La importancia de las elecciones

La competencia electoral en México estuvo permeada por la creación y mantenimiento de un partido de sistema de partido hegemónico-pragmático (no era democracia ni una dictadura) desde la creación del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el año 1946 hasta el 2000 (^{Sartori, 2005: 281-286}). Ese sistema incluía el control de la mayoría de las instituciones (políticas y legislativas). En ese sentido, la oposición estaba ampliamente debilitada y fragmentada. Ese escenario se mantuvo hasta la década de 1990, cuando la etapa de democratización comenzó a minar las condiciones del presidencialismo (^{Molinar, 1993: 250}). El proceso de apertura fue gradual y ^{Mauricio Merino (2003)} opina que la elección del 2000 mostró una nueva “composición del poder político en México” (p. 13).

La izquierda mexicana estuvo fragmentada la mayor parte de las décadas de 1970 hasta 1990, ya que surgieron partidos con propósitos socialistas, comunistas hasta identificados con los trabajadores. Fue hasta la coyuntura de 1987-1988 que surgió el Frente Democrático Nacional (FDN), que compitió en las elecciones de 1988 y obtuvo el 31.12% de la votación, aunque la validez de los resultados fue altamente cuestionada bajo la expresión caída del sistema. Como candidato, Cárdenas utilizó una mercadotecnia política con simbolismos y uso de la historia (^{Díaz y López, 2005: 131}), pero fue derrotado.

Al año siguiente sería fundado el Partido de la Revolución Democrática (PRD), heterogéneo de origen, bajo el liderazgo carismático-dominante de Cuauhtémoc Cárdenas. De esta forma vendría un periodo de tres dirigentes nacionales: Cuauhtémoc Cárdenas (1989-1993); Porfirio Muñoz Ledo (1993-1996); Andrés Manuel López Obrador (1996-1999), una etapa descrita por ^{Navarrete (2017)} como la convivencia entre líderes carismáticos y administrativos (p. 37).

En las elecciones de 1994 y del año 2000, el PRD se colocó detrás del PRI y el Partido Acción Nacional (PAN). La votación para Cárdenas bajó de 31.12% en 1988, a 16.59% en 1994, y a 16.64% en 2000. Fueron tres derrotas; no obstante, la influencia del perredismo en el proceso de construcción democrática hacia la transición resulta innegable. El partido optó, como lo propone Modonesi (2017), por la vía de la institucionalidad (p. 98), mientras ^{Palma (2004)} señala que el perredismo perdió electores por “una lectura equivocada de la situación política” (p. 139). El carisma del ingeniero cambió, y los electores también.

Durante ese mismo periodo el pan destacó por ganar de manera consecutiva las gubernaturas de Baja California (1989, 1995, 1998) y Guanajuato (1991, 1995, 1999). Hacia las elecciones de 2000 resaltó la figura del exgobernador de Guanajuato, Vicente Fox Quesada (1995-1999), quien fue construyendo su candidatura por medio de una “vertiginosa trayectoria” (^{Reveles, 2008: 10}).

En el año 2000 se configuró un cambio de gobierno, y el paso de un sistema de partido hegemónico a un sistema pluralista de hasta cinco partidos importantes (^{Sartori, 2005: 168}), pero concentrado en el PRI, PAN y PRD. Para ^{Moreno (2003)}, dichas elecciones marcaron “un momento crucial en el proceso de democratización en México” (p. 11), aunque previamente se había presentado el primer gobierno dividido en 1997, lo que generó “encontrar nuevos esquemas partidarios” (^{Cisneros, 2007: 121}). En opinión de ^{Merino (2003)}, fue una “transición concentrada en los asuntos electorales” (p. 8). De lo anterior, estamos de acuerdo con que se trató de un cambio de gobierno y no de régimen político, debido a que las reglas constitucionales y secundarias se fueron adecuando a partir de diferentes reformas electorales en las dos décadas anteriores.

A partir del año 2000, el pan como partido en el gobierno imprimiría su propio estilo, cercano al pragmatismo empresarial (^{Montesinos, 2007: 15}).

Vicente Fox no logró ganar mayoría absoluta y comenzó con un gobierno dividido; el PRI se colocó como un partido veto (sus votos eran necesarios para aprobar reformas constitucionales) tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores. La LVIII Legislatura (2000-2003) se caracterizó por una constante tensión constante entre el presidente y el Congreso (^{González, 2008: 253}). Ese escenario se agudizó debido a que el pan perdió legisladores en la elección intermedia de diputados federales en 2003.

