibida como una naturalización definitiva velada (^{Karmi y Cotran 1999, 32}). La educación se tiene por la mejor inversión entre los refugiados, el mejor “capital” por invertir en su retorno a Palestina. Aun así, es una controversia no superada: con el proceso de paz se volvió a abrir un debate entre los refugiados, la OLP, diversas ONG locales y la propia UNRWA sobre si la rehabilitación (ta’hil) y la urbanización (tamdin) de los campamentos conducía o no al establecimiento definitivo (tawtin) de sus pobladores en los países de acogida. En ese contexto, algunos refugiados indicaron a la autora su preocupación sobre los efectos del Programa de Aplicación de la Paz (PAP), que la UNRWA lanzó en 1993 y que implicaba diversos proyectos dirigidos principalmente a los territorios ocupados, como préstamos para pequeños negocios, mejoras en escuelas, clínicas, centros para mujeres, construcción de nueva infraestructura y apoyo al desarrollo social. Para algunos, el PAP suponía que la agencia se estaba preparando para desaparecer sin haberse alcanzado previamente un acuerdo de paz que incluyera el derecho de los refigiados al retorno.

El caso de la supresión de las cartillas de raciones a principios de la década de 1980 es otro ejemplo representativo de las suspicacias de los refugiados respecto a los fines últimos de la UNRWA. Estos documentos, junto con las cartillas de registro o los propios campamentos, tienen una importante carga ideológica al ser considerados como símbolos del compromiso internacional con los refugiados palestinos, por lo que su preservación ha sido incorporada a la lucha palestina en el exilio. Ante la invasión israelí al Líbano en 1982, el comisionado general anunció la suspensión de la distribución general de alimentos con el fin de recolectar víveres de emergencia para los refugiados en ese país. Los palestinos aceptaron la medida como un hecho excepcional, solidarizándose así con sus compatriotas en el Líbano, e incluso algunos se ofrecieron a ayudar en la colecta. Al año siguiente, el comisionado general anunció que, por falta de recursos, no se podía restablecer el reparto general y que se limitaría desde entonces a lo que llamó situaciones especialmente difíciles. En respuesta, los gobiernos árabes se quejaron, mientras que los refugiados e incluso algunos empleados de la UNRWA atacaron algunos centros de distribución de alimentos y protestaron en las oficinas centrales de la agencia, sin mayores resultados. Esta reacción violenta se explica porque, como señala ^{Laurie Brand (1988, 152)}, “el palestino se apega a su cartilla de raciones como si fuera el título de propiedad de su patria perdida, no un pedazo de papel a ser devuelto cuando se alcanza la independencia económica”. Aunque muchas familias complementan sus exiguos recursos con ellas, las raciones de alimentos, casi desde los primeros años de la agencia, son escasas, y la gente que las recibe difícilmente puede sobrevivir dependiendo sólo de ellas. No obstante, el sentimiento en este tema es ambivalente, ya que les recuerda su desprotección.

La postura paternalista y pretendidamente neutral de la agencia choca, además, con una sociedad altamente politizada. Los refugiados utilizan los medios ofrecidos por la UNRWA para hacerse oír en la esfera internacional, por ejemplo a través de sus diferentes publicaciones, aunque sus opiniones están limitadas por la responsabilidad de la agencia ante el secretario general de las Naciones Unidas y ante los principales donantes (^{Sayigh 1998}), que le exigen neutralidad. De esta manera se “suavizan” las terribles circunstancias en que viven los refugiados, mientras se magnifican los logros de la agencia. Basta señalar algunos ejemplos. ^{Jason Hart (1999)} critica la asepsia con que la publicación periódica de la agencia, Palestine Refugees Today,³ trataba a los niños estudiantes de sus escuelas. Los presentaba como seres vulnerables con un discurso humanitario, individualista y globalizado que carecía de una visión cercana al mundo comunitario y familiar del niño, a sus preocupaciones respecto al trabajo, la economía y la religión. Este retrato cercenaba la realidad de seres criados en condiciones de miseria y desposeimiento.

