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INTRODUCCIÓN
Los objetivos del presente trabajo son: en primer lugar, mostrar que la relación entre América Latina y el Fondo Monetario Internacional (FMI) es el fiel reflejo de una lucha de clases a escala mundial, donde la correlación de fuerzas internas y externas se ha articulado a lo largo de los años en favor del capital; en segundo lugar, reflexionar sobre las posibilidades concretas que se le abren a la región de cara al futuro si pretende no repetir su historia (Barkin y Esteva, 1979).
El FMI sigue cumpliendo un papel clave en la reconfiguración y la extensión del dominio del capital financiero internacional sobre los recursos productivos locales; así, contribuye a dirimir las disputas entre clases sociales en el interior de los países, lo que favorece la consolidación de una clase capitalista local subordinada a los designios y el poder del capital internacional. Asimismo, entendemos que América Latina está enfrentando un fuerte incremento en los niveles de presión por parte del organismo internacional, con el claro fin de impedir o detener cualquier intento de sublevación nacional. De este modo, pierde relevancia cuán progresista o aun centrista sea un gobierno, también cuáles son las constelaciones de fuerzas que se dirimen en su plano nacional, o incluso los grados de libertad que la política interna posee, ya que se encuentran profundamente coartados por el devenir de las disputas internacionales.
Con estos objetivos, el trabajo se estructura en tres secciones, luego de esta breve introducción. La sección I analiza la historia de creación del FMI, quiénes son los países que controlan sus decisiones y cuáles son sus principales funciones y fuentes de financiamiento. La sección II estudia la relación de largo plazo entre los países de América Latina y el organismo financiero internacional desde mediados de los años setenta hasta la actualidad. Se focaliza en tres casos de análisis: la crisis de la deuda de 1982 y la relación del Fondo con México y con Argentina. El objetivo es repesar estos elementos con el fin de dar cuenta del modo específico en el que su intervención indefectiblemente terminó siendo decisiva en la disputa de clases de los países de la región al favorecer siempre a los grandes capitales, especialmente a los grupos financieros internacionales. Finalmente, en la sección III reflexionamos sobre la naturaleza del FMI, así como respecto a los desafíos futuros que se le presentan a la región para revertir esta nefasta herencia histórica.
I. SURGIMIENTO DEL FMI Y SUS PRINCIPALES FUNCIONES
Los orígenes del FMI se remontan a 1944, mientras el mundo todavía estaba inmerso en la segunda Guerra Mundial. En este contexto, 44 naciones aliadas, asociadas y un país neutral (Argentina), lideradas por los Estados Unidos y el Reino Unido, se reunieron en Bretton Woods, New Hampshire, del 1° al 22 de julio de ese año, para discutir los planes económicos a aplicar cuando se alcanzara la paz de posguerra. Si bien las negociaciones para el Acuerdo de Bretton Woods llevaron 22 días, sus borradores se comenzaron a discutir entre los Estados Unidos y el Reino Unido dos años antes (Peet, 2003).
Los gobiernos se proponían garantizar la paz y la prosperidad mundiales mediante la cooperación económica internacional. Para ello, dicha cooperación se articularía a partir de un mercado mundial, donde el capital y los bienes podrían moverse libremente sin trabas, y serían regulados exclusivamente por instituciones globales cuyo accionar se encontraría definido por el interés general. De este modo, se conseguirían estabilidad y previsibilidad mayores. Bretton Woods no sólo establece las reglas generales de funcionamiento de relaciones entre países diseñadas por las dos últimas potencias mundiales, sino que también representa fundamentalmente el deseo de las potencias de expandir el mercado capitalista globalmente y subordinar a los países periféricos dentro de sus esquemas de acumulación global. Asimismo, es importante remarcar que, si bien Bretton Woods fue el resultado de la planificación y la cooperación entre estadunidenses y británicos, los Estados Unidos dominaron la conferencia y la orientaron de acuerdo con sus intereses nacionales, así emergieron de ésta como potencia mundial hegemónica indiscutible.1
En el marco de creación de este acuerdo, tres instituciones reguladoras fueron previstas para ayudar en el nuevo funcionamiento global: el FMI, el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRF) -más tarde conocido como Banco Mundial- y la Organización Internacional de Comercio (que luego devendría en la OMC). Las dos primeras organizaciones se formalizaron como tales durante la conferencia de Bretton Woods, mientras que la creación de la OMC recorrería un largo camino desde la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1948, pasando por sucesivas rondas de negociaciones comerciales e incorporación de normas y países, y que derivarían finalmente en la creación de la organización a partir del 1° de enero de 1995.
El FMI fue la institución más poderosa de las establecidas en Bretton Woods. Originalmente, y al comienzo, se dedicó a cuestiones financieras vinculadas con el tipo de cambio y a préstamos de balance de pagos; cuestiones importantes, pero que generaban pocas controversias o disputas (Peet, 2003). Sin embargo, a comienzos de los años setenta, en el contexto de importantes transformaciones en el capitalismo mundial y con el abandono de la convertibilidad del dólar en oro, la institución comenzó a transformar su política de préstamos a los países del tercer mundo. Fundamentalmente, empezó al otorgar préstamos a cambio de la aplicación de una batería de políticas que incluía apertura y liberalización de las economías, así como privatizaciones e insistencia en la aplicación de las políticas de mayor “austeridad” en el manejo fiscal de los gobiernos nacionales.
