Introducción

En la actualidad, Colombia enfrenta dos grandes e importantes desafíos. Por un lado, el cumplimiento del Acuerdo Final suscrito en 2016 entre el Gobierno Nacional y el grupo insurgente de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), para finalizar una de las luchas armadas más prolongadas de la región; y por otro, una reconfiguración de su realidad migratoria, teniendo en cuenta que ha sido un tradicional Estado de emigración. No obstante, sobre todo, desde el año 2015 se ha convertido también en un país de destino y tránsito de emigrantes provenientes principalmente de Venezuela (^{Palma, 2015}).¹

Estos retos presentan diversas complejidades en un escenario de posacuerdo.² En este sentido, en el artículo se explora la relación entre criminalidad³ y migración, para determinar si dicha asociación podría poner en riesgo algunos de los puntos constitutivos del Acuerdo Final de 2016. Existen autores que han percibido la migración como un problema de seguridad, dando lugar al concepto de “securitización de la inmigración” (^{Ceyhan y Tsoukala, 2002}; ^{Doty, 1998}; ^{Huysmans, 2000}; ^{Tirman, 2004}). Otros, por su parte, han construido conceptos en los que la securitización ha implicado la creación de estereotipos y paradigmas (^{Gil Araujo, 2002}). Cabe señalar, por ello, que la criminalidad es un fenómeno complejo que supera el conflicto armado interno, aunque está asociado a escenarios que no se agotan en el conflicto armado. Sin embargo, diferentes manifestaciones de la criminalidad alimentan y financian dinámicas propias del conflicto.

Al indagar sobre las fuentes del riesgo del posconflicto colombiano, se encontró que en el libro La economía política regional del conflicto armado y la criminalidad en Colombia (^{Rettberg et al., 2018}) se explora el vínculo entre los productos y los recursos en el marco de la legalidad (café, carbón, esmeraldas, ferroníquel, oro, entre otros) y las dinámicas del conflicto armado y la criminalidad. Más allá del narcotráfico, en el libro se sugiere que diferentes actividades económicas se han relacionado con el conflicto armado y la delincuencia.

Dados los desafíos que implica la criminalidad para la implementación del ^{Acuerdo Final de 2016}, en el artículo se busca explorar si la migración puede o no estar relacionada con tales desafíos. De predicarse una correlación positiva (a mayor migración, mayor inseguridad), la migración en Colombia podría representar un obstáculo para la implementación del ^{Acuerdo Final de 2016}. Sin embargo, contrario a esta idea, varios estudios han comprobado que existe una asociación negativa entre migración y criminalidad (^{Bankston, 1998}; ^{Hirschi y Gottfredson, 1983}; ^{Lee y Martínez, 2002}; ^{Lee et al., 2001}; ^{Mears, 2001}; ^{Pastore y Maguire, 2006}; ^{Reid et al., 2005}).

Una aproximación positiva a la migración identifica que esta realidad fortalece los mecanismos de control social en los lugares de destino (^{Martínez y Lee, 2000}; ^{McDonald, 2009}), en tanto que los aumentos temporales de la inmigración contribuyen a la reducción de la criminalidad y de la violencia, al expandir la capacidad formal de control social, por ejemplo, mediante el despliegue de más policías per cápita. Esta visión incluye a aquellos que conciben la migración como un factor impulsor que puede mejorar los niveles de empleo, de manera que es posible desarrollar economías de enclave (^{Levitt, 2004}; ^{MacDonald, 2004}; ^{Marvell y Moody, 1991}, ¹⁹⁹⁶). Por otro lado, aunque es usual asociar a los migrantes con el aumento de la criminalidad, en realidad son ellos los más propensos a ser víctimas y no perpetradores de un crimen (^{Bankston, 1998}; ^{Lee y Martínez, 2002}; ^{Lee et al., 2001}). Lo anterior se sustenta en que los migrantes suelen ser personas vulnerables, máxime si están en situación de irregularidad, toda vez que no pertenecen a la sociedad del Estado de destino y desconocen la normativa interna, el marco de derechos y, en algunos casos, no comparten los referentes culturales o el idioma (^{Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2004}).

