Las finanzas públicas municipales

La concentración de ingresos federales supera la proporción en países con tradición centralista como Francia, Reino Unido y Chile ^{(Otero, 2011)}. Existen fuertes argumentos acerca de que el federalismo debe promover la descentralización tanto en gasto como en ingresos, pero, hay consenso en cuanto a que en la práctica las federaciones latinoamericanas se pronuncian más hacia una descentralización del gasto ^{(Bonet y Fretes, 2013)}, dotando de más responsabilidades a los gobiernos locales, quienes para enfrentar la demanda de los ciudadanos hacen uso de mayores transferencias, ya que en las últimas décadas los ingresos propios no han tenido aumentos significativos para cubrir gastos.

Para que los procesos de descentralización tengan éxito, deben estar acompañados del desarrollo en la capacidad tributaria de gobiernos locales, ya que de llevarse a cabo en contextos de baja recaudación es imposible tener autonomía. Cuando se descentralizan las atribuciones de ingresos y las facultades de gasto sin considerar la capacidad tributaria de gobiernos locales es difícil lograr los resultados esperados en fortalecimiento de equilibrios verticales y horizontales. De hecho, la experiencia muestra que en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hay afectaciones producto de una mayor descentralización del gasto, no aparejada con una descentralización de ingresos ^{(Gemmell, et al., 2013}; ^{Bojanic, 2018)}.

A pesar de la tasa media de crecimiento anual, para el periodo 2000-2012, de 7.8% en la recaudación predial de los 2 457 municipios y las 16 delegaciones del entonces Distrito Federal, la evidencia muestra el rezago de México en la recaudación del impuesto. El promedio de 0.2% del PIB es bajo comparado con la Unión Europea y Norteamérica, que alcanzan el 2% del PIB, o con países de la OCDE que superan el 1.8%, e incluso inferior al promedio en América Latina que supera el 0.3% ^{(CEFP, 2014)}.

De esta manera se evidencia un diseño de centralización tributaria con limitada autonomía de ingresos propios, produciendo enormes disparidades al interior. La capacidad de los municipios del país es muy marcada, por ejemplo, ^{Castañeda y Pardinas (2013)} señalan que, en México, en ese año, el potencial de recaudación fiscal fluctuó entre 2% en Campeche y hasta 90% en el Estado de México.

La dinámica de participación de unas pocas entidades en la recaudación nacional del predial sin duda refleja las grandes disparidades dentro del país, que responde a la dependencia financiera. Un estudio revela una gran disparidad de recaudación de ingresos propios al interior de las entidades. En municipios de Durango la dependencia promedio oscila en 98%, entre los menos desarrollados como Mezquital, Tamazula, San Juan de Guadalupe, General Simón Bolívar, Coneto de Comonfort, Otáez, San Dimas y Santa Clara sus ingresos propios son de cerca del 2%. Mientras que los más desarrollados la dependencia es menor, en Gómez Palacio, Durango, Lerdo y el Oro las recaudaciones propias alcanzan 45, 32, 25 y 25%, y su dependencia financiera es de 55, 68, 75 y 75%, respectivamente. Los otros municipios tienen una dependencia de 92.51% y recaudación propia en promedio de 7.48% ^{(Gallardo, 2017)}.

Algunas investigaciones se realizan entorno a que las transferencias pueden causar pereza fiscal ^{(Bonet-Morón et al., 2018}; ^{Chávez-Maza y Toache, 2019}; ^{Valenzuela-Reynaga e Hinojosa-Cruz, 2017)}. Y quienes encuentran un efecto negativo de las transferencias en la recaudación de impuesto a la propiedad ^{(Canavire y Zúñiga, 2015)}, ya que reduce el esfuerzo local porque prefiere financiar los gastos con transferencias derivadas del gobierno central, y así evitar el precio político y administrativos que implicaría incrementar el cobro de impuestos. Esto conlleva a la presencia del efecto flypaper ^{(Flores et al., 2020}; ^{Díaz y Montelongo, 2017}; ^{Herrera et al., 2019}; ^{Sour, 2016)}.

Federalismo fiscal

El federalismo es la forma de organización del estado, donde colectividades territoriales acuerdan ceder su soberanía a la federación y quedarse con su autonomía (administrativa, jurídica y política). A través de una coordinación entre los niveles de gobierno, que surgió para evitar la doble o triple imposición, que de acuerdo con Mustre y Urzúa (2020), la concurrencia impositiva daba lugar a “superponerse gravámenes federales, estatales e inclusive municipales” (p. 6). De ahí que esta organización estatal y, en especial, el federalismo fiscal asigne potestades tributarias, funciones y distribución de transferencias, según lo señala ^{Flores (2002)} y sus principios son eficiencia y equidad. Por lo que, la eficiencia busca incentivar la recaudación local, mientras la equidad equilibrar las desigualdades verticales y horizontales.