Esta transformación en las condicionalidades impuestas a los países deudores no fue ninguna casualidad, sino que responde a claros intereses por parte de los países centrales, en particular los Estados Unidos, para someter mediante la intervención del Fondo cualquier intento de desarrollo alternativo que pudiera poner en jaque la hegemonía estadunidense. En este punto, es interesante remarcar que durante las discusiones anteriores al armado del FMI, los estadunidenses y los europeos tuvieron una fuerte disputa en torno a cómo la institución debía prestar los fondos. Para los europeos, el FMI debía prestar recursos a los países miembros cada vez que éstos lo solicitasen, en tanto que, para los otros, pedir prestado al FMI no debía ser un derecho incondicional: el país deudor debía seguir y cumplir ciertos protocolos.
De acuerdo con su acta constitutiva, el FMI es un cuerpo supranacional cuyos propósitos generales son fomentar la cooperación monetaria internacional; facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional; suscitar la estabilidad cambiaria; coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos; proveer (con las garantías adecuadas) recursos a disposición de los países miembros que experimentan desequilibrios de sus balanzas de pagos. Tales objetivos en términos prácticos y organizativos se agrupan en tres funciones básicas (FMI, 2022). La primera es la asistencia financiera, que consiste en proporcionar préstamos a los países miembros que están expuestos a problemas de balanza de pagos. Una vez solicitado el préstamo, se diseña un plan de políticas (siempre es un plan de austeridad) entre las autoridades nacionales y los funcionarios del FMI, y cuando se aprueba y otorga el financiamiento, su continuidad depende de la implementación eficaz de las políticas de ajustes acordadas.
La segunda función es la supervisión con el supuesto objetivo de mantener la estabilidad y prevenir las crisis en el sistema monetario internacional. El FMI pasa revista a las políticas económicas aplicadas por los países miembros, así como a la situación económica y financiera nacional, regional y mundial mediante un sistema formal de supervisión. Con estos fines, el organismo internacional publica evaluaciones periódicas sobre el panorama internacional en las Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook); sobre los mercados financieros en su Global Financial Stability Report; sobre la evolución de las finanzas públicas en el Fiscal Monitor, e informes regionales y nacionales periódicos sobre la situación económica de los países miembros.
Finalmente, la tercera función refiere al fortalecimiento de las capacidades, para lo cual el organismo internacional constantemente brinda asistencia técnica y capacitación a fin de fomentar y establecer un conjunto de prácticas que supuestamente tienden a mejorar las instituciones existentes y a fortalecer las capacidades humanas que éstas requieren. Dentro de esta línea se encuentran las recomendaciones para conseguir políticas más eficaces en ámbitos como tributación y administración, gestión del gasto, políticas monetarias y cambiarias, supervisión y regulación de sistemas bancarios y financieros, marcos legislativos y estadísticas económicas.
El FMI emite un activo de reserva internacional conocido como derechos especiales de giro (DEG o, por sus siglas en inglés, SDR, special drawing rights), creado en 1969 por el Fondo para complementar las reservas oficiales de los países miembros. Los DEG son la principal fuente de recursos financieros con que cuenta el organismo para operar, y su valor, al 1° de octubre de 2016, se basa en la evolución de una canasta de cinco monedas: el dólar, el euro, el renminbi, el yen y la libra esterlina. El total mundial de asignaciones asciende actualmente a alrededor de 204 000 millones de DEG (aproximadamente 296 000 millones de dólares estadunidenses). Los miembros del FMI también pueden realizar entre sí intercambios voluntarios de DEG por monedas de libre circulación.
Es importante remarcar que, de acuerdo con la contribución de los diferentes países, se generan distintas cuotas para cada miembro, que en términos generales reflejan el tamaño y la posición relativa de los países en la economía mundial, así como el poder de éstos dentro de la organización. El FMI realiza regularmente revisiones generales de cuotas, la última (la decimocuarta) concluyó en 2010 y los aumentos de cuotas se hicieron efectivos en 2016. En el Cuadro 1 podemos ver el peso de las principales 20 economías del mundo, la contribución en millones de DEG y la participación de sus cuotas, con base en las cuotas realmente pagadas hasta 2024.
Cuadro 1 Cuotas y votos por país miembro del FMI, 2024 a
| Rango | País |
Cuota: millones de DEG |
Cuota total
(porcentaje) |
Número de votos |
Total
(porcentaje) |
| 1 | Estados Unidos | 82 994.20 | 17.43 | 831 407.00 | 16.50 |
| 2 | Japón | 30 820.50 | 6.47 | 309 670.00 | 6.14 |
| 3 | China | 30 482.90 | 6.40 | 306 294.00 | 6.08 |
| 4 | Alemania | 26 634.40 | 5.59 | 267 809.00 | 5.31 |
| 5 | Francia | 20 155.10 | 4.23 | 203 016.00 | 4.03 |
| 6 | Inglaterra | 20 155.10 | 4.23 | 203 016.00 | 4.03 |
| 7 | Italia | 15 070.00 | 3.16 | 152 165.00 | 3.02 |
| 8 | India | 13 114.40 | 2.75 | 132 609.00 | 2.63 |
| 9 | Rusia | 12 903.70 | 2.71 | 130 502.00 | 2.59 |
| 10 | Brasil | 11 042.00 | 2.32 | 111 885.00 | 2.22 |
| 11 | Canadá | 11 023.90 | 2.31 | 111 704.00 | 2.22 |
| 12 | Arabia Saudita | 9 992.60 | 2.10 | 101 391.00 | 2.01 |
| 13 | España | 9 535.50 | 2.00 | 96 820.00 | 1.92 |
| 14 | México | 8 912.70 | 1.87 | 90 592.00 | 1.80 |
| 15 | Holanda | 8 736.50 | 1.83 | 88 830.00 | 1.76 |
| 16 | Corea del Sur | 8 582.70 | 1.80 | 87 292.00 | 1.73 |
| 17 | Australia | 6 572.40 | 1.38 | 67 189.00 | 1.33 |
| 18 | Bélgica | 6 410.70 | 1.35 | 65 572.00 | 1.30 |
| 19 | Suiza | 5 771.10 | 1.21 | 59 176.00 | 1.17 |
| 20 | Indonesia | 4 648.40 | 0.98 | 47 949.00 | 0.95 |
aDel 1 al 9, incluso 52.55% de votos. De 189, 20 miembros tienen 68.74% de votos.