En una visita de la autora al centro de mujeres del campamento Marka, en Jordania, menores de entre 8 y 17 años ensayaban la presentación de un folleto recopilatorio de su autoría sobre sus pueblos y ciudades de origen y sus reivindicaciones y aspiraciones, el cual fue publicado por la ^{UNRWA (2001)} con el título de Al Sada (El Eco). En él, los niños indagaban sobre sus lugares de origen a través de la imagen idealizada que les han transmitido sus abuelos. Hablaban del derecho al retorno, de la dureza del exilio, de cuántos habían muerto en la masacre de Deir Yasin,⁴ de lo que ahí se cultivó hasta 1948, de los muertos en su familia desde la catástrofe, de la primera intifada, del sentido del martirio (istishahd), de la dureza y la gloria de ser mártir (shahid), e incluso de los niños que habían muerto en la segunda intifada, como el tristemente célebre Muhammad al Durrah en septiembre de 2000. Sin embargo, estas manifestaciones, que tienen cabida en el marco de la estructura de la UNRWA a modo de expresión cultural, no trascienden el ámbito escolar o comunitario, ni mucho menos suelen encontrarse en la información que la agencia distribuye por sus canales oficiales al mundo.

Los esfuerzos de la UNRWA por mantener cierta neutralidad respecto al conflicto al presentarse a sí misma exclusivamente como una organización humanitaria han sido ampliamente criticados. ^{Liisa Malkki (1996)} señala que este tipo de organizaciones tiende a despolitizar a los refugiados al tratarlos como individuos sujetos de ayuda humanitaria y excluirlos de sus contextos colectivos históricos y geográficos. Malkki no es la única. Según el diario jordano ^{The Star (2000)}, en un seminario internacional, diversos especialistas calificaron los archivos fotográficos y documentales de la UNRWA y de otras oenegés al servicio de los refugiados palestinos como anacrónicos, y señalaron la manipulación o limitada exposición de su realidad. Su material se considera un intento propagandístico de la agencia sobre los servicios que ofrece a los refugiados, y se cree que las grabaciones tienen la carga de la “típica ideología humanitaria”, donde a los refugiados se les ofrecía comida y educación para que rehicieran sus vidas, sin tomar en cuenta sus propias opiniones o aspiraciones, o como si su circunstancia fuese resultado de un desastre natural, sin presentar las causas del exilio.

A pesar de estas críticas, la comunidad palestina es consciente de la riqueza sociohistórica de los archivos fotográficos de la agencia. La memoria de los momentos más críticos en la historia reciente de los palestinos está concentrada en esas imágenes, muchas de ellas captadas, cabe señalarlo, por fotógrafos palestinos. En una recopilación de cinco décadas de fotografías, Witness to History: The Plight and Promise of the Palestinian Refugees, publicada en 2000 por la organización palestina Iniciativa Palestina para la Promoción del Diálogo Global y la Democracia Miftah,⁵ se calificaban dichas fotografías como “la documentación más sustentada, amplia y sistemática de la vida de los refugiados palestinos desde 1948. [Dado que los fotógrafos] preservan la historia palestina para los palestinos y para el mundo”. Según esta institución:

Este registro fotográfico de palestinos jóvenes y viejos, hombres y mujeres, durante un periodo de más de 50 años, encara las similitudes en las vidas de los palestinos en su diferente diáspora. Es difícil diferenciar fotografías de la destrucción de los campamentos de refugiados en el Líbano de 1974 a 1987, [de las fotografías] de la destrucción de los campamentos de refugiados en Gaza durante 1967 y 1968 por razones de seguridad, de las [fotografías] de las batallas de septiembre de 1970 en Jordania. Todos [los campamentos] parecen los mismos reducidos a escombros, la miseria de las condiciones de vida, las pérdidas reflejadas en sus caras, la ira y la indignación ante la injusticia, y la determinación en sus ojos. Son las leyendas las que identifican las diferentes geografías e historias de la expoliación palestina […] Persisten en su derecho de pertenecer a Palestina, de ser palestinos (^{Arasoughly 2000}).

