Las instituciones, los funcionarios y los saberes

El primer gran cambio institucional durante esos años encaminado a la modernización de la estadística aplicada a la administración fue la creación de la Dirección General de Estadística (DGE) en 1882,¹⁶ adscrita a la Secretaría de Fomento.¹⁷ Su función principal fue “pedir, compilar, clasificar y publicar periódicamente, por cuadros comparativos, todos los datos concernientes a este ramo”.¹⁸ El examen de cómo fue diseñada y cuál fue el desempeño de esta dependencia permite comprender el interés que tuvieron los funcionarios de esos años por modernizar los registros estadísticos y hacer de ellos una herramienta básica para la gobernabilidad. También nos permite observar el papel destacado que tuvieron los especialistas en el diseño de los lineamientos básicos para esta modernización. En principio, se formó una comisión,¹⁹ integrada por Francisco Ramírez y Rojas y Antonio Peñafiel, ambos reconocidos como destacados estadísticos. En la Memoria de Fomento²⁰ presentaron su informe en el que delinearon el modelo estadístico que debía adoptar la administración pública. La forma en que procedió esta comisión muestra cómo se transmitían y circulaban los saberes especializados en esos años,²¹ pues, era común que los intelectuales mexicanos miraran hacia Europa para explicar lo que acontecía en México,²² y también siguieran los lineamientos básicos de uso común en la administración pública europea para adaptarla a la nuestra.²³ En este caso, los miembros de la comisión, primero, consultaron los textos especializados, después revisaron las propuestas de los diferentes Congresos internacionales celebrados al respecto y,²⁴ por último, estudiaron distintos modelos estadísticos que funcionaban en otros países. De acuerdo a su investigación, los funcionarios enfatizaban la necesidad de hacer de la estadística una ciencia aplicada a la administración, al respecto señalaban que la estadística era una ciencia y no debería verse como una simple acumulación de números “sin darles aplicación y sin deducciones prácticas”;²⁵ por el contrario, esta información debe influir en las decisiones de los asuntos administrativos, y “adquirir intervención directa en todos los ramos de la economía y administración públicas”. Esto es, debe dejar de ser una ciencia “pasiva para auxiliar de un modo eficaz a la administración”.²⁶ Asimismo, definían cuáles debían ser los rubros básicos que cuantificar sobre la población, el territorio, la economía, incluyendo la instrucción pública y la administración en general. Especial interés le confirieron a la realización de los censos. Así, uno de los resultados destacados del trabajo de esta Dirección fue la elaboración, bajo la supervisión de Peñafiel, del primer censo nacional de población en 1895, mismo que se replicaría en 1900 y en 1910.

Sin duda, este informe deja ver la importancia crucial que le otorgaban estos funcionarios a la estadística como una ciencia aplicada para la administración. Esta disciplina era fundamental para hacer una administración científica y los funcionarios debían orientarse y tomar sus decisiones de acuerdo a su información.

Además de esta función operativa de las estadísticas destacada por los especialistas, también la unificación y homogeneización de los registros contables permitió al Estado la difusión de los conocimientos sobre el territorio y sus recursos naturales, pues, como observa Desrosières, el Estado republicano representa a la sociedad completa, a través de la representación electoral, pero también mediante las estadísticas, “que se vuelven el espejo de la nación, y ya no simplemente el espejo del príncipe”.²⁷

Para el gobierno porfirista, la elaboración de estos registros requirió contar con nuevos grupos calificados y saberes especializados.²⁸ La modernización administrativa y la formulación de las políticas públicas estuvieron vinculadas a la emergencia de grupos técnicos y burocráticos, y a la evolución de ciertas formas de saber social.²⁹ Como se mencionó, fueron básicamente las Secretarías de Fomento y Hacienda en donde se establecieron oficinas especializadas para los registros estadísticos, y con la creación de la DGE, ésta funcionó como capacitadora de la nueva burocracia requerida.³⁰

