Introducción

Este trabajo aborda la interacción del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el modelo neoliberal en términos generales y, en particular, con el modelo peruano. De esta forma, se examinan la implementación y la vigencia del modelo político dominante. A partir de este modelo se han establecido múltiples lineamientos económicos, sociales y políticos en las últimas décadas, por lo cual es importante analizar su configuración y soportes.

En la región 1 de tales soportes ha estado el BID, institución que formalmente provee financiamiento para el desarrollo, ámbito que usualmente se presenta mediante una imagen técnica y de objetividad, por lo tanto, apartada de las incidencias políticas. No obstante, el enfoque de economía política internacional (EPI) crítica, aquí expuesto, permite poner atención sobre los enlaces entre las esferas política y económica, y doméstica e internacional. Por consiguiente, revela que el concepto de financiamiento del desarrollo es útil para encubrir los componentes políticos de la concepción de este término, así como la influencia política sobre el destino de los recursos económicos. A esto se suma que el banco proyecta ideas de tipo neoliberal desde el contexto internacional hacia sus prestatarios, al mismo tiempo que provee financiamiento para concretarlas. En consecuencia, se trata de una conjugación de ideas y capacidades materiales para sostener un determinado modelo político, lo que resulta funcional para el entramado de relaciones de poder. Por ello, cabe preguntarse ¿de qué forma el BID proporcionó soporte al modelo político neoliberal en América del Sur entre 1990 y 2017?

Este documento se divide en cuatro secciones, además de esta introducción y las conclusiones. En la sección I se revisan brevemente las décadas de los setenta y los ochenta del siglo XX, en las cuales ocurrieron los hechos que dieron lugar a la crisis de la deuda y el contexto de la misma, y, consecuentemente, de la implantación del neoliberalismo. La sección II presenta el marco conceptual ya referido. La sección III se dedica a la interacción del banco con el modelo neoliberal en los años noventa. Finalmente, la sección IV examina dicha interacción en el siglo XXI.

I. Antecedentes hIstórIcos

En la década de 1970 América del Sur recibió grandes cantidades de financiamiento de fuentes privadas, volúmenes que a principios de los años ochenta se tornaron inmanejables, lo que dio lugar a la crisis de la deuda (^{Marichal, 2010}; ^{Vivares, 2013}). El contexto de esta crisis fue utilizado para establecer el modelo neoliberal en parte de la región (^{Puello-Socarrás, Castiglioni y Fernández, 2015}; ^{Vivares, 2013}) mediante la provisión de financiamiento condicionada a la implementación de reformas. Así, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) contribuyeron a sostener la posición de los acreedores (^{Marichal, 2010}; ^{Spratt, 2009}).

La implementación del neoliberalismo implicó la desaparición definitiva del modelo desarrollista. Si bien hubo movilización de recursos económicos, no cabría hablar de financiamiento del desarrollo, puesto que todos los esfuerzos se destinaron al pago de la deuda, lo que derivó en un desgaste de la situación de los países inmersos en la crisis (^{Marichal, 2010: 217}).

En los años setenta el BID sufrió un repliegue a causa de los flujos privados, pero comenzó a recuperar espacio en el marco de los programas de manejo de deuda, como el plan Brady (^{Tussie, 1997: 85-86 y 89}). Así, en los años noventa llegó a ser el principal mecanismo financiero para la región, tanto en términos de financiamiento oficial de tipo multilateral, como de “asistencia técnica” (^{Scheman, 1997}; ^{Tussie, 1997}).

En el caso de Perú, a fines de la década de los sesenta un golpe militar dio inicio a una dictadura de corte nacionalista conducida por Velasco Alvarado (1968-1975). En este periodo se configuró un modelo político caracterizado por una alta presencia estatal que derivó en el repliegue del sector privado (^{Contreras, 2014: 16}; ^{Zegarra, 2014: 2 y 86}). Incluso se considera que hubo una orientación desarrollista en razón de que se redujo la participación del capital de origen extranjero (^{Jiménez, 2010: 285}). Esto implicó un esfuerzo de industrialización sustitutiva de importaciones sin dejar al margen las tradicionales exportaciones de materias primas. De este modo, los recursos para sostener el modelo habrían provenido tanto de dichas exportaciones como del endeudamiento externo (^{Zegarra, 2014: 86-88}; ^{Contreras y Cueto, 2007}). De acuerdo con ^{Jiménez (2010: 34)}, “la tendencia creciente de la deuda y de las importaciones fueron intensificadas en la década de 1970 causando la más profunda crisis de la balanza de pagos”. Cabe anotar que se trató de una crisis distinta a aquella que afectó a toda la región en los años ochenta, si bien es cierto, según ^{Jiménez (2010: 169)}, que ésta se extendió desde 1976 hasta 1990. Durante la segunda mitad de los años setenta (gobierno militar presidido por Morales Bermúdez), la crisis se enfrentó mediante ajustes condicionados por el FMI, los cuales significaron una reversión de las reformas ejecutadas por el gobierno anterior (^{Jiménez, 2010: 34-36 y 286}). Tal reversión continuó durante el gobierno de Belaúnde (primera mitad de los años ochenta) (^{Jiménez, 2010}).

Durante la segunda mitad de los años ochenta (gobierno de Alan García) se retornó al modelo de alta presencia estatal y se adoptaron políticas heterodoxas (^{Jiménez, 2010: 286}; ^{Contreras y Cueto, 2007: 354 y 356}). Tales políticas, en primer término, derivaron en resultados convenientes, pero posteriormente se desencadenó una nueva crisis (Contreras y Cueto, 2007: 356-357). García decidió limitar el pago de la deuda externa, ante lo cual la respuesta fue aislar al país, y se restringieron los créditos internacionales (^{Campodónico, 1997}; ^{Contreras y Cueto, 2007}).

Al final de este gobierno Perú vivía una “hiperinflación”, un incremento del desempleo y de la pobreza, y un decrecimiento del ingreso per cápita, a lo que se sumaron los atentados terroristas y la emigración (^{Contreras y Cueto, 2007: 359 y 363}; ^{Pasco-Font, 2000: 13-14}). Este contexto se utilizó para consolidar la imagen de fracaso del modelo y justificar su remplazo definitivo por el neoliberalismo (^{Jiménez, 2010: 25-26 y 286-288}).