Algo similar sucede con el modesto museo etnográfico que la UNRWA montó en Gaza en 1995, que incluía trajes regionales, herramientas agrícolas, espadas, dagas, utensilios de cocina, joyería, instrumentos musicales, etc. Para ^{Salim Tamari y Elia Zureik (1996, 28)}, el museo mantenía un dejo orientalista, ya que los refugiados eran retratados de manera pintoresca y no había representación alguna de la cultura urbana palestina.

En materia educativa también se encuentran ejemplos. Pese a la alta calidad de la enseñanza impartida en los centros educativos de la agencia, que permitió el surgimiento de generaciones de palestinos muy educados, no han faltado críticas al contenido de los programas de enseñanza. Para muchos palestinos, al utilizar los planes de estudio de los países de acogida,⁶ no se han transmitido adecuadamente los valores culturales palestinos y tampoco se está a la vanguardia de los avances científicos y tecnológicos (^{Schiff 1995, 62}).

La constante ambigüedad de la relación entre los refugiados y la UNRWA ha permeado asimismo el campo de la cultura en el exilio, principalmente a través de la música y la poesía. Las diferentes manifestaciones artísticas denotan el momento político que atravesaban los refugiados, así como los sentimientos de desamparo y desconfianza que les generaba la presencia de la agencia. Por ejemplo, en los primeros y más difíciles años del exilio circulaba un dicho popular entre los refugiados que rezaba: “Sólo tenemos a Dios y la cartilla de raciones (kart al mu’an)”. Conforme el exilio se prolongaba y la comunidad internacional se percibía como incapaz de obligar a Israel a aplicar la Resolución 194, una canción popular contra la ayuda humanitaria de la UNRWA contenía la siguiente estrofa (^{Farah 1999}):

Enciende fuego a las tinieblas

y arroja las cartillas de raciones.

No habrá paz ni rendición

hasta que liberemos Palestina.

Además de la cultura popular, la poesía árabe también aportó su visión sobre la pérdida de la patria, la UNRWA y los campamentos de refugiados. Poetas palestinos, entre ellos el célebre Mahmud Darwish, transmitió en su obra un estado de exilio permanente, de búsqueda continuada de una patria real e imaginada (^{Gayosso 2020}), de lamento, pero también de resistencia. En la década de 1950, el poeta jordano Isa An-Nauri escribió ante la permanencia de los refugiados en su país (en ^{Martínez 1958}):

¡Raída tienda del refugiado!

[…] De tus nieblas puras, de tus hijos hambrientos,

desarmados y nobles,

surgirán los leones salvadores:

como una caravana que la venganza empuja con su celo

en la lucha siempre puesto.

¡Raída tienda del refugiado!

Si el tema del conflicto árabe-israelí en general era ya muy recurrido entre los poetas árabes, la cuestión del exilio, con los campamentos como su representación más clara, continuó en las décadas siguientes. Abu Salma escribió (en ^{Martínez 1980}):

Mis palabras siembran de anhelos todos los campamentos,

son antorchas por todos los exilios y desiertos.

Por su parte, el poeta Nizar Kabbani (en ^{Martínez 1980}) puso en verso la creencia generalizada de que la ayuda internacional representada por la UNRWA había anquilosado a los palestinos y evitado la lucha por la recuperación de su patria:

Desde hace ya años

sentados a la acera de la ONU,

seguimos mendigando de varias comisiones

la leche, las sardinas, la vileza,

los vestidos prestados y la harina

[…] ¡Quema y quema, rencor!…

Para no convertirnos

todos… en refugiados.

