INTRODUCCIÓN

Los desafíos económicos, políticos y sociales desplegados de la globalización y la crisis del Estado de Bienestar han propiciado la búsqueda de alternativas en la gobernabilidad con el objetivo de garantizar la participación auténtica de la sociedad mediante espacios de concertación colectiva (^{Paniagua y Vergara, 2022}; ^{Pemán y Jiménez, 2013}; ^{Pulito, 2018}). La intervención del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en calidad de apoyo financiero, introdujo reformas neoliberales, desregularización y apertura del mercado que dieron origen a la incorporación de nuevos actores en la toma de decisiones, modificando así el rol del Estado en la administración pública (^{Fontaine y Velasco, 2011}). En este contexto emerge la gobernanza, un término polisémico que se conceptualiza como el proceso destinado a transformar la política social que, entre sus objetivos, busca asegurar la participación ciudadana en la gestión de recursos (^{Gutiérrez-Andrade, 2008}). También se puede entender como el conjunto de procesos sociopolíticos y tensiones entre diversos actores locales, nacionales y regionales donde se manifiestan las estructuras ideológicas que modelan una visión de sociedad y guían la toma de decisiones concretas para construirla (^{Brower y Vargas, 2020}). La gobernanza busca eficiencia, capacidad y responsabilidad del Estado para ejecutar políticas públicas coherentes y consistentes con los intereses de sus mandantes, democratizando así las decisiones mediante transparencia, diversidad, participación ciudadana, fiscalización y rendición de cuentas (^{Fontaine y Velasco, 2011}). La interacción sociopolítica entre actores ha dado lugar a diversos estilos de gobernanza, desde aquellos más jerárquicos y formales, donde el Estado toma las decisiones (^{Howlett et al., 2021}), hasta enfoques más horizontales que implican negociación y dialogo en cogobernanza y redes con el mercado y la sociedad civil (^{Kooiman, 2003}). También existen espacios más informales donde la sociedad se organiza en procesos de autogobernanza (^{Ostrom, 2000}). En Latinoamérica, estos procesos han demostrado éxito en la gestión participativa de presupuestos, transparencia, acceso a la información pública y planificación territorial (^{Andrade, 2019}). Esto ha sido también evidente en el marco de los recursos naturales renovables, los cuales se gestionan de manera sostenible cuando se establecen estructuras institucionales efectivas y se promueve la participación de las comunidades locales. La gobernanza de recursos naturales es un concepto relativamente reciente abordado dentro de la gobernanza ambiental, ambos conceptos siguen moldeándose, por lo que se busca abordar las principales diferencias entre ambos tipos.

GOBERNANZA AMBIENTAL Y DE RECURSOS NATURALES

La gobernanza ambiental, en su acepción amplia, engloba la gestión holística del entorno, abarcando aspectos como la conservación de la biodiversidad, la calidad ambiental, la gestión de residuos, y la mitigación y adaptación al cambio climático. Su enfoque se centra en la sostenibilidad y el equilibrio de los ecosistemas para afrontar los desafíos derivados del incremento de la contaminación, la sobreexplotación de recursos naturales, la pérdida de biodiversidad y de los bienes comunes (^{Agrawal et al., 2022}). La gobernanza ambiental reconoce la capacidad limitada del Estado para actuar aislado al solventar conflictos socioambientales territoriales, por lo que se centra en los arreglos institucionales entre este, el mercado y la sociedad civil para la creación de normas, incentivos, compromisos, fijación de límites permisibles y acuerdos voluntarios (^{Armitage et al., 2012}). Su impacto interdisciplinario ha generado cambios sustanciales en políticas ambientales, propiedad común, política ecológica, servicios ecosistémicos y resiliencia (^{Agrawal et al., 2022}).

En contraste con la amplitud de la gobernanza ambiental, la gobernanza de los recursos naturales adopta un enfoque más específico, concentrándose en la gestión de recursos particulares, como bosques, agua, pesquerías, minerales, suelos, entre otros. Su preocupación central radica en la explotación sostenible y distribución equitativa de estos recursos.