Así, en estas secretarías se fueron integrando profesionistas, algunos de ellos abogados³¹ e ingenieros, pero destacaron los contadores egresados de la Escuela Superior de Comercio y Administración (ESCA), ya que contaban con una formación más especializada.³² Esta escuela, acorde con las nuevas demandas de la modernización administrativa, modificó y diversificó sus carreras,³³ ofreciendo, además de la carrera de Empleado Contador, la de Perito Empleado de la Administración Pública y la de Aspirante a la Carrera Consular. Pero la carrera de contador adquirió mayor relevancia, al grado que se puede decir que fue el semillero principal de los empleados de hacienda, pues, las otras carreras tuvieron una vida corta y tendieron a desaparecer. Como parte de su estructura curricular estuvo la Estadística y la Economía Política. Cabe decir que, los contadores en México tenían una larga historia, desde el periodo colonial fueron necesarias sus labores para llevar a cabo las Cuentas Reales. Durante el siglo XIX se formaron diversas escuelas comerciales cuya preocupación fue la enseñanza de la contabilidad para atender el crecimiento de firmas productivas y mercantiles y, al mismo tiempo, dotar de contadores a la hacienda pública.³⁴ Tal vez, esta fuerte tradición y el lugar que ocuparon en distintos momentos hizo que los contadores tuvieran un papel preponderante en la administración hacendaria, y ello ayude a explicar la tardía creación de la carrera de economía.³⁵ En su estudio, Mauricio Tenorio, examina cómo por esos años este nuevo grupo de tecnócratas por medio de ensayo y error, y en un continuo aprendizaje de la técnica de gobernar y administrar, fueron capacitándose hasta lograr una administración más centralizada y moderna que promocionara los intereses económicos, tanto privados como estatales, y permitiera un mejor control social.³⁶

Las estadísticas y el desempeño de la Secretaría de Hacienda

Junto a la labor realizada por la Secretaría de Fomento, también Hacienda fue formalizando y regularizando sus registros contables, éstos no sólo ordenaron información sobre las finanzas públicas, como tradicionalmente lo venían haciendo las Memorias de Hacienda,³⁷ sino que también concentraron datos sobre comercio exterior, minería, la industria y las instituciones de crédito^.38 Para esta secretaría contar con estadísticas más certeras fue fundamental para poder desempeñar sus funciones de asignación del presupuesto, ejecución y presentación de la cuenta pública al Congreso.³⁹

Ciertamente, no se entendería el importante desarrollo adquirido por esta disciplina, sin el marcado proceso de centralización que vivió la hacienda pública durante esos años, en un contexto de crecimiento económico, sobre todo, del sector externo vinculado al mercado mundial. En la medida que crecieron y se diversificaron los sectores productivos, se ampliaron las funciones hacendarias, y para estas nuevas funciones se requirió contar con registros confiables y adecuados. Así, la Secretaría de Hacienda llevó a cabo toda una serie de reformas, paralelamente a la modernización de los sistemas contables, tendientes a lograr una mayor centralización de las oficinas de hacienda y una mayor eficiencia en la recaudación y en el gasto. A la larga, esta secretaría ocuparía un papel relevante en el proceso de modernización administrativa, colocándose en la última fase del gobierno de Porfirio Díaz como una secretaría clave de la administración pública.

En general, durante el Porfiriato empezó a tener mayor periodicidad la elaboración de las Memorias de Hacienda, así como la Exposición de Motivos y la presentación ante el Congreso de la Cuenta Pública. Sin embargo, ello no fue un logro inmediato ni progresivo, pues, todavía las Memorias de 1875-1876, 1881-1882 y 1890-1891 dejaron de publicarse. También, cada vez fue más común la incorporación de cuadros y tablas no sólo en los anexos, sino en la parte expositiva, como parte de la explicación y sustentación del estado que guardaba la hacienda pública. En este proceso de regularización de la estadística fiscal ubicamos dos etapas: una primera, de reformas administrativas, en la que sobresale la labor de Matías Romero; y, una segunda, encabezada por José Yves Limantour, que marcaría un hito al lograr la regularización de los registros estadísticos.