El estatuto de refugiado de la casi totalidad de los empleados de la UNRWA

La influencia ejercida por 99% de su plantilla de origen palestino es otro elemento que se debe considerar para entender el nexo entre la UNRWA y los refugiados. Más allá de que este grupo ha participado efectivamente en la construcción de la identidad nacional al perpetuar la conciencia palestina de forma abierta o velada, su origen les ha permitido actuar como intermediarios entre los refugiados y la agencia. Incluso han servido de puente entre aquéllos y la OLP, aunque la central palestina no monopoliza el pensamiento político. Según ^{Ricardo Bocco y Jean Hannoyer (1997, 108)}, sus funcionarios locales han reflejado las corrientes, representaciones, pertenencias y culturas que componen la sociedad palestina en general. En este sentido, ser empleado de lo que durante décadas ha sido lo más cercano a un gobierno de bienestar palestino en el exilio otorga cierto prestigio social. Por ejemplo, según el estudio realizado por Randa Farah en el campamento de refugiados de Baqa’a en Jordania, muchas mujeres consideran que si fueran empleadas de la UNRWA sus oportunidades de matrimonio se incrementarían, gracias al ingreso económico que eso supone en un ambiente deprimido como es el de los campamentos (^{Farah 1998}). No obstante, ser prácticamente un funcionario de las Naciones Unidas también ha generado inconvenientes: “Los empleados de la UNRWA suelen tratarnos de mala manera, y cuando alguno se siente enfadado o cansado, cierra el centro [de atención] y se va sin ocuparse de los que hemos estado esperando todo el día nuestro turno” (^{Chatty y Hundt 2000, 9}).

Sin despreciar que la agencia es uno de los principales empleadores de Medio Oriente (más de 30 000 personas) y de que para muchos refugiados ha significado una de las pocas opciones para desarrollar una carrera profesional, sus trabajadores palestinos suelen quejarse del poco peso que tienen en la toma de decisiones de la UNRWA. De hecho, la organización jerárquica de la agencia ha estado siempre encabezada, desde su creación, por empleados internacionales (actualmente unos 200), la mayoría occidentales, que ejercen mayor autoridad y disfrutan de mejores salarios y beneficios que los de origen palestino (^{Farah 2010}). Esto provocó entre los refugiados la sensación de que la agencia era realmente una institución externa, incluso neocolonial impuesta por Occidente. Como subraya ^{Anne Irfan (2018, 200)}, hasta el nombramiento del diplomático turco Ilter Türkmen en 1991, todos los directores y comisionados generales de la UNRWA provenían de Estados Unidos o Europa Occidental.

Este tema ha sido causa de recurrentes enfrentamientos y roces entre empleador y empleados. Por ejemplo, después de la guerra de 1967, la UNRWA intentó algunas reformas en sus instituciones y planes de estudio a las que se opusieron tanto profesores como alumnos. Entre otros cambios, intentó remplazar en sus textos palabras como tahrir (liberación) o fida’i (comando), suprimir la materia de historia de Palestina y cambiar los antiguos nombres árabes de los pueblos árabes de los mapas por los nuevos en hebreo. Tras diversas huelgas y paros durante dos meses, en todas las áreas de operación de la agencia, ésta debió atender las demandas de sus empleados y beneficiarios mediante su sindicato, influido ya entonces por la fortalecida OLP (^{Brand 1988, 208-209}).

Aunque los logros no son siempre los esperados, los esfuerzos de la UNRWA por despolitizar a sus empleados, sobre todo al profesorado, ha limado tensiones con los países de acogida, que le reconocen su parte en el mantenimiento de la estabilidad regional. Para ejemplificar esto, ^{Riyad Mustafa (1997)} señala el incidente del profesor Izzedin Manasra, que dirigía la Escuela de Formación de Profesores de la agencia en Jordania, cuando publicó un artículo en el que criticaba a la UNRWA y su política de limitar los servicios de educación. Por haber sacado a la luz información que la agencia no consideró que era publicable, se le retiró del cargo en 1995. Al respecto, muchos profesores estuvieron de acuerdo con la decisión por considerarla legítima, aunque la opinión no fue homogénea. Sin embargo, en otro caso, un profesor que escribió un artículo sobre el asesinato de Yizhak Rabin fue encarcelado dos años por el gobierno jordano y la UNRWA le suspendió el salario. Sus compañeros hicieron colectas para mantener a su familia durante todo ese tiempo y criticaron duramente a la agencia por su actuación. Según Mustafa, la diferencia de posturas en ambos casos indica que los profesores creen tener el derecho a hacer declaraciones políticas respecto a cuestiones no relacionadas con la agencia, como el proceso de paz y lo que ocurre cotidianamente, pero si van a relacionar las políticas de la UNRWA con alguna agenda oculta, entonces deben aceptar las reglas establecidas.

