1.1 Techo de cristal en el sector público

El TC es la metáfora dominante en las ciencias sociales desde finales de la década de los ochenta para describir los desafíos que enfrentan las mujeres para acceder a puestos de mayor responsabilidad en sus organizaciones laborales (^{Carrancio, 2018}; ^{Caceres-Rodriguez, 2013}; ^{Sabharwal, 2013}; ^{Cuadrado y Morales, 2007}). Dicha problemática se relaciona con barreras invisibles, tales como la falta de capital humano, estereotipos basados en el género, diferencias en los estilos de comunicación, exclusión de redes informales, limitado apoyo a programas de conciliación trabajo-familia, falta de mentores y modelos a seguir, segregación laboral por sexo, y sesgos actitudinales y organizativos (^{Sabharwal, 2013, p. 400}).

De acuerdo con los estudios de género, la diferencia de roles que tanto mujeres como hombres desempeñan dentro de la sociedad no son hechos naturales o biológicos, por el contrario, se trata de constructos culturales. Así, ^{Gutiérrez (2016, p. 359)} afirma que “la desigualdad entre ambos [géneros] surge debido a preceptos y valores que las sociedades tienen preconcebidos, no fortuitamente, sino [provocados] por el predominio del patriarcado”, lo que permite explicar en gran medida las principales raíces del TC para las mujeres en los ámbitos laboral, académico, político, etc.

De esta manera, ^{Macarie y Moldovan (2014, p. 10)} afirman que el TC en esencia “es un fenómeno de discriminación vertical de género que se refiere al hecho de que las mujeres usualmente están subrepresentadas en cargos gerenciales superiores”, lo que plantea una problemática social que discrimina a las mujeres respecto de los hombres en el desarrollo de sus carreras laborales.

Diferentes instancias internacionales, como el ^{Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD, por sus siglas en inglés) (2006)}, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ^{(CEPAL) (2014)} o la ^{Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2017)}, han realizado diferentes estudios que coinciden en identificar un relativo avance en el logro de la meta del 30%, acordada por los Estados miembros de Naciones Unidas en Beijing en 1995, en el acceso de las mujeres a cargos directivos en las últimas dos décadas.

Según ^{Gutiérrez (2016)}, durante la cuarta conferencia mundial sobre mujeres de Naciones Unidas, se estableció el principio de transversalidad de género (gender mainstreaming), que entre otros aspectos señala que “las mujeres deben incorporarse a aquellos espacios de poder y al ámbito del trabajo remunerado[,] y los hombres deben participar en el ámbito del trabajo doméstico y de cuidado de las personas dependientes” (p. 364), lo que otorgó el contexto adecuado para que los Estados implementaran las acciones necesarias para avanzar hacia la meta del tercio de mujeres en cargos de dirección superior.

Respecto al TC en la administración pública a nivel mundial, el ^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2014)} señala, con respecto al objetivo mínimo del 30% de mujeres en puestos directivos acordada en Beijing, que “si bien se ha avanzado en términos de cantidades totales de mujeres en la administración pública, techos y muros de cristal siguen presentando desafíos en cuanto a la participación igualitaria de las mujeres en los puestos de toma de decisiones” (p. 8), lo que denota que la carrera laboral de las mujeres debe enfrentar un sinnúmero de obstáculos por discriminaciones basada en el género.

En la Tabla 1, se visualiza la existencia de diferentes estudios e investigaciones sobre el TC en el sector público a nivel mundial, desarrollados en los últimos años. Los estudios incluidos son una muestra que confirma la tendencia observada globalmente en diferentes sectores económicos (^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014}), según la cual las mujeres han aumentado en cuanto a su número total de participación en el sector laboral público (^{Carrancio, 2018}; ^{Comisión Nacional de Derechos Humanos de México, 2017}), aunque dicho aumento no se ha reflejado en la misma medida cuando se analizan específicamente los cargos directivos en las administraciones públicas, donde las mujeres ocupan entre 30 y 40% de puestos (^{Carrancio, 2018}; ^{Corte Suprema de Justicia de Argentina, 2014}; ^{Macarie y Moldovan, 2014}).