Fuente: elaboración propia con base en datos del FMI (2024).
Como podemos observar en el Cuadro 1, tan sólo las nueve principales economías del mundo contribuyen con 53% de los DEG y controlan 50.39% del total de los votos, lo que les permite controlar al organismo. De esto, resulta claro que el FMI no es una institución democrática en cuanto a igualdad entre países, ya que claramente las posibilidades o no de otorgamiento de créditos, así como la aplicación (o no) de condicionalidades dependen exclusivamente del acuerdo y el deseo de las principales potencias económicas mundiales.
Históricamente, los préstamos del Fondo se han articulado en torno de dos grandes programas: acuerdos stand-by y acuerdos de servicio ampliado o de facilidades extendidas (SAF). El primero es el acuerdo más usado por los países miembros, y su particularidad es que regularmente abarca periodos relativamente cortos, con una duración de entre 12 y 24 meses, pero raramente mayor a 36 meses. En general estos acuerdos implican la supervisión constante del Fondo al país deudor de sus políticas económicas, pero suelen tener menos condicionalidades de reformas estructurales y más focalización en el cumplimiento de ciertos objetivos pautados.
El segundo tipo de acuerdo, el de servicio ampliado o de facilidades extendidas, se aplica a los países que no sólo experimentan un problema pasajero de balance de pagos, sino que se considera que tienen deficiencias estructurales. Por ende, estos acuerdos se diseñan para intervenir en la estructura económica del país y en las medidas de austeridad fiscal y liberalización del tipo de cambio y la tasa de interés comunes a los acuerdos con el Fondo. Suele sumarse una batería de medidas vinculadas con privatizaciones, reformas laborales y transformaciones en la seguridad social. Es importante remarcar que ninguno de los dos planes está diseñado para ayudar verdaderamente al país deudor a que resuelva sus problemas económico financieros; por el contrario, los acuerdos con el Fondo tienen el claro objetivo de intervenir en la política interna de los países deudores, y lograr su subordinación económica mediante la supuesta ayuda desinteresada a partir de la aplicación de políticas neoliberales de mercado.
Finalmente, en materia de gestión de gobierno, la instancia máxima de su estructura organizativa es la Junta de Gobernadores, que está integrada por un gobernador y un gobernador suplente por cada país miembro. La Junta de Gobernadores se reúne una vez al año en ocasión de las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial. Operativamente, el Fondo está dirigido por un director gerente, que es el jefe de personal y se desempeña como presidente del Directorio Ejecutivo, el cual tiene 24 directores que representan a todos los países miembros. Por acuerdo entre los países que dominan el Fondo, el director gerente ha sido siempre ciudadano europeo y cuenta con la asistencia de un primer subdirector gerente que, por convención, siempre ha sido estadunidense. A cambio de esto, el presidente del Banco Mundial siempre ha sido ciudadano de los Estados Unidos, lo que muestra claramente no sólo la articulación entre los organismos financieros, sino también que quienes controlan ambos son los mismos países.
II. LA RELACIÓN DEL FMI Y AMÉRICA LATINA
La relación del Fondo con América Latina puede abordarse desde dos niveles: regional y específico de cada uno de los países de la región, que por diferentes cuestiones han tenido una relación particular que merece destacarse. A lo largo de esta sección haremos un doble abordaje destacando tres casos: uno regional y dos específicos. Éstos son la crisis de la deuda latinoamericana, que comienza en México en 1982 y luego se expande por toda la región, y la relación particular del organismo internacional con México y luego con Argentina.
1. La crisis de la deuda de los años ochenta
Durante los años de posguerra (1945-1970), los países latinoamericanos buscaron consolidar un desarrollo económico basado en la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), y la región necesitaba dólares para mantener el volumen de importaciones y sostener su ritmo de crecimiento industrial. Durante ese periodo el sector financiero funcionó en una posición absolutamente subordinada al productivo, centralmente como una herramienta cuya función era estimular el desarrollo industrial.
A principios de la década de 1970, la región sufrió varias dictaduras militares que tomaron el poder e impusieron drásticamente un nuevo modelo económico basado en la hegemonía financiera. El principal objetivo de los golpes militares fue transformar drásticamente el papel central de la clase trabajadora en el proceso de acumulación, al reprimir los salarios reales y reducir los gastos para funciones sociales. Asimismo, se modificó la lógica de endeudamiento de los países de la región. El endeudamiento de los países latinoamericanos, que otrora sirvió para levantar su restricción externa y promover la industrialización, se convirtió en un elemento clave en el ascenso y la consolidación de la hegemonía financiera.
En medio de una crisis de confianza en los mercados internacionales respecto al dólar, en agosto de 1979 Paul Volcker fue nombrado presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos (su banco central). Con el objetivo de frenar la inflación, aplicó un conjunto de políticas monetarias contractivas y subió la tasa de interés, lo que provocó una recesión en los Estados Unidos y en la mayoría de los países avanzados. El acceso al crédito se encareció significativamente; ello provocó una crisis de la deuda en agosto de 1982, cuando el ministro de finanzas de México, Jesús Silva Herzog, anunció en Washington que México entraba en moratoria de pagos de su deuda externa. La decisión de México fue seguida inicialmente por Argentina, Brasil, Venezuela, y luego se extendió a otros países de la región. Como consecuencia, los bancos privados internacionales endurecieron su posición y decidieron cortar toda financiación a los países latinoamericanos.