La permanencia de la UNRWA como garante de la condición de refugiado

Finalmente, cabe destacar que, además de la influencia que la agencia ha tenido en la constitución de una identidad palestina en el exilio, ésta se alimenta también de un entorno de pobreza, de percepciones de inferioridad y vulnerabilidad, así como de falta de oportunidades en los países de acogida. Las restricciones de su estatuto en cada país, su condición de eternos extranjeros promovida por legislaciones contrarias a la inmigración, sobre todo en el Líbano y los países del Golfo, acrecientan su sentimiento de desventaja frente al resto de los árabes. Como señala ^{Sayigh (1998)}, “los costos de ser refugiado son constantemente recordados y acuñados en la conciencia de cada nueva generación”. Para Abbas Shiblak, director del Centro para los Refugiados y la Diáspora Palestina Shaml, la falta de protección legal internacional a los refugiados y su situación de desventaja legal y económica en los países árabes (debido a las restricciones impuestas a su permanencia en los países de acogida) han provocado que los refugiados se encuentren más marginados que en el pasado y que su identidad palestina sea más fuerte que nunca en las sociedades árabes (^{Shiblak 1996}). Atala Salem, un refugiado de Cisjordania, opina: “Desearía que la UNRWA nunca hubiese existido porque nos dio ayuda [humanitaria], pero no nos dio protección” (^{Joint Parliamentary Middle East Councils Commission of Enquiry 2001}). Al respecto, el escritor Fawaz Turki (en ^{Brand 1988, 8}) habló sobre su experiencia:

Si yo no era un palestino cuando dejé Haifa en mi infancia, lo soy ahora. Al vivir en Beirut como apátrida la mayor parte de mi juventud, muchos años en un campamento de refugiados, no sentía que vivía entre mis “hermanos árabes”. No sentía que era un árabe, un libanés o, como algunos miserables escritores píos nos llamaban, un “sirio del sur”. Yo era un palestino. Y eso significaba que era un forastero, un extranjero, un refugiado, una carga. Ser eso, para nosotros, para mi generación, significó mirar hacia el interior, acercarnos, ser parte de una minoría que tenía su propia forma de hacer, de ver, de sentir y de reaccionar.

Como consecuencia de lo anterior, la figura de la UNRWA tiene en la actualidad más importancia que nunca para la lucha de los refugiados en el exilio. Desde el inicio del proceso de paz, la introducción de nuevos programas en la UNRWA (sobre todo de autoayuda y microfinanciación) y sus crisis presupuestales, que se agudizaron a partir de la década de 1990, provocaron una reactivación de la movilización política refugiada en todas las zonas de operación de la agencia. Tras el establecimiento de la Autoridad Palestina en partes de Cisjordania y Gaza, en 1994 el comisionado general de la UNRWA anunció que, a la luz del proceso de paz, la agencia se prepararía para su disolución en los siguientes años (^{Farah 2010}). Manifestaciones y protestas espontáneas y organizadas se multiplicaron por todo Oriente Medio para pedir la continuación de sus servicios hasta la consecución del retorno de los refugiados. Nuevamente, las sospechas de que la agencia podría desaparecer sin que se alcanzara un proceso de paz que incluyera el derecho al retorno puso en alerta a los refugiados en su conjunto.

El interés de los palestinos en la permanencia de la agencia se ejemplifica en su nominación al Premio Nobel de la Paz en 2000 por parte de la reconocida ONG palestina Miftah. Esta organización argumentó que la UNRWA había “llegado a representar la integridad, a la vez humana y jurídica, de la cuestión de los refugiados palestinos” (^{Badil Centre 2000}). Miftah argüía, asimismo, en su campaña a favor de la agencia, que:

La UNRWA suele ser señalada como el “secreto mejor guardado de la ONU” y la “mejor historia de éxito de las Naciones Unidas”. Es apreciada por todas las partes concernientes en la cuestión de los refugiados palestinos como un pilar clave de estabilidad. Al organismo se le reconoce el mantenimiento de la identidad cultural de los refugiados palestinos y su trabajo simultáneo para crear un entorno favorable a la coexistencia pacífica y al respeto a los derechos humanos.