Así, durante la segunda mitad del siglo XIX hubo algunos avances en la elaboración de registros estadísticos, como el Cuadro sinóptico de la República Mexicana publicado por Miguel Lerdo de Tejada en 1856, donde expuso una estimación de la riqueza pública. También el estadístico, Antonio García Cubas, redactó en 1859 un Atlas geográfico y estadístico de la República Mexicana, previamente a la discusión y aprobación del presupuesto de 1861, este último considerado por Carmagnani el primer presupuesto moderno de México.⁴⁰ Pero no fue hasta después de la restauración de la República cuando empezaron a regularizarse las estadísticas oficiales. Para los especialistas y funcionarios de la época las variables necesarias que considerar eran la población, el valor de la propiedad urbana y rural, la producción agrícola, la producción minera, la producción manufacturera y el comercio exterior. Todos ellos coincidían en conferir a las estadísticas la importancia de una brújula para orientar el desarrollo económico. Así, en 1869, García Cubas elabora el Cuadro Sinóptico correspondiente al año económico de 1868 a 1869, como parte de la Exposición que el Ejecutivo dirige al Congreso de la Unión. En este cuadro, además del cálculo de la población, el valor de la propiedad, de la producción minera y de las manufacturas textiles, también se estimaban los bienes federales, la deuda pública, los ingresos y el gasto federal.

No obstante, y pese al avance que significa este tipo de publicaciones, también se observa por esos años una constante preocupación en la deficiencia e irregularidad de los registros contables. Si se revisan las Memorias de 1868 a 1892, es común encontrar que los secretarios señalaran la carencia o la deficiencia de ellos, ya sea porque no se elaboraron o porque eran incompletos, para ejercer un plan de Hacienda adecuado.⁴¹ También se exponía la falta de personal calificado. Por lo que existió entre los encargados de hacienda la tendencia a realizar diagnósticos y proponer medidas para resolverlos.⁴² Tal vez ello explique la multiplicación durante esos años de reglamentos, circulares, leyes y decretos destinados a ordenar y normar el funcionamiento de Hacienda, destacando siempre el interés prioritario por modernizar la contabilidad.

Seguramente estas deficiencias en las estadísticas limitaron la capacidad del gobierno federal para proyectar, ejecutar e informar sobre el presupuesto, pues, al no contar con cifras adecuadas no se podía estimar la capacidad impositiva de los diferentes sectores económicos y el monto probable de recaudación, tampoco el volumen y la distribución del gasto. Una de las primeras medidas que se adoptaron fue tratar de homogeneizar los registros contables con el sistema de partida doble.⁴³ Al respecto, el secretario José María Iglesias expresaba, en 1868, “un obstáculo insuperable para la expedición de un buen plan de Hacienda, la falta de datos estadísticos del ramo, datos que en unas ocasiones han faltado completamente y que aún en las mejores épocas han sido siempre incompletos”.⁴⁴ Otro problema era la falta de personal calificado “la provisión de empleos […] la terrible dificultad de la escasez de personas que reúnan las cualidades necesarias para el buen desempeño de las funciones que se le encomiendan”. La solución propuesta por Iglesias fue adoptar en forma general el sistema de partida doble, lo que permitiría perfeccionar el pensamiento contenido en el Reglamento para la Administración y Contabilidad,⁴⁵ señalando la necesidad de uniformar este método estadístico en todas las oficinas o agentes que manejen fondos del erario,⁴⁶ se establecieron para ello un departamento de estadística y otro de contabilidad, que con el tiempo fueron suprimidos para concentrar esas funciones en la Tesorería.⁴⁷ En la siguiente Memoria, de 1867-1868, siendo ya titular Matías Romero, aunque exponía que por primera vez en varios años se ha visto que las oficinas principales de hacienda llevaban con estricta observancia de las leyes y de las disposiciones del ejecutivo,⁴⁸ la situación anómala impedía que existiera un presupuesto de ingresos y de egresos, los datos eran incompletos y el gobierno se esforzaba por reunirlos y regularizar la contabilidad. Este secretario emitió el Reglamento Económico de la Secretaría de Hacienda, creando seis secciones específicas para el desempeño de esta secretaría, una de ellas, la quinta, la de estadística y la de contabilidad fiscal. Matías Romero, en la Memoria de 1870, expresaba que la imperfección de la contabilidad fiscal impedía precisar el faltante efectivo en los años económicos anteriores y del vigente: “Si en muchos de los años pasados no se ha podido llegar a saber lo que se gastaba en ellos, es claro que menos podía fijarse la cantidad que se quedaba debiendo en cada ramo”,⁴⁹ pues, los datos que se tenían al respecto eran los que resultaban de la comparación entre los presupuestos de ingresos y egresos de cada año, lo cual venía a dar sólo el déficit calculado y no el efectivo.

