I. Introducción

En el correr de la segunda década del siglo XXI, la democracia sigue siendo un tema de análisis relevante, pero ya no es suficiente circunscribir su reflexión a los comicios electorales; hoy en día, la ciudadanía no sólo exige autoridades democráticamente electas en procesos de probada certidumbre, también exige una democracia que funcione de manera óptima para que cada ciudadano pueda ejercer cierto control sobre sus gobernantes; para ello son fundamentales la transparencia de los procesos, la rendición de cuentas del manejo de los recursos y la responsabilidad de los servidores públicos.

Una reflexión sobre la democracia en ese sentido es relevante en Tamaulipas, por su alternancia política tardía; esto es, Tamaulipas fue gobernado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) desde su gestación, en 1929, como Partido Nacional Revolucionario, y hasta 2016 que fue electo el primer gobernador de oposición y que el PRI perdió la mayoría de los ayuntamientos y de las curules del Congreso del Estado.

Este cambio reciente en las preferencias electorales en Tamaulipas se ha acompañado de la implementación de mejoras en favor de la democracia. Por una parte, en tres ocasiones durante la última década, Tamaulipas ha sido uno de los estados de la república mexicana con más alto desarrollo democrático y de 2019 a 2020, escaló dieciocho lugares, ubicándose en la séptima posición nacional (^{IDD-MEX, Fundación Konrad Adenauer México, Polilat, Instituto Nacional Electoral, Confederación USEM y el Centro de Estudios Políticos y Sociales, 2020}).

Por otro lado, en el último lustro, en Tamaulipas se promulgaron la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas y la Ley de Responsabilidades Administrativas que, cabe señalar, han continuado modificándose; estas leyes se suman a las reformas que se han hecho a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos que data de 1984 (^{Congreso Constitucional del Estado libre y soberano de Tamaulipas, 2017}, ²⁰¹⁸, ^2020a y ^2020b).

Con base en lo anterior, en este texto se reflexiona sobre la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en Tamaulipas, temas relevantes para valorar el funcionamiento de la democracia en un espacio dado. Para ello, se analizan las resoluciones y los laudos emitidos en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio por la Auditoría Superior del Estado de Tamaulipas (ASE Tamaulipas), el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación gubernamental del Congreso del Estado.

Las resoluciones y laudos son puestos a disposición de los ciudadanos, por ser una de las obligaciones de transparencia comunes señaladas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información vigente en el estado (^{Congreso Constitucional del Estado libre y soberano de Tamaulipas, 2020a}: artículo 67, numeral XXXVI). El contenido de esas resoluciones y laudos dan cuenta de irregularidades en el manejo de recursos públicos que no fueron debidamente fundamentadas o subsanadas, por lo que evidencian los puntos débiles a atender para que los servidores públicos asuman, cabalmente, las responsabilidades inherentes al ejercicio de sus funciones. En términos específicos, la publicación de resoluciones y laudos permite reflexionar sobre la transparencia y su contenido permite reflexionar sobre la rendición de cuentas y la responsabilidad de los servidores públicos de Tamaulipas.

Respecto a la estrategia metodológica seguida en este texto, es importante señalar que las resoluciones y los laudos se encuentran disponibles en el sitio web Oficial de la ASE Tamaulipas, específicamente, en la sección denominada “fracción XXXVI.- resoluciones y laudos que se emitan en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio” (^{Dirección de Asuntos Jurídicos de la ASE Tamaulipas, 2017}). Dicha sección pone a disposición la información a través de hojas de cálculo Excel que incluyen los datos generales de las resoluciones y los laudos, así como el hipervínculo al contenido de cada resolución en su versión pública; tales hojas de cálculo agrupan la información por trimestre y año de 2015 a 2018; sin embargo, sólo están disponibles quince archivos Excel porque en el sitio web se incluyeron los tres últimos trimestres del año 2015.

Para fines de este artículo, se revisó el contenido tanto de las hojas de cálculo del sitio web como de cada resolución mencionada en estas; la información se procesó con el sistema de software Statistical Package for Social Sciences (SPSS) para los años 2015, 2016 y 2017; esto es, no se consideró el año 2018, para evitar un sesgo, porque el hipervínculo de varias de resoluciones contenía errores y, por tanto, no hubo manera de tener acceso a todos los expedientes correspondientes a este año .

En términos específicos, se procesaron las 108 resoluciones que se emitieron de 2015 a 2017 y se consideraron nueve variables de análisis: 1) periodo que se informa, considerando trimestre y año, 2) el ejercicio fiscal al que refiere la resolución, 3) la materia de la resolución, 4) el tipo de resolución, 5) el órgano que emite la resolución, 6) el sentido de la resolución, 7) el cargo de los ciudadanos sujetos a proceso, 8) el municipio al que corresponde el proceso y, 9) el asunto específico sobre el que se emite una resolución. En caso de que las resoluciones y los laudos conllevaran alguna multa, se consideró el monto económico de tales multas.