Otras entidades palestinas, como el Centro Badil, se sumaron a la propuesta, esperando que la nominación lograra en algún momento atención y apoyos a la causa refugiada en el marco de las negociaciones palestino-israelíes del estatuto final. La decisión levantó, en todo caso, controversias, porque algunos la interpretaron como un certificado de buena conducta previo a su desaparición, que la eximía de responsabilidades tras 50 años de servicio. De cualquier forma, la nominación se mantuvo, no porque los refugiados sintieran aprecio por la agencia, sino porque reconocían el compromiso de la comunidad internacional por encontrar una solución justa a su estatuto.

No obstante, el cambio de siglo trajo un empeoramiento de las condiciones tanto de la agencia como de sus beneficiarios. Por un lado, la permanente falta de fondos y crisis presupuestarias no ha dejado de agudizarse por el natural crecimiento de la población y por el declive de la situación política regional, del que se hablará más adelante: si en 2000 registraba 3.8 millones de refugiados y tenía un presupuesto de 310 millones de dólares (^{UNRWA 2000}), en enero de 2022, la agencia pedía 16 ٠٠٠ millones para auxiliar en ese año a más de 5.7 millones de refugiados, de los cuales 2.3 millones vivían en situación de pobreza (^{UNRWA 2022b}). Con el proceso de paz paralizado tras el inicio de la segunda intifada en 2000 y los ataques del 11-S, al reto económico permanente se sumó una renovada campaña israelí para hacer desaparecer la agencia. Como la mayoría de los palestinos que atacaba intereses israelíes provenía de los campamentos de refugiados, Israel reclamó que la UNRWA omitía que los campamentos eran bases terroristas o que dicha agencia cooperaba con grupos como Hamás, sin aportar pruebas claras de sus acusaciones ni tomar en cuenta que la agencia no controlaba los campamentos ni contaba con fuerzas policiales para vigilarlos. A esta campaña gubernamental de desprestigio se sumaron periodistas, sectas cristianas y centros proisraelíes en todo el mundo, como el Congreso Mundial Judío, el Simon Wiensenthal Center o el influyente American Israel Public Affairs Committee.

La última embestida contra la agencia la realizó la administración Trump, que a la vez que presentaba su propuesta de paz palestino-israelí -plegada a los planteamientos israelíes-, primero recortaba y luego eliminaba la contribución de Estados Unidos a la UNRWA en 2018, con el argumento de que la agencia había impedido la resolución del conflicto al evitar la asimilación de los refugiados a los países de acogida (^{Nauert 2018}). El personal de la UNRWA trató de defenderse públicamente de las acusaciones y, en el caso de los recortes estadounidenses, por ejemplo, implementó con relativo éxito una campaña especial llamada Dignity is Priceless para recolectar fondos adicionales que compensaran lo retirado (^{UNRWA 2018}).

Aunque la administración Biden recuperó la financiación estadounidense de la UNRWA, las crisis de Gaza, Líbano y Siria han aumentado el número de refugiados en situación de emergencia o pobreza extrema que dependen de su ayuda para cubrir sus necesidades mínimas. Según datos de la propia agencia, ofrecidos en su página web, desde el inicio de la guerra civil en Siria en 2011, casi 60% de los más de 430 000 refugiados palestinos que hay en el país han debido desplazarse al menos una vez para salvar la vida (^{UNRWA 2022c}). Como los propios sirios, muchos han perdido sus hogares y sus fuentes de ingreso, lo que ha incrementado la demanda de ayuda humanitaria y servicios sociales de la agencia, que además ha sufrido daños en sus instalaciones, o su personal no puede acceder a ellas. Asimismo, unos 50 000 han huido al Líbano, donde los refugiados palestinos gozan de menos derechos y viven en peor situación económica y social. Gaza, donde la mitad de la población es refugiada, lleva años sumida en la violencia desde que, en 2006, Hamás ganara las elecciones legislativas y se enfrentara a la otra facción palestina, Fatah. Desde entonces, Israel ha emprendido diversas campañas militares contra la Franja y mantiene a su población bajo bloqueo, con apenas acceso a medicamentos o alimentos y restringiendo enormemente la movilidad de las personas. En todos los casos, y pese a las contribuciones adicionales recibidas tras llamadas de emergencia lanzadas por la UNRWA, los recursos disponibles son insuficientes para mantener o recuperar un nivel de vida digno de los afectados.