En la segunda mitad del sexenio (2003-2006), Vicente Fox enfrentó el aumento de simpatía del jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador, lo cual provocó hechos como el desafuero, los video escándalos como un fuerte ingrediente de corrupción política (^{Valdés Vega, 2004: 125}). Esto formó parte de una estrategia para debilitar al político tabasqueño previo a la elección presidencial de 2006.

Las elecciones de 2006 fueron las más cerradas en la historia político-electoral de México entre López Obrador y Felipe Calderón. El tabasqueño logró unificar coyunturalmente a los indisciplinados grupos del perredismo nacional (^{Espinoza, Díaz y Navarrete, 2009: 48-49}), mientras Calderón Hinojosa logró repuntar y ganar la elección. La diferencia de votos entre los dos fue menor a un punto porcentual. La elección fue impugnada en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el cual declaró ganador a Calderón.

López Obrador no aceptaría el resultado e iniciaría una lucha social que denominaría Gobierno Legítimo, apoyada por el jefe de Gobierno (Marcelo Ebrard) y por el dirigente nacional del PRD (Leonel Cota Montaño), pero combatida por la fracción Nueva Izquierda (NI) encabezada por Jesús Ortega y Jesús Zambrano. Esta disputa se agudizó desde que NI llegó a la dirigencia nacional del partido en 2008, ubicándose como un fuerte contrapeso al liderazgo del tabasqueño.

Felipe Calderón inició su mandato con un gobierno dividido, sin mayoría en ambas Cámaras; se presentó el mismo escenario de castigo en la elección intermedia de diputados federales de 2009. La marca de su gobierno fue la guerra contra los cárteles (^{Ortega y Somuano, 2015: 5}). En el ámbito interno, se presentó una difícil relación entre el presidente y los dirigentes del partido. A pesar de un ambiente sin mayorías absolutas, “el gobierno del presidente Felipe Calderón [salió adelante] a través del aprovechamiento del gobierno compartido con el PRI y con las fracciones menos radicales del PRD” (^{Navarrete, 2012: 37}).

En la recta final del sexenio de Calderón, el PRI comenzaría una etapa de recomposición electoral al ganar gubernaturas y espacios locales importantes. En 2011, Eruviel Ávila logró la gubernatura en el estado de México, mientras el exgobernador mexiquense Enrique Peña Nieto fue electo como el candidato a la Presidencia. En el PRD, a pesar del intento del jefe de Gobierno del DF, Marcelo Ebrard, por alcanzar la candidatura, sus militantes cerraron filas en torno de López Obrador a través de una encuesta. En el pan, con un proceso de elección abierto, se dio una sorpresiva victoria de Josefina Vázquez Mota, por encima del aspirante preferido del presidente, Ernesto Cordero Arroyo, lo cual provocó un partido dividido.

En el 2012, el PRI recuperó la Presidencia porque privilegió la unidad (^{Farrera, 2012: 83}). El resultado fue indiscutible, pero no estuvo exento del uso de la maquinaria del gobierno y del acompañamiento de “liderazgos regionales [y] líderes de sectores” (^{Pérez, 2013: 55}). El PRI consiguió mayoría simple en el Congreso, insuficiente para aprobar reformas constitucionales por sí solo, pero logró destrabar el asunto a través del Pacto por México (PRI, PAN y PRD). Como efecto de la cooperación del PRD, López Obrador renunció al partido en septiembre de 2012, aunque también influyó el reducido margen de maniobra en un partido controlado por Nueva Izquierda.

Durante el periodo de 2012 hasta el 2018 se desarrollarían una serie de hechos importantes que no debemos perder de vista. Se formalizó el Movimiento Regeneración Nacional (MORENA) como asociación civil (2012-2014), y su posterior registro ante el INE en 2014 con tres presidentes nacionales ex perredistas: Martí Batres, López Obrador y Yeidckol Polevnsky.

En ese mismo periodo, el PRI cerraría filas en torno del presidente de la República, por lo cual surgirían dos tipos de dirigentes nacionales: los exgobernadores, como César Camacho Quiroz (2013-2015) o Manlio Fabio Beltrones (2015-2016); y los dirigentes administrativos, como Enrique Ochoa Reza (2016-2018) cercano a Enrique Peña Nieto.

Rumbo al 2018 se modificaron los estatutos del PRI para postular a un candidato sin ser militante del partido. Ese cambio fue un traje a la medida para impulsar al secretario de Hacienda, José Antonio Meade. Su campaña no logró repuntar y para enfrentar ese escenario, el PRI cambió a su dirigente nacional; llegó el exgobernador de Guerrero René Juárez Cisneros, quien tuvo que encarar la derrota.