Los principales resultados que se obtuvieron con este análisis fueron que 1) en materia de transparencia, la ASE Tamaulipas no presenta información actualizada ni detallada lo que es un incumplimiento a los principios que marca la ley, 2) los presidentes municipales son las autoridades más sancionadas, generalmente con una multa, por la falta de rendición de cuentas en tiempo y forma, y 3) la mayoría de los municipios, en distintos ejercicios fiscales, han presentado irregularidades, lo que muestra una problemática generalizada de responsabilidad administrativa en Tamaulipas.

Para reflexionar sobre la información analizada, el artículo se divide en tres apartados. En el primero se abordan la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, para destacar la relación entre ellos, su relevancia para el sistema democrático y la legislación vigente al respecto en Tamaulipas. En el segundo apartado se analizan las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas, en términos del cumplimiento de las obligaciones de transparencia, la rendición de cuentas de los servidores públicos y las responsabilidades fincadas a tales servidores. Finalmente, a manera de conclusión, se hace un balance de los logros y los pendientes que tiene Tamaulipas para el buen funcionamiento de su democracia.

II. Democracia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de los servidores públicos

La democracia no sólo es un sistema de gobierno, es un ideal regulatorio que justifica el poder estatal bajo la condición de que dicho poder se someta al control de los ciudadanos (^{Monsiváis Carrillo, 2017: 25}). Ese sometimiento se hace bajo el principio del control democrático que “define los estándares normativos que deben regular la Constitución y la acción del Estado, con la finalidad de garantizar que la autoridad no imponga alguna forma de dominación ilegítima sobre la libertad de los ciudadanos” (^{Monsiváis Carrillo, 2017: 28}).

Desde el nacimiento mismo de los regímenes democráticos, la transparencia y la rendición de cuentas se han concebido como su base porque “dan legitimidad y credibilidad al sistema político democrático, permiten vigilar que éste sirva al bien común, y contribuyen a que gobernantes, legisladores y funcionarios públicos atiendan al interés general antes que a sus intereses particulares” (^{Emmerich, 2004: 67}). En ese sentido, “un orden político democrático se consolida y se legitima sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos entre los ciudadanos en vista de una relación entre gobernantes y gobernados sostenida por el ejercicio de la autoridad de estos últimos” (^{Filgueiras, 2016: 193}).

Asimismo, la democracia y la transparencia no se pueden concebir de manera separada, pues “los usos de la transparencia en las reales democracias se cristalizan en ejercicios que llevan a la legitimidad de los gobiernos” (^{Gallardo Cruz, Hernández Medina y Mojarro López, 2011: 63}). Esto adquiere mayor relevancia cuando la democracia es aún incipiente porque

...la falta de “responsividad” y transparencia por parte de las instituciones públicas debilita su propia credibilidad, fomenta el desencanto ciudadano y, en situaciones críticas, puede inducir a crisis de cooperación y coordinación políticas. De ahí que un elemento clave para fortalecer la calidad de la democracia sea la posibilidad de hacer rendir cuentas sobre su ejercicio a la autoridad política (^{Monsiváis C., 2006: 36}).

Para ^{Uvalle Berrones (2016: 38)}, la vigilancia del ejercicio del poder da lugar a la importancia de la rendición de cuentas porque, en una democracia, el Estado no sólo tiene como característica la división de poderes, también la vigilancia del poder del propio Estado para prevenir que se incurra en ilegalidades, corrupción y descrédito.

Considerando lo anterior, una democracia política eficaz supone que el sistema político cumpla al menos con tres condiciones vinculadas a la función de llamar a cuentas a los gobernantes para que, en lo posible, se evite, prevenga y, en su caso, se castigue el abuso de poder: 1) que los gobernantes de todos los niveles estén sujetos a rendición de cuentas, 2) que la rendición de cuentas discurra de abajo hacia arriba, de las propias instituciones representativas, los ciudadanos y los tribunales, y 3) que las instituciones políticas tengan la capacidad de llamar a cuentas a sus gobernantes, de manera pacífica (^{Crespo, 2001: 7-9}).

Para ello, es fundamental el sistema circular de vigilancia mutua entre los tres poderes del Estado y otros actores (partidos políticos, fuerzas del orden, prensa y medios, grupos de presión, organizaciones cívicas, etcétera), pues asegura una supervisión recíproca que coadyuva a que ningún actor sea exonerado de la rendición de cuentas (^{Crespo, 2001: 62}), lo que se ha vuelto de suma importancia para los ciudadanos.

En términos generales, la rendición de cuentas abarca “tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder, obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones” (^{Schedler, 2008: 13}). Ese interés en prevenir y corregir el abuso de poder sustenta la relevancia que adquiere la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en los regímenes democráticos y el desempeño adecuado de las responsabilidades públicas implica que “las acciones del sujeto resulten coherentes con los fines y valores que pretende desarrollar la institución en la que se incardina la concreta función objeto de responsabilidad” (^{Lifante Vidal, 2017: 118}).