En México, con el nacimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, como lo señala ^{González y Gómez (2020)}, el sistema permitió la concentración de potestades tributarias en el gobierno federal, restando capacidad tributaria a los estados y municipios. Esto porque las entidades federativas aceptaron ceder ciertas facultades a cambio de recibir participación en los ingresos federales, por considerar que el beneficio de la coordinación es mayor. En un principio mediante participaciones (transferencias no condicionadas) y después con aportaciones (transferencias condicionadas). Las dos se regulan en la Ley de Coordinación Fiscal, cuya reforma de 2013, rediseñó las transferencias a municipios, en fondos participables con la finalidad de incentivar la recaudación local ^{(LCF, 2013)}.

Los fondos de participaciones más importantes para los municipios, son dos: el fondo de fomento municipal y el fondo general de participaciones, mismos que fueron modificados tras la reforma de 2013. El fondo de fomento municipal, por su parte, se distribuye en función de lo que las entidades recibieron en 2013 y el incremento del fondo se reparte en función de la recaudación del predial y agua. Mientras que, el fondo general de participaciones se distribuye en función de lo que las entidades recibieron en 2007 y el incremento del fondo se distribuye en función del PIBE, de los impuestos y derechos locales, y de la recaudación del impuesto predial y cobros de agua.

Asimismo, con las reformas de 1983 y 1999, se asignó a los municipios la facultad de recaudar los impuestos al patrimonio a los municipios a fin dotarlos de mayores potestades tributarias ^{(López, 2020)}. La experiencia mexicana muestra la centralización de ingresos en el gobierno federal ya que las potestades tributarias de gobiernos subnacionales son limitadas, a pesar de las reformas. Ejemplo de ello, habría que señalar que la recaudación de los impuestos al patrimonio representa solo el 0.2% del PIB, mientras los ingresos tributarios del gobierno central llegan hasta el 13% del PIB.

Según ^{Mendoza (2019)}, el diseño de transferencias promueve la dependencia financiera y no motiva la recaudación local, en donde a mayor dependencia de transferencias federales, hay menor recaudación de ingresos propios. Esto como parte de la segunda generación de reformas llevadas a cabo al modelo de federalismo fiscal en México.

El sistema de transferencias, impuestos al patrimonio, el caso del predial y sus posibles soluciones

Con el propósito de identificar posibles soluciones al histórico resultado de la baja recaudación de gobiernos locales en México como función del PIB, que, comparativamente con el promedio de países de la OCDE, de federaciones anglosajonas e incluso del promedio en América Latina, cuya recaudación local oscila en 0.2% del PIB ^{(De-Cesare, 2016}; ^{Rodríguez-Sánchez, 2020)}.

Para el progreso de un país es indispensable fortalecer las capacidades tributarias de gobiernos locales, ya que promover el desarrollo local ayuda a mejorar la gobernanza en todos sus niveles ^{(Gallicchio, 2017)}. Por ello, un federalismo fiscal que promueva la eficiencia y la equidad al mismo tiempo en contextos de completa gobernanza es reto en Latinoamérica y, particularmente, para México.

En este sentido, ^{Bonet y Fretes (2013)} sostienen que gobiernos de América Latina deben tomar más responsabilidades para generar ingresos propios ^{(CEPAL, 2019} y ^{OCDE, 2020)}. Promover eficiencia y la transparencia del gasto, debido a que el pago de impuestos motiva al ciudadano a exigir mayor rendición de cuentas y, fomenta la confianza en gobiernos locales que, con más autonomía, puedan regular mercados locales, adaptar el abastecimiento de bienes y servicios públicos a los requerimientos locales e instrumentar tasas impositivas a la par de la demanda de servicios. Entonces, la eficiente aplicación del gasto público permite alcanzar mejores resultados ^{(Bonet-Morón y Pérez-Valbuena, 2017)}.

Autores ^{(Tijerina-Guajardo y Medellín Ruiz, 2000)}, indican que la dependencia financiera no se resuelve cambiando la fórmula de participaciones o aumentando las transferencias y que un cambio en la fórmula de participaciones equivale a un “juego de suma cero”: lo que alguien gana, otro lo pierde. Y que la medida de corrección obedece a agrandar ingresos propios, aumentar potestades tributarias y mejorar la capacidad administrativa de los gobiernos. Por su parte, ^{Ramírez-Cedillo (2011)} concluye que las transferencias deben estar desligadas de la generación de recursos y optar por maneras que concilien juicios de eficiencia y equidad, al tiempo que premian el esfuerzo fiscal.