^{Aguilar et al. (2013)} definen a la gobernanza de los recursos naturales como el establecimiento formal o informal de reglas y mecanismos de aplicación que guían y coordinan el comportamiento de las personas en el manejo de recursos comunes según resultados concertados. ^{León y Muñoz (2019)} la conciben como el gobierno de los procesos de interacción y toma de decisiones entre actores gubernamentales y no gubernamentales sobre problemas colectivos relacionados con la gestión de estos recursos; esto incluye la propiedad, acceso, extracción, uso, conservación, apropiación y distribución de rentas. ^{Gasca (2014)}, coincide parcialmente al mencionar que la gobernanza de los recursos naturales se refiere a la definición de roles de los actores, generación de acuerdos y mecanismos de observancia y sanción en el campo de relaciones de poder, aunque señala que no garantiza plena equidad de inclusión ni evita la prevalencia de intereses individuales y de grupo. ^{Altomonte y Sánchez (2016)} resaltan la responsabilidad del Estado para ejercer soberanía sobre el manejo de los recursos naturales, especialmente en actividades extractivas, definiendo a este tipo de gobernanza como el proceso donde intervienen tanto instituciones formales con sus marcos constitucionales, leyes y regulación sectorial, como instituciones informales con reglas implícitas en la práctica de uso común sujetas a decisiones políticas soberanas. Este proceso determina los regímenes de propiedad o concesión; marcos tributarios y mecanismos de ahorro, distribución y uso de rentas públicas, así como otras funciones de ordenamiento asociadas a sectores extractivos de recursos naturales. En este escenario, el rol del Estado enfrenta contradicciones porque debe garantizar los derechos para favorecer la inversión y el crecimiento económico, al tiempo que vela por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (^{Aedo y Parker, 2020}).

La gobernanza de los recursos naturales busca reducir estas tensiones, involucrando a otros actores de la sociedad y el mercado en el proceso de la toma de decisiones, tal y como se ha documentado en el comanejo del agua (^{Iñiguez-Gallardo et al., 2013}) o de la biodiversidad (^{Stoll-Kleemann y O’Riordan, 2002}). En estos ejemplos se destaca la importancia de colaborar entre diferentes niveles de gobierno, actores territoriales y organizaciones no gubernamentales (ONG), mostrando que, en el ámbito de los recursos naturales, la gobernanza enfrenta desafíos de coordinación entre actores. En este sentido, el manejo de estos recursos involucra una gobernanza multinivel que vele por la coordinación horizontal y vertical en la creación e implementación de políticas sobre su uso sostenible (^{Newig y Fritsch, 2009}).

La amplia gama de definiciones sobre la gobernanza de los recursos naturales comparte una aproximación común que se deriva del clásico “El gobierno de los bienes comunes” de la politóloga Elinor Ostrom, (^{Ostrom, 2000}). En esta obra, la autora discute que los arreglos institucionales eficientes y contratos entre las partes han demostrado que los recursos naturales se pueden administrar sosteniblemente como recursos comunes a través de una suerte de contrato social que se resume en una serie de principios y requisitos que se aplican mediante procesos de autogobernanza e incluyen:

Considerando la propuesta de Ostrom, junto con la diversidad conceptual de la gobernanza de los recursos naturales, se puede definir a esta última como un conjunto de procesos, estructuras e instituciones que fijan marcos regulatorios y restricciones de acceso, distribución y uso de recursos naturales. Este concepto reconoce que la gestión no recae exclusivamente en el Estado, sino que implica la participación de diversos actores, como el mercado, comunidades locales, organizaciones no gubernamentales y otros interesados dentro de un espacio de diálogo concertado. Además, toma en cuenta tanto instrumentos formales (leyes, regulaciones, políticas) como informales (normas sociales, prácticas culturales), en la toma de decisiones y la distribución de beneficios.

Con estos antecedentes, este artículo de revisión se propuso como objetivos:

METODOLOGÍA

La revisión bibliográfica comenzó con una búsqueda exhaustiva en diversas bases de datos académicas, bibliotecas digitales, repositorios especializados y páginas web de organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservación de la naturaleza. Para ello se emplearon términos clave como “gobernanza ambiental” y "gobernanza de recursos naturales", la búsqueda se limitó a estudios publicados a partir del año 2000 para asegurar la relevancia y actualidad de la información. Esta etapa buscó identificar el debate sobre estos dos tipos de gobernanza y los avances en la materia. Seguidamente, se amplió la búsqueda incluyendo el término “gobernanza multinivel” y "gobernanza de manglares" En esta etapa se aplicaron criterios de inclusión para la selección de artículos que incluyeron: presencia de normativa para manglares, procesos de gobernanza multinivel, presencia de tierras o comunidades ancestrales. Como criterios de exclusión se utilizaron: gobernanza de recursos no renovables (hidrocarburos, minerales), procesos únicos de gobernanza jerárquica. En un tercer paso, se identificaron similitudes y diferencias entre los procesos de gobernanza de manglares a nivel internacional. Durante esta fase se refinó la selección de artículos según criterios de: presencia de normativa que apoyara al modelo de gobernanza usado, presencia de un modelo de cogestión, tipo de usuarios de los recursos y alcance de aplicación del modelo. Finalmente, se identificó la literatura sobre gobernanza de manglares en Ecuador, incluyendo normativas internacionales, nacionales y locales. Luego, la búsqueda se centró en el caso de los manglares del Archipiélago de Jambelí (los manglares más meridionales del Ecuador), para lo cual se incluyó también literatura gris (Fig. 1). La generación de recomendaciones y conclusiones derivadas de esta revisión bibliográfica tomó como referencia los cinco malentendidos acerca de la investigación de estudios de caso de ^{Flyvbjerg (2006)}.

Figura 1 Etapas empleadas para la revisión bibliográfica. 

GOBERNANZA DE LOS MANGLARES

La gobernanza de los manglares requiere abordar desafíos de coordinación e intereses entre actores que participan en las decisiones que definen el uso y aprovechamiento de sus recursos, aplicando enfoques multinivel y multisectorial. El manejo de los manglares se inscribe en un contexto de cooperación global respaldado por acuerdos internacionales tales como la Convención Ramsar (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [Unesco, por sus siglas en ingles], 1975), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Organización de las Nacional Unidas [ONU, por sus siglas en ingles], 1992a), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (^{ONU, 1992b}), la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (^{ONU, 1994}), el Acuerdo de París (^{ONU, 2015}) y la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza [IUCN, por sus siglas en ingles], 1975). Las acciones desprendidas de estos acuerdos han evolucionado considerando las limitaciones estatales y las capacidades subnacionales para efectivizar el manejo de los manglares (^{Friess et al., 2016}). Como resultado, se destacan los enfoques que tienen como protagonistas a las poblaciones locales (Fig. 2). Los esfuerzos son diferenciados entre naciones y están acompañados de la emisión de leyes y normativa basada en la regulación del uso de recursos.

Figura 2 Modelos de cogobernanza para recursos de manglar en varios países. 

En Colombia, existen organizaciones étnicoterritoriales, denominadas Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, que otorgan concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables según la ley (^{Cuesta-Rentería e Hinestroza-Cuesta, 2017}). Los Consejos Comunitarios ejercen control sobre las actividades productivas en el ecosistema según el Reglamento Interno Comunitario Los Manglares 2012 [Municipio de López de Micay]. Adicionalmente, existen las Organizaciones Negras del Chocó agrupadas en federaciones departamentales llamadas palenques, que poseen títulos colectivos, a pesar de la visión ministerial que excluye los manglares de estos títulos (^{Pardo-Rojas y Escobar, 2004}). Dos políticas fundamentales en estos avances fueron la Constitución Política de 1991, la cual incorpora el reconocimiento y la reivindicación de las minorías étnicas, y la Ley 70 de 1993 que establece el procedimiento de titulación de tierras colectivas y la conformación del gobierno propio (^{González-Anaya et al., 2019}).

En Brasil, la Constitución de 1988 (^{Presidência da República, 1988}) legalizó la participación de los usuarios en la cogestión de los recursos naturales a través de reservas extractivas (Resex), destinadas a proteger los medios de vida y de comunidades tradicionales y garantizar el uso sostenible de los recursos naturales (^{Cleverson-Zapelini y Schiavetti, 2013}; ^{Glaser y Da Silva Oliveira, 2004}). Las Resex evolucionaron de un modelo de autogestión a uno de cogestión junto con agencias federales como el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables [Ibama] y otros actores sociales (^{Glaser y Da Silva Oliveira, 2004}; ^{ViVacqua, 2018}), y la transición de un Plan de Uso (construido por los propios beneficiarios) a un Plan de Manejo bajo aprobación oficial (^{Ferreira y Lacerda, 2016}). Entre las Resex figuran las Reservas Extractivas Marinas que involucran tanto a comunidades tradicionales como no tradicionales en la gestión de los recursos marino-costeros (^{Partelow et al., 2018}).