A decir de ^{Ana Elena Fierro (2017)}, la existencia de un sistema de responsabilidad tiene por objeto evitar que el interés propio prevalezca sobre el interés público porque el compromiso con el interés público es lo que permite generar la confianza indispensable -entre servidores públicos y con la ciudadanía- para el funcionamiento de la sociedad; por eso se exige el sometimiento de los servidores públicos al sistema disciplinario de la administración. Asimismo, en los procedimientos de responsabilidad, es importante la rendición de cuentas, pues se trata de una acción que puede dar indicios a partir de los cuales se pueden construir procedimientos de inteligencia que brindan evidencia de actos de corrupción.

Al respecto, para ^{Cerrillo I. Martínez (2011: 279)},

una mayor transparencia administrativa puede tener un impacto significativo en la lucha contra la corrupción, puesto que cuanto mejor conozca la sociedad cómo funciona la Administraciones Públicas y qué decisiones toman, menos posibilidades existen de que haya corrupción y más facilidad existe para que estas actitudes puedan ser supervisadas y controladas.

Y, en ese sentido, el sistema de responsabilidad abordado por Fierro, no sólo contribuye a brindar evidencia sobre actos de corrupción, también coadyuva a prevenir y sancionar otras importantes consecuencias para la democracia porque, como sostiene ^{Emmerich (2004: 76 y 77)}, el ejercicio irresponsable de las funciones de quienes ostentan algún cargo puede tener otras consecuencias como el dispendio y uso ineficiente de los recursos, la improvisación, el incumplimiento de promesas de campaña y planes de gobierno y una manera de gobernar arbitraria que, en algunos países latinoamericanos, ha llevado al Poder Ejecutivo a ignorar al poder legislativo e inclusive a sobreponerse o subordinar al Poder Judicial, lo que pone en riesgo a la democracia, por el debilitamiento de sus instituciones y el desencanto de la ciudadanía.

Con estos argumentos como eje central en las discusiones sobre democracia en el siglo XXI, se han hecho avances significativos para que ésta opere como un sistema de gobierno regulatorio del abuso de poder de quienes fungen como servidores públicos, con especial interés en quienes lo son por haber sido democráticamente electos. En el caso de Tamaulipas, como se mencionaba en la introducción, hace apenas un lustro que se han promulgado algunas leyes que fortalecen la rendición de cuentas y la transparencia y que se encaminan a la implementación de un buen sistema de responsabilidad que prevenga, limite y castigue el abuso de poder.

Antes del año 2015, en Tamaulipas sólo existía la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos -promulgada en 1984, modificada por primera vez en el año 2000 y por última vez en 2017-; esa ley tiene la intención de establecer a los sujetos de responsabilidad en el servicio público (estatal y municipal), sus obligaciones, las responsabilidades y sanciones administrativas, las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar sanciones y declarar la competencia del enjuiciamiento penal así como el registro del patrimonio de los servidores públicos (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2017}).

En 2016 se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública que tiene por objeto establecer los principios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información pública con el objetivo de transparentar el ejercicio de la función pública, propiciar la evaluación del desempeño de los entes públicos y propiciar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, a fin de contribuir a consolidar la democracia (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2020a}: artículos 1 y 2).

En 2017 se promulgaron la Ley de Responsabilidades Administrativas y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas para el Estado de Tamaulipas. La Ley de Responsabilidades Administrativas tiene por objeto establecer las competencias del Estado y sus municipios para determinar las responsabilidades administrativas de los servidores públicos así como crear las bases para que todo ente público establezca políticas eficaces de ética pública y responsabilidad del servicio público; en esa ley también se establecen: 1) los principios y obligaciones que rigen la actuación de los servidores públicos, 2) las faltas administrativas, 3) las sanciones por comisión de faltas particulares, y 4) los mecanismos de prevención, corrección e investigación de responsabilidades administrativas (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2018}: artículos 1o. y 2o.).

Con relación a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, su objeto es reglamentar en materia de revisión y fiscalización tanto de las cuentas públicas como de las situaciones irregulares que se denuncien respecto al ejercicio fiscal -en curso o ejercicios anteriores- y de la distribución, ministración y ejercicio de las participaciones (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2020b}: artículo 1o.).

Para ello se consideran, como sujetos de fiscalización, a los tres poderes del Estado, los ayuntamientos, los organismos públicos descentralizados -estatales y municipales-, las empresas y fideicomisos de cualquiera de los poderes, los órganos u organismos con autonomía de los tres poderes del Estado y cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en pago directo o indirectamente recursos públicos; asimismo, en esta ley se estipula que la Auditoría Superior del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación gubernamental del Congreso del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2020b}: artículos 3o., y 4o., numeral XIII).