La mayoría de las investigaciones sobre el TC en el sector público incluidas en la Tabla 1 fueron desarrolladas con un enfoque cuantitativo, mediante la revisión de datos obtenidos desde fuentes secundarias, con la excepción del estudio realizado por la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017)} para el caso chileno, que combina el análisis de datos cuantitativos con la aplicación de técnicas de recolección de información de tipo cualitativa (entrevistas y grupos de discusión).

Los estudios expuestos en la Tabla 1 confirman tres grandes hallazgos de interés para el estudio del TC, algunos ya mencionados anteriormente: 1) la participación de las mujeres en cargos directivos de mayor responsabilidad a nivel estatal se aproxima a la meta establecida en Beijing en 1995; 2) existe una segregación vertical en cargos directivos en sectores tradicionalmente masculinos en las administraciones públicas, no obstante el creciente aumento de mujeres trabajando en los diferentes ámbitos del sector público; y 3) también se constata una segregación horizontal, que encasilla a las mujeres en sectores laborales específicos como salud o educación, y las relega de otros ámbitos en donde la cantidad de hombres es históricamente mayoritaria.

En virtud de lo anterior, según el Programa de las ^{Naciones Unidas para el Desarrollo (2014)}, es posible afirmar que

En muchos contextos nacionales donde la cantidad de mujeres iguala a la de hombres en la administración pública como un todo, las mujeres tienden a agruparse en puestos de menor rango, con menos prestigio y sueldos más bajos[,] y en aquellos que tradicionalmente se consideran sectores “ligeros” o feminizados, como cultura, educación, salud y turismo. En la mayoría de los países[,] las mujeres están infrarrepresentadas, si es que están presentes, en sectores como seguridad, finanzas y planificación [,] que siguen siendo dominados por hombres. (p. I2)

El planteamiento del ^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2014)} no sólo identifica una segregación vertical relacionada con el TC en el Estado, sino que además deja ver que en las administraciones públicas a nivel mundial también existe una segregación horizontal, relacionada con el concepto de muros de cristal (^{Nasser, 2018}; ^{Moldovan, 2016}; ^{Cárdenas, Gorrea, y Prado, 2014}; ^{Sabharwal, 2013}), que plantea que las mujeres no pueden acceder de manera igualitaria que los hombres a determinados sectores laborales dentro del Estado, a diferencia del TC, que alude a una segregación de tipo vertical (^{Macarie y Moldovan, 2014}).

A pesar de lo planteado en la Tabla 1, ^{Carrancio (2018)} afirma que la existencia del TC es más factible en el sector privado que en el público debido a que en este último deberían desarrollarse procesos de carrera laboral igualitarios entre hombres y mujeres:

La dificultad de acceso a los puestos más altos de la escala jerárquica parece ser una práctica más común en la empresa privada, puesto que la administración pública, en su legislación, se muestra imparcial y transparente tanto en la selección como en la promoción de su personal, basándose en los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que garantizan la igualdad de oportunidades en el empleo. (p. 476)

Sin embargo, la mirada legalista de la administración pública expuesta anteriormente no es garantía suficiente para evitar la discriminación laboral hacia las mujeres relacionada con el TC en el sector público en la actualidad a nivel mundial, especialmente en cuanto al acceso de las mujeres a los cargos directivos de mayor responsabilidad en la toma de decisiones.

Además, las mujeres que ocupan posiciones de liderazgo igualmente deben enfrentar situaciones precarias, que las empujan a dejar ese tipo de puestos directivos en las instituciones estatales (^{Sabharwal, 2013}), lo que a su vez se relaciona con otras formas de expresión de la discriminación hacia las mujeres como la doble carga laboral o menores remuneraciones por funciones similares a las que desempeñan los hombres.

1.2 Segregación laboral vertical en el ámbito estatal chileno

Para el caso de Chile, según ^{Carrera (2016)}, la discriminación por razones de género en la administración pública del país es un tema pendiente, especialmente en lo relativo a los cargos directivos en donde las mujeres se encuentran subrepresentadas, en las instituciones tanto centralizadas como descentralizadas. En la Figura 1, se exponen las principales características de la estructura de la administración pública chilena, regida por la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Estructura de la administración pública chilena, según Ley 18.575 

La Ley 18.575 establece que los presidentes de la república tienen la potestad de nombrar a funcionarios de su exclusiva confianza en los veinticuatro ministerios y las treinta y siete subsecretarias, así como en las dieciséis intendencias regionales y en las cincuenta y seis gobernaciones provinciales. En la Tabla 2, según datos de la ^{Dirección de Presupuestos (DIPRES) (2019)}, se presenta la distribución de los funcionarios públicos según su género en los ministerios del Gobierno central, a marzo de 2019.