Por su parte, ^{Koslowski (2012}) advierte que la correlación positiva entre migración y economías ilícitas o criminalidad es posible cuando fracasan las políticas de incorporación social y económica de la población migrante. El fracaso de estos procesos de inclusión puede acontecer en ciertas formas de diversas violencias contra los ciudadanos, en tanto que, en esos contextos, el incremento de la migración internacional puede ser aprovechada para aumentar los ingresos de las economías ilícitas. En este sentido, el autor afirma que la “migración internacional no es en sí misma un problema de seguridad” (p. 2); el verdadero problema es el creciente movimiento (voluntario e involuntario) a través de fronteras de productos, dinero, medios de transporte y personas, sin que medie regulación estatal.

^{Koslowski (2012}) destaca también la diferencia sutil que existe entre el tráfico y la trata de personas para entender la débil distinción que hay entre cometer un delito y ser víctima de vulneraciones a los derechos humanos. El tráfico de personas involucra a un individuo que cruza la frontera internacional de un país sin su autorización, con la asistencia de contrabandistas remunerados. La trata ocurre cuando una persona que está siendo contrabandeada es forzada a realizar cierto tipo de trabajos o actividades (prostitución, transporte de drogas, dinero, etc.). El Protocolo de Palermo, en su artículo 3, define la trata de personas como:

La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos (^{Naciones Unidas, 2001}).

Este es el caso de migrantes que pagan a contrabandistas para poder cruzar la frontera de un país y, una vez que llegan al destino, su pasaporte les es confiscado y son obligados a ser parte de redes criminales. Por lo anterior, estas personas son revictimizadas, pues suelen ser explotadas en tales redes. De esta manera, lo que en principio era un acto ilegal (pero voluntario) para cruzar una frontera, termina constituyendo un acto de tráfico humano (forzado). Vale anotar que en la trata, el consentimiento de la víctima no exime la ocurrencia del delito, pues allí se hace evidente aún más la vulnerabilidad de los migrantes indocumentados.

Al respecto, en un estudio adelantado para el caso colombiano se analizó la relación entre los flujos migratorios de venezolanos y la proporción de los índices criminales en Colombia entre 2012 y 2017 (^{Castillo et al., 2019}). El informe evidencia que la inseguridad en el país durante ese período no se incrementó por la presencia de los migrantes venezolanos en el territorio: “la población venezolana se ha insertado en las dinámicas colombianas comportándose como el grueso de la población” (^{Castillo et al., 2018, p. 30}). En este sentido, es apropiado afirmar que los venezolanos se encuentran en una situación similar a la de los colombianos en relación con su exposición en la criminalidad, de tal manera que podrán ser -al igual que los nacionales del Estado- victimarios y/o víctimas, según el caso particular. Lo dicho excluye el criterio del origen nacional como determinante para el aumento de la inseguridad y evidencia que esto puede ser un estereotipo que conduce a la discriminación y a la xenofobia.⁴

En la tesis propuesta en este artículo se establece una correlación negativa entre migración y criminalidad, pero se entiende que esa correlación está asociada al contexto particular en el que se produce. En este caso, en el escenario de posacuerdo en el que se encuentra Colombia, los migrantes tienen la posibilidad de nutrir bandas criminales que llevan a cabo actividades ilícitas, pero también de convertirse en víctimas de dichas organizaciones. Por un lado, los migrantes, sobre todo los indocumentados, están en constante peligro de ser enlistados voluntaria o forzosamente en grupos insurgentes para desarrollar labores de informantes, milicianos o como parte de estructuras económicas ilegales (microtráfico y venta de estupefacientes hacia Venezuela, contrabando de carburantes, producción de drogas como raspachines⁵).