Contrario, a esto, ^{Chávez-Maza y Toache (2019)}, encuentran que el esquema de transferencias limita la recaudación local; la existencia de una relación positiva con el PIB, pues los municipios con mayor proporción del PIB tienen mayor recaudación; y además que, la reforma constitucional incrementó la recaudación local en 20.8 pesos por habitante, sobre todo en urbanos; mientras los rurales, recaudan 206 pesos menos, debido al bajo valor de los predios rústicos y a la excepción histórica del ejido ^{(Rodríguez-Sánchez, 2020)}. Resultados, inequitativos, que muestran algo lejos, de aquello en que se sustentó la reforma de 1999, que buscó dotar de mayores capacidades a los municipios, para que tuvieran el control del predial y con ello incrementar la recaudación ^{(Rodríguez-Sánchez, 2020)}. Otorgando la capacidad de proponer las cuotas, tarifas y tabla de valores ^{(Unda-Gutiérrez, 2017)}.

Además, la limitada capacidad administrativa se hace presente en los municipios mexicanos, sobre todo en los rurales ^{(Rodríguez-Sánchez, 2020}; ^{Unda-Gutiérrez, 2017)}. Que a pesar de la reforma constitucional de 1999 al artículo 115, las potestades tributarias siguen siendo limitadas ^{(Frisby et al., 2019)}. Por el bajo potencial recaudatorio, sobre todo, en municipios rurales se propone volver a centralizar el cobro del predial en las entidades federativas, con el supuesto de que éstas tienen mejores tecnologías para cobrar el impuesto ^{(Unda-Gutiérrez y Moreno-Jaimes, 2015)}.

^{Alcantar et al. (2019)}, señalan que implementar programas innovadores, como el presupuesto participativo, además de fomentar la participación de la ciudadanía, promueve la gestión con impacto en la recaudación local; pues la cultura tributaria explica buena parte del cumplimiento del pago de impuestos al patrimonio ^{(Quispe et al., 2020)}. ^{Cantú (2016)}, encuentra algunas causas de la baja recaudación del predial, que se resumen en: el rezago de los valores catastrales y las capacidades técnicas y humanas de los ayuntamientos para cobrar y las medidas de fiscalización implementadas ante el incumplimiento. En este sentido, cuando los municipios actualizan su catastro e implementan medidas administrativas como el pago en bancos aumentan la recaudación del predial. Con la primera acción, en 15 pesos por habitante y con la segunda en 58 pesos por habitante ^{(Chávez-Maza y Toache, 2019)}.

Se evidencia la deficiencia técnica de municipios para el cobro del impuesto, por un efecto “rebote”, que hallamos con la conclusión de ^{Peña-Medina (2016)}, cuando explica el efecto de no maximizar los ingresos propios, producto de una recaudación menor a lo que potencialmente pudieran captar. Efectos que entre otros, limitan la posibilidad de implementar medidas técnicas para incrementar la recaudación. Ante esto ^{Espinosa et al. (2018)}, presentan una alternativa viable -al tratar de explicar el éxito o fracaso de municipios por entidades federativas, encuentran que el éxito en los estados de Baja California, Querétaro y Quintana Roo- para incrementar la recaudación local, con tres aspectos; primero, el establecimiento de mandatos para mantener actualizado el registro geográfico anualmente; segundo, que los procesos de evaluación del catastro, se uniforme en municipios; tercero, que los dos anteriores, se logran mediante la coordinación efectiva entre municipios y el estado. No encontrando, relación significativa de mayor recaudación del predial, con la ubicación geográfica.

Los impuestos al patrimonio en México y la representatividad en el Producto Interno Bruto Estatal

El estudio sobre los ingresos propios municipales y, particularmente, los del patrimonio, es fundamental para realizar propuestas que ayudan a mejorar la reducida recaudación local en México. A partir de las interrogantes si el predial es explicado por el PIBE en las 32 entidades del país, y si las transferencias del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal responden a criterios de recaudación local y del PIBE, como la importancia del predial dentro de los impuestos al patrimonio

Resulta importante conocer la recaudación en relación del PIBE, como la importancia de dichos impuestos en los ingresos propios y la participación de la entidad en la recaudación nacional del impuesto y del PIB. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 115, fracción IV), los municipios conducirán libremente su hacienda, formada de rendimientos de bienes propios, de contribuciones y otros. El mismo artículo constitucional estipula las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y otros ingresos que en los estados se asingne a los municipios.

De esta manera, los impuestos específicos a favor de los municipios se establecen en las constituciones políticas de cada uno de los estados. Debido a las variantes que existen al interior de los estados en cuanto a los impuestos conferidos a los municipios, lo cual dificultaría un análisis, se recurre a la información del ^{INEGI (2018)}, en las estadísticas de finanzas municipales, se agrupan en i) en ingresos propios (impuestos, derechos, productos, contribuciones y aprovechamientos); ii) en predial; y iii) en todos los impuestos al patrimonio municipal, y en base a los indicadores financieros se presentan los resultados.