Con base en lo planteado en la Tabla 2, los ministerios de Educación, Salud y de la Mujer son los que registran una alta participación de mujeres en dichas instituciones, por sobre el 70% respecto de los hombres. Por contrapartida, los ministerios de Defensa, Minería y Obras Públicas son los que registran una alta participación de hombres, por sobre el 60% respecto de las mujeres.

En la Tabla 3, se presenta la distribución por género a junio de 2019 del personal de cargos directivos en ministerios y subsecretarías del país. Ministros y subsecretarios pertenecen al espectro de nombramientos de funcionarios de exclusiva confianza del presidente de la república de Chile en la administración centralizada, según la estructura expuesta anteriormente en la Figura 1, por ende, son los encargados de la toma de decisiones de las políticas públicas desarrolladas en el país.

En la Tabla 3, se observa que la distribución por género del cargo de ministro muestra que actualmente sólo el 29% es desempeñado por mujeres, mientras que en el caso del cargo de subsecretario el porcentaje es de 35%, resultados similares a los obtenidos en otras investigaciones sobre las administraciones públicas de países como España (^{Carrancio, 2018}) o Rumania (^{Moldovan, 2016}).

Además, según la Tabla 3, un total de nueve ministerios (Agricultura, Energía, Hacienda, Defensa Nacional, Obras Públicas, Minería, Vivienda y Urbanismo, Bienes Nacionales y Secretaría General de la Presidencia) son dirigidos completamente por hombres, dado que tanto el cargo de ministro como el de subsecretario son desempeñados por un sujeto de dicho género, lo que expresa una segregación horizontal en la administración centralizada del Estado chileno, con sectores donde las mujeres no están representadas.

Por el contrario, de acuerdo también con la Tabla 3, únicamente el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género cuenta con mujeres tanto en los cargos de ministra como de subsecretaria, por lo que el caso chileno muestra una subrepresentación de las mujeres incluso en aquellos sectores de la administración pública tradicionalmente feminizados, como salud, educación o servicios sociales (^{Nasser, 2018}).

Asimismo, según la ^{Dirección de Presupuestos (2018, p. 17)}, en la administración pública centralizada chilena existen tres clases de puestos en el estamento directivo del personal civil:

La Tabla 4 muestra una menor presencia de las mujeres en los cargos del estamento directivo del personal civil de la administración centralizada, especialmente para los casos de las autoridades de Gobierno y los directivos no profesionales, que tienen un 30% de mujeres. Lo anterior coincide con lo señalado en la Tabla 3 para el caso del Gobierno del presidente Sebastián Piñera, al menos hasta junio de 2019.

Finalmente, un antecedente importante respecto de la participación de las mujeres en cargos públicos chilenos ocurrió durante el primer Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet Jeria, que realizó la publicación del Código de buenas prácticas laborales (CBPL) sobre no discriminación. En la Tabla 5, se resume el objetivo del código, relacionado con la representación equilibrada o paritaria entre hombres y mujeres en los cargos de jefatura y responsabilidad directiva en la administración central del Estado chileno.

Respecto de la Tabla 5, resulta especialmente interesante para el presente estudio el planteamiento del CBPL de priorizar a las mujeres en el desempeño de un cargo directivo como una acción afirmativa para obtener una representación más equilibrada entre hombres y mujeres en sectores en donde estas últimas se encuentren subrepresentadas, en concordancia con lo estipulado por el artículo 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, elaborada en 1979 por el ^{Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) (1979)}.

De esta manera, a partir de los antecedentes expuestos, se observa que el caso del Gobierno chileno evidencia una importante segregación vertical y horizontal hacia las mujeres y, estadísticamente, la configuración de un TC respecto de los cargos directivos de exclusiva confianza del presidente de la república de Chile en la administración pública centralizada, por lo que cabe preguntarse si dicha situación se manifiesta de igual manera en el SADP en Chile.