Igualmente, en las zonas fronterizas los grupos ilegales mantienen un estricto control sobre los nacionales venezolanos, lo que, a su vez, ha generado no sólo desconfianza por parte de los miembros de las poblaciones receptoras, sino también el afianzamiento de una apreciación de inseguridad, derivada de su permanencia en el territorio. Así, se han creado estructuras irregulares y paralelas de gobernanza orientadas a controlar la migración proveniente de Venezuela (^{Grupo Banco Mundial, 2018}).

Los retos que plantea la migración venezolana con respecto a la implementación del ^{Acuerdo Final de 2016} se pueden estudiar revisando tres de los seis puntos que lo conforman: el punto 1, relativo a la Reforma Rural Integral (RRI) y a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); el punto 3, que aborda el fin del conflicto a través de los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR),⁶ y el punto 4, que se enfoca en el acuerdo Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y en los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). El análisis propuesto se sitúa específicamente en Arauca, un departamento que, por ser limítrofe con Venezuela, ha sido uno de los epicentros de la migración irregular y que, por el impacto del conflicto armado, ha sido priorizado para desarrollar diferentes iniciativas del ^{Acuerdo Final de 2016}. El artículo busca revisar si el contexto criminal del departamento (surgimiento de nuevos tipos de violencia, reclutamiento y microtráfico) puede estar relacionado con la inserción del migrante en el territorio, y si esta situación puede o no debilitar la implementación del ^{Acuerdo Final de 2016} y/o incrementar la vulnerabilidad de los migrantes.

El cuadro 1 ilustra los aspectos más importantes que serán desarrollados a lo largo del texto. Esta tesis expresa la doble tensión que sufren los migrantes en relación con los tres puntos del ^{Acuerdo Final de 2016}, mismos que serán analizados para el caso específico de Arauca.

Para ello, el trabajo se ha dividido en tres partes. En la primera, se contextualizan la situación, las cifras y las respuestas normativas adoptadas, centradas en la regularización y la asistencia humanitaria a la población migrante. En la segunda, se enmarca el conflicto armado en Colombia y los intentos de finalizar este último de manera negociada -concretamente se explicitan los seis puntos pactados en el ^{Acuerdo Final de 2016}-. Por último, en la tercera se analiza el caso específico de Arauca y revisa cómo -en este departamento- la realidad migratoria puede entrar en tensión con la implementación del Acuerdo.

Contexto migratorio y respuestas normativas

Tal y como se expuso en la introducción, Colombia ha experimentado una transformación en sus dinámicas de movilidad, las cuales dibujan un contraste entre la existencia y la persistencia del desplazamiento forzado interno, la migración internacional de tránsito y destino (protagonizada principalmente por las personas venezolanas, aunque no de manera exclusiva)⁷ y la emigración de colombianos como solicitantes de asilo o de algún otro tipo de protección internacional, o que buscan mejores condiciones de vida. La confluencia de estas realidades ha exigido respuestas de parte del Estado para atender a las personas extranjeras desde un enfoque de derechos. Sin embargo, dicha atención es la menos desarrollada y su falta de articulación ha implicado que los extranjeros se enfrenten a constantes vulneraciones a sus derechos humanos. Esto permite identificar algunos puntos de convergencia con la implementación de los acuerdos de paz.

Según la ^{Organización Internacional para las Migraciones (OIM) (2020)}, 3.6 por ciento de la población mundial es migrante, lo que equivaldría a 281 millones de personas, aproximadamente. Pese a ello, en el año 2020, a raíz de la pandemia del COVID-19, la tendencia decreció 27 por ciento (^{ONU, 2021}). En América Latina las dinámicas migratorias también han sido fluctuantes. En los últimos 10 años, la movilidad en la región ha registrado un incremento de 66 por ciento -pese a la pandemia-, proporción que contabiliza los movimientos de personas en Centroamérica y por el éxodo de venezolanos (^{Acuña-Alfaro y Khoudour, 2020}).