Por su parte, el Partido Acción Nacional enfrentó una lucha entre los afines a Felipe Calderón versus los que apoyaban a Gustavo Madero y a Ricardo Anaya. Esa tensión se mantuvo constante. Anaya dirigió al partido de 2015-2017, periodo donde armó su candidatura presidencial, pero dejó un importante saldo de renuncias, entre ellas la de Margarita Zavala.

El prd comenzó a experimentar una baja considerable en su captación de votos a partir del 2015, la cual se agudizó en los siguientes tres años ante la incursión de MORENA. A finales de 2017, junto al pan firmó la primera coalición presidencial entre ambos partidos. En el ámbito federal, Peña Nieto ya arrastraba polémicas como el llamado la “casa blanca” y la desaparición de los estudiantes de Ayotzinapa, sumados a escándalos como la “estafa maestra”, y señalamientos de presuntos actos de corrupción.

Con el ambiente previo, MORENA comenzó a crecer en las preferencias, mientras el PRI caía gradualmente en el desempeño del gobierno. La división del PAN fue inevitable y el desmantelamiento del PRD se evidenció con la salida de sus principales figuras fundacionales y operativas. El partido de López Obrador aprovechó el oportunismo político e implementó una estrategia de rentabilidad electoral, que incluyó al pt (Partido del Trabajo) y al PES (Partido Encuentro Social).

La elección del 2018

En esa elección se conformaron tres coaliciones: Juntos Haremos Historia (MORENA, pt y pes), Por México al Frente (PAN, PRD y MC, Movimiento Ciudadano) y Todos por México (PRI, PANAL, Partido Nueva Alianza y PVEM, Partido Verde Ecologista de México). Fue la primera coalición en este ámbito entre pan y el PRD. Sobre la flexibilidad de las alianzas electorales, ^{Sáez (2019)} señala que “López Obrador fue pragmático al unificar fuerzas políticas diversas y entablar alianzas que fortalecieran su competencia frente a sus adversarios” (p. 97). Fue una elección en la que imperó la flexibilidad ideológica.

La maquinaria electoral del PRI no presentó unidad y el pan llegó dividido. La combinación de ofertas ideológicas en torno a las coaliciones fue sui generis. En esa elección no hubo “una derecha ni izquierda partidista única” (^{Arreola, 2018: 29}). Eso se reflejó en dos de las tres coaliciones con partidos ideológicamente opuestos (en teoría).

Sobre la experiencia de los candidatos, Ricardo Anaya destacaba por el ascenso de su carrera política. José Antonio Meade con una trayectoria a lo largo de tres sexenios en puestos de índole federal. Mientras López Obrador contaba con una experiencia política de 30 años en el PRI, PRD y MORENA.

Desde inicios de la campaña, los empresarios enfrentaron el dilema de apoyar a Meade o Anaya (El Universal, 2 mayo 2018); en tanto, los candidatos independientes, Jaime Rodríguez (“El Bronco”) y Margarita Zavala, consiguieron su registro, pero Zavala abandonaría la contienda al no remontar terreno (Excélsior, 17 mayo, 2018).

Sobre la campaña, ^{González y Díaz (2019)} opinan que

uno de los rasgos distintivos del proceso electoral de 2018 [fue] el alto nivel de profesionalización de la campaña de AMLO, no sólo por ser distinta a la de sus adversarios, sino porque evolucionó significativamente en relación con sus dos campañas anteriores, de 2006 y 2012” (p. 203).

En ese sentido, López Obrador adaptó su postura y aprovechó las redes sociales a su favor con #amlove.

Las preferencias electorales mostraban un tope muy alto a favor de López Obrador. Oraculus ubicaba una probable votación entre 45-52%; 23-29% para Anaya; 18-24% para Meade, y 4-6% para Jaime Rodríguez (“El Bronco”) (27 de junio, 2018). El tabasqueño salió bien librado de los tres debates organizados por el INE. Los resultados del cómputo distrital arrojaron una votación del 53.19% a favor de la coalición encabezada por MORENA, ^{Aguilar (2019)} sostiene que el 54% de los votos totales a favor de López Obrador fueron del sector más joven del electorado (p. 239), lo cual complementó a los electores fieles que ya tenía dicho partido político.

^{Corujo, Fernández y Rama (2019)} destacan algunas variables como la “edad, género, nivel educativo, tamaño del municipio, ideología, valoración de la situación política, valoración del gobierno” (p. 52), aspectos que inciden en la decisión de los votantes, y permite comprender por qué éstos castigan o premian a determinado partido. Es decir, no sólo está en juego la edad, sino una combinación de factores coyunturales o estructurales.