II. Marco conceptual

El enfoque de EPI crítica propuesto considera principalmente el papel de las ideas, las capacidades materiales y el poder. Las ideas constituyen “imágenes colectivas del orden social”, es decir que se trata de entendimientos compartidos por un grupo respecto de “la naturaleza y legitimidad de las relaciones de poder prevalecientes” (^{Cox, 1993: 144}). Así, es evidente su vinculación con el poder para establecer determinadas condiciones, pues este último puede definirse como la capacidad de “dar forma al contexto” (^{Cope, 2018: 31}). Un ejemplo de este tipo de conjugación entre ideas y poder ha tenido lugar en el ámbito del desarrollo, en el cual adquiere sentido la afirmación de ^{Cope (2018: 31)} respecto de que el poder puede entenderse en términos de “la capacidad de los actores para redefinir los parámetros de lo que es social, política y económicamente posible para otros”. En primer término, el desarrollo se convirtió en “idea influyente” en el siglo XX (^{Nustad, 2004: 13}), y a continuación sobre los conceptos de desarrollo y subdesarrollo se determinó el problema y la correspondiente solución con objeto de brindar soporte al orden establecido y justificar el dominio de determinados grupos sobre otros (^{Farah, 2011: 17-18}).

Por otra parte, a nivel doméstico se formularon modelos que planteaban al desarrollo como su objetivo, por lo que fueron llamados “modelos de desarrollo”. El medio para alcanzar tal objetivo se presentaba mediante una imagen técnica, por consiguiente, se llevó adelante un proceso de despolitización (^{Hudson y Dasandi, 2014}; ^{Nustad, 2004}). Ésta no implica “menos política”, sino “una política desplazada y sumergida” (^{Hay, 2014}), es decir, una aparente separación entre la esfera política y la técnica. No obstante, “cada cuestión preocupada con el desarrollo es una cuestión preocupada con cambio social planeado y por tanto también necesariamente una cuestión política” (^{Bøås y McNeill, 2004b: 4}). Por consiguiente, los modelos mencionados son políticos.

Éstos se fundamentan en una base ideacional que tiene relación con la específica concepción de desarrollo, la cual para llevarse a la práctica precisa financiamiento. Así, el desarrollo puede definirse en términos de una idea que obedece a una decisión política y que requiere cierto soporte material. Entonces puede apreciarse la interrelación entre ideas y capacidades materiales. Esta última categoría alude a los recursos disponibles: “capacidades tecnológicas y organizativas”; “recursos naturales”, “equipamiento (por ejemplo, industrias y armamentos)”, y “riqueza” en general (^{Cox, 1993: 142}). Por lo tanto, el concepto puede asociarse con los recursos internos con los cuales cuenta cada modelo político y con aquellos externos que percibe, entre ellos los provenientes de fuentes regionales. De este modo, se enlazan con el financiamiento del desarrollo y con los mecanismos financieros regionales. Cabe anotar que el financiamiento incluye todos los recursos percibidos por el Estado, independientemente de su fuente (^{Stanley y Fernández, 2018: 101}; ^{Pérez, 2017}), por lo que resulta muy amplio. Este trabajo se concentra en el financiamiento proveniente del BID.

La despolitización ha ocurrido con mayor fuerza con el neoliberalismo. Pero también es parte importante de la actuación de mecanismos financieros regionales, como el BID y la Corporación Andina de Fomento (CAF). En este caso, la antes mencionada esfera técnica se corresponde con un entendimiento económico, ya que se asume que la economía es objetiva y técnica, lo cual equivale a ser políticamente neutral. Por ello, se habla igualmente de procesos de “economización” y “tecnocratización” fundados en la supuesta separación entre política y economía (^{Bøås y McNeill, 2004a}). De acuerdo con ^{Vivares (2013)}, la despolitización y la economización son medios para ocultar las relaciones de poder subyacentes a las políticas y por lo tanto a sus beneficiarios reales. Evidencia de lo anterior puede encontrarse en el desenvolvimiento del BID. La idea de desarrollo es inherente a este banco desde sus inicios; a pesar de ello, no es sencillo definir el contenido con que se lo dota. Entonces persiste la interrogante respecto de qué financia el BID con la etiqueta de desarrollo. En el modelo neoliberal la interacción va más allá de financiar una determinada concepción de desarrollo, tanto que el BID se convirtió en un mecanismo para su impulso y soporte.

Un enfoque de EPI crítica muestra que el llamado financiamiento del desarrollo está compuesto por una dimensión económica y una política que al mismo tiempo implican una conjugación de ideas (contenido de la concepción de desarrollo) y capacidades materiales (financiamiento). Los componentes económicos forman parte de la idea de desarrollo, además de traducirse en la provisión de recursos. Mientras que los elementos políticos se manifiestan en la particular orientación de la concepción de desarrollo, en consecuencia, delimitan el destino del mencionado financiamiento.

Por otra parte, las relaciones de poder también están vinculadas con las ideologías (^{Cox y Jacobson, 1996: 363}). Estas últimas pueden definirse en términos de “narrativas sociales sistemáticas” que dan lugar a la aceptación de determinadas situaciones por parte de quienes son afectados por las mismas (^{Farah, 2011: 17}). Un ejemplo de “ideología dominante” es el neoliberalismo, que se mantiene como tal desde el siglo XX (^{Cope, 2018}; ^{Gamble, 2014}). La despolitización figura entre los medios utilizados para alcanzar dicha calidad. De este modo, el modelo neoliberal fue presentado como una solución técnica. Asimismo, se construyó una imagen de éste como la única opción (^{Gamble, 2014: 25}).