Con esas cuatro leyes vigentes, y complementarias entre sí, se han establecido las principales directrices normativas de la democracia en Tamaulipas, como un sistema de gobierno regulatorio que tiene la intención de 1) prevenir, limitar y sancionar los abusos de poder que pudieran cometer los servidores públicos en el estado, 2) vigilar el buen uso y manejo de los recursos públicos, y 3) dar legitimidad y credibilidad a la democracia misma.

Por ello, puede decirse que, en Tamaulipas, durante los últimos años, se ha buscado avanzar en el fortalecimiento de la democracia. A continuación, se analizará el funcionamiento, en la práctica, de esa normativa, a través del análisis de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas.

III. Análisis de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas, 2015-2017

Las resoluciones y los laudos son una de las cincuenta y ocho obligaciones de transparencia comunes; por tanto, deben ponerse a disposición del público, y mantener esa información actualizada, en los medios electrónicos respectivos a cada sujeto obligado (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2020a}: artículo 67).

En el caso de la Auditoría Superior del Estado de Tamaulipas, las resoluciones y los laudos se encuentran disponibles en el sitio web de la ASE Tamaulipas y se accede a esa información, a través de la sección denominada Transparencia; en esa sección se ubica la sección Fracciones Aplicables que incluye el listado de los numerales mencionados en el artículo 67 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas; para la ASE Tamaulipas son aplicables cuarenta y ocho fracciones y se brinda acceso a esa información a través de los numerales de dicha sección.

Específicamente sobre resoluciones y laudos, la información que se ha puesto a disposición del público no está actualizada; ya se comentaba en la introducción que en la “Fracción XXXVI.- resoluciones y laudos que se emitan en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio” se presenta la información a través de hojas de cálculo Excel, pero solamente están disponibles las resoluciones y los laudos de los tres últimos trimestres de 2015 y de los cuatros trimestres de 2016 a 2018; a eso se añade que, al revisar el contenido de las hojas de cálculo, hay errores en el hipervínculo a varias resoluciones de 2018, lo que vuelve imposible conocer el contenido de su versión pública.

En cada resolución específica, también hay cambios en la presentación de la información que se hace pública; esto es, durante 2015 y 2016 la responsabilidad de emitir la resolución recayó en la Dirección de Asuntos Jurídicos y, para esos años, las resoluciones se publicaron íntegras. A partir de 2017 que la ASE Tamaulipas es el órgano emisor de las resoluciones, se testan dichas resoluciones y sólo se pone a disposición del público la sección RESUELVE; esto es, los apartados RESULTANDO y CONSIDERANDOS ya no se hacen públicos, lo que deja a la ciudadanía sin la posibilidad de conocer antecedentes y elementos explicativos relevantes para entender el sentido de las resoluciones.

Esa manera de presentar la información es una dificultad difícil de sortear en las resoluciones que se refieren a la negativa de proporcionar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas; esto es, en las resoluciones correspondientes a 2015 y 2016 se puede apreciar que, en la mayoría de los casos, esa negativa hace referencia a que los implicados no informaron sobre el seguimiento a las recomendaciones formuladas con motivo de la revisión a la obra pública en algún ejercicio fiscal; a partir de 2017 que las resoluciones dejan de difundirse de manera íntegra, ya no es posible saber si esa negativa sigue relacionándose con la obra pública o con otros asuntos.

Este cambio en la presentación de la información puede tener consecuencias relevantes en la confianza que tiene la ciudadanía en sus instituciones pues, particularmente en el caso de la obra pública, la Organización Nacional Anticorrupción [ONEA México], ha hecho hincapié en que la construcción de la obra pública es de los principales generadores de corrupción en los municipios porque las irregularidades que más se han detectado se relacionan con el proceso de adjudicación de las obras y con inconsistencias técnicas que, en algunos casos, ha llegado a los extremos de no operar las obras e inclusive de no encontrar evidencia de su ejecución (^{Primer Párrafo y ONEA México, 2021}).

En el caso de Tamaulipas, las resoluciones y los laudos ni siquiera dan indicio de qué causales motivaron las recomendaciones formuladas con motivo de la revisión a la obra pública en algún ejercicio fiscal, para los años 2015 y 2016 y la falta de difusión de los expedientes íntegros, a partir de 2017, deja sin elementos para valorar si la negativa de los servidores públicos a proporcionar información se sigue relacionando con la obra pública o se han sumado otros rubros que pueden ser de interés de la ciudadanía para valorar el desempeño de quienes ejercen recursos públicos.

Por lo anterior, es indudable que la ASE Tamaulipas tiene pendientes importantes de cumplimiento en materia de transparencia, en cuanto al contenido y actualización de la información. La falta de información completa y actualizada no sólo denota un incumplimiento a las obligaciones de transparencia comunes señaladas en el artículo 67 de la ley, también a los principios de máxima publicidad, eficacia, profesionalismo, transparencia y certeza.