Se consideran los impuestos al patrimonio como razón de estudio en virtud de que son los más representativos a nivel nacional. En promedio, de 1989 a 2018 conforman el 87% del total de impuestos municipales; para 2017, de cada 100 pesos recaudados por impuestos de gobiernos locales, 77 pesos provienen de impuestos al patrimonio, y en 2018 la representación de dichos impuestos se incrementó a 87 pesos por cada 100 recaudados por las haciendas locales. Con excepción de la Ciudad de México, en las demas entidades, representa más del 70% del total de impuestos recaudados.

En los estados donde el impuesto al patrimonio es de entre el 90 y 97% de impuestos recaudados de 1989 a 2018 son Tlaxcala, Nuevo León, Hidalgo, Puebla, Tabasco, Jalisco, Aguascalientes, Durango, San Luis Potosí, Yucatán, Colima, Nayarit, Guanajuato, Chihuahua y Colima; en otro grupo de estados la representación oscila entre 80 y 89%, éstos son Baja California, Campeche, Estado de México, Michoacán, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas; los dos grupos constituyen la mayor parte de las entidades del territorio, en 25 estados el impuesto al patrimonio es tan importante que supera el 80% de lo recaudado por los municipios por concepto de impuestos. Sólo en seis estados representa entre 70 y 79 pesos de cada 100 recaudados por impuestos.

En general, es posible afirmar que en los 31 estados los impuestos al patrimonio representan más del 80% de la recaudación total de impuestos para el periodo 1989-2018. Capta la atención que la Ciudad de México aporta cuatro de cada 10 pesos recaudados y en su interior, estos representan en el mismo periodo sólo el 57% del total de impuestos recaudados; es decir, a pesar que los impuestos al patrimonio recaudados por este gobierno tienen un gran peso en la recaudación nacional, para la entidad son poco más de la mitad de sus ingresos por impuestos. Aunque para los municipios estos impuestos son el soporte de sus ingresos por concepto de impuestos, el total de municipios del país en el periodo de estudio aportan seis de cada 10 pesos ingresados a las haciendas este concepto.

Esto también resulta atractivo para este estudio porque contempla todos los impuestos patrimoniales: predial, adquisición de bienes inmuebles, traslado de dominio de bienes inmuebles y otros impuestos al patrimonio. Los dos primeros son de mayor alcance dentro de los impuestos al patrimonio. Considerando nuevamente la importancia de analizar la representatividad de los impuestos al patrimonio respecto del PIBE, en este estudio se incluyen las variables de recaudación de impuestos al patrimonio y la del PIBE para conformar un indicador de la recaudación de impuestos patrimoniales como proporción del PIBE.

Del análisis en los indicadores 1, 3, 5 y 6 contemplados en la Tabla 1, se encuentran algunos hallazgos:

Según el indidador de impuestos al patrimonio respecto del PIBE, los municipios que más impuestos recaudan son: Querétaro, Baja California Sur, Quintana Roo, Estado de México y Sinaloa con 0.70, 0.55, 0.53, 0.42 y 0.38% para 2017, y para 2018 el indicador refiere que en los mismos estados la proporción fue la más alta con 0.70, 0.48, 0.68, 0.32 y 0.38%, respectivamente. En la Ciudad de México los impuestos al patrimonio como proporción del PIBE son: 0.87% para 2017 y 2018 (Figura 1).

elaboración propia con datos del ^{INEGI (2018a)}, ^{INEGI (2018b} y ^2018c)

Figura 1. Impuestos al patrimonio como porcentaje del PIBE, 2017-2018 

Esos resultados apuntan que a nivel nacional la proporción de recaudación de impuestos al patrimonio, es 0.19% del PIB 2017 y 2018. En 15 estados, el indicador es menor a 0.19% y de hecho en algunos, muy por debajo del promedio nacional. Los municipios con menor recaudación de impuestos al patrimonio como proporción del PIBE estan: Campeche, Chiapas y Yucatán con indicadores de 0.05, 0.04 y 0.04% para 2017 y 0.04, 0.001 y 0.36% en 2018 (Figura 1). Esto es muestra a que existen diferencias significativas en la recaudacion de impuestos de los municipios del país. Con esto se evidencia, que la recaudacion del predial es dispar entre entidades desde 0.55% en Baja California Sur, hasta 0.05 y 0.04% en Campeche y Chiapas, con distanciamiento de 92% entre entidades.