El neoliberalismo se expresa en una esfera teórica vinculada con las ideas y en una esfera práctica que se corresponde con los modelos concretos. Las dos se fundan en la economía neoclásica y están vinculadas entre sí (^{Cahill, 2014}; ^{Cope, 2018}). Esta relación se expresa, por ejemplo, en la proyección de un conjunto de ideas hacia lo material por medio de la política, lo que se traduce en políticas estatales de liberalización impulsada desde varias instituciones multilaterales y redes corporativas trasnacionales. La desregulación comercial y la financiera consecuentes han provocado que los Estados disminuyan o incluso pierdan “el poder para controlar las fuerzas económicas” (^{Bourdieu, 2001: 99}), todo lo cual constituye un proceso de despolitización (^{Bourdieu, 2001}; ^{Wood y Flinders, 2014}).

La doctrina neoliberal defiende la vigencia de las siguientes condiciones: “derechos de propiedad privada, fuertes mercados libres y libertad de comercio” (^{Harvey, 2015: 8}). Al mismo tiempo, al Estado se le asigna el papel de asegurar la permanencia de aquéllas (^{Harvey, 2015: 8}). Los mencionados postulados sustentan las políticas de “privatización, desregulación y mercantilización” (^{Cahill, 2014: 3}). Sin embargo, no puede desconocerse que el modelo neoliberal implementado en la práctica difiere del discurso y de la teoría, lo cual verifica múltiples contradicciones (^{Cahill, 2014}). Por ejemplo, se propugna la separación entre Estado y mercado, pero se recurre a la estructura estatal para sostener el sistema (^{Gamble, 2014: 29}); evidencia de ello puede encontrarse en los rescates financieros (^{Harvey, 2015: 78-80}). Incluso ^{Williamson (1991)}, al exponer el Consenso de Washington, refería que “Washington” no siempre aplicaba sus propias recomendaciones. Así, adquiere sentido afirmar que el “utopismo teórico del argumento neoliberal” ha constituido “un sistema de justificación y de legitimación de todo lo que fuera necesario hacer” con el propósito de consolidar el poder de determinadas élites (^{Harvey, 2015: 25}).

A continuación, se analiza la interacción entre el BID y el modelo neoliberal peruano con base en el marco conceptual expuesto.

III. Interacción del BID con el modelo neoliberal peruano en el sIglo XX

La implementación del modelo neoliberal en Perú inició en 1990 con el gobierno de Fujimori (^{Dancourt 1999}; ^{Jiménez, 2010}). Se adoptaron medidas tendientes a la liberalización comercial y financiera (^{Jiménez, 2010: 171}). Esta última dio lugar a una “dolarización del sistema bancario” (^{Dancourt, 1999: 50 y 61-62}). Asimismo, se inició un programa de privatización de empresas públicas en 1991 (^{Jiménez, 2010: 171}), lo cual significó priorizar la “inversión privada y extranjera” (^{Contreras y Cueto, 2007: 368}). En este periodo Perú llevó adelante un proceso de negociación de la deuda externa y volvió a acceder a crédito (^{Contreras y Cueto, 2007: 369}).

Además, se efectuó un proceso de “desregulación del mercado laboral” con el argumento de que el Código del Trabajo tenía un “sesgo en favor de los trabajadores” con costos de despido demasiado altos. Se establecieron nuevas normas que dieron lugar a dos regímenes: uno con las reglas anteriores y otro que consideraba menores costos de contratación y despido. También se consiguió reducir la capacidad de acción de los sindicatos y se limitó la huelga al suspenderse los salarios mientras ésta persistiese (^{Pasco-Font, 2000: 38-39}). ^{Pasco-Font (2000: 40)} sostenía que se había alcanzado “cierto consenso internacional” respecto de que Perú figuraba entre los países con una profunda “liberalización del mercado laboral”. El BID se encuentra entre las entidades que resaltaban la mencionada flexibilización laboral (^{BID, 2002a: 25}). Además, el discurso de la “rigidez del mercado laboral”, así como las referencias a los costos del despido pueden encontrarse en documentos de su autoría. Por ejemplo, el informe Progreso económico y social de 1997 asegura que la generación de empleo ha sido afectada por las insuficientes reformas al mercado laboral, de modo que se afirmaba que éste era muy rígido y los costos de contratación y despido demasiado altos (^{Talvi et al., 1997}). Por consiguiente, no existía consideración alguna sobre los derechos de los trabajadores.

El mencionado informe muestra claramente el esfuerzo que el BID hacía con objeto de sostener el modelo neoliberal mediante la proyección de ideas. En este documento, a pesar de reconocer que la situación de la región no era la más conveniente, se sostiene que ésta habría continuado deteriorándose de no ser por las reformas, y se concluye que aquéllas debían profundizarse. Si bien no puede desconocerse que se resaltó la necesidad de mejorar el sector educativo e implementar acciones redistributivas, se consideraba que las reformas no reducirían la inequidad de manera automática, pero se afirmaba que evitaría la ampliación de las brechas de desigualdad (^{Talvi et al., 1997}).

Suele asumirse al BID como una institución proveedora de financiamiento del desarrollo, no obstante, en el marco del auge neoliberal, su labor se enfocó en ofrecer soporte a tal modelo. Esto se efectuó con la conjugación de ideas y capacidades materiales. En el plano de las ideas, se advierte una convergencia entre el contexto internacional y el banco, la cual se tradujo materialmente en la provisión de recursos económicos destinados a continuar el proceso de reformas neoliberales (^{Scheman, 1997: 88-89}). Por lo tanto, el BID dirigió su actividad a “convertir al Estado latinoamericano de un modelo de sustitución de importaciones a uno que está conducido por las exportaciones, desde una economía controlada por el gobierno a una que está conducida por el mercado” (^{Scheman, 1997: 90}).

La adopción de este modelo implicó alinearse con la ideología dominante a nivel internacional (^{Contreras y Cueto, 2007: 367}). El Banco Mundial, el FMI y el BID también propugnaban esta ideología. Evidencia de ello se encuentra en su activa contribución a la implementación del modelo en el país. Así, entre 1993 y 1994 el FMI y el Banco Mundial otorgaron créditos para “el financiamiento del ajuste estructural” (^{Pasco-Font, 2000: 26}).