La falta de certeza es particularmente dañina para la democracia, pues es el principio “que garantiza que los procedimientos sean completamente verificables, fidedignos y confiables, otorgando seguridad y certidumbre jurídica a los particulares, además de comprobar que las actuaciones del Organismo garante son apegadas a derecho” (^{Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, 2020a}: artículo 7o.).

Al analizar las ciento ocho resoluciones de la ASE Tamaulipas de 2015 a 2017, se tiene que todas fueron procedimientos para el fincamiento de responsabilidades, en todos los casos se trató de resoluciones definitivas. En esas resoluciones hacen referencia a treinta y cuatro de los cuarenta y tres municipios que conforman el estado de Tamaulipas, no hay ningún procedimiento iniciado en Victoria -el municipio que alberga la capital del estado- y los municipios que más resoluciones tuvieron son San Carlos y Padilla (véase Figura 1), esto es, municipios rurales y con poca densidad poblacional.

Fuente: elaboración propia con base en los datos de la ^{Dirección de Asuntos Jurídicos de la ASE Tamaulipas (2017)}

Figura 1 Resoluciones de la ASE Tamaulipas por municipio, 2015-2017 

Sin embargo, lo que más llama la atención de los datos mostrados en la Figura 1 es que treinta y cuatro municipios tamaulipecos hayan sido objeto de procedimientos para el fincamiento de responsabilidades porque representan prácticamente el 80% de los municipios de la entidad. Esto hace evidente que en Tamaulipas se requiere buscar mecanismos para que predomine el cumplimiento de la normativa en todos los niveles de gobierno, particularmente en el ámbito municipal.

En las ciento ocho resoluciones analizadas también se aprecia que, anualmente, hay un incremento progresivo en el desahogo de los procedimientos: 24.1% de las resoluciones corresponden al año 2015, 32.4% al 2016 y 43.5% al 2017. De esas resoluciones también se desprende que, generalmente, el rezago en el desahogo de los procedimientos es de un año, aunque hay rezagos históricos como un procedimiento del Ejercicio Fiscal 2009 que se resolvió hasta 2015, tres procedimientos del Ejercicio Fiscal 2012 que se resolvieron en 2016 y un procedimiento del Ejercicio 2013 tuvo resolución en 2017 (véase Tabla 1).

De acuerdo con la información de la Tabla 1, también puede apreciarse, por un lado, que durante 2015 y 2016 hubo un interés particular en terminar con el rezago en la resolución de los casos. Esto es, todas las resoluciones de 2015 fueron sobre expedientes del Ejercicio Fiscal anterior o más antiguos y lo mismo ocurrió con más de la mitad de los expedientes procesados durante 2016. Por otro lado, durante 2016 se aprecia que también hubo interés en resolver los expedientes generados en el mismo año, lo que corresponde al 37.1% de los procedimientos (véase Tabla 1).

Por lo anterior se puede afirmar que, en los tres años analizados, la ASE Tamaulipas, por un lado, emitió resoluciones relacionadas con añejos procedimientos que estaban pendientes de desahogo y, por otro lado, hizo el esfuerzo por emitir las resoluciones con cierta prontitud. Lamentablemente, la falta de información actualizada en el sitio web de la ASE Tamaulipas, no permite saber si la tendencia en los tres años analizados se sigue manteniendo en la actualidad.

Respecto a los asuntos que la ASE Tamaulipas desahoga como procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio, en la Tabla 2 se aprecia que, de 2015 a 2017, 84.3% correspondieron a tres asuntos principales: 1) omisión en la presentación de cortes de caja mensual (31.5%), 2) no presentar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas (29.6%), y 3) omisión y/o no presentación de informes financieros trimestrales (23.1%).

Los demás asuntos tratados en las resoluciones (15.7%) se relacionan con daños y perjuicios infligidos al patrimonio, la no presentación de la cuenta pública fiscal anual, presunto daño patrimonial ocasionado a la Hacienda Pública del municipio, no haber justificado una falta atribuida y la negativa de cumplir el monto señalado en el pliego de responsabilidades (véase Tabla 2).

Por la naturaleza de los asuntos, la Tabla 2 muestra que 38% de los implicados en las resoluciones son gerentes, gerentes generales o encargados que, cabe destacar, en todos los casos se trata de las autoridades responsables de la instancia encargada del agua potable, alcantarillado y drenaje municipal cuya denominación y cargo varía, de acuerdo con la figura jurídica específica que opera en el municipio en cuestión. Es de resaltar esta mención recurrente a quienes fungen como responsables de la instancia encargada del manejo del agua municipal porque evidencia que, sistemáticamente, hay motivo de fincamiento de responsabilidades en ese ámbito.