Por su parte, en Perú se permite la extracción tradicional de recursos hidrobiológicos (concha negra, cangrejo rojo y pescado) para dos tipos de usuarios: extractores tradicionales, locales con conocimiento heredado de los sistemas de extracción, quienes pueden recibir autorizaciones para aprovechar los recursos naturales dentro de áreas protegidas; y, extractores no tradicionales, que congregan a inmigrantes vinculados al aprovechamiento de los recursos del manglar para la subsistencia familiar (^{Dios et al., 2009}). Los extractores tradicionales agrupan a asociaciones de pescadores, concheros y cangrejeros para el manejo de recursos del manglar a través de un Contrato de Administración de un área protegida (^{Instituto Nacional de Recursos Naturales [Inrena] e Intendencia de Áreas Naturales Protegidas [IANP], 2008}).

En México, se reconoce a las Empresas Forestales Comunitarias, las cuales, pese a que aún enfrentan desafíos para mejorar sus estructuras organizativas, han contribuido a armonizar las formas de gobierno comunales, generar mayores empleos, mejorar las condiciones de bienestar y optimizar prácticas en el uso de los recursos naturales (^{Gasca, 2014}).

En Costa Rica, los manglares se consideran “dominio público”, lo cual ha propiciado la implementación del manejo comunitario de los recursos comunes de manglar a través de Áreas Protegidas Marinas para Pesca Responsable (^{Walker et al., 2022}). Las comunidades pueden mantener sus prácticas tradicionales de extracción de moluscos y pesca artesanal, previa autorización de la autoridad nacional, promoviendo el uso racional de los recursos.

En Asia, países como Filipinas, Tailandia e Indonesia implementan la cogestión, y han asignado áreas de manglar a comunidades locales para su restauración y rehabilitación (^{Rotich et al., 2016}). En Tailandia, se crearon los Bosques Comunitarios de Manglar manejados por comunidades ancestrales y gestionados con apoyo financiero nacional e internacional (^{Kongkeaw et al., 2019}). En Indonesia, se crearon zonas de conservación en zonas forestales no estatales que permiten la utilización de la biodiversidad y recursos marítimos bajo autoridad de los gobiernos locales (^{Mursyid et al., 2021}).

Los casos mencionados tienen en común el uso de modelos de cogestión de los manglares como bienes comunes del Estado, que, a través de marcos legales y constitucionales, reconocen a los pueblos tradicionales y no tradicionales como legítimos habitantes y usuarios de los ecosistemas naturales. Para la mayoría de los casos se destaca la ausencia de los gobiernos subnacionales en el proceso de decisiones, mientras que, en otros casos, se refleja una dependencia de decisiones gubernamentales nacionales. Esta situación debilita la aplicación de un modelo de gobernanza multinivel.

GOBERNANZA DE LOS MANGLARES EN ECUADOR

El gobierno ecuatoriano, a través de su Constitución del año 2008 (Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador, 2018), define al manglar como un ecosistema frágil y amenazado. Los bosques de manglar en Ecuador son bienes del Estado y su conservación es de interés público, por lo que están fuera del comercio y no son susceptibles de posesión o de cualquier otro medio de apropiación, siendo el Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE¹) la institución encargada del manejo de estos bosques (^{Asamblea Nacional República del Ecuador, 2017}).

En 1999, como respuesta a la alta degradación del manglar y en consideración de las comunidades que dependen de este ecosistema, por iniciativa de ONG y pescadores artesanales, se crearon los Acuerdos de Uso Sustentable y Custodia del Ecosistema Manglar (Auscem) también conocidos como concesiones (Tabla 1). Estos acuerdos son un instrumento de conservación legal y vinculante mediante la cual el Estado ecuatoriano concede el uso exclusivo y aprovechamiento sustentable de los recursos del manglar a sus usuarios tradicionales, quienes se convierten en custodios y se comprometen a mantener, conservar y defender este ecosistema, Acuerdo Ministerial No. 129, 2010 (^{Ministerio del Ambiente de Ecuador [MAE], 2010}). Los Auscem se incluyen en el Código Orgánico del Ambiente [COA], (^{Asamblea Nacional República del Ecuador, 2017}). Son la segunda herramienta más relevante para la protección del manglar y se aplica en casi la mitad de su extensión y, junto con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los bosques protectores, resguardan la totalidad del manglar remanente en el país (Tabla 2).