2. Sistema de Alta Dirección Pública en Chile

El SADP fue instaurado en Chile a través de la Ley 19.882 del Ministerio de Hacienda, promulgada el 11 de junio de 2003, que establece una nueva política de personal para los funcionarios públicos chilenos que se transformó en una experiencia pionera de modernización del Estado en América Latina (^{Iacoviello, Llano, y Ramos, 2017}; ^{Ortega, 2016}; ^{Zuvanic, 2016}; ^{Egaña, 2015}; ^{Longo, 2013}), y que considera los principales aspectos del modelo norteamericano (^{Fraile, 2018}).

Según ^{Pliscoff (2016)}, el origen de la ADP se encuentra relacionado con el paradigma de la nueva gestión pública (NGP), que en la década de los noventa renovó el tradicional sistema burocrático en la administración, y que establece como uno de sus aspectos característicos el estatus especial que le asigna a los niveles gerenciales y a la figura del gerente público.

Ahora bien, la génesis de este hito de la modernización del Estado chileno que fue el SADP se encuentra relacionada con una crisis política generada por la preeminencia de la confianza política en el nombramiento discrecional de los directivos públicos adscritos al Gobierno central, esto por sobre la idoneidad y el mérito técnico que el candidato tuviera para ejercer el puesto directivo (^{Fraile, 2018}; Servicio Civil, 2018; Espinosa, 2017; ^{Ortega, 2016}; ^{Pliscoff, 2016}; ^{Zuvanic, 2016}; ^{Williamson e Irarrázabal, 2016}; ^{Maillet, 2015}; ^{Llano, 2014}; ^{Longo, 2013}). Según ^{González et al. (2016)}, se trataba de sistemas de botín, un clientelismo que afectaba las designaciones al priorizar la confianza política sobre las competencias técnicas.

Al cumplirse quince años del funcionamiento del SADP, se ha registrado un paulatino aumento en el número de instituciones estatales y cargos directivos incorporados desde su creación (^{Espinosa, 2017}; ^{Llano, 2014}).

Ahora bien, es especialmente relevante la crisis de legitimidad del SADP ocurrida en los últimos tres cambios de Gobierno nacional, que han estado caracterizados por la alternancia de las coaliciones de gobierno, lo que según ^{Ortega (2016, p. 2)} ha implicado que “se están seleccionando altos directivos dentro del circulo de los funcionarios de la misma coalición en los distintos Gobiernos de turno, lo contrario a una selección amplia y apolítica independiente de la coalición gobernante”, y que es también contrario a los principios fundamentales que dieron origen al sistema.

Asimismo, ^{Maillet (2015, p. 16)} señala que en el caso del SADP chileno “se trata de un modelo híbrido que balancea profesionalización y politización de los cargos de la alta función pública”, lo que es uno de los aspectos más sensibles de la experiencia chilena, pues para alcanzar dicho equilibrio se han desarrollado procesos de negociación entre la autoridad política y los altos directivos públicos, materializados en la firma de convenios de desempeño, lo que a su vez, según ^{Pliscoff (2016, p. 398)} genera un “problema de coordinación intersectorial” que fragmenta el accionar del Estado frente a los problemas que están incorporados en la agenda pública.

Según el ^{Servicio Civil (2018)}, el periodo 2003-2017 ha permitido recorrer un camino hacia la profesionalización de la alta dirección pública en Chile, caracterizada entre otras cuestiones por:

Sin embargo, ^{Zuvanic (2016)} identifica como una de las falencias del SADP a la fuerte discrecionalidad de los presidentes de la república, quienes pueden elegir por criterios de confianza política entre los finalistas de las ternas en cada concurso de ADP, pedirles la renuncia en cualquier momento por cualquier razón y designar de manera provisoria a directivos públicos suplentes.

Asimismo, ^{Maillet (2015)} identifica a la discrecionalidad política como una de las problemáticas clásicas en el análisis de la ADP cuando se otorga mayor importancia a la confianza política que a la meritocracia: “en vez de oponer ambos criterios, se tiene especial interés en la coexistencia entre la preocupación por la adecuada calidad profesional de los individuos, y cierta responsabilidad y compromiso político por parte de quienes ocupan los cargos” (p. 12).