A mediados de ese año, la exposición financiera de los nueve bancos más grandes de los Estados Unidos alcanzaba 180% de su valor neto. La caída del valor de mercado de la deuda latinoamericana no sólo ponía en peligro a dichos bancos, sino que también podía dar lugar a un crack bancario de dimensiones globales (Tussie, 2015: 201). De este modo, la región debió enfrentarse a un verdadero club de acreedores, claramente coordinado por el gobierno de los Estados Unidos, a fin de evitar una crisis bancaria de grandes proporciones (Devlin, 1989). Al tiempo que este marco asimétrico se iba consolidando, en muchos de los países de la región comienzan las discusiones respecto al origen de la deuda externa y las dificultades para cumplir con los compromisos (Tussie, 2015: 202).
Esta crisis financiera -es decir, el impago de las obligaciones a la banca internacional- no se limitó a América Latina, con causas y efectos similares se extendió a varios países del Sudeste asiático. Frente a esta coyuntura, los bancos formaron sus propias organizaciones para enfrentar los retos que implicaba: el club de Londres que reunía a las instituciones privadas y el de París, en el cual se juntaron las públicas (Brown y Bulman, 2006). Este acontecimiento hizo patente el conflicto tornado global: al enfrentar a cada uno de los países deudores con la banca como grupo unificado y hacer evidente el conflicto sociopolítico internacional que había quedado latente.
La crisis de la deuda en la región duró ocho años, hasta comienzos de los años noventa. Suelen distinguirse tres etapas diferentes. La primera se extiende desde fines de 1982 hasta 1985 y puede caracterizarse como un periodo de aplicación de políticas de ajuste, intentos de resistencia y derrota de las mismas. Una vez que los países de la región entraron en moratoria de pagos de la deuda externa, su primera estrategia fue aplicar recetas neoliberales. La respuesta externa provino de los organismos multilaterales con el FMI tomando la iniciativa, al diseñar un plan que tenía tres características principales. En primer lugar, se concederían préstamos a cambio de la aplicación de un programa de ajuste que comprendería la reducción del gasto (sobre todo social), la apertura económica y la desregulación de los mercados. En segundo lugar, los préstamos del organismo internacional sólo se concederían si los bancos comerciales privados de cada país de la región reanudaban sus préstamos e inyectaban liquidez en la economía. Por último, los costos del ajuste serían mitigados mediante la participación de otros organismos multilaterales, como el Banco Mundial, que brindarían asistencia técnica y ciertos recursos para contener lo peor de la crisis. El diagnóstico del FMI hizo hincapié en la mala gestión interna de los países de la región como causa principal de los problemas en el pago de la deuda externa; de este modo, ignoró los aspectos globales de la crisis (Pastor, 1989).
Como resultado de la aplicación de estas políticas, en junio de 1984 surgió el Consorcio de Cartagena, donde se congregaron representantes de 11 países de América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, República Dominicana, Venezuela y Uruguay (Navarrete, 1985). Éstos concentraban 80% de la deuda regional, pero, a pesar de los intentos de articulación y operación conjunta, el documento final de Cartagena se limitó a crear un mecanismo de consulta y seguimiento regional para intentar ayudar en las negociaciones con los acreedores. La rápida reacción del Tesoro estadunidense, coordinada con el consorcio de bancos de ese país y el FMI, logró en los siguientes meses neutralizar la amenaza que los países latinoamericanos no lograron con- cretar.
El plan diseñado por el FMI fracasó, porque ni las economías latinoamericanas mejoraron su desempeño económico (en 1983 la caída del producto interno bruto [PIB] fue de 1.9%) ni los bancos comerciales privados prestaron dinero nuevo. En octubre de 1985, el secretario del Tesoro de los Estados Unidos, James Baker, anunció una iniciativa para hacer frente al problema de la deuda, que se conoció como el Plan Baker y marcó el comienzo de la segunda etapa que abarca de 1986 a 1988. La nueva iniciativa consistió en aumentar los préstamos bancarios en 20 000 millones de dólares, a los que se les sumarían otros 9 000 millones de dólares adicionales aportados por organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interame-ricano de Desarrollo. A cambio, los gobiernos que suscribieran el plan tendrían que aplicar transformaciones estructurales de largo plazo que consistían en liberalización del comercio y los mercados financieros, privatizaciones, reforma fiscal y recortes presupuestarios, así como la eliminación de las subvenciones públicas. Sin embargo, como ni los bancos comerciales ni los organismos multilaterales prestaron los nuevos fondos, el plan fue perdiendo impulso y finalmente fracasó.
El último intento de resolver el problema de la deuda llegó con el Plan Brady, ideado por Nicholas Brady, secretario del Tesoro estadunidense. El plan se desarrolló entre 1989 y principios de los años noventa y propuso canjear los antiguos bonos de deuda externa por nuevos títulos que estarían respaldados por el Tesoro estadunidense. México fue el primero en adoptarlo en 1989 y, en los años siguientes, 10 países de la región habían firmado el Plan Brady: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. La disminución de la deuda fluctuó entre 35 y 45%, lo que redujo la relación de deuda sobre PIB de 54% en 1987 a 32% en 1997 (Stallings, 2014: 71).
Durante estos años y sobre todo a partir de la “resolución” de la crisis de la deuda de 1982, el FMI devino en el representante político y técnico de los acreedores externos en América Latina, al ser el encargado de elaborar los programas de ajuste y de controlar su evolución. Tanto es así que el nuevo financiamiento de los bancos privados acreedores sólo fue concedido una vez que el organismo internacional aprobaba lo actuado por el país deudor en términos de política económica (Basualdo, 2006). Este periodo pasó a conocerse como la “década perdida” para el desarrollo económico y social de la región.