La victoria de López Obrador se presentó por la combinación de elementos como la expectativa de cambio, el voto de castigo al PRI y colocar temas polémicos en la agenda de los medios, lo cual le aportó una gran publicidad. ^{Guzmán (2019)} opina que “la coalición JHH (Juntos Haremos Historia) consiguió la legitimidad democrática derivada del voto [acompañada del] dominio de las principales instituciones políticas federales” (p. 32). Ese predominio colocó a MORENA en un escenario favorable para obtener la victoria (^{Navarrete y Rosiles, 2019: 185}).

Veamos ahora los resultados generales de la elección. La votación arrojó los siguientes datos: jhh alcanzó el 53.19%, el Frente el 22.49% y la coalición Por México al Frente el 16.40%, mientras “El Bronco” obtuvo el 5.31% (PREP/INE, 2018). El número efectivo de partidos (NEP) de la elección presidencial de 2018 quedó en 3.33 comparado con el 4.16 de 2012 (PREP, 2012 y 2018); esto eliminó de la jugada al PRD. El NEP (Número Efectivo de Partidos) en la Cámara de Diputados en 2018 quedó en 4.34, mientras que en la Cámara de Senadores se ubicó en 4.27. Esto significa una diferencia de un partido. Permanecieron tres partidos importantes: MORENA, el PAN y el PRI. El escenario habitual de los últimos 29 años había sido PRI, PAN y PRD. Eso marcó un nuevo acomodo en el sistema de partidos.

^{Díaz y León (2019)} señalan que la emergencia de MORENA inhibió protagonismo a los partidos que contribuyeron a la transición democrática (p. 21).

^{Díaz Sandoval (2019)} sostiene que la victoria de López Obrador fue “relevante no sólo en lo que en términos electorales representó, sino por sus posibles implicaciones en la reconfiguración del Estado” (p. 60).

La votación individual por partido político también arrojó algunos cambios en términos comparados entre 2012 y 2018. El PRI pasó del 32.60% a 13.51%; el pan de 25.40% a 17.84%, y el PRD de 22.27% a 2.87%. Por su parte MORENA, sin un referente de comparación, quedó con el 44.40%. En la Tabla 1 se muestran algunos indicadores.

En la elección presidencial, el Índice Compuesto de la Competitividad (ICC) fue de 40.04 puntos; esto es, de baja competencia, debido a que JHH ganó en 218 distritos electorales. En la elección de senadores fue de 51.13, de mediana competencia; mientras en la de diputados fue de 47.12, de baja competencia. Todos los indicadores fueron bajos. En contraste, con la propuesta de Del Campillo, los resultados son más altos. En ese caso, la presidencial fue de 64.92 puntos, la de senadores se ubicó en 71.34, mientras en la de diputados fue de 71.79. Respecto de los votos, éstos se concentraron entre MORENA y el pan en los tres ámbitos. La fragmentación arrojó un pluralismo de partidos.

En la elección presidencial, la coalición JHH en 12 estados alcanzó más del 50% de los votos. En ocho entidades entre 40% y 49.9%. En otras nueve, entre 30% y 39.9%. Dos entidades entre 20% y 29.9%. La diferenciación de la votación en todo el país fue de cerca del 10%. La votación de MORENA en los 300 distritos de mayoría mostró un crecimiento significativo de 8.37% en 2015 a 37.25% en 2018. La coalición JHH ganó en 13 estados todos los distritos de mayoría. En la elección de senadores también obtuvo más votos en 24 de los 32 estados, que implicó ganar 48 senadores de mayoría y, además, se colocó como primera minoría en otros seis estados, por lo cual sumó seis senadores adicionales, lo cual colocó a MORENA como el partido mayoritario.

^{Fernando Patrón (2019)} señala que “en 2018 se registró un regreso a los gobiernos de mayorías absolutas con el triunfo contundente de MORENA y el 51.6% de la representación” (p. 90). Si bien es cierto que MORENA cuenta con ese número de diputados (en 2020), no se debe olvidar que no son los escaños que le fueron asignados en septiembre de 2018 al inicio de la LXIV Legislatura. MORENA comenzó con 188 diputados, mientras en el Senado obtuvo 55 escaños, pero su bancada aumentó debido a que legisladores de otros partidos se agregaron de manera formal, por lo cual cuenta con una nueva mayoría de 259 diputados y 59 senadores. Ese traslado podría explicarse como una mayoría camuflada, pues el intercambio respondió a una estrategia política (^{Navarrete y Rosiles, 2019: 188}). ^{Esteinou (2019)} señala que después de los resultados de 2018, se constituyó una nueva hegemonía que transformó el statu quo político (p. 14), no sólo en términos políticos sino legislativos.

En otro ámbito, en el de los gobernadores, el promedio de votos de MORENA creció gradualmente durante el periodo de cinco años de 2015 a 2019: 6.07%, 9.56%, 21.51%, 31.37% y 33.75%, respectivamente. En los últimos dos años ganaron siete gubernaturas (^{Navarrete, 2019: 256}).