El BID desempeñó un papel preponderante en la implementación del modelo, al ofrecer un sólido respaldo. Por ejemplo, los primeros créditos que otorgó al país después de la reanudación de la vinculación con los acreedores internacionales (1991-1992) estaban destinados a llevar a cabo las “reformas estructurales” (^{BID, 2002a}; ^{Campodónico, 1997}). El banco concedía los llamados “préstamos de reformas de políticas”, los cuales estaban sujetos a condiciones consistentes en la implementación de determinadas reformas. Para su ejecución en Perú, el banco proporcionó apoyo técnico y económico a las unidades de “coordinación préstamos sectoriales” e “inversiones públicas” del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) (^{BID, 2002a: 42-43}). El banco agrega que “estas unidades funcionaron de manera sumamente satisfactoria y fueron la clave del éxito del proceso de macroestabilización y reforma estructural” (^{BID, 2002a: 43}). A éstas se atribuye la adecuada coordinación interna del Estado y con las entidades multilaterales, por lo cual se alcanzó “una ejecución superior a la media de la cartera del Banco” (^{BID, 2002a: 43}).

Se advierte también una despolitización en el sentido de que se procuraba hacer aparecer la ejecución de las reformas en un plano técnico, ya que se señalaba que el “programa de estabilización inicial” fue elaborado por “tecnócratas” del MEF apoyados técnicamente por el FMI y el Banco Mundial (^{BID, 2002a: 17-18}).

La coincidencia entre el modelo promovido por el BID y la orientación de Perú explica la buena relación mantenida. El banco reconoce expresamente esto al señalar que durante la década el trabajo en el país constituyó “uno de los programas operacionales más activos” (^{BID, 2002a: 10}). Adicionalmente, sostenía que “tanto la estabilización como la reforma fueron relativamente ‘puras’ y convencionales”, por lo cual afirmaba que “encarnaron cabalmente la opinión ortodoxa de las instituciones multilaterales en la época” (^{BID, 2002a: 18}). Esto muestra el total alineamiento en el plano de las ideas. La conjugación entre ideas y capacidades materiales también se advierte en la provisión de cooperación técnica. Perú figuraba entre sus principales receptores (^{BID, 2002a: 11}).

Por otra parte, el banco contribuyó a reconectar al país con el contexto internacional, al fungir como nexo entre tal esfera y la doméstica. Esto habría obedecido a que el gobierno consideró al BID la “institución apta para orientar el restablecimiento de las relaciones con los acreedores”, por ello, el primer ministro en 1990 pidió al banco actuar en calidad de “‘padrino’ de los esfuerzos del país por normalizar sus relaciones con la comunidad financiera internacional” (^{BID, 2002a: 10}). Entonces, la entidad “encabezó un paquete internacional de salvataje” (^{Tussie, 1997}: 169). En 1997 Perú suscribió un acuerdo para la ejecución del Plan Brady para el pago de la deuda con la banca privada internacional, cuya ejecución representaba un costo de 1 372 millones de dólares. De este monto, 42% fue cubierto por el país y 58 % mediante créditos del FMI, el Banco Mundial, el BID y el Eximbank de Japón (^{Pasco-Font, 2000: 27}).

En los primeros años de los noventa “el Perú pasó de un nivel muy inferior al promedio regional a la categoría de modelo para la región” (^{BID, 2002a: 18}). Cabe anotar que no existía un consenso sobre los buenos resultados del modelo; probablemente esto obedezca a un distinto entendimiento de lo que constituye un resultado positivo. Por ejemplo, para ^{Jiménez (2010: 342)} el modelo que tomó forma era “contrario al desarrollo económico y social del país”. Por consiguiente, resumía la situación del país en los siguientes términos: “En el Perú se pagan salarios africanos. La calidad de vida de la mayoría de la población no ha mejorado, el sistema educativo está en crisis. En materia de salud seguimos atrasados” (^{Jiménez, 2010: 353}). En contraposición, el BID refiere que existía una “política de desarrollo” que el banco apoyaba. Afirma que ésta buscaba “mejorar la eficiencia de asignación de recursos mediante el afianzamiento de la estabilidad macroeconómica y un entorno sustantivo favorable a las fuerzas del mercado” (^{BID, 2002a: 55}). Por lo tanto, podría inferirse que el desarrollo que el BID financiaba era el del mercado y que la esfera social no se tomaba en cuenta.

Cabe anotar que entre los años noventa y los primeros años del siglo XXI, de las acciones y de los discursos del BID, más que una orientación hacia alguna concepción de financiamiento del desarrollo, se advierte un amplio esfuerzo por contribuir a la implementación y la permanencia del neoliberalismo.

El establecimiento de este modelo implicó la absoluta reversión de las reformas de los años setenta, por lo que tuvo lugar una “reprimarización” de la economía y la consecuente restauración del “modelo primario exportador” (^{Dancourt, 1999}; ^{Jiménez, 2010}). “Con la privatización de las empresas públicas, y con una apertura comercial unilateral extremadamente radical, se retornó de hecho al modelo primario exportador de los cincuenta” (^{Dancourt, 1999: 52}).

Entre fines del siglo XX y principios del XXI Perú atravesó una nueva crisis, la cual se atribuye a factores externos y a las políticas implementadas (^{Cuba, 2008: 21}). Sin embargo, no se alteró el modelo político (^{Adrianzén, 2014}). Más aún, el BID resaltaba la adhesión de Perú al Consenso de Washington (^{BID, 2002a: 10}).

IV. Interacción del BID con el modelo neoliberal peruano en el siglo XXI

De los documentos revisados del BID no es sencillo inferir cuál fue su contribución al desarrollo del país, pero es claro que apoyó al modelo neoliberal. No obstante, el propósito declarado del banco era “promover el desarrollo económico-social en América Latina y el Caribe” (^{BID, 2004: 136}; ^{BID, 2007b: 117}). Se mencionaba que un medio para apoyar este tipo de desarrollo era promover la “reducción de la pobreza”, la “igualdad social”, así como un “crecimiento ecológicamente sostenible” (^{BID, 2005: 115}; ^{BID, 2006: 89}). De este modo, el desarrollo aparecía como horizonte y se consideraban algunos medios, pero no se consignaba una definición clara de desarrollo, es decir, qué se perseguía. Puede inferirse que se abordaba en una dimensión económica y en una social; posteriormente se agregó una institucional (^{BID, 2011} y ^2017b).