2. La relación del Fondo con México
La suspensión de pagos de su deuda externa anunciada por Silva Herzog en Washington en 1982 marcó un punto de inflexión para el Fondo. Fue la primera crisis de la deuda del mundo “en desarrollo” en su historia, lo que provocó pánico en los mercados financieros internacionales, ya que se avizoraba el espectro de movimientos similares en otros países, sobre todo en América Latina.2 El FMI otorgó un préstamo de 1 000 millones de dólares al país, complementados por cuantiosos recursos oficiales estadunidenses, lo que calmó los mercados internacionales y dio un respiro muy corto a la economía mexicana. Con estas medidas, la institución marcó un cambio dramático en su relación con la región, y eventualmente con el Sur Global.3
Siguiendo con los lineamientos de su “libro de texto” clásico, el Fondo condicionó esta manita a la imposición de una política extrema de austeridad y de políticas económicas, al inaugurar lo que se conocería como “la década perdida” para los países grandes de América Latina. En México, no solamente requirió una reducción dramática del gasto público, que repercutió en aparatosas reducciones en servicios públicos y proyectos de inversión pública, también obligó al país a su accesión al GATT. Esto sería la antesala de la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), instrumento central en la panoplia completa de políticas para la imposición del neoliberalismo en el país, un paquete completo de medidas que se conocería como el Consenso de Washington (Williamson, 1990).
La relación del FMI con México a raíz de la crisis de pagos de 1982 implicó un volte-face dramático en la trayectoria del país. Sus repercusiones fueron profundas y amplias, lo que marcó el camino del país durante casi cuatro decenios (1982-2018). Sufrió una reducción estrepitosa en su tasa de crecimiento a raíz de un retiro del sector público como motor de la economía. Después de un periodo de reorganización institucional del sector público, se inauguró un lapso de amplias privatizaciones de las empresas públicas más pujantes, lo que generó un pequeño grupo de beneficiarios de un proceso repleto de favoritismos y corruptelas que todavía marca el rumbo de la política nacional. Quizás el impacto más desastroso de este cambio de rumbo era la prolongada contracción del poder adquisitivo del salario mínimo, fijado por una comisión gubernamental. Asimismo, se reprimieron los salarios para toda la clase trabajadora, lo cual agudizó la desigualdad social y ensanchó las filas del sector informal de la fuerza de trabajo.4 Como corolario, se impulsó el arribo de muchas empresas de ensamblaje de productos manufacturados para la exportación (maquiladoras), donde dominan condiciones deplorables de trabajo y salarios por debajo del necesario para el sostén de una familia, de acuerdo con las definiciones oficiales.
A mediados de los años noventa, el Fondo se vio obligado a intervenir de nuevo como consecuencia de un sexenio de políticas económicas manipuladas, al detener el tipo de cambio internacional para mantener la popularidad del presidente en turno (Carlos Salinas de Gortari) y tratar de probar la eficacia de sus políticas neoliberales. Con el cambio de administración política, los mercados cobraron su revancha, lo que provocó lo que vendría a conocerse con la Crisis del Tequila con repercusiones mundiales. Había una estampida a los bancos que amenazó su estabilidad, un aumento dramático en la inflación, y un alza en las tasas de interés que llevó millones a la bancarrota, destruyó pequeños negocios y despojó a importantes grupos sociales de sus casas a medida que los bancos las embargaba por impago de hipotecas. El FMI intervino con un préstamo de 50 000 millones de dólares, para apoyar la decisión mexicana de asumir las deudas impagables del sistema bancario privado mediante el mal nombrado Fondo Bancario de Protección del Ahorro (Fobaproa, popularmente tildado “Robaproa”), por un total de más de 500 000 millones de pesos. Era claro que su propósito fue el de salvar a los bancos privados, al darles liquidez y absorber sus deudas impagables5 a costa de una carga pública que pagará la población mexicana por generaciones y limitó las posibilidades del sector público a financiar obras y servicios públicos que tanto necesitaba el país.
Esta historia de los últimos 40 años en México deja claro que el Fondo Monetario Internacional operó eficazmente para reforzar las fuerzas financieras y los grupos sociales que promovieron una transformación profunda de la economía y la sociedad mexicana. Esta reestructura ha agudizado la pobreza en el país y desmembrado los esfuerzos para crear una estructura productiva que atienda las necesidades de la población.6
3. La relación del Fondo con Argentina
En septiembre de 1955 Argentina sufrió un golpe de Estado que derrocó al general Juan Domingo Perón y puso fin a una década de conquistas laborales y mejora en las condiciones de vida de la población argentina. La autodenominada “revolución libertadora”, bajo el mandato del presidente de facto Pedro Aramburu, determinó mediante el decreto-ley 15.970 que Argentina se adhería al acuerdo de Bretton Woods, y, de este modo, pasaba a ser miembro del FMI. Es importante recalcar que Argentina fue el último país de la región adherido a tal acuerdo, y que el general Perón era un fuerte opositor a que Argentina ingresara como miembro del organismo financiero internacional; llegó a declarar que “se cortaría la mano antes de firmar un empréstito con el FMI”.
Desde entonces, Argentina es uno de los países que más han recurrido a la ayuda del Fondo y, si bien los acuerdos con el FMI suelen deberse a situaciones excepcionales, para Argentina han sido la norma desde que ingresó en el organismo. En los 50 años, que van desde 1956 hasta 2006, el país firmó 18 acuerdos stand-by, dos SAF (1992 y 1998), un servicio de complementación de reservas (2001), ocho acuerdos con condiciones más laxas (siete compensaciones por fluctuaciones de las exportaciones en los años setenta y ochenta), y un acuerdo de servicios financieros petroleros en 1975. Sólo en 12 de estos 50 años, el país no estuvo bajo acuerdos con el Fondo (Brenta, 2013).