Para efecto de conocer la aportación de los municipios a la recaudación nacional de los impuestos al patrimonio, se encuentra que en sólo seis estados se concentra mas del 30% del total nacional, éstos son: Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo y Sinaloa, que aportan 10.3, 7.2, 6.7, 4.4, 2.4 y 2.3% en 2017, y 8.8, 6.9, 4.6, 5.2, 3.4 y 2.6%, respectivamente, en 2018. La Ciudad de México es la que más contribuye en la recaudación nacional, con 39.8 y 44.3% para 2017 y 2018, respectivamente; seguido de los municipios del Estado de México, después Nuevo León, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo y Sinaloa.

Los municipios que menos aportan en la recaudación de impuestos al patrimonio se localizan en: Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas, Chiapas y Campeche con apenas una participación de 0.1, 0.2, 0.2, 0.2 y 0.4% en 2017; mientras que en 2018, cuatro de los cinco estados siguen siendo los de menor contribución: Tlaxcala, Zacatecas, Chiapas y Campeche con 0.2, 0.2, 0.01, 0.3%, respectivamente; inclusive, en este año Baja California, Michoacán y Tabasco se suman a los estados con menor aportación con 0.4% cada uno. La más baja recaudación por impuestos al patrimonio en 2017 la tienen los municipios de: Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas y Chiapas, Campeche. En 2018, la menor aportación se recibe de los municipios de: Chiapas, Tlaxcala, Zacatecas, Campeche Baja California, Michoacán y Tabasco.

Impuesto predial en México y su representatividad en el PIBE

En este apartado se presentan los resultados del predial, su proporción de recaudación en cuanto al PIBE, su importancia en los impuestos al patrimonio y la participación de la entidad en la recaudación nacional del predial y el predial por habitante. Del análisis de los indicadores 2, 4, 7 y 8 contemplado en la Tabla 1, emana la importancia de revisar la recaudación nacional del predial ya que en 2017 y 2018 este impuesto en promedio representó el 66% del total de impuestos al patrimonio, siendo pertinente presentar los hallazgos por entidad y distinguir la participación de la Ciudad de México en dicha recaudación.

Para 2017, en las entidades donde más representatividad tuvo el impuesto predial, que llegó a alcanzar entre el 81 y 88% de los ingresos por impuestos al patrimonio, fueron: Campeche, Michoacán, Colima, Chiapas, Quintana Roo y Tlaxcala. Para ambos años el predial fue muy representativo dentro de los impuestos al patrimonio, con excepción de entidades, como: Yucatán y la Ciudad de México, donde fue de 33 y 52% en 2017, y en 2018 de 44 y 56%, respectivamente. Con esto se detecta que el impuesto predial ha sido el principal instrumento tributario de generación de ingresos municipales y, a su vez, la herramienta más usada para gravar el patrimonio.

Al analizar la evolución del impuesto predial a lo largo del periodo de estudio, se encuentra que la recaudación nacional para 1989, en pesos corrientes superó los 415 millones de pesos, en 1990 se cobraron por este concepto más de 1,032 millones de pesos, de los cuales el 47% lo recaudó la Ciudad de México y el 53% los municipios. Esto llama mucho la atención porque la Ciudad de México es la que tiene mayor ingreso por predial en todo el periodo estudiado. En promedio, de 1989 a 2018 de cada 10 pesos recaudados de predial, cuatro pesos fueron cobrados por este gobierno local, por su parte, los municipios recaudaron seis pesos de cada 10.

En pesos corrientes en 1994 se recaudaron por predial 3,481 millones de pesos, donde 1,817 fueron cobrados por municipios, lo que representó el 52% de la recaudación total. En 1998 este ingreso superó los 7,043 millones de pesos, periodo en el que los municipios cobraron 3,331, cerca del 47% de la recaudación total, observando una disminución de 5% respecto del periodo anterior. Para 2009 la recaudación por este concepto superó los 22,862 millones de pesos, de los cuales los municipios ingresaron 15,649, es decir, 68% del total. Periodo de mayor recaudación del predial respecto al total.

En 2017 el cobro por predial alcanzó un total de 44,658 millones de pesos, de los cuales 29,113 fueron captados por los municipios, esto es, 65% del total. En 2018 fue de 41 584 millones de pesos, de los cuales 23,789 fueron recaudados por los municipios, con 52% de la recaudación total. En cifras constantes del 2018, la recaudación del predial ha incrementado a lo largo del periodo de estudio (Figura 2), donde se observa claramente la participación de la Ciudad de México. A pesar de los incrementos en la recaudación en pesos corrientes y constantes, el problema es latente, ya que la recaudación predial como proporción del PIB es baja, comparado con otras economías. Por lo que resulta importante analizar la composición nacional del predial.