Es posible vincular cada una de estas dimensiones con determinadas actividades objeto de financiamiento. En la esfera económica se inscriben las “estrategias” orientadas a “ampliar el crecimiento, intensificar el comercio y las inversiones”, así como aquellas relacionadas con el “desarrollo del sector privado” (^{BID, 2008} y ²⁰⁰⁹). A la esfera social le corresponden las “estrategias para reducir la pobreza” (^{BID, 2009} y ²⁰¹¹). Finalmente, la esfera institucional comprende lo relativo a “modernización del Estado” (^{BID, 2008} y ²⁰⁰⁹). Ésta alude a administración pública (^{BID, 2008}). Según un funcionario del BID, incluye “disminución del gasto público (por ejemplo, menos empleados públicos) y mejores servicios estatales” (comunicación personal) (^{BID, 2009}).

Según Luis Alberto Moreno, presidente del BID entre 2005 y 2020, en 2006 el banco comenzó a modelar un “nuevo paradigma para el financiamiento del desarrollo” (^{Moreno, 2008: 1}). El discurso no expone el contenido del “nuevo paradigma” que proclamaba. Además, se advierte una continuidad en su orientación al afirmar que el “desafío primordial a mediano plazo para las economías latinoamericanas consistía en mantener tasas elevadas de crecimiento económico” y “mejorar la competitividad”. Esta orientación también es evidente cuando se consideran las áreas a las que se destinaba su financiamiento: “apoyo de reformas para mejorar el clima de negocios”; “reducir los costos de transacción”; “mejorar el acceso del sector privado al financiamiento, especialmente de pequeñas y micro empresas”, y “fortalecer las instituciones y crear mecanismos para facilitar el diálogo de los sectores público y privado” (^{BID, 2008}).

El banco otorga préstamos y asistencia técnica para la ejecución de proyectos y para la implementación de reformas económicas (^{BID, 2006: 115}; ^{BID, 2007b: 146}). Lo relativo a “ejecución de proyectos” puede enlazarse con una noción de financiamiento del desarrollo, mientras que las “reformas económicas” resultan más cercanas al impulso de un conjunto de ideas, específicamente aquellas relacionadas con el modelo neoliberal.

A principios de siglo, el discurso del BID revelaba una completa adhesión al modelo neoliberal. Se exaltaban las medidas concordantes con éste, como recortes salariales en el sector público, reducciones en seguridad social, e incluso recibir financiamiento del FMI, como una consideración de “disciplina macroeconómica” (^{BID, 2002b: 6}). También se sostenía que “la estabilización macroeconómica y la liberalización del comercio” influyeron de manera “decisiva en la superación de la crisis de los años ochenta” (^{BID, 2002b: 26}), lo cual obvia que derivaron en las varias crisis de fines del siglo XX.

El banco reconocía que en la región existía “un ambiente de descontento con la situación económica y de insatisfacción con los resultados de algunas de las reformas económicas”. Su discurso traslucía inquietud por una posible búsqueda de alternativas. Esto se expresaba en una preocupación por “el futuro de las reformas estructurales” (^{BID, 2002b: 7}). Se afirmaba que su abandono implicaba “un retroceso en la modernización de las economías y un retorno a las viejas políticas de control e intervención estatal” (^{BID, 2002b: 7}). Había tanto interés en la defensa del modelo que incluso figuran argumentos relativamente contradictorios. Por un lado, se aseguraba que una reversión de las reformas era improbable debido a que habían sido adoptadas en contextos de crisis y se había persistido en ellas posteriormente; por otro, se señalaba que la probabilidad del mencionado retroceso se reduciría si se resolvía la situación de Argentina, si la economía de los Estados Unidos se recuperaba y si se abrían “nuevas oportunidades de exportación para los países latinoamericanos”, lo que permitiría un mayor “horizonte para la inversión” y “un rápido retorno del crecimiento” (^{BID, 2002b: 7}).

Los años subsiguientes estuvieron caracterizados por altos precios de las materias primas, lo cual dio lugar a crecimiento económico en la región (^{BID, 2004} y ²⁰⁰⁵). No obstante, persistían altos niveles de desempleo y pobreza, por ello se mantenía el rechazo a las reformas estructurales neoliberales, como las privatizaciones (^{BID, 2004: 1}). El banco pretendía defender las reformas, con el argumento de que su “descrédito” ponía en riesgo el crecimiento futuro (^{BID, 2004: 8-9}). De este modo, evitó abordar los cuestionamientos relacionados con las consecuencias sociales derivadas de las reformas. Formuló algunas recomendaciones, entre las cuales consta la “concentración del gasto social en la protección y el apoyo a los pobres” y “la mejora de la cobertura y eficiencia de los servicios básicos de educación y salud” (^{BID, 2004: 9}). Así, es evidente que la llamada “protección a los pobres” y la ampliación de algunos servicios públicos tenía como propósito contener el descontento frente a las reformas. Por supuesto, no había consideraciones de fortalecimiento interno, como políticas universales o direccionadas al trabajo. Por el contrario, se recomendaba “mantener políticas fiscales austeras”, y rechazar, por ejemplo, el “congelamiento de tarifas de servicios públicos”, incrementos salariales o del “gasto público” (^{BID, 2004: 8-9}). Respecto de este tipo de medidas, afirmaba que serían insostenibles y que reducirían el descontento, pero que a futuro “perjudicarían a los más pobres” (^{BID, 2004: 8}). Cabe anotar que no se explicaba de qué manera ocurriría dicho perjuicio, lo cual muestra que se trataba de una asunción presentada a modo de conclusión técnica.

El banco continuaba promoviendo las políticas favorables a la inversión extranjera. Con este objetivo afirmaba que la recuperación económica precisaría de inversión, la cual podría atraerse al mantener “disciplina fiscal” y fortalecer “los sistemas financieros” (^{BID, 2004: 7}). Es decir, pretendía que los beneficios de tal recuperación se concentraran en los “sistemas financieros”, puesto que la llamada “disciplina fiscal” se asumía en términos de restricciones al gasto público.