Si bien desde 1867 se había establecido que las oficinas de hacienda dependieran exclusivamente de la Secretaría del ramo en lo económico, administrativo y directivo, y quedaban sujetas a la Tesorería en lo que se refiere a la recaudación y distribución de caudales públicos, existía entre ambas dependencias una controversia por la delimitación de sus funciones. Por lo que se emitieron en esos años una serie de disposiciones para definir las relevantes atribuciones de la Tesorería. Así, en la ley de 1873 se estableció que era la Tesorería la encargada de concentrar los resultados de las cuentas que debían enviar las oficinas recaudadoras para presentar la Cuenta al Congreso. En 1877, estando Matías Romero como secretario, se dispuso un nuevo reglamento para la Tesorería,⁵⁰ cuya finalidad fue sistematizar sus funciones, llamándose ahora Tesorería de la Federación, en vez de la Nación, y atribuyéndosele más claramente sus atribuciones de recaudadora, distribuidora y encargada de la contabilidad de la nación, y asignándosele funciones de vigilancia sobre las demás oficinas.⁵¹ Asimismo, Matías Romero publicó varios e importantes documentos relativos a la agricultura, industria, minería y comercio que se habían acumulado en la Secretaría de Hacienda.⁵² Y, con la Ley del 30 de mayo de 1881,⁵³ el secretario Landero y Coss tuvo como propósito “conseguir que se uniformara el sistema de contabilidad”,⁵⁴ estableciéndose una oficina encargada de liquidar las cuentas del erario, y dispuso una serie de reglas para la presentación de los presupuestos, así como formar y rendir al Congreso la cuenta anual de ingresos y egresos, permitiéndole a la Tesorería una mayor concentración de la contabilidad física. No obstante, esta legislación, el secretario Dublán exponía en su Memoria de 1885-1886 que “el Gobierno sigue estudiando detenidamente esta importante materia, a fin de perfeccionar más y más el sistema de contabilidad fiscal, para que corresponda ampliamente a las necesidades de la buena administración”.⁵⁵

En la Memoria de 1892, siendo nuevamente secretario Romero, señalaba que a pesar de que la Sección de Estadística de la Secretaría se esfuerza por la estadística fiscal del comercio exterior y sus trabajos son exactos, se presentan con retraso por lo que su propósito de proyección queda anulado. Asimismo, comentaba, que “otras naciones de instituciones políticas semejantes a las nuestras, se desempeñan los trabajos estadísticos con la oportunidad debida, y que la organización está muy simplificada, hasta donde es posible perfecta”. Esta problemática de la contabilidad llevó a un acuerdo presidencial para enviar a Jesús Fuentes y Muñiz, exsecretario de Hacienda, a Estados Unidos para que “examine la organización hacendaria de aquel país y de adaptar, por nuestra parte, lo que fuere conveniente en cuanto lo permita la diversidad de condiciones y circunstancias”, encargándose un estudio especial de los impuestos.⁵⁶ Los cinco estudios que presentó Fuentes y Muñiz⁵⁷ sirvieron de base de las Iniciativas del presupuesto, sobre todo, en lo referente a los impuestos, pero también incluyeron informes sobre la formación de la estadística fiscal estadounidense. En especial sobre la organización del Departamento del Tesoro, que comprendía el examen de las oficinas independientes encargadas de la contabilidad y de los pagos del gobierno y del examen de las cuentas y glosa. Teniendo como objetivo este especialista hacer un estudio comparativo entre ambos sistemas hacendarios, y mostrando que mientras en el mexicano la labor de contabilidad, pago y recaudación estaba centralizada en la Tesorería general, en Estados Unidos, la formación de la cuenta era responsabilidad en parte solamente de la Tesorería, pues, para facilitar las operaciones se subdividían los trabajos en nueve subtesorerías. Además, señalaba las diferencias en autorización de los pagos, la revisión y la glosa de la cuenta, funcionando una mecánica diferente en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.

Las estadísticas fiscales en la era Limantour

Como se sabe, el nombramiento de José Yves Limantour en la Secretaría de Hacienda representó la llegada de una nueva generación de profesionistas a la administración de Díaz, el llamado grupo científico.⁵⁸ Para este grupo, el problema del desarrollo del país sólo podía atenderse mediante consideraciones científicas. Limantour, principal cabeza de este grupo, afirmaba que “la ciencia acababa de poner a nuestra disposición la fuerza motriz de que andábamos tan necesitados”.⁵⁹ Pero fue particularmente la administración hacendaria en donde se concentró el interés por aplicar los dictados de la ciencia, sobre todo, con las modernas estadísticas. Por lo que Justo Sierra expresaba que la obra innegable de la administración porfirista era “la gestión de las finanzas mexicanas”, pues, representa los anhelos por aplicar a la administración los procedimientos de la ciencia.⁶⁰ Así, el gobierno porfirista pretendió centrar su atención en la modernización administrativa, incorporando a profesionistas y siguiendo los avances científicos tanto técnicos como teóricos de las administraciones de los países desarrollados, sobre todo, en materia de estadística y economía.