Finalmente, los llamados Acuerdos de Abraham, iniciados en 2020 entre Israel, Emiratos Árabes Unidos, Bahréin, Marruecos y Sudán, vuelven a suscitar preocupación entre los refugiados, que consideran la normalización de las relaciones entre el Estado hebreo y los países árabes como otra posible vía para integrarlos a los países de acogida sin incluir la opción del retorno a sus lugares de origen. La paulatina integración israelí en la región sin dar solución al problema palestino en general y a la cuestión de los refugiados en particular no genera expectativas alentadoras entre ellos y puede convertirse en una fuente de inestabilidad regional, que se exacerba con el deterioro de los servicios de la UNRWA y su incapacidad de hacer frente a las diferentes crisis regionales que afectan a sus beneficiarios.

Conclusiones

Tras la creación del Estado de Israel y el desplazamiento de 70% de la población árabe de la Palestina histórica, Naciones Unidas concibió la UNRWA inicialmente como proveedor de ayuda humanitaria en situación de emergencia. Tras el fallido intento de convertirla en instrumento que permitiera la integración definitiva de los refugiados a los países de acogida, se convirtió en el principal proveedor de servicios sociales, de salud y ayuda humanitaria de los refugiados palestinos por más de siete décadas. Éstos ven la agencia como parte del sistema internacional (es decir, las propias Naciones Unidas) causante de su situación como refugiados y, por ende, la asistencia recibida se concibe como un derecho y no como simple ayuda humanitaria. Esta lectura le otorgó a la agencia una carga política, desde la perspectiva de los refugiados, que contrasta con los propios esfuerzos de la agencia de mantener cierta “neutralidad” política que le permita realizar sus actividades en los países de acogida y en los territorios ocupados por Israel con las menores restricciones y fricciones. Su objetivo ha sido y es mantener e incrementar las donaciones a su presupuesto anual -siempre en crisis por el aumento de la población palestina- por parte de los países miembros de Naciones Unidas que lo financian, especialmente Estados Unidos, aliado de Israel.

Esta diferencia de percepciones y planteamientos repercute en la relación que los refugiados mantienen con la agencia, considerada un ente externo, dirigida por las potencias occidentales, principalmente Estados Unidos, y no por los propios palestinos, al tiempo que perciben su permanencia como un elemento vital de su lucha por el retorno. Las cartillas de registro, campamentos, escuelas y centros de la UNRWA, así como su enorme acervo documental, permitieron, sin pretenderlo, el mantenimiento de la identidad palestina en el exilio, y a partir de 1967 los palestinos incrementaron su lucha política, instrumentalizándolos pese a los esfuerzos de la agencia por mantener su neutralidad. Aunque en las últimas décadas la UNRWA ha incrementado sus protestas y denuncias contra el empeoramiento de la situación de los refugiados y la violación a sus derechos humanos, persisten los recelos de los palestinos respecto a las intenciones últimas de quienes dirigen y financian la agencia.

Para los palestinos hay una clara y estrecha vinculación entre, por un lado, la agencia y los servicios que les ofrece, y el compromiso internacional de una solución justa a su situación como refugiados basada en la Resolución 181 de Naciones Unidas, por el otro. Por lo tanto, la continuidad de la agencia es vista como garantía del derecho de los refugiados al retorno y, en consecuencia, cualquier disminución de sus servicios o los recortes provocan protestas populares dentro de los campamentos. Para los refugiados, que conforman 70% del pueblo palestino, ninguna negociación de paz puede ser justa o duradera si se excluye el derecho al retorno. En concomitancia con ello, la UNRWA es el recordatorio del compromiso internacional con su lucha. Mientras no se alcance una solución, la comunidad de naciones debe comprometerse a romper el ciclo de crisis presupuestarias de la agencia y a asumir su responsabilidad política en la creación y la permanencia de este problema, aunque este óptimo escenario no modifique la ambigüedad de la agencia en las percepciones de sus beneficiarios.