El BID procuraba mantener una imagen de no competencia con el sector privado. Por ello, afirmaba que el financiamiento que proveía era complementario al ofrecido por aquél (^{BID, 2004}). Aún más, consideraba al sector privado como “el motor principal del crecimiento económico de un país”, en tanto que al Estado le correspondía brindar las condiciones para el despliegue de dicho sector, como: “estabilidad económica”, “infraestructura esencial y las instituciones necesarias para apoyar la actividad del sector privado”, impulso a “la competitividad y fomentar un clima propicio para los negocios” (^{BID, 2005: 29}). Así, se aprecia la concordancia de su discurso con los postulados neoliberales ya revisados en el marco conceptual. Los papeles asignados evidencian la necesidad de una conducción política del modelo, pero esto no se explicitaba. Asimismo, no se incluyeron elementos sociales, de lo cual se infiere que no forman parte de la base del modelo.

En línea con lo anterior, en 2004 el BID planteó la “Iniciativa del clima de negocios” con el propósito de “ayudar a mantener el crecimiento del sector privado”, así como “aumentar la efectividad de los gobiernos en el suministro de bienes y servicios”, lo cual se conseguiría “mediante la reglamentación de los mercados, la promoción de externalidades positivas, la superación o prevención de fallas del mercado y la búsqueda de consenso sobre políticas de desarrollo que fomenten el crecimiento” (^{BID, 2005: 29}). Entonces, es claro que el objetivo principal giraba en torno al mercado, a pesar de que en el discurso se otorgaba un lugar prominente a la reducción de la pobreza. Varios países se adscribieron a la iniciativa, entre ellos Perú (^{BID, 2005: 29}).

Por otro lado, el BID resguardaba los intereses de los Estados Unidos al propugnar lo que denominaba “integración internacional”, misma que se refería a los acuerdos comerciales con dicho país (^{BID, 2004: 7}). Pero no puede desconocerse que el banco ejercía el papel de nexo entre dichos intereses internacionales y aquellos de carácter doméstico representados por el sector exportador. Evidencia de esto se encuentra en el señalamiento de que los acuerdos comerciales ofrecían oportunidades para este sector y, por consiguiente, “los esfuerzos por promover la inversión” debían centrarse en el mismo (^{BID, 2004: 9}). Nuevamente, se evitaba contemplar los posibles perjuicios, los cuales se abordaron posteriormente de forma relativamente velada.

En el ámbito comercial es evidente la cercanía del BID con Perú. Ejemplo de ello lo constituye el “Proyecto de cooperación técnica para el comercio interregional”, que tenía por objeto ayudar “a las pequeñas empresas del país a beneficiarse del tratado de libre comercio con Estados Unidos” (^{BID, 2009: 28}). Es contradictorio que posteriormente se estructuró el “Programa de Compensación para la Competitividad” (PCC), cuyo propósito era “mitigar el impacto” de dicho tratado “sobre la economía de los pequeños y medianos productores” (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 23}).

Durante los primeros años del siglo XXI el BID y Perú continuaron siendo cercanos. Esto puede apreciarse en que los préstamos solicitados por Perú entre 2002 y 2006 se aprobaron en un tiempo inferior al promedio (^{BID, 2007a: 12}). Asimismo, los desembolsos fueron superiores al promedio (^{BID, 2007a: 13}). El BID atribuye la conveniente interacción a la “buena cooperación entre las autoridades del MEF y del banco” (^{BID, 2007a: 29}).

En 2007 el BID pretendía vincular el modelo neoliberal con la situación favorable que entonces atravesaba la región. Argumentaba que ésta no provenía únicamente de los ingresos por exportaciones primarias, sino que habían contribuido “las políticas internas que preservaron la disciplina macroeconómica […]”, políticas orientadas a “mantener la estabilidad macroeconómica y mejorar el clima empresarial” (^{BID, 2007b}). Otra vez, se pasaban por alto las graves crisis vividas, así como algunas políticas que tomaron cierta distancia de las líneas del modelo neoliberal, incluso sin alterar su estructura como en Perú.

Desde principios de siglo en el país inició una búsqueda de cierta autonomía respecto del financiamiento multilateral, si bien no hubo un distanciamiento en el plano de las ideas. Así, se adoptaron algunas políticas de fortalecimiento interno, como acciones para disminuir el peso de la deuda externa e incrementar la importancia de la deuda interna mediante la formación de un mercado de capitales doméstico, además de la acumulación de reservas internacionales (^{Jiménez, 2009: 157-158}; ^{Dancourt y Mendoza, 2009: 67}). Como resultado, comenzaron a reducirse los niveles de endeudamiento (^{MEF, 2006} y ²⁰⁰⁷). A esto se sumaron las importantes cifras de crecimiento económico y acceso en condiciones favorables al mercado internacional de capitales (^{Marchini, 2015}).

Entre 2007 y 2011 estuvo vigente una “estrategia país” entre el banco y Perú, la cual resultó ser únicamente un documento de referencia, ya que sólo parte de lo allí proyectado llegó a aprobarse, en tanto que un porcentaje significativo de lo aceptado no correspondió a lo previsto (^{Cobas, Grassi, Costas-Perez y Soldano, 2013: 7-8}). En este periodo el apoyo del banco se inclinó hacia los “préstamos programáticos basados en políticas” (PBP) (^{Cobas et al., 2013: 10}). El enfoque básico se encontraba en reformas políticas, puesto que el país no precisaba liquidez (^{Cobas et al., 2013: 8}). El financiamiento se concentró en temas institucionales y de política pública (^{Cobas et al., 2013: 15}). Por lo tanto, el concepto de financiamiento del desarrollo resulta limitado, pero es evidente el papel de soporte del modelo político. Éste implicó una conjugación entre ideas, capacidades materiales y poder al proveer financiamiento a fin de asegurar la concreción de cierto tipo de ideas, lo cual al mismo tiempo resulta funcional a un entramado de relaciones de poder.