Limantour se formó, como la mayor parte de los miembros del grupo científico, primero, en la Escuela Nacional Preparatoria y, después, en la Escuela Nacional de Jurisprudencia. En ambas instituciones adquirió una enseñanza de la doctrina positivista predominante en esos años; además, estableció una serie de vínculos intelectuales y políticos que le posibilitarían su ingreso posterior a la administración pública.⁶¹ Mientras realizaba una estancia de estudio en Europa, fue designado como representante al Congreso Internacional de Ciencias Geográficas en París por la Sociedad de Geografía y Estadística, de la que era socio honorario desde 1875. A su regreso fue profesor de Economía Política en la Escuela Superior de Comercio, en sustitución de Manuel Payno, así como en la Escuela de Jurisprudencia. Como periodista en la revista científica El Foro, de la cual era redactor y propietario, fue especializándose en cuestiones económicas y hacendarias. En sus artículos realiza críticas a la organización administrativa, sobre todo, a la práctica de los secretarios de Hacienda de programar mayores gastos que el monto de los ingresos, e incurrir por tanto en constantes déficits. Para este personaje, esto era “desconocer el objeto del presupuesto. Ante todo, debe tenerse presente el carácter de precisión o probabilidad de las cifras que se presentan, y la idea de hacer bajo esa base una demostración de que son suficientes los ingresos para cubrir los egresos”.⁶² Dos preocupaciones parecen estar presentes desde esa época en él: la necesidad del equilibrio presupuestal y el desarrollo de la estadística, en sus palabras: lo que permita la programación debida de los presupuestos; esto es, la presentación de las Iniciativas al Congreso, así como conocer el monto exacto de los déficits, de los créditos. Después participaría en varias comisiones de estudio para llevar a cabo tratados de comercio, resolver el problema de la depreciación de la plata, el desagüe de la Ciudad de México, hasta que en 1893 sería nombrado secretario de Hacienda. Esta breve semblanza indica que la formación y trayectoria de Limantour, ocurrió en un ambiente cultural favorable para ciertos sectores de la sociedad, altos y medios, pues, paralelamente a la estabilidad política y el crecimiento económico, se amplió la oferta en los espacios educativos superiores, se multiplicaron las revistas especializadas, como es el caso de El Foro, también se establecieron diversas comisiones estatales y sociedades científicas y, todo ello, permitió que estos nuevos profesionistas tuvieran mayor oportunidad de obtener altos puestos en la burocracia.

Bajo la administración de Limantour, después de 1893,⁶³ en las Memorias de Hacienda no se hizo más referencia al problema de la contabilidad, lo que seguramente indica que los registros estadísticos tendieron a regularizarse. También fue común incluir más cuadros en la parte expositiva como parte del sustento del discurso de la hacienda pública, aunque con variantes en algunos años. Así, la Secretaría de Hacienda bajo su conducción presentó periódicamente la Exposición de Motivos, las Memorias y la Cuenta del Tesoro Federal, y, en general, el contenido de la información económica y fiscal tuvo una mayor riqueza y rigor.⁶⁴ Esta mayor regularización de las publicaciones de la hacienda pública indica que, junto a la especialización financiera adquirida por este secretario, se había integrado y formado todo un equipo de especialistas, quienes tuvieron la capacidad de reunir y procesar con mayor celeridad y periodicidad la información sobre las finanzas públicas y sobre los diferentes rubros de la economía, permitiendo estimar mejor la capacidad impositiva de los diferentes sectores económicos y el monto probable de la recaudación. Cabe decir que esta Secretaría contaba con el mayor número de empleados públicos y, como señalamos, muchos de ellos procedían de la ESCA. Aunque también se abrieron escuelas de capacitación en la misma Secretaría, junto con un programa de estímulos a los empleados.⁶⁵ Estos especialistas se encargaron de recabar y procesar esa información, pues, sin la materia prima: las estadísticas, hubiera sido imposible la elaboración de las Iniciativas, Memorias y Cuenta Pública.⁶⁶