Esa mención sistemática es un riesgo importante para la democracia porque, por un lado, en la gestión del agua ha sido ampliamente documentado que en México, es un sector donde se han detectado sobornos, ha habido nepotismo, influyentismo o mala asignación de recursos públicos y se han destacado falta de transparencia, omisiones, laxitud del marco normativo y una débil capacidad de supervisión, por otro lado, se han documentado casos de contrabando que inclusive han involucrado a una amplia red de funcionarios en algunos organismos operadores de agua (^{Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, 2020}).

En la Tabla 2 también puede apreciarse que el 35.2% de las resoluciones mencionan como implicados a presidentes municipales, tesoreros y síndicos -o primer síndico cuando los municipios tienen dos, por su cantidad de población- y 19.4% son presidentes municipales y contralores. De las resoluciones analizadas, sólo se detectó el caso de un presidente municipal al que se le siguió el procedimiento en solitario, por no proporcionar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas (véase Tabla 2), sin embargo, por tratarse de un procedimiento resuelto en 2017, la resolución no incluye el resultando ni los considerandos, lo que impide saber, con precisión, a qué información y/o documentación se refiere la resolución que implicó únicamente al presidente municipal.

Al cruzar los datos del cargo del ciudadano y el asunto de la resolución, en la Tabla 2 se aprecia que la mayoría de las resoluciones (30.6%) son porque algún presidente municipal, tesorero y síndico o primer síndico omitieron presentar algún(os) Corte(s) de Caja mensual; en segundo lugar (21.3%) se ubican los gerentes, gerentes generales o encargados de área que omitieron presentar su informe financiero y en tercer lugar (19.4%) están los presidentes municipales y contralores municipales que no proporcionaron información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas.

Considerando lo anterior, los presidentes municipales son quienes más incumplen con la rendición de cuentas ya sea por el manejo de recursos financieros o por su negativa a proporcionar la información o documentación requerida por la ASE Tamaulipas. Asimismo, que los propios contralores hayan sido sujetos a proceso, al menos en veintiún resoluciones, muestra que la problemática puede ser muy grave, pues son justamente los contralores quienes deben velar por la correcta aplicación de recursos y el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes.

Respecto al sentido de las resoluciones, estas se clasifican en cinco categorías: 1) se impuso multa, 2) se determinó abstenerse de sancionar al/los responsable/s, 3) se concluye que no existe daño al patrimonio de la entidad, 4) se determinó no responsabilidad o sin responsabilidad a cargo y 5) existe daño patrimonial. En la Figura 2 se aprecia que en el 76.85% de las resoluciones se impuso una multa y en el 2.78% se determinó que hubo daño patrimonial, lo que indica que se comprobó la responsabilidad de los servidores públicos en la mayoría de los procedimientos que siguió la ASE Tamaulipas de 2015 a 2017 lo que, a su vez, evidencia que se trata de procedimientos seguidos por una causa debidamente justificada y sustanciada.

Fuente: elaboración propia con base en los datos de la ^{Dirección de Asuntos Jurídicos de la ASE Tamaulipas (2017)}.

Figura 2 Sentido de las resoluciones de la ASE Tamaulipas (2015-2017) 

Al analizar los estadísticos de las ochenta y tres resoluciones en que se determinó imponer una multa como sanción, se tiene que el monto económico total de las multas impuestas de 2015 a 2017 es de $12,256,338.29, el menor monto impuesto fue de $11,816.00, el mayor monto de $6,370,301.53 y la moda es de $29,216.00. Asimismo, los estadísticos de las ochenta y tres resoluciones en que se determinó imponer una multa como sanción muestran que fueron multados ciento cincuenta y seis ciudadanos, en un rango mínimo de uno y máximo de tres, con una media de 1.88 (véase Tabla 3).

Cabe señalar que en las resoluciones de la ASE Tamaulipas que incluyen la multa como sanción, en el expediente público de cada resolución se manifiesta que 1) se debe expedir copia certificada de tal resolución a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Tamaulipas para que esté en condiciones de recaudar en forma líquida la sanción señalada en el resolutivo, 2) en caso de no cubrirse la sanción pecuniaria, la Secretaría de Finanzas deberá dar inicio hasta su total ejecución al procedimiento económico-coactivo para hacer efectiva la sanción impuesta, y 3) la resolución puede impugnarse ante la ASE Tamaulipas Institución, a través del recurso de revocación que se prevé en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas para el Estado de Tamaulipas.

Desafortunadamente, para los casos analizados no fue posible dar seguimiento al respecto de las tres posibles vías de acción, en caso de multa, a través de la información pública en el sitio web oficial de la ASE Tamaulipas ni de la Secretaría de Finanzas del gobierno del Estado de Tamaulipas, por lo que, para dar seguimiento al tema se debe recurrir a otras instancias y mecanismos, como la solicitud de información, a través del Sistema de Solicitudes de Acceso a la Información del Estado de Tamaulipas.