El país persiguió el objetivo de reducción de la deuda externa mediante operaciones de “administración de deuda pública tales como prepagos y conversiones”. Algunas de éstas se ejecutaron con el BID (^{Valdés-Conroy et al., 2016}; ^{MEF, 2008: 25}). Las menores necesidades de financiamiento externo, así como las indicadas acciones para reducir el endeudamiento ocasionaron la pérdida de espacio del BID en Perú, lo cual se reflejó en la disminución de las sumas tanto de aprobaciones como de desembolsos (^{Cobas et al., 2013: 11-12}). Este distanciamiento no se extendió al plano de las ideas, y se evidencia en la orientación del modelo y la relativa cercanía con el FMI.

El interés del BID en favorecer la participación del sector privado concuerda con la orientación del modelo peruano. Esto se aprecia en la estrategia de 2007-2011, en la cual se estableció “apoyar la creación de un clima de negocios amigable con la apertura comercial liderada por los TLC [tratados de libre comercio]”, así como “reducir la precariedad de la organización institucional de los temas y los actores de la competitividad” (^{Cobas et al., 2013: 16}). Por lo tanto, existía una consideración en primer plano de la liberalización de la economía. El impulso al sector privado por parte del banco también se expresó en su respaldo a las asociaciones público privadas (APP), en particular en lo relativo al sector de infraestructura (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 5-6 y 13}).

El BID justifica su participación en las APP con el argumento de que los “financiadores externos valoran dicha intervención”, al considerarla “un sello de aprobación, indicando que el proyecto está bien diseñado y que se cumplirá con salvaguardas ambientales y sociales de alto nivel” (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 14}).

En el área social también se advierte una coincidencia entre el BID y el modelo peruano, misma que se expresa en “protección social” y “alivio de la pobreza” en un sentido de focalización. Según el BID, su objetivo fue “afianzar el sistema de protección social” (^{Cobas et al., 2013: 17}) y promovió una “estandarización de los criterios de selección de cada programa social” y registros de beneficiarios (^{Cobas et al., 2013: 18}).

La siguiente estrategia país estuvo vigente entre 2012 y 2016. El BID señala que las áreas básicas constantes en la estrategia se definieron a partir de “un extenso y sólido trabajo técnico y se determinó mediante un diálogo con el gobierno peruano y la sociedad civil” (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 9}). Se aprecia un esfuerzo por proyectar una imagen de manejo técnico, pero es llamativo que se refiera a un consenso para definir las prioridades en lugar de referir algún tipo de planificación de alcance nacional. En este periodo los flujos de recursos se tornaron negativos (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 11}). El banco buscó medios para conservar espacio, pero no consiguió “profundizar un nuevo modelo de negocios con el país” (^{Cobas et al., 2013: 11}) y el espacio continuó disminuyendo (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 10}). Cabe anotar que el énfasis del banco se mantuvo en los préstamos para reformas de política y en la cooperación técnica (^{Valdés-Conroy et al., 2016}).

La mencionada cooperación técnica desempeña un importante papel en la proyección de ideas por parte del BID, quien la ha definido como un instrumento para transferir conocimientos y compartir experiencias (^{BID, 2002b: 72}; ^{BID, 2005: 77}). Ésta ha sido utilizada por el BID para apuntalar su presencia en el país. Entre 2012 y 2016 Perú se encontraba entre los principales receptores de “cooperación técnica”, habiéndose aprobado en su favor 70 operaciones por un monto aproximado de 52 millones de dólares (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 14}). Puede mencionarse una operación en el área de “agua y saneamiento” que tenía por objeto “apoyar la capacitación sobre la implementación de APP” (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 13}), de modo que además de recursos, se proporcionaba conocimiento.

Por otra parte, se confiere gran importancia a la investigación (^{BID, 2005} y ²⁰⁰⁶). Por ejemplo, se realizaron estudios sobre las “reformas estructurales” (^{BID, 2006: 12}). Con base en ellos se señalaba que “el impacto general de las reformas estructurales ha sido positivo”; si bien, se reconocía que no redundaron en resultados redistributivos (^{BID, 2006: 15}). Asimismo, se afirmaba que éstos habían demostrado que las privatizaciones contribuyeron a mejorar la competitividad (^{BID, 2006: 15}). Ello revela el interés del banco por construir una imagen positiva de estos procesos. Además, queda claro que los estudios son funcionales para la proyección de ciertas ideas bajo una envoltura técnica.

El fin del auge de las materias primas dio lugar a dificultades económicas en la región. A partir de 2013 Perú comenzó a reducir sus cifras de crecimiento, y también se registraron ligeros incrementos de la deuda pública (^{MEF, 2014: 3}; ^{MEF, 2016: 43}). En 2012 el crecimiento fue de 6.3% (^{MEF, 2013: 33}), y en 2017 sólo representó 2.5% (^{MEF, 2018: 4}). Alrededor de 2017 y 2018, Luis Alberto Moreno reconocía que en los años anteriores habían mejorado las condiciones de vida en la región y que tales mejoras podían revertirse. No se asociaba esta situación con el modelo político vigente, en consecuencia, la respuesta ante la misma no era presentada con un sentido político. Planteaba la recuperación de un crecimiento económico elevado como medio para evitar la indicada reversión. Para ello, sería preciso “crear condiciones favorables para la inversión privada”, además de “políticas públicas bien diseñadas” (^{Moreno, 2018: 1}). Lo anterior expone con claridad una orientación neoliberal, así como un esfuerzo por encubrir la dimensión política.

El BID estableció una nueva estrategia con Perú para 2017- 2021. De cierta forma, el discurso expresado en tal documento recuerda lo que se proclamaba a principios del siglo XXI. Nuevamente el país fue presentado como ejemplo en los siguientes términos: “Perú es uno de los casos de mayor éxito económico y social en la región” (^{BID, 2017a: 1}). Asimismo, se advierte una renovada defensa del modelo neoliberal, puesto que se sostenía que la “clave de la transformación del Perú” obedecía a las “reformas estructurales” y al “manejo prudente de las políticas públicas” (^{BID, 2017a: 1}). A esto se le suma el reconocimiento de la incidencia del contexto externo caracterizado por el auge de las materias primas y la disponibilidad de financiamiento (^{BID, 2017a: 1}).