Según Díaz Duffoo, para la presentación de las Iniciativas a la Cámara de Diputados Limantour, se encerraba

herméticamente en su despacho de la secretaría; amontonase en su mesa columnas de notas e informaciones; estadísticas, por desagracia, de sobra deficientes, acerca de la producción agrícola; cifras relacionadas con la marcha del comercio exterior; cuadros del movimiento bancario; datos de recaudaciones de las rentas públicas, y con esta materia prima, a veces no muy abundante, y a veces poco maleable, elabora sus previsiones de ingresos.⁶⁷

Seguramente las cualidades de este secretario fueron importantes para la elaboración de estos documentos oficiales; sin embargo, el trabajo previo realizado por sus colaboradores, un equipo técnico burocrático, también lo fue. Si se examina el organigrama de esta secretaría, vemos que existieron dependencias específicas encargadas de ir recabando la información tanto de la economía como de la administración pública. Sobre todo, después de que el secretario emitió un Reglamento de las labores de la Secretaría,⁶⁸ pues, con él quedaron mejor definidas las competencias que debían cubrir los funcionarios y cada uno de los departamentos y secciones. Por ejemplo, la Sección 3ª, “Presupuestos y asunto varios” era encargada de coleccionar las iniciativas de cada una de las oficinas de hacienda y recabar también las iniciativas de las distintas secretarías, y con ambos documentos, más las reformas a las leyes vigentes, formaba, de acuerdo con las instrucciones del Ministro, la Iniciativa de Presupuesto que se tenía que remitir a la Cámara el 14 de diciembre de cada año. La misma labor tenía que hacer después del ejercicio del presupuesto, reunir los diversos oficios de las secretarías referentes a ampliaciones o modificaciones de sus respectivas partidas de presupuestos para elaborar la Cuenta anual del erario.⁶⁹ También, entre las funciones de esta sección estaba formar la memoria anual de la secretaría.⁷⁰ Asimismo, la Sección 7ª, denominada “Estadística”, tenía a su cargo la formación de noticias y cuadros referentes al movimiento de los ramos de la Estadística Fiscal, entre los más importantes estaban: importación, exportación, navegación y movimiento comercial por ferrocarriles de la frontera norte. Ciertamente, las funciones de estas secciones fueron básicas para la elaboración de la diversa estadística económica de esos años, y terminaron por ser una guía fundamental para la administración hacendaria.

Si bien desde la etapa anterior se habían empezado a editar la Estadística de la República Mexicana (1877-1878), Estadística Fiscal y el Boletín de Estadística Fiscal, por los especialistas Emiliano Busto⁷¹ y Antonio García Cubas. Fue durante el periodo de Limantour que estas publicaciones adquirieron mayor periodicidad y riqueza en su contenido. Pues a partir del Reglamento de 1905, el Boletín de Estadística Fiscal, formado por la Sección 7ª, debía publicarse “con toda oportunidad posible, consignando en un volumen por separado los datos correspondientes a cada mes y a cada año fiscal”. También, se señalaba, que esta Sección publicará hojas volantes cada mes del resumen de la importación y exportación, aunque después tuvieran que ser depurados estos datos para formar los estados definitivos. Llama la atención la preocupación por la elaboración de los registros estadísticos mensuales, pues, a diferencia de los boletines anteriores que se registraban anualmente ahora se hacían con una periodicidad mensual.