MORENA se puede catalogar como un partido de centroizquierda, de corte rentable. Algunos trabajos como el de ^{Lorenzini y Pereira (2019)} señalan que en América Latina la izquierda se clasifica en moderada y populista (p. 436, cursivas nuestras). El reto analítico para el caso mexicano será clasificarlo con base en los resultados.

El partido de López Obrador ha experimentado un franco crecimiento electoral, pero debe apostar por su institucionalización organizativa, aspectos como la “competencia, las relaciones con el entorno, las reglas formales, la financiación y el reclutamiento” (^{Panebianco, 2009: 88}). La llegada de este partido al gobierno todavía no representa un cambio de régimen, pero sí es evidente un cambio en el estilo y comunicación. La cuarta transformación (4T) durante el primer año es todavía un recurso discursivo-simbólico, pero no ha llegado a la modificación honda de nuevas reglas del juego, lo cual se abordará en la siguiente sección de este trabajo.

^{Walker y Giles (2019)} señalan que en la democracia algunos partidos se “adherirían generalmente a principios morales” (p. 191). En ese sentido, MORENA ha establecido como estandarte de gobierno la lucha moral, la implementación de programas y el combate contra la corrupción.

Las reformas de la tercera alternancia

El mexicano es ahora un régimen en movimiento y en vías de ajuste: ciertamente se están emprendiendo modificaciones, pero no se puede establecer aún si llevarán a su transformación plena o sólo a cambios parciales (^{Morlino, 2019}). Se trata de alteraciones de bajo calado con impacto más en lo discursivo que en las reglas que tienen que ver con el acceso, ejercicio y traspaso del poder. No hay indicios suficientes para prospectar un régimen nuevo y diferente, como tampoco puede pensarse en una regresión hacia un gobierno unificado fortalecido tras 20 años de gobiernos divididos caracterizados por alternancias y pluralismo en el Congreso (^{Patrón, 2019}).

Corresponde así, realizar un ejercicio de calibración y de medición de impacto de las reformas implementadas por el nuevo gobierno. A continuación se presentan las dos modalidades que se consideran más importantes, reformas constitucionales y nuevas leyes. Un primer elemento destacable es una supuesta pasividad reformista anunciada por el entonces candidato presidencial López Obrador frente a empresarios: “no queremos iniciar con reformas, con el marco legal actual podríamos iniciar los cambios (…) Vamos a dejar las reformas para mediados del sexenio” (^{AFP, 2018}). La realidad es que el primer año de gobierno de la primera alternancia de izquierda, es el primer año de una administración en el que más se ha reformado la Constitución de 1917. Lo que es más, en apenas un año se superó ya el número de artículos reformados durante todo el sexenio de Vicente Fox.

En la Legislatura con mayor activismo ha prevalecido la agenda legislativa del presidente. Durante la primera mitad de la LXIV Legislatura se han presentado en la Cámara de Diputados 3,041 iniciativas, de las cuales se han aprobado 382; esto es, apenas el 12.56%. La tasa de éxito más alta es la del presidente (93.33%), a quien de 15 iniciativas le han sido aprobadas 14 y una está pendiente. MORENA es la bancada con más iniciativas presentadas, 889, con una tasa de éxito del 11.36%.

Las reformas constitucionales se agruparon en siete decretos y se pueden clasificar en de alta, media y baja intensidad, de acuerdo con el nivel de ruptura que pudieran generar. A mayor consenso en torno de su proceso de aprobación (tanto al interior como fuera del Congreso), menor intensidad. Como puede observarse, dos de las reformas de mayor intensidad tienen que ver con seguridad y educación; otra más con ampliar la participación ciudadana y controlar la acción gubernamental, como es el caso de la reforma en materia de consulta popular y revocación de mandato.

Por otro lado, se han expedido 14 leyes, donde destacan las de carácter punitivo, tres en materia de seguridad pública y dos de justicia. Las tres primeras están relacionadas con la creación de la Guardia Nacional, que representa la militarización de la seguridad pública como último recurso ante el fracaso en la construcción de instituciones civiles de seguridad (^{Hernández y Romero-Arias, 2019}). El resto de las leyes tienen que ver con economía y finanzas (una), educación (dos), función pública (dos), grupos indígenas (una), ingresos y hacienda (dos) y trabajo y previsión social (una).

El reto en un futuro próximo será determinar el impacto de las nuevas leyes. Por lo pronto, debe destacarse el hecho de que muchas de ellas son parte de la normalidad democrática, como las que tienen que ver con las leyes de ingresos o los cambios educativos anticipados desde el periodo de campaña. Es decir, no se han presentado cambios de tal magnitud que permitan avizorar un nuevo régimen.