Elaboración propia con datos del ^{INEGI (2018)}

Figura 2. Impuesto predial en México, 1989-2018, en pesos constantes base 2018 

Los municipios que tuvieron una mayor recaudación del predial como porcentaje del total nacional en 2017 y también en 2018 fueron: los municipios del Estado de México, donde se recaudó 12.81% en 2017 y 11.18% en 2018; seguido de Nuevo León con una recaudación de 6.91% en 2017 y 7% en 2018; después Guanajuato con una recaudación de 3.75% en 2017 y 4.64% en 2018.

La recaudación predial en 2017 se concentró en cinco estados y la Ciudad de México, que en conjunto captaron el 76.79% (42.79% Ciudad de México; 12.8% los municipios del Estado de México; 7.14% Jalisco; 6.91% Nuevo León; 3.75% Guanajuato y 3.39% Baja California). Contrario a esto, los municipios de 26 estados recaudaron poco más de 23%. Es menester afirmar, que los cinco estados de mayor concentración del predial tienen el 15.72% de los municipios que aportan el 34% del predial nacional, mientras que el restante 84.28% de los municipios contribuyen solo con 23%, es decir, la recaudación del predial es baja, en la mayor parte de los municipios del país.

En 2018 la proporción no tuvo una variación sustancial respecto de 2017, ya que nuevamente la mayor parte de la recaudación del predial se aglutinó en la Ciudad de México y en los municipios de cinco estados. La Ciudad de México recaudó 42.79% y 30.44% lo aportaron los municipios de cinco estados: Estado de México (11.18), Nuevo León (7), Guanajuato (4.64), Querétaro (3.86) y Sinaloa (3.76), que sumado con la Ciudad de México representaron el 73.23% del predial nacional. Los municipios de los 26 estados restantes recaudaron el 26.77%.

La recaudación dentro de los cinco estados representa lo recaudado por solo 155 municipios, que son el 8.9% del total consultados en 2018 y aportan el 30.44% de la recaudación nacional. Contrario a ello, el 80.1% de los municipios en México aportan el 26.77% del predial de todo el país. Lo anterior, evidencia que la recaudación del predial en México se concentra en la capacidad de unos cuantos municipios y la Ciudad de México, que recaudan la mayor proporcionalidad del total nacional. Esto sin duda trae problemas de desequilibrios horizontales en el federalismo fiscal por la brecha existente a causa del nivel de recaudación de los municipios, el cual es muy dispar entre unos y otros. Figura 2.

México tiene una recaudación baja del predial como proporción del PIB, por lo que es necesario que los municipios eficienten su capacidad recaudatoria. Siendo interesante revisar la recaudación municipal del predial como proporción del PIBE. Para esto se consideran dos variables: el PIB estatal y la recaudación predial total municipal por entidad. Con el indicador que mide el porcentaje de recaudación del predial como proporción del PIBE; mediante resultados se identifican aquellos estados cuya recaudación del predial es más y menos eficientes.

Quienes más contribuyen al PIB nacional son: la Ciudad de México con 16.5 en 2017 y 16.4% en 2018; seguido del Estado de México, Nuevo León y Jalisco que participan con 8.9, 7.5 y 7.1% en 2017, en tanto que para 2018 el porcentaje es muy similar -8.8, 7.6, 7.1-, entre 7 y 9%; posteriormente está un grupo de estados que participan con entre 3 y 5% del PIB: Veracruz, Guanajuato, Puebla, Chihuahua, Coahuila y Sonora. En estos nueve estados y la Ciudad de México se concentra el 66.3% del PIB nacional en 2017 y el 66.2% en 2018.

Se detecta una relación entre la participación porcentual del PIBE y la participación porcentual del predial por estado, con algunas excepciones. Las entidades con mayor participación del PIB suelen ser aquéllas cuyos municipios más aportan en la recaudación del predial nacional. La Ciudad de México es la que más participación tiene en el PIB y en la recaudación del predial, esto es, participa en el PIB en más del 16% y en más del 34% en la recaudación nacional del predial; además tiene el porcentaje de recaudación predial más alto con 0.46 y 0.49% de su propio PIB.

El Estado de México es el segundo que más participa tanto en el PIB como en el predial, participa en cerca del 9% del PIB y sus municipios aportan algo más del 11% del predial de todo el país; además tiene recaudación predial alta de 0.31 y 0.24 por ciento de su propio PIB. Nuevo León participa con más del 7% del PIB y sus municipios contribuyen con alrededor del 7% del predial, pero, la recaudación del predial en función del PIB es inferior a entidades, como: Colima, Querétaro, Quintana Roo y Sinaloa, que son ejemplos de entidades que tienen una participación menor tanto en el PIB nacional como en el predial. Esto llama la atención, Nuevo León, es la tercera entidad con mayor participación tanto del PIB como del predial, únicamente precedida por Ciudad de México y el Estado de México pero la recaudación del predial como proporción del PIB es menor a otras entidades.