Bajo este instrumento legal, el MAE adjudicó 10 036 483 hectáreas de manglar a 21 asociaciones comunitarias en la provincia de El Oro (Fig. 3), quienes a su vez adquirieron responsabilidades de uso sostenible y custodia que debían ser informados semestralmente ante el MAE, a través de avances de cumplimiento del plan de manejo (^{MAE, 2010}). Esto representó un acercamiento, tradicionalmente ausente, entre el gobierno central y la sociedad civil, aunque todavía con incertidumbre respecto a la efectividad e impacto de este instrumento sobre la administración y manejo del manglar. Así mismo, el MAE y el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, a través del Viceministerio de Acuacultura y Pesca, con participación de pescadores artesanales y recolectores de bioproductos del manglar, particularmente de concha y cangrejo, colaboraron para la reforma y elaboración del Plan de Acción Provincial para el Manejo y la Conservación de la Concha Prieta (Anadara similis y A. tuberculosa) en El Oro, Ecuador, y el Plan de Acción Nacional para el Manejo y la Conservación del Cangrejo Rojo (Ucides occidentalis). Adicionalmente, la Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL), la Cooperación Técnica Alemana GIZ y consultoras independientes (Fig. 4), intervinieron para brindar asistencia técnica a organizaciones ancestrales y a usuarios tradicionales en el cumplimiento de los compromisos adquiridos (^{Fierro et al., 2019}).

Figura 3 Ubicación geográfica de las asociaciones beneficiarias de los Auscem, El Oro-Ecuador. 

A: Muro de sacos de arena autoconstruido para evitar la entra del mar y botes pesqueros artesanales. B: Docentes universitarios colaborando con beneficiarios en elaboración de informes. C: Usuaria de manglar extrayendo concha negra, imagen de Javier Vázquez. D: Preparación de terrero para piscina camaronera. F: talleres comunitarios.

Figura 4 Usuarios de manglar de Jambelí 

EFECTIVIDAD Y DESEMPEÑO DE LOS ACUERDOS DE USO SUSTENTABLE

El involucramiento de la academia y la cooperación internacional fueron decisivos para demostrar la importancia de los mecanismos participativos dentro de la administración y conservación de recursos de manglar. El trabajo colaborativo entre estas instituciones, el MAE y las organizaciones adjudicadas con la concesión, permitió evaluar la efectividad de manejo de los Auscem otorgados en la provincia de El Oro.

Según el Acuerdo Ministerial No. 129 de 2010, las organizaciones beneficiarias de los Auscem tienen la obligación de orientar su plan de manejo con mínimo tres programas: Aprovechamiento, que incluye cumplimiento de vedas y tallas mínimas de recolección de la concha negra (Anadara tuberculosa y A. similis) y cangrejo rojo (Ucides occidentalis); Control y vigilancia, que contempla actividades de patrullaje y reporte de invasiones a las áreas de manglar; Monitoreo y evaluación, con enfoque en el cumplimiento del plan de manejo de las áreas de manglar. La evaluación de desempeño de los Auscem aplicada a 20 concesiones (^{UTPL, 2017}), indica que el cumplimiento promedio entre los tres programas para la mayoría de las organizaciones fue de entre 25% y 75% (Tabla 3).

El nivel de cumplimiento disgregado por cada programa se puede observar en la tabla S2 del material suplementario. Cabe destacar que la evaluación fue desarrollada a través de la metodología Evaluación del Desempeño 360°, que es una evaluación integral enfocada en conocer el desempeño completo y objetivo de una persona u organización desde la perspectiva y opiniones de todas las personas u organizaciones de su entorno.

La evaluación al aprovechamiento indica que, a más de las reglas establecidas por la normativa nacional respecto a tallas mínimas de colecta de moluscos y crustáceos (45 mm para concha prieta y 7 cm cangrejo rojo) y vedas en época de apareamiento, las organizaciones con Auscem aplican medidas voluntarias tales como autovedas (cuando el apareamiento y muda no coincide con la normativa nacional), menos días de extracción, rotación de zonas de extracción y cosecha de conchas con tallas mayores a 45 mm (^{López-Rodríguez et al., 2019}). En cuanto al control y vigilancia, se indica que los beneficiarios se han empoderado en la custodia de las zonas concesionadas, mismas que son patrulladas bajo organización interna consensuada, y valiéndose de recursos autogestionados tales como botes con motores fuera de borda y la remuneración de un botero. Respecto al monitoreo, se detecta la necesidad de actualizar los planes de manejo para ajustarlos a metas alcanzables en función de la disponibilidad de recursos, así como se recomienda llevar un sistema de archivos que den cuenta de los avances y errores de las medidas implementadas (^{UTPL, 2017}). En esa misma línea, se menciona que, aunque realizan un monitoreo participativo y comunitario, este no se plasma efectivamente en un sistema de registro de actividades que ayude a construir los informes semestrales de cumplimiento (^{Jurrius y López-Rodríguez, 2020}).