Los órganos constitucionales autónomos en disputa

Desde una perspectiva jurídica, los órganos constitucionales autónomos (OCA) han sustraído potestades al Poder Ejecutivo, han significado un acotamiento a las funciones que originalmente eran asignadas al presidente de la República y a la administración a su cargo (^{Salazar, 2017}). Dichos órganos también pueden concebirse desde una visión politológica como “organismos no mayoritarios”, es decir, que no son elegidos directamente por los ciudadanos y que podrían considerarse “despolitizados”, en tanto que extraen de la política cotidiana determinados temas de política pública (^{Dussauge, 2016}). Pero para un liderazgo fuerte y altamente legitimado como el de López Obrador, ha resultado difícil considerar a los oca como despolitizados, más bien los ha entendido como centros de decisión hacia los cuales emigraron ciertos poderes (^{Roldán, 2016}).

Con diferentes intensidades, los 10 oca se han enfrentado al presidente López Obrador. El golpe más fuerte lo sufrió el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el cual quedó cancelado a partir de la nueva reforma educativa y fue sustituido por el Centro Nacional para la Revalorización del Magisterio. Creado en 2002 durante el sexenio de Vicente Fox, el INEE desapareció tras 17 años bajo acusaciones de haber dañado y ofendido a los maestros (El Universal, 15 de mayo, 2019).

El Instituto Nacional Electoral (INE) es otro de los órganos que ha estado en conflicto permanente. López Obrador ha acusado a sus consejeros de hacerse “de la vista gorda ante fraudes electorales” (Milenio, 30 de enero, 2020). Su consejero presidente, Lorenzo Córdova, ha declarado que el INE nunca ha enfrentado “un ambiente tan adverso, tan hostil contra el Instituto como el que hoy tenemos” (Reforma, 18 de febrero, 2020).

Por lo que respecta a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el conflicto disminuyó hasta que el Senado eligió a Rosario Piedra Ibarra como su titular. Fue una decisión polémica tanto por la cercanía de la hija de la activista Rosario Ibarra de Piedra con López Obrador -fue candidata de MORENA en las pasadas elecciones-, como porque hubo acusaciones de fraude en el momento de su elección: se habló de 114 votos totales pese a que votaron 116 senadores (dos votos perdidos) (El Universal, 8 de noviembre, 2019). Anteriormente, en el centro del enfrentamiento de López Obrador con el extitular de la CNDH, Luis Raúl González Pérez, estuvieron la Guardia Nacional y las estancias infantiles. Sobre la primera el ombudsperson argumentaba que no garantizaba justicia y cuestionó el uso de la fuerza como recurso. Sobre las estancias, la CNDH determinó que el gobierno federal violó derechos humanos al reducir en 50.16% el presupuesto asignado y al existir irregularidades en el procedimiento para la autorización de las reglas de operación del programa que lo sustituyó, además de que no encontró la fundamentación adecuada para realizar la entrega del subsidio de manera directa a los beneficiarios (^{CNDH, 2019}).

En la siguiente tabla se realiza un recuento de los conflictos entre el gobierno federal y los oca, se asigna una medida de acuerdo con su intensidad, que va de baja a muy alta. Ya se han referido líneas arriba los tres casos que pueden clasificarse como de muy alta conflictividad: INEE, INE y CNDH.

Si el contexto de la primera y segunda alternancias resultó en un periodo de auge y autonomización de órganos constitucionales, la llegada de López Obrador a la Presidencia en 2018 ha significado la etapa de mayor riesgo para su existencia.

El ABC en materia administrativa del nuevo gobierno

En términos de la Administración Pública, el primer gobierno federal emanado de la izquierda se ha propuesto atender de manera uniforme lo que en realidad es una tríada: austeridad, burocracia y corrupción. Durante su primer informe de gobierno, López Obrador habló de la austeridad como una “forma de vida y de gobierno”. Sin llamarla por su nombre, se refirió también a su pretensión antiburocrática al informar que “el gobierno actual ha eliminado los privilegios y prebendas de que disfrutaban los funcionarios de alto nivel; había en el Ejecutivo federal funcionarios que ganaban hasta 700 mil pesos mensuales”, así como al concepto infaltable de su discurso, el de corrupción: “si me piden que exprese en una frase cuál es el plan del nuevo gobierno, respondo: acabar con la corrupción y con la impunidad” (^{López, 2019}).