Por tanto, las entidades con mayor participación al PIB y al predial que además la recaudación predial como proporción del PIB son mayores en la Ciudad de México y el Estado de México. Mientras Colima, Morelos, Querétaro, Quintana Roo y Sinaloa a pesar de tener una participación menor tanto en el PIB como predial nacional, tienen una recaudación alta del predial como proporción a su propio PIB, en 2017 de 0.30, 0.23, 0.29, 0.43 y 0.27 y en 2018 de 0.21, 0.25, 0.30, 0.27 y 0.32.

En algunas entidades (Ciudad de México y Quintana Roo) la recaudación del predial como proporción del PIBE es superior al 0.40%, mientras que en la mayoría la recaudación no llega al 0.10% y unas muy bajas con menos del 0.05% del PIBE. En la Ciudad de México la recaudación del predial como porcentaje del PIBE es alta. De cada 100 pesos que se tienen de PIB, se recaudan 4.6 y 4.9 pesos de predial para 2017 y 2018. Además de esta importante recaudación, participa con más del 16% del PIB y cerca del 40% de la recaudación nacional del predial.

Los municipios de Quintana Roo, Estado de México, Colima, Querétaro, Sinaloa y Morelos son donde la relación de recaudación del predial respecto del PIBE da rangos más altos; es decir, en estos estados el cobro de este impuesto es muy significativo, representa más de 0.23% del PIB estatal. En 2017, en Quintana Roo la recaudación del predial es de 0.43% del PIBE y para 2018 de 0.27%. En Colima este ingreso en 2017 representa el 0.30% y en 2018 el 0.21%, como se observa en la Figura 3.

elaboración propia con base en datos del ^{INEGI (2018a)}, e ^{INEGI (2018b} y ^2018c)

Figura 3. Impuesto predial como porcentaje del PIBE, 2017-2018 

El porcentaje nacional de recaudación del predial en relación al PIB para 2017 es de 0.13% y para 2018 es 0.11%, cifras que corroboran la baja recaudación. Los municipios que tienen la aportación más alta, son los que se ubican en los estados de Colima, Querétaro, Sinaloa, Quintana Roo, Morelos y Estado de México, que en ambos años registran entre 0.21 y 0.43%. Si se consideran los datos mencionados (0.13 para 2017 y 0.11% para 2018), se encuentra que dichos estados en conjunto con la Ciudad de México aportan la mayor ponderación del predial nacional, empero son la minoría frente al resto de entidades con recaudaciones inferiores a 0.20% del PIBE.

La conjetura anterior se debe a que la recaudación del predial se sustenta en sólo unos cuantos municipios, mientras que el resto, que es la gran mayoría, tienen muy reducido el cobro de este impuesto. Por ejemplo, hay entidades donde la recaudación predial como proporción del PIBE es inferior o igual a 0.05%, tal es el caso de Yucatán, Tabasco, Chiapas, Campeche y Zacatecas, donde esta recaudación como porcentaje del PIBE es la más baja en el territorio nacional (Figura 3). En este sentido se detecta un distanciamiento entre Baja California Sur y Colima, respecto a Campeche y Chiapas de un 83%, lo que lleva a una diferencia significativa en la recaudación del impuesto entre entidades. Dando sustento, a la profunda desigualdad sobre todo de orden horizontal por la que atraviesan los gobiernos, ya que un distanciamiento mayor en la recaudación afecta no solo la desigualdad sino aspectos de pobreza.

Desigualdad que además se evidencia cuando el indicador predial per cápita. La Ciudad de México tiene un predial per cápita 93% superior a Quintana Roo, que es la entidad donde el predial por habitante es más alto. Le sigue Querétaro, Baja California Sur, Nuevo León y Colima con cobro de predial de 651, 580, 573 y 501 pesos per cápita. El promedio nacional es 253 pesos. Las 10 entidades con menores ingresos son: Tabasco, Veracruz, Hidalgo, Oaxaca, Tlaxcala, Zacatecas, Puebla, Guerrero, Chiapas y Yucatán, con ingresos por predial menores a 88 pesos. En Chiapas y Yucatán la recaudación es 20 pesos.

En la Figura 4 se observa que las entidades con mayor recaudación predial como proporción del PIBE son también las que tienen un indicador de recaudación per cápita superior. De igual manera, estados como Yucatán, Chiapas, Tabasco, Campeche y Zacatecas, que tienen la menor recaudación predial como proporción del PIBE, están en las 10 entidades con menor recaudación por habitante.

elaboración propia con datos del ^{INEGI (2018a)}, finanzas públicas municipales; y ^{CONAPO (2019)}, proyecciones de población 2015-2030

Figura 4. Recaudación predial por habitante, 2017 

Como se observa, la recaudación de predial varía de una entidad a otra. Este impuesto es fundamental para los municipios no sólo porque es el más importante de los impuestos al patrimonio, sino porque con base en esto se determinan ciertas participaciones federales de gran incidencia en los ingresos municipales, como el Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal.