Adicionalmente, ^{López-Rodríguez et al. (2019)} indican que el manejo de las 20 áreas bajo Auscem presentan rangos comprendidos entre 47% y 94% de efectividad, posicionando a la mayoría de las áreas evaluadas con un nivel satisfactorio o muy satisfactorio. En cuanto al cumplimiento de informes de avances, se registra que, desde que la UTPL y la GIZ empezaron a brindar asistencia técnica en la elaboración de informes semestrales, las organizaciones beneficiarias pasaron de una calificación “no satisfactoria” de cumplimiento, al cumplimiento y entrega oportuna de los informes, aunque aún tienen deficiencia en comunicar las evidencias de cumplimento del plan de manejo (^{Jurrius y López-Rodríguez, 2020}). Así mismo, en los años de intervención de la UTPL, se desarrollaron 11 proyectos de investigación, consultoría, capacitación y vinculación con la sociedad en beneficio de 21 organizaciones con Auscem, que contaron con el trabajo de 25 docentes y 250 estudiantes (^{Fierro et al., 2019}). A esto se suma el lanzamiento del documental “Manglar: el sacrificio de una tierra” desarrollado por Chaviano y Vázquez (^{UTPL, 2018}) que permitió compartir las experiencias de los usuarios del manglar en pantallas internacionales.

ESTADO DE CONSERVACIÓN DEL MANGLAR EN LAS ZONAS DE CUSTODIA

Según los informes y estudios revisados, la declaración de los Auscem fue determinante para la recuperación y posterior conservación de la cobertura de manglar (^{Beitl et al., 2019}; ^{Morocho et al., 2022}). En el año 2010, luego de firmar el Acuerdo Ministerial No.129, la mayoría de las áreas custodiadas inicialmente experimentaron una disminución respecto al momento previo al Acuerdo en 1998. Sin embargo, en 2017, la evaluación de efectividad reveló que, en 19 de las 20 concesiones, la cobertura de manglar aumentó (Tabla 4), gracias a las actividades de control, vigilancia y reforestación realizadas por las organizaciones beneficiarias de los Auscem (^{López-Rodríguez et al., 2019}). Aunque esto muestra eficacia, se necesitan datos más recientes para verificar si la tendencia persiste.

El único estudio sobre el esfuerzo pesquero de concha y cangrejo realizado por ^{Moreno et al., (s.f.)} indica que la captura por unidad de esfuerzo (CPUE) en los principales puertos pesqueros artesanales del Archipiélago de Jambelí, entre 2003 y 2005, superó ligeramente al de Esmeraldas y Guayas (Tabla 5). Este dato es significativo, ya que estas áreas albergan manglares protegidos en la Reserva Ecológica Manglares Cayapas Mataje y Refugio de Vida Silvestre Manglares El Morro. En cuanto al cangrejo, la mayor cosecha se registra en Guayas, la provincia con mayor extensión de manglar en Ecuador (Tabla 6). En ese sentido, lejos de dar una respuesta sobre la influencia de los Auscem sobre el manejo de pesca y recolección, estos datos revelan lagunas de información y destacan la importancia de llevar a cabo investigaciones sobre políticas y prácticas pesqueras, así como de una evaluación más profunda de las dinámicas ecológicas y socioeconómicas en juego.

DESAFÍOS PARA MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE LOS ACUERDOS DE USO SUSTENTABLE

Pese a los aciertos de los Auscem, fue posible identificar seis desafíos que deben trabajarse para mejorar la efectividad.