A pesar de la ya mencionada gran capacidad discrecional de los presidentes de la república de Chile, esta no se ha traducido en una aplicación de criterios de equidad de género que discrecionalmente favorezcan a las mujeres, de modo que se logre equilibrar su representación con la de los hombres en los puestos directivos en el sector público, lo que según ^{González et al. (2016, p. 72)} es fuertemente criticable porque dichos cargos “son de confianza directa del presidente de la república, [por lo que] este antecedente es una mala señal respecto a los avances en igualdad de género que se han promovido en Chile durante la última década”. Lo dicho confirma la apreciación de que la discrecionalidad presidencial debería utilizarse como una acción afirmativa.

De acuerdo con ^{Comunidad Mujer (2015)}, a nivel empresarial existen tres mecanismos para aumentar la participación de las mujeres, que podrían considerarse como estrategias para equilibrar la presencia de hombres y mujeres en cargos directivos en el sector público chileno:

Según el estudio de la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017)}, las mujeres tienen una representación menor respecto de la de los hombres en el sector público chileno, del 43% en cargos en el escalafón directivo y del 30% en cargos directivos sometidos al SADP, lo que según ^{Espinoza (2017)} casi duplica la cantidad de mujeres que se desempeñan en puestos directivos en el sector privado y es similar a las cifras de administraciones públicas como la española, que alcanza un 32% de mujeres en cargos directivos (^{Carrancio, 2018}). Así, entre el 2004 y el 2017, se realizaron 3 549 convocatorias de concursos en el SADP chileno (Tabla 6), y se dio lugar a una brecha de género que implica “la diferencia entre el porcentaje de mujeres nombradas y el porcentaje de postulaciones de mujeres” (^{Dirección Nacional del Servicio Civil, 2017, p. 19}).

Según la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017, p. 22)}, en el periodo bajo estudio, el promedio de la tasa de postulación de mujeres alcanzó el 22% sobre el total de 244 116 personas que participaron en los concursos de ADP, esto en alguno de los dieciocho ministerios incluidos en la Tabla 6. En cambio, el promedio de la tasa de selección de mujeres alcanzó un 29.8% sobre el total de 2 111 personas seleccionadas en algún cargo de ADP.

Asimismo, la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017)} señala que en el 2005 se registró el porcentaje más alto de postulación de mujeres a los concursos de ADP entre los años del periodo analizado, un 27.1%, mientras que en 2016 se registró el menor porcentaje de postulación de mujeres, con un 17.4% del total. En cuanto al porcentaje de selección, el más alto se registró en 2015, 37.6%, y el más bajo en 2005, con un 24.6%.

También respecto de la Tabla 6, se observa que existen siete ministerios (Agricultura, Deporte, Energía, Medio Ambiente, Minería, Relaciones Exteriores y Transportes y Telecomunicaciones) con una brecha de género negativa. Se destaca el caso del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que registra la brecha más alta y es el único que nunca ha nombrado a una mujer en un cargo de ADP, según la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017)}.

Asimismo, la Tabla 6 permite observar que el Ministerio de Educación y el Ministerio de Desarrollo Social registran los mayores porcentajes de mujeres tanto en la tasa de postulación como en la tasa de selección, lo que confirma lo establecido por otros estudios en cuanto a la existencia de una segregación de tipo horizontal que concentra a las mujeres mayoritariamente en las áreas sociales del sector público chileno (^{Nasser, 2018}; ^{Moldovan, 2016}; ^{Cárdenas, Gorrea, y Prado, 2014}; ^{Sabharwal, 2013}).

Finalmente, la Tabla 7 expone la distribución de la tasa de postulación y selección de mujeres a los concursos de primero y segundo nivel jerárquico del SADP según la ^{Dirección Nacional del Servicio Civil (2017)}. Se observa que las mayores brechas se registraron entre los años 2007 y 2009, coincidentes con el primer mandato de la presidenta Michelle Bachelet y posteriores a la publicación del CBPL, ya mencionado. Asimismo, se destaca el periodo comprendido entre 2015 y 2016, con altas brechas entre sus tasas, y que es coincidente con el segundo periodo de la presidenta Bachelet.