En especial, la Estadística Fiscal, tuvo como finalidad realizar un registro más puntual y sistemático de la riqueza pública y del erario. Por su contenido se pueden observar los ramos que fueron considerados más relevantes por cuantificar, destacando, en la primera parte, el comercio externo (el volumen y el monto de las importaciones y exportaciones), los derechos recaudados por las distintas aduanas,⁷² y ubicando a los países de procedencia y destino de este comercio;⁷³ también el movimiento comercial por ferrocarril de la frontera norte que indicaba el crecimiento de nuestro comercio con los Estados Unidos. En la segunda parte de este boletín se exponían las cifras de la minería, la industria y las instituciones de crédito. Por último, en la tercera parte, se cuantificaban los impuestos interiores. Junto a las series económicas de estos rubros, se elaboraban cuadros comparativos que permitían observar el crecimiento o disminución en relación con los años anteriores. Hasta 1905 se hicieron los registros anualmente, siempre comparando las cifras con el año anterior para registrar el crecimiento. Después de ese año se elaboraron mensualmente,⁷⁴ lo que muestra un seguimiento más puntual de la economía y del erario público. En los últimos boletines se incluye la colaboración de J. Stavoli, quien registra los aumentos o disminución de cada uno de los artículos que se importaban y exportaban. Desconocemos quién fuera este especialista, pero llama la atención que sus cuadros aparecen firmados, mientras que el resto de las estadísticas son anónimas. La elaboración de este Boletín permitió a la secretaría contar con la información básica sobre el comportamiento de la economía y las finanzas públicas; y así se confirmaba que los números, las tablas secuenciales y la ley estadística fueron parte vital de la práctica hacendaria.⁷⁵

Sin duda, fueron las Memorias de esos años el documento oficial más relevante y el que mayor promoción tuvo. Como expresa el propio testimonio de Limantour,⁷⁶ fue a partir de la Memoria de 1893-1894,⁷⁷ elaborada toda por él y aprobada por Matías Romero, que se sentaron las bases para la formación de los presupuestos anuales posteriores, por lo regular, las siguientes Memorias de su larga estancia en la Secretaría por 18 años presentaron ese mismo modelo. En estas Memorias cambia el discurso expositor y la forma de presentación, no se detallan tanto las dificultades hacendarias, sino sus logros, tampoco se hace más referencia a los problemas de los registros estadísticos.⁷⁸ Así, los cuadros fueron ocupando cada vez más un papel más destacado en la parte expositiva, formaron parte de un nuevo lenguaje cuya finalidad era mostrar con cifras el buen desempeño del ejercicio del presupuesto, pero, sobre todo, llamando la atención en el superávit alcanzado. Desde las primeras páginas, a diferencia de las Memorias anteriores, se presentaron cuadros estadísticos; además cambia el discurso preocupante por los límites estadísticos, ahora es más triunfalista, es común encontrar frases como “El resultado del ejercicio fiscal fue sumamente satisfactorio, pues comparando los ingresos con los egresos, arrojan aquellos un sobrante de millones de pesos”; en seguida se exhibía el cuadro en el que se mostraban las cifras de los ingresos y los egresos, y la diferencia entre ambos: el excedente, y el porcentaje que representaba. Su fluctuación varió en el periodo de su gestión en 1.7 % para 1897-1899, y un 34.3 % para 1906-1907. También, la comparación de las cifras estuvo presente, fue a partir de la Memoria de 1908 que incluyó un cuadro comparativo de ingresos y egresos desde 1895 a 1908, con lo que se buscaba demostrar “la marcha ascendente de los ingresos”. Para el año de 1907-1908, a pesar de la crisis económica, se resumía en un cuadro que comprendía los años de 1895 a 1908, periodo justamente bajo la administración de Limantour, sus excedentes por un total de 130 millones de pesos.

Para al año fiscal de 1909 a 1910, la Memoria fue presentada por el subsecretario, Roberto Núñez, debido a la ausencia del titular de la Secretaría. En ella de alguna forma se resumía y se realzaba en forma clara y contundente lo que se considera el principal logro hacendario de esta administración: el superávit presupuestario. En el primer cuadro que se presentaba en la Memoria (segunda hoja de la parte expositiva) se detalla y contrasta el superávit con el ejercicio anterior para hacer aún más evidente su crecimiento.⁷⁹ Vemos entonces que la Cuenta del Erario se presentaba de la siguiente manera:

Así, en estas publicaciones oficiales la estadística fue ocupando un lugar cada vez más relevante y central, pues, además de ser una herramienta operativa para el funcionamiento de la administración, permitió construir un nuevo lenguaje en el que a través de las cifras se exhibía el comportamiento de la hacienda pública y de la economía en general.⁸⁰ Bourdieu expone que la práctica hacendaria implica no sólo la violencia física, la posibilidad de llevar a prisión a los deudores del fisco, sino también la violencia simbólica, pues la burocracia no sólo hace archivos, inventa también discursos de legitimación, y este trabajo de construcción simbólica es fundamental, ya que “La construcción del Estado es en gran parte una invención mental. Para el mismo ejercicio del trabajo de recaudación de impuestos, el uso de la fuerza simbólica es muy importante”.⁸¹ En este sentido conviene examinar cómo la elaboración regular de los registros estadísticos, permitió además de predecir y permitir una mayor eficacia administrativa, también contribuyó a la legitimación ideológica del régimen,⁸² pues, es evidente que como el mismo Limantour⁸³ lo declaraba existió una especial preocupación por la difusión de su propaganda a través de la prensa y publicaciones oficiales: el Diario Oficial, el Boletín de la Secretaría, la Estadística Fiscal y, desde luego, las Memorias anuales de Hacienda.⁸⁴