Con respecto al cargo que ostentaban los ciudadanos que fueron acreedores a una multa y el asunto por el cual se les impuso dicha multa, al cruzar esos datos, en términos generales, se aprecia que 41% de las multas son por el fincamiento de responsabilidades a gerentes generales, gerentes o encargados de área, por diversas causas, principalmente por no presentar los informes financieros trimestrales (véase Tabla 4).

Un análisis más puntual de los datos de la Tabla 4 permite destacar que los presidentes municipales están implicados en más de la mitad de las resoluciones que conllevan una multa; es decir, 33.7% de tales resoluciones incluyen esa sanción para el presidente municipal, el tesorero y el síndico o primer síndico, mayoritariamente por omitir presentar el(los) corte(s) de caja mensual; 20.5% de esas multas son al presidente municipal y el contralor municipal por no proporcionar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas y sólo el 1.2% de esas resoluciones se hicieron a un presidente municipal, sin involucrar a otros funcionarios; en este caso, la multa fue por la negativa a presentar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas.

Al analizar las cuarenta y seis resoluciones en las que se determinó sancionar con multa a algún presidente municipal y relacionarlas con el ejercicio fiscal correspondiente, se destaca, primero, que fueron multados los presidentes de veinticuatro municipios, lo que es grave porque son más de la mitad de los municipios que conforman el estado (véase Tabla 5).

Segundo, la mitad de los presidentes municipales que fueron acreedores a una multa, ésta se relacionó con el Ejercicio Fiscal 2014. Ese Ejercicio Fiscal, cabe señalar, incluye su primer año de gobierno, pues la toma de posesión, en ese trienio, fue el 1o. de octubre de 2013. En ese sentido, pudiera pensarse que las multas son resultado del desconocimiento de las recién nombradas autoridades, pues apenas iniciaban funciones, pero se requiere de un análisis de otro tipo para afirmarlo con certeza.

Lo anterior, a su vez, indica que es probable que, en Tamaulipas, se requiera brindar alguna capacitación a los servidores públicos, por lo menos dar alguna orientación específica, en ciertos ámbitos, a quienes ejercen cargos de elección popular porque no necesariamente se trata de ciudadanos con experiencia en la administración pública y ello puede ser una de las causas para los incumplimientos seguidos como resoluciones y laudos.

Tercero, considerando las frecuencias mostradas en la Tabla 5, llama la atención que cuatro resoluciones -el número máximo, por municipio, en el periodo analizado- corresponden a Palmillas, en cuatro ejercicios fiscales (2012, 2014, 2015 y 2016) que, a su vez, corresponden a diferentes trienios; ello muestra que, en el caso específico de ese municipio, sistemáticamente, ha habido incumplimientos atribuibles a quien funge como presidente municipal en turno lo que no parece responder a una falta de capacitación, como en los casos mencionados en los dos puntos anteriores, sino a otras causas que merece la pena analizar, en otro estudio.

Con lo expuesto se muestran los principales hallazgos del análisis de las resoluciones y los laudos que la ASE Tamaulipas ha puesto a disposición de la ciudadanía para discernir sobre la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, temas de gran relevancia en la reflexión sobre el funcionamiento de la democracia en Tamaulipas.

IV. Conclusiones

Las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas son una fuente de información importante para valorar el funcionamiento de la democracia y la calidad de esta. La difusión de dicha información es resultado de los avances que ha habido, en los últimos años, para que la democracia en Tamaulipas opere con un marco normativo que contribuya a que la ciudadanía pueda ejercer cierto control sobre sus gobernantes y sobre los servidores públicos responsables del manejo de los recursos del Estado y eso es fundamental, en la actualidad, pues los ciudadanos ya no sólo buscan ejercer su derecho al voto, también anhelan contar con información confiable y oportuna que les permita valorar la actuación de los ciudadanos en quienes han depositado su confianza para gobernar.

La transparencia es particularmente relevante para que la ciudadanía pueda conocer información relacionada con el manejo de los recursos y la toma de decisiones, en la administración pública -en cualquiera de los niveles y ámbitos de gobierno-. La difusión de esa información, a través de los sitios web oficiales, contribuye a legitimar la democracia. Sin embargo, las instancias gubernamentales, como se ejemplifica con el caso de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas, todavía no cumplen, cabalmente, con los principios de transparencia que marca la ley promulgada en Tamaulipas en 2016, lo que resta certidumbre y credibilidad al gobierno y es un pendiente importante de subsanar.

El análisis de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas también muestra que la información difundida no está actualizada ni es detallada en todos los casos, lo que no sólo es un incumplimiento a la ley, también dificulta la realización de análisis a profundidad y estudios comparativos que pueden ser muy relevantes para valorar la calidad de la democracia en un espacio dado. Eso adquiere gran relevancia en entidades como Tamaulipas que han tenido una alternancia democrática tardía y que hace apenas unos años han mostrado avances democráticos relevantes.