Sin embargo, los procesos de endeudamiento fueron diferentes a lo largo de las décadas, con un fuerte quiebre en la dinámica de endeudamiento de la última dictadura militar que tomó el poder en marzo de 1976. Entre 1956 y 1975, Argentina comienza su paulatino proceso de endeudamiento. El primer acuerdo se hizo en abril de 1957 (por 75 millones de dólares) con el objetivo de lograr una mayor libertad económica. Un año después el país firma su primer stand-by en el marco del lanzamiento del Programa de Estabilización para la Economía Argentina. A partir de allí la dinámica se establece como estructural, donde el país recurre al Fondo y éste le receta las políticas económicas a aplicar. Esto se extendió hasta 1974, cuando Perón, que fue electo por tercera vez como presidente, decidió cancelar sus obligaciones anticipadamente con divisas originadas en saldos positivos en el balance comercial (Brenta, 2013: 153).
La dictadura militar que tomó el poder en marzo de 1976 puso fin a uno de los procesos de industrialización por sustitución de importaciones más exitosos experimentado por un país periférico a comienzos de los años setenta. Las políticas aplicadas tuvieron una profundidad que, mediante su interacción, logró refundar la economía argentina (Santarcángelo, 2017). En agosto de 1976 la dictadura firmó un acuerdo stand-by, que fue “el mayor convenio acordado hasta ese momento a un país latinoamericano”, lo que permitió el giro de 180 millones de dólares y facultó la tramitación de un préstamo con un grupo de bancos estadunidenses, europeos y japoneses, que remesaron 1 000 millones de dólares en octubre de 1976; esto inició el vertiginoso crecimiento de la deuda argentina (Brenta, 2013: 153).
En la Gráfica 1 podemos apreciar la evolución del endeudamiento llevado adelante por Argentina entre 1976 y 2001, así como la evolución del PIB y la fuga de capitales.
Fuente: elaboración propia con base en Basualdo (2006).
Gráfica 1 PIB, deuda externa total y fuga de capitales, 1975-2001 (en billones de dólares, base 1975 = 100)
Como podemos apreciar en la Gráfica 1, la dictadura militar multiplicó los niveles de endeudamiento externo, que ascendieron a 358% (de 7 800 a 43 600 millones de dólares) entre 1976 y 1983, lo mismo pasó con la evolución de la formación de activos externos (de 3 900 a 30 200 millones de dólares, en el mismo periodo). Este proceso de transformación se intensificó con los gobiernos democráticos de las décadas de los ochenta y noventa, cuando el FMI hizo giros por 3 304 millones de dólares durante la presidencia de Alfonsín (1983-1989) y por 15 152 millones de dólares entre 1989 y 2001 (presidencias de Menem y De la Rúa). Tal dinámica consolidó un nuevo régimen de acumulación basado en la hegemonía de las finanzas, lo que puso a la deuda y a la fuga de capitales en el centro de la escena. El Fondo ha desempeñado un papel clave en la implementación de las reformas neoliberales aplicadas en el país en los años ochenta y noventa, y sobre todo en el apoyo a los procesos de sobreendeudamiento y la fuga de capitales experimentados por Argentina. Como podemos apreciar en la gráfica, ambas variables presentan dinámicas de comportamiento similares, llegaron en 2001 a valores cercanos a los 140 000 millones de dólares. El comportamiento no fue azaroso, ya que durante la era neoliberal el endeudamiento externo dejó de ser un medio para financiar la expansión industrial y se convirtió en un instrumento para obtener rentas financieras, que luego pasaron a ser el núcleo de la formación de activos externos.
El inicio del nuevo siglo supuso el fin de la implementación activa de políticas neoliberales, al calor de una profunda crisis económica, política y social que hizo colapsar el esquema económico hasta entonces vigente (Santarcángelo y Padín, 2022). En el medio de una situación social dramática, a fines de 2001 Argentina declaró el default parcial de su deuda externa por más de 100 000 millones de dólares, uno de los mayores defaults de deuda soberana de la historia. Éste fue parcial, porque no incluyó un default a los principales organismos internacionales, entre ellos, en particular al FMI.
En mayo de 2003 asumió un nuevo gobierno encabezado por Néstor Kirchner y comenzó una extraordinaria etapa de expansión (con tasas anuales promedio de crecimiento de 8.8% entre 2003 y 2008), junto con superávit fiscal y comercial, precios domésticos bajo control, crecimiento del salario real y una importante recuperación de los indicadores sociales. Para la nueva administración, la resolución del problema de la deuda externa fue un asunto prioritario y constituyó uno de sus principales logros. Con base en lo planteado por Santarcángelo y Padín (2022), sobresalen dos hitos en la consecución de ese objetivo. En primer lugar, en 2005 se efectuó el primer canje de deuda, que implicó un saneamiento de las cuentas externas a resultas de la reducción de los intereses a pagar y la finalización de la acumulación de atrasos por la deuda pública en cesación de pagos. El monto elegible totalizaba 82 000 millones de dólares -de los cuales se canjearon 62 000 millones-, y se emitió nueva deuda por 35 000 millones. La quita sobre el valor nominal ascendió a 56%, y al cierre del proceso el porcentaje de aceptación superó 76 por ciento.