De lo anterior se desprende la interrogante respecto de qué entiende el BID por transformación, ya que no se superaron la desigualdad ni los problemas en las áreas sanitaria y educativa (^{Jiménez, 2016: 28}). Además, no se modificó la estructura primario exportadora, como lo demuestra que para 2016 los minerales representaban 50% de las exportaciones (^{Valdés-Conroy et al., 2016: 2}), mientras que 85% correspondía a “alimentos y materias primas” (^{Alarco Tosoni, Castillo y Leiva, 2019: 32}). Esto significó también priorizar los mercados externos en desmedro de los internos (^{Jiménez, 2016: 27}). Por consiguiente, no se procuró establecer estructuras domésticas.

El descuido en la construcción interna se refleja en el alto nivel de informalidad, que incluso es relevado por el BID. Tal entidad atribuía esta situación a “los excesivos costos de formalización”, al afirmar, además, que “las cargas relacionadas con el despido, equivalentes a 13% del salario anual, son las mayores de la región” (^{BID, 2017a: 11}). Estos argumentos se utilizaron para justificar la intervención del banco en “la definición e implementación de su estrategia de reducción de la informalidad”, donde éste analizaría medidas como “la oportunidad de reducir los costos laborales no salariales” (^{BID, 2017a: 12}). No puede dejar de contrastarse esta alusión a los “costos laborales” con el discurso del banco de principios de siglo, cuando exaltaba la profunda flexibilización laboral lograda en Perú, ya mencionada en páginas anteriores.

Por otra parte, Perú constituye un buen ejemplo de las contradicciones entre la teoría y la práctica del neoliberalismo antes señaladas. Como es ampliamente conocido, el discurso neoliberal proclama el retiro del Estado, pero en el país es el encargado de impulsar al sector privado. Esto puede apreciarse también en la estrategia de 2017-2021 (^{BID, 2017a: 15}). Según Jiménez, en el país “se impuso un neoliberalismo de Estado que favoreció las prácticas rentistas de los grupos de poder económico que usufructúan de la flexibilización laboral y del ahorro forzoso en instituciones extractivistas como las AFP [administradoras de fondos de pensiones]” (^{Jiménez, 2016: 27}). Por lo tanto, se trata de un modelo que “alienta el negocio privado socializando sus pérdidas” (^{Jiménez, 2016: 29}).

En la última estrategia resalta la mención sobre un alineamiento con el plan de gobierno (^{BID, 2017a: 1}). Se podría inferir que el BID procuraba alinearse con los objetivos del país a diferencia de las estrategias anteriores; no obstante, no se advierten cambios significativos en la programación. Por otra parte, el banco reconocía su creciente repliegue, por lo cual se proyectaba “desarrollar una estrategia para posicionar e incrementar su visibilidad como líder técnico en aquellos sectores donde tiene ventajas comparativas” (^{BID, 2017a: 8}).

Conclusiones

El BID, como mecanismo financiero regional, actúa sobre los enlaces entre las esferas política y económica, y entre las esferas doméstica e internacional. El primer punto se encuentra encubierto en el concepto de financiamiento del desarrollo. Su componente económico se expresa en el financia- miento, el cual a su vez implica un conjunto de capacidades materiales, mientras que el componente político es inherente al desarrollo y está dado por un conjunto de ideas soportado por relaciones de poder.

La definición del concepto de desarrollo por parte del BID no responde únicamente a condicionantes técnicas, sino que encubre relaciones de poder. Así, varias de sus acciones no se circunscriben al financiamiento del desarrollo, sino que proveen soporte a un modelo político específico. En las últimas décadas se trata puntualmente del modelo neoliberal. Éste se ha impulsado y sostenido mediante ideas integradas en discursos y en cooperación técnica, así como capacidades materiales consistentes en flujos de financiamiento.

De los documentos del BID se desprende con claridad la proyección de ideas relacionadas con el modelo neoliberal. En particular, es explícita su contribución a la implementación de las reformas estructurales en la región. Este trabajo muestra la incidencia particular sobre Perú. Si bien el modelo neoliberal fue implementado por el gobierno, la participación del BID ha sido explícita y permanente, y revela el vínculo entre lo doméstico y lo internacional. Además, se aprecia una prácticamente absoluta coincidencia en el plano de las ideas que se reflejaba en la provisión de préstamos de rápido desembolso. Posteriormente, persistió dicha coincidencia, pero el país buscó cierta autonomía mediante la reducción de su deuda externa en general y en particular de su dependencia de los acuerdos multilaterales. En consecuencia, disminuyó su demanda de financiamiento.

De lo anterior se derivó la pérdida paulatina de espacio del BID. No obstante, se advierte el despliegue de esfuerzos a fin de justificar su presencia mediante cooperación técnica. Asimismo, el banco continuó otorgando préstamos para reformas de política, mediante los cuales incide directamente sobre el ejercicio de las funciones estatales.

El modelo peruano se orientó fundamentalmente hacia el sector privado, el cual ha sido sostenido por el Estado, lo que refleja las relaciones de poder vigentes. Esta configuración ha sido respaldada por el BID mediante múltiples acciones, entre ellas el fomento de las APP. Esto da cuenta del nexo entre las esferas política y económica.

El banco resalta los resultados positivos del modelo, entre los cuales destacan el crecimiento económico y el ambiente favorable ofrecido para la inversión. Pero no puede desconocerse que ello también ha implicado dejar al margen la consolidación interna, como se refleja en la informalidad y en el énfasis por disminuir derechos laborales (tanto en los años noventa como en la parte final de la década anterior).

En conclusión, la relación del BID con Perú refleja los esfuerzos para sostener el modelo neoliberal en lugar de acciones de financiamiento del desarrollo. El soporte al modelo giró en torno a la proyección de ideas y la provisión de capacidades materiales (financiamiento) para concretarlas, todo lo cual favoreció el entramado de relaciones de poder vigente que suele permanecer encubierto, pero en este caso es posible inferir que los beneficios se concentraron en el sector privado.