En el caso de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas, el cambio en la manera de presentar la información, a partir de 2017, ya no permite saber si, por ejemplo, la negativa de los servidores públicos a proporcionar información y/o documentación requerida por la ASE Tamaulipas sigue relacionándose con la omisión de informar sobre el seguimiento a las recomendaciones formuladas con motivo de la revisión a la obra pública. La falta de información al respecto es importante porque, en términos generales, los municipios en México han sido muy cuestionados por el manejo de la obra pública, principalmente porque se han documentado casos de corrupción y la corrupción merma la confianza de la ciudadanía en la democracia.

Asimismo, la falta de información actualizada, detallada y difundida con máxima publicidad no sólo es un incumplimiento a las obligaciones de transparencia de la ASE Tamaulipas, también ponen en riesgo el sistema de vigilancia mutua, pues dificulta que la ciudadanía tenga la certeza de que se haya supervisado, cabalmente, al Poder Ejecutivo y, por ende, se contribuye a que se desconozca si hubo alguna exoneración en la rendición de cuentas de algún implicado en el uso de recursos públicos.

Mientras la información no se difunda de manera íntegra, la ciudadanía no tendrá la certeza de que los gobernantes y los servidores públicos están ejerciendo el cargo con responsabilidad y eso es muy importante para disipar dudas sobre la corrupción y otras faltas graves que pueden poner en riesgo a la democracia.

Asimismo, es importante destacar que la existencia de un sistema de responsabilidad es fundamental para coadyuvar a que el interés público prevalezca sobre el interés privado o particular que pudieran tener los servidores públicos, con independencia de que el desempeño de sus cargos, funciones o comisiones sea resultado de un proceso electoral. En el caso de Tamaulipas, ese sistema de responsabilidad tiene un soporte importante en las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y de responsabilidades administrativas que son, precisamente, las que fundamentan que la ASE Tamaulipas pueda emitir resoluciones y laudos en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio.

Desafortunadamente, el análisis de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas muestra que, en general, los presidentes municipales -de la mayoría de los municipios y en diferentes ejercicios fiscales- enfrentan, con más frecuencia, procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio y, en la generalidad de los casos, son objeto de sanciones, principalmente las multas por omisiones en la presentación, en tiempo y forma, de información financiera o de la documentación requerida por la propia ASE Tamaulipas.

Esto es relevante porque se trata del cargo de elección popular del ámbito local más cercano a la ciudadanía; en los municipios, cada ciudadano aprecia, de manera más cotidiana y directa, el funcionamiento de la democracia, a través de las decisiones, acciones y resultados de quienes los gobiernan, pues en ellos han depositado su confianza para que decidan en aras del bien común.

Aunque los resultados del análisis no brindan elementos suficientes para afirmar que sea un atenuante que, en la mayoría de las multas fincadas a los presidentes municipales, se tratara de irregularidades presentadas en su primer año de gestión, este dato sí es relevante para destacar que los servidores públicos del ámbito municipal reciban capacitación al inicio de sus funciones, particularmente quienes ejercen cargos públicos como resultado de procesos electorales.

Asimismo, que los propios contralores municipales sean sujetos a proceso, muestra que la problemática puede ser grave en los municipios porque las sanciones a esos servidores públicos ponen en entredicho que, quienes ocupan esos cargos, están ciertamente comprometidos con la vigilancia de la correcta aplicación de recursos y el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes y esas deben ser características o virtudes fundamentales en quienes fungen como contralores.

Ocurre algo similar con el fincamiento de responsabilidades a las autoridades responsables del agua potable, alcantarillado y drenaje municipal porque, al tratarse de un recurso vital que es administrado por el Estado, se generan dudas sobre la adecuada toma de decisiones en ese ámbito y los casos que se han documentado en México de corrupción en la gestión del agua, debilita a estos organismos, en particular, y a las instituciones, en general.

Este análisis de las resoluciones y los laudos de la ASE Tamaulipas de 2015 a 2017 deja en claro que esta instancia ha hecho un esfuerzo importante por difundir la información y terminar con el rezago en el desahogo de procedimientos para fincar responsabilidades administrativas a los servidores públicos, sin embargo, aún falta mayor compromiso con la transparencia y, por ende, con la rendición de cuentas.

La legislación vigente en Tamaulipas en materia de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad administrativa es un importante paso para que la democracia funcione a la altura de la expectativa de la ciudadanía, esto es, contribuyendo a la prevención y sanción de abusos de poder, a la vigilancia del buen uso y manejo de los recursos públicos y a dar legitimidad y credibilidad a la propia democracia. Aún hay camino por andar en Tamaulipas para que impere una democracia de calidad y es de suma importancia que el estado continúe implementando mejoras legales y procedimentales para que haya mayor transparencia, una efectiva rendición de cuentas y un buen sistema de responsabilidad administrativa.