El segundo hito se produjo en 2006, cuando el presidente Kirchner decidió cancelar anticipadamente la deuda con el FMI (9.8 mil millones de dólares), al utilizar reservas internacionales.7 Este hecho resultó especialmente relevante, tanto por el monto involucrado (representaba 34% de las reservas del país) como por constituir el fin de la larga injerencia del FMI en la política doméstica mediante la imposición de todo tipo de condicionalidades. Las palabras del entonces presidente Kirchner al anunciar la cancelación de esa deuda reflejan tal realidad:
Esta deuda ha sido constante vehículo de intromisiones, porque está sujeta a revisiones periódicas y ha sido fuente de exigencias y más exigencias, que resultan contradictorias entre sí y opuestas al objetivo del crecimiento sustentable. Además, desnaturalizado como está en sus fines el Fondo Monetario Internacional ha actuado, respecto de nuestro país, como promotor y vehículo de políticas que provocaron pobreza y dolor en el pueblo argentino, de la mano de gobiernos que eran proclamados alumnos ejemplares del ajuste permanente.8
Esta estrategia de desendeudamiento fue continuada durante las dos presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), y, gracias a la positiva evolución de la actividad económica y a un nuevo canje de la deuda llevado adelante en 2010, el peso de ésta respecto al PIB argentino evidenció una caída significativa: entre 2004 y 2015 la relación deuda/PIB pasó de 118% a 52.6% (Santarcángelo y Padín, 2022).
En diciembre de 2015 ocurrió un hecho inédito en Argentina: la elección de Mauricio Macri como presidente, lo que marcó la llegada al poder por vía democrática de la derecha en Argentina. El cambio en la orientación económica contaba con el apoyo de las principales potencias económicas y de las más relevantes fracciones del capital que operan a nivel local, así como de sectores conservadores de la dirigencia del peronismo. El plan económico de la coalición de Cambiemos se basó en las recetas usuales del Consenso de Washington, de apertura económica y comercial, al tiempo que se alentó el ingreso y egreso de capitales en una dinámica de carry trade. El resultado fue de un rápido incremento del déficit que derivó en que en abril de 2018 se volviera a solicitar un préstamo al FMI. La ayuda del organismo multilateral consistió en brindar, mediante un acuerdo stand-by, un paquete de asistencia sin precedentes en su historia (44 000 millones de dólares); asimismo, ofreció sus clásicas recomendaciones de política económica: la “consolidación” fiscal, la reforma de la carta orgánica del banco central y la implementación de un esquema de metas de inflación, entre otras (FMI, 2022). La asistencia del FMI, que excedió largamente los montos máximos correspondientes a la cuota de Argentina en dicho organismo,9 no puede concebirse sin considerar el apoyo explícito que brindó el gobierno de Donald Trump a su aliado regional en el marco de su disputa contra los gobiernos progresistas de la región (Santarcángelo y Padín, 2022). En ese respecto, el exdirector ejecutivo de los Estados Unidos en el FMI, Claver-Carone, reconoció que fue su país el que promovió el programa de asistencia más grande en la historia del organismo para “ayudar a Argentina”, incluso cuando los representantes europeos estaban en contra. El expresidente Macri, por su parte, sostuvo que “La plata del FMI la usamos para pagarles a los bancos comerciales que se querían ir porque tenían miedo de que volviera el kirchnerismo”.10
En diciembre de 2019 una coalición del peronismo conducida por Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner logró recuperar la presidencia. Sin embargo, el impacto primero de la pandemia y luego de la falta de planificación económica y definición de objetivos prioritarios, sumados a los enormes costos del endeudamiento y la falta de autonomía y subordinación en materia económica, llevó a renegociar la deuda externa con los acreedores externos. El resultado económico y político de la renegociación fue catastrófico para el país. En relación con lo económico, no se consiguieron quitas significativas y simplemente se obtuvo una mejora en los vencimientos de la deuda que se trasladaron para empezar a pagarse a partir de 2024. En lo político, se perdió la posibilidad de declarar la deuda como odiosa, no reconocerla y denunciar el préstamo ilegal que había realizado el Fondo. En síntesis, la dinámica de endeudamiento con el FMI reforzó en los hechos esos objetivos, prácticamente eliminando la posibilidad de aplicar políticas no ortodoxas en el futuro próximo.
III. ¿QUÉ CAMINOS SE LES PRESENTAN A LOS PAÍSES EN DESARROLLO?
Los organismos internacionales no son instituciones neutrales. Todos cumplen con su posición clave en el desarrollo del capitalismo, y son fundamentalmente funcionales para los intereses de los grupos poderosos en los países que lideran estas instituciones. El FMI fue clave a la hora de imponer la adopción de planes de ajustes estructurales que, con la pretensión de ser planes técnicos de ayuda, imposibilitaron el desarrollo económico genuino de los países deudores. Asimismo, como resulta claro, el Fondo funciona como un dispositivo al que recurren las élites locales de derecha en su disputa nacional por el tipo de políticas, al tiempo que el organismo garantiza una orientación en línea con el modelo de globalización neoliberal imperante a nivel global.
Las implicaciones de este análisis son notorias. El Fondo sigue tomando un papel preponderante en la política interna de los países “en desarrollo” que están en graves aprietos por su exposición en los mercados internacionales de deuda. Para entender esta coyuntura, habrá que reflexionar que frecuentemente la propia contratación de deuda en estos países responde a la incapacidad del sector público de resolver los conflictos entre los distintos grupos sociales, es decir, la incapacidad de limitar las exigencias financieras de los grupos empresariales y la de responder a las demandas de la base social, que generalmente son sacrificadas con la explicación de que sus ingresos de impuestos y aprovechamientos de la explotación de recursos naturales no son suficientes. En muchos casos, particularmente en los dos reseñados en este trabajo, la legitimidad de los gobernantes proviene de procesos políticos dominados por los sectores financieros y empresariales, lo que da como resultado una clara predilección por atender las demandas de éstos a costa del bienestar de “los de abajo”. En términos más llanos: se ha armado una lucha de clases que se trata de aminorar con la emisión de deuda pública claramente insostenible (impagable) en el contexto de los mercados financieros globales. El FMI interviene y presiona a los gobiernos a adoptar políticas restrictivas que deliberadamente castigan a las masas populares, al reequilibrar la balanza de poder en favor de los grupos adinerados. En el caso argentino, esta acción tomó la forma de apoyar los esfuerzos de la administración pública de responder a resarcir las demandas de los grupos financieros internacionales que habían aceptado sacrificar una parte importante del valor de sus bonos en aras de un acuerdo con el régimen político anterior (macrista), lo que dio lugar a una fuga importante de capitales del grupo más rico a costa de la sostenibilidad de las finanzas públicas del país.