Por lo anterior, es evidente que en el país, el distanciamiento en la recaudación del predial, además de incrementar la desigualdad entre entidades, también influye en la distribución de transferencias, ya que tanto la distribución del Fondo General de Participaciones como del Fondo de Fomento Municipal, consideran la recaudación del predial, y para el primer fondo, también considera el PIBE.

Para conocer si efectivamente las transferencias a los municipios responden a criterios de recaudación local y del PIBE, en particular del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, se contrastaron los indicadores de predial per cápita y predial como proporción del PIBE, con los informes de la SHCP, de la recaudación federal participable y transferencias federales de los años 2017 y 2018.

Los resultados del contraste con el Fondo General de Participaciones muestran que se distribuyó tomando como base la participación del Fondo que recibió la entidad en 2007, y solamente el excedente del fondo se repartió entre entidades considerando 60% en función del PIB, 30% de acuerdo con impuestos y derechos locales de los últimos tres años y 10% en función de impuestos y derechos locales del último año. Dentro de los cuales están los impuestos estatales, el predial y derechos de agua.

Con esto se concluye que el Fondo General de Participaciones sí atiende a criterios del PIBE y también del cobro de predial de la entidad. Pero al ser la base de 2007, la mayor parte de la distribución, el presente estudio abre nuevas líneas de investigación para determinar si la distribución del Fondo debe continuar con la misma base de 2007 o si es posible que se actualice y, en su caso, distribuir el 100% del fondo en función del PIB y la eficiencia recaudatoria de la entidad y sus municipios. Esto es de suma importancia porque el Fondo General de Participaciones es más de 60% de las participaciones ^{(INEGI, 2018)}.

Al contrastar con el Fondo de Fomento Municipal los resultados muestran que se distribuyó tomando como base la participación del Fondo que recibió la entidad en 2013, y solamente el excedente del fondo se repartió entre entidades: 70% a los estados donde no hay convenios para la administración del predial entre el estado y sus municipios, y el 30% en aquéllos donde la administración del predial está coordinada con la entidad. El 30% sólo se distribuyó entre 13 estados: Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Tabasco y Yucatán. Este Fondo es el segundo en importancia en las participaciones a los municipios y representa más de 15% de esta fuente de ingresos.

Relación entre participación en el predial con la participación en el PIB.

El análisis estadístico, evidencia una correlación asociada positiva entre la recaudación del predial y el PIBE. Eso explica que las entidades con mayor participación en el PIB, son las que más contribuyen en la recaudación del predial. Se observa (Figura 5), la tendencia continua, ya que al incrementar la participación del PIB, incrementa la participación de la entidad en la recaudación predial. Entonces hay relación significativa de predial y PIB porque el estadístico R-cuadrado (R2) de 0.7782, señala que la recaudación del predial es explicada por el modelo de regresión, es decir por la participación de la entidad en el PIB. Con el valor de F= 101.765 y el nivel de significancia igual a 0, se rechaza la hipótesis nula y se concluye una dependencia lineal estadísticamente significativa, por lo tanto el modelo es adecuado. Con correlación (0.882) entre las variables alta, el PIB es una variable estadísticamente explicativa del predial.

elaboración propia con datos del ^{INEGI (2018a)}

Figura 5. Correlación entre participación en el predial y participación en el PIB 

La ecuación de la recta, Y = 0.0116X - 0.0101 muestra las variables (2) del modelo de regresión. La variable dependiente es la recaudación del predial (Y), la variable independiente es el PIBE (X). El valor 0.0116 es la pendiente de la recta, mientras -0.0101 es el coeficiente llamado intercepto.

Así, el modelo de regresión marca que la recaudación del predial (Y), se explica por el PIBE (X). Ante una mayor participación de la entidad en el PIB nacional, también la participación en el predial. En concreto, el 77.82% de la variabilidad de Y, es explicado por el modelo de regresión. Tabla 2.

Tabla 2. Pruebas estadísticas de modelo de regresión lineal simple del Predial 

Model	R	R Square	Adjusted R Square	Std Error of the Estimate	Cange Statistics					Durbin Watson
					R Square Change	F Change	df1	df2	Sig F Change
1	.882a	0.788	0.771	0.012783641	0.778	101.765	1	29	.000	2.129
a. Predictors: (Constant). Participación de la entidad en el Producto Interno Bruto
b. Dependent Variable: Participación de la entidad en el Predial

elaboración propia con datos del ^{INEGI (2018a)}