En palabras de ^{Cejudo y Pardo (2016: 57)}, las reformas administrativas en México han tenido objetivos ambiciosos y los gobiernos que las han emprendido han tenido la intención de lograr una administración pública más moderna, más eficaz, más democrática o más capaz. Cabe preguntarse sobre lo que el actual gobierno pretende con los cambios que implementa. Lo cierto es que no parecen aprovecharse, hasta ahora, las nuevas condiciones de gobierno unificado para intentar reformas que “se hagan cargo de la mirada de conjunto y de los legados de decisiones pasadas” (^{Cejudo y Pardo, 2016: 111}). Pareciera que se plantea una administración ingrávida, envuelta en un discurso de austeridad y recortes de personal. Pero debe recordarse que toda acción que se realiza en el ámbito público tiene sus consecuencias, y habrá que plantearse si los efectos son los esperados. Así, por ejemplo, se sabe que las reformas en pro de la austeridad “suelen ir acompañadas de efectos negativos en la equidad, la cohesión social y las capacidades administrativas” (^{Dussauge, 2018: 409}).

Una de las medidas adoptadas fue la “reducción de la carga fiscal asociada al gasto en servicios personales de servidores públicos de alto nivel, adelgazamiento de las estructuras organizacionales y la no asignación de recursos a los seguros de separación individualizado y de gastos médicos mayores de los servidores públicos de confianza” (^{Presidencia de la República, 2019a: 221}). En el Primer Informe se explica que el gobierno federal pretende ahorrar 10,012 millones de pesos a partir de la devolución de plazas de mando o enlace. Al 30 de junio de 2019, se contaba ya con un ahorro de 3,852 millones de pesos (38% de la meta) derivado de la devolución de 7,991 plazas (^{Presidencia de la República, 2019a: 6}).

Entre los cambios impulsados debe considerarse también la desaparición de ocho organizaciones públicas: el Consejo de Promoción Turística, la Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales, el Estado Mayor Presidencial, ProMéxico, TURISSSTE, el Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa (INIFED), la Policía Federal y el Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) (^{Casar, 2019}). Otras 11 instituciones sufrieron modificaciones relevantes que van más allá de solamente el cambio de nombre.

Cabe preguntarse si éstas son las medidas que se requieren para echar a andar a ese “toro viejo, reumático, mañoso, corrupto, echado, y que hay que pararlo y es un cuerpo de avance lento” (Reforma, 29 de febrero, 2020), como López Obrador se refiere a la burocracia de la que ahora es responsable. Como señala ^{Cejudo (2019)}, hay decisiones que los políticos electos no ejecutan directamente, sino a través de una burocracia: “un conjunto de funcionarios que actúa conforme a reglas y procedimientos estandarizados y que es dirigida y controlada por aquéllos” (p. 10).

Por lo que respecta a los programas sociales, durante el presente sexenio se han caracterizado por privilegiar la reducción de intermediarios y el no condicionamiento: “el instrumento de política pública predilecto de la nueva administración son las transferencias monetarias no condicionadas” (^{Monroy, 2019: 31}). En el Primer Informe de Gobierno se enfatiza que “los programas de bienestar son la expresión concreta de las prioridades y énfasis de la política social del gobierno de la Cuarta Transformación” (^{Presidencia de la República, 2019a: 127}).

Si bien puede resultar prematuro evaluar los programas implementados en el contexto de la tercera alternancia, la realidad es que los más emblemáticos no están dando los resultados esperados: Sembrando Vida ha incumplido sus metas: de 575 millones de plantas que se planeó cultivar en 2019, sólo se sembraron 78 millones (Reforma, 3 de marzo, 2020); Jóvenes Construyendo el Futuro no logra insertar a sus beneficiarios en el mercado laboral: de los 919 mil 646 becarios que se inscribieron en el programa durante su primer año, tan sólo 20 mil consiguieron un puesto laboral en el centro de trabajo donde se capacitaron, cifra que representa apenas un 2.2% (Excélsior, 27 de enero, 2020), y las Universidades para el Bienestar Benito Juárez operan en condiciones precarias: con un presupuesto anual de mil millones de pesos, no hay claridad en los criterios para el ingreso de estudiantes ni en sus programas de estudio, además de que operan sin instalaciones propias, en sedes alternas y aulas portátiles (Milenio, 24 de febrero, 2020).

El objetivo de la actual administración federal parece ser conseguir una estructura de gobierno más liviana y un mayor acercamiento con la gente vía el reparto de recursos monetarios. Habrá que esperar para ver si las estrategias implementadas y las acciones realizadas se traducen en un debilitamiento institucional y traen como consecuencia un gobierno ineficaz.