Involucramiento de otros actores estatales: la Subsecretaría de Patrimonio Natural², la Armada del Ecuador, Ministerio del Interior y la Fiscalía General del Estado poseen un rol primordial frente a las denuncias realizadas por pescadores y recolectores sobre la destrucción del manglar, violación de las millas pesqueras artesanales, cosecha ilegal de bioproductos, contaminación de los esteros circulantes y actividades delictivas (^{Iñiguez-Gallardo y Jurrius, 2019}; ^{Reyes-Bueno et al., 2019}). Según ^{Reyes-Bueno et al. (2019)}, las acciones deben concentrarse en dar respuesta eficiente a las denuncias ciudadanas, la difusión de la normativa a los pescadores para asentar denuncias, exención de costos para presentar denuncias y mejorar la comunicación entre las autoridades y los denunciantes. A estos actores se suman el gobierno municipal y parroquial para fortalecer un modelo de gobernanza multinivel.

Involucramiento de la empresa privada: específicamente del sector camaronero industrial, el cual, pese a ser causante de problemáticas que amenazan al manglar y a sus beneficiarios a través de la expansión descontrolada de las piscinas camaroneras, no ha sido aún considerado en los procesos participativos (^{Iñiguez-Gallardo y Jurrius, 2019}; ^{Merecí-Guamán et al., 2021}; ^{Morocho et al., 2022}).

Autonomía para regular y sancionar: los miembros de las organizaciones carecen de autonomía local para tomar acciones o sanciones contra la violación de reglas dentro del área custodiada, sea por clientelismo político (^{Iñiguez-Gallardo y Jurrius, 2019}) o por incapacidad burocrática (^{Reyes-Bueno et al., 2019}).

Implementación de bitácoras de patrullajes: las labores de control y vigilancia, así como las de monitoreo no son documentadas, a pesar de ser fundamentales para evidenciar el cumplimiento del plan de manejo y el monitoreo participativo y comunitario (^{López-Rodríguez et al., 2019}).

Mecanismo de resolución de conflictos: los aspectos mencionados anteriormente convergen en la necesidad de gestionar conflictos entre actores, primordial para lograr una efectiva gobernanza de recursos comunes (^{Ostrom, 2000}). Medidas de mitigación y adaptación climática: Las comunidades isleñas se sienten preocupadas ante la pérdida de cobertura de manglar y, por tanto, se ven amenazadas ante el inminente aumento del nivel de mar, habiendo solicitado a las autoridades locales la construcción de muros de protección (^{Iñiguez-Gallardo y Jurrius, 2019}). Un enfoque de gobernanza climática ayudaría a identificar medidas más ajustadas para su territorio.

Es altamente deseable desarrollar trabajos de investigación para abordar estos desafíos a través de entrevistas con actores clave para conocer sus perspectivas respecto a las soluciones que darían a estos retos.

REFLEXIONES FINALES: GOBERNANZA CLIMÁTICA

El ecosistema del manglar está sujeto a la dinámica de relaciones simbióticas entre el sistema social y ecológico. Estas relaciones ocurren en diferentes niveles y sectores, por lo que los procesos de gobernanza jerárquica basados únicamente en la creación de áreas protegidas, no logran detener la pérdida de biodiversidad (^{Iñiguez-Gallardo et al., 2021}) ni la pérdida de cobertura de manglar (^{Mursyid et al., 2021}).

La alta dependencia de las comunidades locales de los recursos del manglar les confiere la responsabilidad de proteger y gestionar este ecosistema, de ahí la importancia de establecer acuerdos con ellas para su manejo y restauración (^{Rodríguez-Rodríguez et al. 2021}; ^{Álvarez-León, 2003}; Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO, por sus siglas en ingles], 2023). A pesar de que este trabajo no presenta evidencias científicas, las experiencias recogidas en otros países, incluyendo el caso ecuatoriano, indican que la gobernanza de los recursos comunes mejora bajo un esquema de cogestión y arreglos institucionales, incluso en aquellos casos donde el manejo se realiza dentro de áreas protegidas. El liderazgo local (comunidades y gobiernos), respaldado por políticas estatales y financiamiento internacional ofrecen una vía para involucrar a la ciudadanía en el manejo de lo público y la formulación de políticas. Como lo menciona ^{Friess et al. (2016)}, la descentralización de la responsabilidad a niveles subnacionales, con la asignación de mayores derechos y responsabilidades a los actores, mejora la gestión de los manglares. No obstante, la gobernanza comunitaria del manglar no garantiza la conservación por sí sola, ya que está sujeta a decisiones gubernamentales que a veces carecen de coherencia entre políticas ambientales y de desarrollo económico. Esto se evidencia en ejemplos como el fomento a la palma africana y la subsecuente degradación de los manglares de Chiapas-México (^{Brenner, 2018}), o la promoción de la actividad camaronera en Ecuador (^{López-Rodríguez et al, 2019}).