La situación actual del mundo en desarrollo está cambiando. Con los conflictos que están experimentando los Estados Unidos, la consecuente búsqueda de alternativas a la hegemonía estadunidense y el carácter “universal” del dólar, hay distintas iniciativas para encontrar otras formas de financiar el intercambio en el comercio internacional. En primer lugar, son los avances de China, no sólo en el plano económico sino también en el financiero, para facilitar su comercio con cuentas en su moneda, el yuan. Esto implica necesariamente mayores esfuerzos de promover el comercio entre el gigante asiático y sus socios, así como iniciativas para dar alguna forma de respiro a muchos países en el Sur Global que han acumulado deudas con China por inversiones en infraestructura. Otra organización que representa una coalición de países que está asumiendo mayor presencia en el escenario internacional con la victoria electoral de Luis Ignacio da Silva por tercera vez es la unión del BRIC (Brasil, Rusia, India, China), a la cual están solicitando entrada otras naciones, ansiosas de reducir su dependencia en el sistema liderado (y controlado) por los Estados Unidos y el FMI. Finalmente, la creación en 2010 de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se encuentra discutiendo propuestas que, aunque todavía están en etapa de pláticas exploratorias, pueden transformarse en una alternativa.
Estos intentos son aún incipientes en términos de poder realmente ofrecer un contrapeso al dominio estadunidense. Sin embargo, son un indicativo del desencanto con el ejercicio poderoso que ha tildado la balanza del poder en favor de los grupos financieros nacionales e internacionales a costa del bienestar de los grupos mayoritarios. Este poderío también ha castigado fuertemente muchos intentos de implementar programas de sustentabilidad ambiental, que implicarían limitar las inversiones extractivistas que tanto daño están haciendo en todas partes del planeta, otra vertiente de la inversión extranjera que está provocando importantes conflictos en el interior de los países receptores de estas inversiones. En su mayoría, los grupos sociales impactados por estas inversiones son de campesinos e indígenas, quienes resultan víctimas sin algún recurso en los escenarios nacionales para defenderse, situación que se está modificando en alguna medida a raíz de una mayor consciencia de sus derechos y sus aportaciones a esquemas de estrategias equilibrados frente a las crisis sociales, económicas y ambientales actuales. Sólo con la unidad de los pueblos oprimidos se podrá cambiar la historia.
IV. CONCLUSIONES
Este ensayo ofrece una visión del Fondo Monetario Internacional que no se aleja de la amplia literatura más crítica disponible, salvo que estamos enfatizando el impacto de esta institución en el conflicto social que la propia institución ha ocasionado. Oscar Ugarteche (2010: 45) ha expresado claramente esto en su breve historia:
El FMI se ha vuelto un freno de la ayuda externa para el cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio, recomienda que la ayuda externa entre a las reservas internacionales para que no genere inflación, advirtiendo sobre la capacidad de absorción de la economía, y sobre el peligro de que surja la “enfermedad holandesa” y los países más pobres vivan primordialmente de la ayuda externa en detrimento de su capacidad productiva interna, y el efecto en el crecimiento de las importaciones debido a un mayor consumo sin que las exportaciones crezcan.
En México hemos visto cómo sus interacciones con las administraciones políticas durante más de un cuarto de siglo coadyuvaron a una serie de políticas públicas que conllevó a una progresiva transformación de la economía y la sociedad. Cambió de la senda orientada a la profundización de una estructura productiva para atender a las necesidades del mercado interno hacia una orientación basada en las señales de los mercados financieros para el beneficio de los banqueros y sus clientes privilegiados. Los impactos de esta intervención se han visto aminorados por la decisión de los regímenes recientes a no acudir al Fondo para financiamiento y el importante volte-face de la actual administración pública de reorientar la política pública hacia un programa de apoyos sociales y productivos con una mayor atención a la mayoría de la población.
El caso argentino resultó mucho más oneroso, ya que la intervención ha sido más constante y deliberada para tratar de asegurar los intereses de la comunidad financiera internacional. El resultado ha sido una historia trágica de fuertes imposiciones económicas sobre la población, con breves intervalos de regímenes liberales que lograron detener el proceso por cortos periodos.
En fin de cuentas, el Fondo sigue respondiendo a los intereses de la comunidad financiera y la única manera que tiene un país para arar un camino benéfico a las capas mayoritarias es girar su atención y sus recursos a fortalecer una estructura productiva de bienes salariales y limitar el poderío de la banca internacional en el diseño de sus políticas. Como señala Baronian (2023: 1) en la introducción a su libro: “Mediante el impuesto sobre la décima parte la riqueza de los ricos y redistribuyendo parte de este tributo a los pobres, Cypselos ofrecería un ejemplo histórico distante de la liga inherente entre dinero y el Estado, así como su identidad con la deuda”.
El ejemplo desde el quinto siglo de Corintia sirve para introducir el papel del poder para la comprensión del funcionamiento del dinero. En el mundo actual, es el Fondo Monetario Internacional el que transmite este poder a los países del Sur Global que quisieran desviarse del camino pavimentado por el capital financiero internacional. Sería importante examinar las alternativas para tomar “las veredas menos pisadas” (Frost, 1916: 9).