Intenciones centralizadoras

Como señala ^{Casar (2019: 1)}, los cambios institucionales de los últimos 40 años han tenido como propósito acotar la concentración de poder del presidente. Esta tendencia podría estarse revirtiendo. Ante el panorama inédito que enfrenta el gobierno de López Obrador, una mayoría abrumadora de gobiernos estatales de partido diferente al suyo y por primera vez tras la Revolución una mayoría de gobernadores de oposición teniendo por delante un gobierno federal con amplias mayorías en ambas Cámaras e incluso en las legislaturas estatales (^{Máynez, 2019: 16}), ha optado por impeler la centralización.

En materia de federalismo, la decisión tiene sentido en medio de un modelo disfuncional: “la prometida descentralización y fortalecimiento de los poderes locales, uno de los pilares del discurso de la transición democrática desde los años ochenta, resultó en una efectiva feudalización del país” (^{Fernández, 2018}). Bajo estas condiciones se optó por crear una nueva figura a partir de una reforma, obsequiada antes de la toma de posesión, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: los llamados “superdelegados”. Se trata, en los hechos, de un contrapeso a los ejecutivos estatales: gobernadores bis (^{Navarrete y Rosiles, 2019}). La reforma significa la desaparición de los delegados federales y su sustitución por 32 coordinadores estatales, una acción que implica un sacudimiento a la manera en que operaba la burocracia federal (El Heraldo de México, 11 de julio, 2018).

Los superdelegados entran en competencia directa con el gobernador en turno; algunos delegados incluso contendieron contra ellos en la elección que los llevó a la gubernatura, como en los casos de Delfina Gómez (estado de México), Carlos Lomelí (Jalisco), Miguel Ángel Navarro (Nayarit) y Joaquín Díaz Mena (Yucatán) (Reforma, 14 de agosto, 2018). La figura no ha dejado de crear polémica. En noviembre de 2018 los gobernadores del pan externaron su desacuerdo al sentirse desdeñados por el gobierno federal al ser colocados como “meros invitados” en el mecanismo de coordinación en materia de seguridad pública, que pretendía supeditarse a los superdelegados (El Universal, 23 de noviembre, 2018). En febrero de 2020 se supo que los superdelegados exigían ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación vía libre para promocionarse, tratando de fortalecer sus aspiraciones a ocupar la gubernatura de sus estados (Excélsior, 25 de febrero, 2020).

El reto de cambiar un régimen

López Obrador y el movimiento que encabeza se han propuesto, por lo menos discursivamente, emprender una cuarta transformación en la historia del país; es decir, impulsar cambios de tal amplitud, que sean comparables con la Independencia, la Reforma y la Revolución. Pero como se sabe, las transformaciones no ocurren por sí mismas, deben generarse. En ese sentido, para cambiar el statu quo es indispensable fortalecer a las piezas principales que tienen la capacidad para hacerlo: las instituciones políticas y de la burocracia (^{Merino, 2013: 53}). Esto, hasta la fecha, no ha ocurrido.

Sería un exceso decir que el Poder Legislativo se encuentra totalmente sometido al Ejecutivo, pero lo cierto es que no se ve fortalecido en su función de supervisión o de control parlamentario, la cual ocurre cuando el Congreso se decide “a disputar la autoridad exclusiva del presidente sobre los organismos administrativos, defendiendo, por ejemplo, la autonomía o la imparcialidad políticas de uno de ellos, frente a las pretensiones intervencionistas del Poder Ejecutivo” (Ferraro, 2018: 98).

Tampoco pareciera contribuirse a que las instituciones de la burocracia se consoliden. En lo que va de la actual administración, 31% de los funcionarios del Servicio Profesional de Carrera dejaron la administración pública federal; en el 77% de los casos, por renuncia (Reforma, 5 de febrero, 2020). Lo anterior significa la salida de 8,057 personas de la función pública, que puede concebirse como “el cuerpo de personas especializadas con las que debe contar toda comunidad política moderna para realizar las funciones de gobierno” (^{Pardo, 2000: 446}).

Si se habla de cambio, debe partirse del hecho de que no se está en una transición de un régimen autoritario a uno democrático. Se está en una transición de un régimen democrático a otro también democrático. De tal manera, la discusión es si lograremos transitar de una democracia mayoritaria a una consensual (^{Morlino, 2019}). Existen los elementos suficientes para argumentar que no se están impulsando los cambios requeridos para lograr una democracia consensual, que el actual gobierno representa la continuidad en el modelo mayoritario, debido a que el régimen actual se sigue caracterizando por la concentración del Poder Ejecutivo en un gabinete mayoritario de partido único, el dominio del Ejecutivo frente al Congreso, un sistema electoral desproporcional, un sistemas de grupos de interés de mayoría relativa con competencia libre entre los grupos, un gobierno centralizado en cuanto a la dimensión federal y una constitución rígida (^{Lijphart, 2004}).