Los casos de estudio analizados sugieren que el ejercicio de derechos y responsabilidades de las comunidades locales solo puede acercarse al cumplimiento de los objetivos del manejo de recursos comunes desde la materialización de la gobernanza multinivel y horizontal. En este sentido, el rol de los gobiernos subnacionales es imperativo para asegurar decisiones horizontales dentro de la jerarquía nacional determinada por las normativas nacionales e internacionales.

Adicionalmente, la importancia global del ecosistema de manglar invita a pensar en la gobernanza climática. El manglar es la primera línea de defensa contra embates climáticos como El Niño (^{Huxham et al., 2017}; ^{López-Angarita et al., 2016}; ^{Mursyid et al., 2021}), por lo que su conservación es primordial para la adaptación y mitigación al cambio climático (^{Yáñez-Arancibia et al., 2013}), y, por tanto, para la construcción de sociedades y comunidades resilientes al clima. La gobernanza climática considera el carácter multiescalar de coordinación e integración de las organizaciones globales, regionales, nacionales y subnacionales, así como la horizontalidad multisectorial de participación de diferentes actores tanto en el diseño como en la implementación de instrumentos relacionados con el cambio climático (^{Biermann et al., 2009}; ^{Harris et al., 2016}). Los gobiernos nacionales han construido redes globales para tratar los problemas climáticos. Tales redes pueden servir de trampolín para llevar estas relaciones a niveles de regiones y ciudades que poseen ecosistema de manglar para concebir y aplicar mecanismos y medidas orientadas a la prevención, mitigación y adaptación a riesgos climáticos. Un proceso de gobernanza climática para manglares provocaría la participación de actores territoriales estatales locales y no estatales, como organizaciones no gubernamentales y empresas, en un proceso descentralizado de toma de decisiones.

Si se toma como ejemplo al caso ecuatoriano, un proceso de gobernanza climática debe partir del mejoramiento de capacidades de gobiernos locales y de la integración de criterios de cambio climático en los Planes de Ordenamiento Territorial. El Artículo 735 del Reglamento al Código Orgánico del Ambiente (^{Órgano de la República del Ecuador, 2019}) establece la obligación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de articular sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con los instrumentos de planificación de otros niveles gubernamentales, como los planes de manejo costero integrado y de manejo de la playa de mar y la franja adyacente. Estos instrumentos podrían servir como marco normativo que potencie las probabilidades de éxito de los Auscem. El empoderamiento de los gobiernos locales, con apoyo y financiamiento de las instituciones estatales y en coordinación con las organizaciones beneficiarias de dichos acuerdos y empresas camaroneras, podría reducir el clientelismo político generado en las organizaciones estatales centralizadas. Este trabajo coordinado podría mejorar las labores de control, vigilancia y monitoreo de las áreas de manglar custodiadas para proteger el manglar y demostrar el cumplimiento del plan de manejo. Además, un proceso de gobernanza climática promovería el trabajo mancomunado para identificar riesgos climáticos y plantear potenciales medidas de adaptación y mitigación, manteniendo la escala local sin perder de vista lo global.

Las realidades territoriales que enmarcan a las naciones determinan el desarrollo de modelos de gobernanza ajustados a las necesidades y características de sus poblaciones. Como resultado de ello, la definición de un modelo único de gobernanza de recursos naturales podría ser tortuoso si se toma en cuenta que, solo entre los casos analizados, los modelos de gobernanza empleados para el manejo de recursos de manglar varían ligeramente. Estos modelos, lejos de confundir, contribuyen con la complejidad epistemológica de la gobernanza y enriquecen el debate ontológico sobre el manejo de los recursos naturales comunes.

CONCLUSIONES

El presente trabajo explora la diversidad epistemológica de la gobernanza de los recursos naturales. En su afán, presenta un análisis de casos de gobernanza de manglares y detalla el proceso de gobernanza de estos recursos en Ecuador, generando debates sobre la gobernanza multinivel como modelo efectivo para promover el aprovechamiento sostenible de los recursos. A manera de debate teóricometodológico, propone a la gobernanza climática como enfoque integrador de gobernanzas en el manejo de recursos comunes. El comentario final se centra en demostrar la riqueza epistémica que rodea a la gobernanza de recursos naturales y la dificultad de alcanzar un modelo único.