La importancia adquirida por la contabilidad y los registros estadísticos en la conducción de la política hacendaria llevó a Limantour, a finales del régimen porfirista, en mayo de 1910,⁸⁵ a establecer la Dirección de Contabilidad y Glosa. Las funciones de esta dirección fueron las de llevar la contabilidad de la hacienda federal, dirigir las oficinas de la federación y glosar las cuentas, así como calificar la justificación, la comprobación y el registro de la contabilidad y de las operaciones practicadas. Con ello se separaron las funciones de contabilidad y de ejecución, antes integradas. También le correspondió entregar a la Contaduría Mayor, dependiente del poder Legislativo, los libros principales y auxiliares de la contabilidad federal.⁸⁶ Así, en gran medida sus funciones se limitaron a preparar la Cuenta General y los informes que la Secretaría debía presentar anualmente a la Cámara de Diputados.

De este modo, la modernización hacendaria implicó una ampliación, diversificación y especialización de sus funciones, además la necesidad de regularizar y aumentar la base fiscal, requirió una mejor contabilidad, ordenación de archivos, técnicas de evaluación de bienes y, en general, una mejor inspección.⁸⁷ La buena marcha en la hacienda pública fue sinónimo de orden y progreso, y terminaría por ser el escaparate principal de la administración porfirista.⁸⁸ Así, observamos cómo a través de las cifras se fue construyendo una versión oficial de la economía y de las finanzas, y se logró hacer más legible el aparato administrativo y hacer de la estadística un instrumento hegemónico de las políticas públicas.

Comentario final

A finales del siglo XIX y principios del XX, para el Estado moderno en México las estadísticas adquirieron un papel fundamental en su administración, sobre todo, en el ámbito de las finanzas públicas. También, tuvieron un poder simbólico, con cifras de la economía y del presupuesto se mostraba en forma “científica” el progreso alcanzado por el país. El lenguaje de los números parecía contundente, un lenguaje universal, lejos de juicios personales o de las declaraciones políticas. La ciencia y la tecnología se constituyeron en baluartes del desarrollo.⁸⁹ Para ello fue necesaria la modernización administrativa, nuevos cuadros burocráticos especializados dirigidos a registrar, clasificar y organizar la información cuantitativa. Existieron agentes constructores de estos saberes como Emiliano Busto, Antonio Peñafiel y Antonio García y Cubas, y fue en la ENJ y ESCA en donde se formó la nueva burocracia especializada. Un actor que sobresalió fue José Yves Limantour, encargado de la Hacienda Pública por más de 18 años, su desempeño los llevó a tener un gran poder al interior del gabinete presidencial y convertirse en el principal consejero del gobierno de Porfirio Díaz. En este sentido se puede afirmar, siguiendo a Bourdieu, que el Estado forma a los agentes y los agentes construyen al Estado, y los agentes adquieren poder dirigiendo las políticas públicas. Así para el Estado el mejor conocimiento del territorio, de la población y de su economía fue importante para lograr una mayor hegemonía. James C. Scott sustenta que para el Estado es necesario hacer una sociedad legible, simplificar sus funciones básicas de impuestos, reclutamiento militar y prevención de la rebelión, uniformar censos, pesos y medidas, así como hacer legibles los recursos naturales, tierras, aguas y bosques.⁹⁰

No obstante, a pesar del rigor, precisión y universalidad de las estadísticas, no dejan de tener una serie de sesgos, existen diversas formas de medir una misma cosa y no están al margen de los intereses políticos. Al respecto, expone Claudia Daniel que las estadísticas son producto de una gestación social históricamente situada en la que se invierten todo tipo de recursos, su elaboración es el resultado de prácticas ubicadas en entornos sociales y políticos concretos que, de algún modo, moldean a las estadísticas.⁹¹