Para el caso colombiano, según ^{Migración Colombia (2021)}, a febrero de 2021 se contabilizaron 1 742 000 migrantes venezolanos, lo que significa un incremento considerable en términos de variación del perfil migratorio en el país, al margen de la ligera disminución en el marco de la pandemia. Según el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (^{ACNUR, 2020}), de los casi 4.7 millones de nacionales venezolanos que salieron de su país, cerca de 40 por ciento están en Colombia. Estas cifras no son precisas, toda vez que registran solamente a las personas que cruzan la frontera colombo-venezolana por canales oficiales, sin considerar a la migración que sucede por tramos irregulares, lo que podría conducir a la existencia de un subregistro de individuos en el territorio nacional.

Por su parte, Arauca es una de las zonas de destino de población migrante en situación irregular, siendo que los venezolanos indocumentados constituyen 9.7 por ciento de la población total de migrantes (^{Grupo Banco Mundial, 2018}). De acuerdo con cifras oficiales, dicho departamento alberga cerca de 25 000 migrantes venezolanos, de los cuales tan solo un tercio ostenta la documentación necesaria (^{Mesa Rivera, s. f.}).

Los flujos provenientes de Venezuela han sorprendido a Colombia con una escasa normativa en materia de reconocimiento de derechos para los extranjeros, pues hasta el año 2021 se adoptó la ^{Ley 2136 de 2021},⁸ la cual reconoce un mínimo listado de derechos que no logran cubrir la demanda de este tema y que ha sido solventado por el juez constitucional a través de acciones de tutela y de constitucionalidad. En consecuencia, la mayoría de las medidas adoptadas han sido de corto plazo. Resulta preocupante evidenciar que Colombia, siendo el país con mayor migración venezolana, sea el único de la región que carece de una ley integral migratoria que contenga un amplio y claro marco de derechos que reflejen los compromisos internacionales.

Perú, Estado vecino receptor de venezolanos, cuenta con el ^{Decreto 1350 de 2017}, conocido como Ley de Migración, la cual está reglamentada por el ^{Decreto Supremo 007-2017-IN de 2017}. Por su parte, Ecuador cuenta con la ^{Ley Orgánica de Movilidad Humana de 2017}. En el caso de Chile, este país actualmente se encuentra reformando su normativa en materia migratoria, la cual se condensa en el ^{Decreto Ley 1094} que data de la década de 1970. Por último, Brasil aprobó de manera relativamente reciente su ley de migración y extranjería, llamada ^{Ley 13.445 de 2017}, que modificó el anterior estatuto de la década de 1980.

Lo anterior evidencia que, si bien Colombia ha hecho varios esfuerzos por desarrollar la política migratoria, en realidad no cuenta con un marco normativo completo en materia de reconocimiento de derechos para las personas extranjeras, y las escasas normas en el tema no responden a la necesidad de atención que de manera creciente se configura en el Estado. Ello se muestra con la adopción de acciones que suelen buscar un remedio temporal a la protección de personas dentro del territorio.⁹ Dichas acciones se han orientado a desarrollar marcos normativos para las personas venezolanas únicamente, lo que invisibiliza la presencia de personas de otras nacionalidades en el territorio. Por último, al implementar acciones de carácter ejecutivo que se configuran como políticas de gobierno y no de Estado, se pierde de vista la compleja realidad migratoria del país y la importancia de los tratados de derechos humanos en el territorio, los cuales aplican a toda persona sometida a la jurisdicción del Estado colombiano, categoría dentro de la cual se incluye a cualquier persona extranjera.

El escaso abordaje de la migración internacional a través de normas jurídicas en Colombia responde a factores tales como la existencia de un conflicto armado que, durante décadas, generó una dinámica de emigración nacional y extranjera. De ahí que una de las principales problemáticas en términos de movilidad humana para el país haya sido el desplazamiento forzado dentro del territorio y la necesidad de protección internacional, representada en las solicitudes de asilo y de refugio para el caso de los colombianos que han cruzado la frontera internacional (^{Carreño Malaver, 2014}).

Lo anterior se muestra en normas jurídicas nacionales para la tipificación y reconocimiento de los derechos de las personas desplazadas dentro de territorio (^{Ley 387 de 1997}; ^{Ley 1448 de 2011}). La protección a esta población se refuerza con una amplia y significativa producción jurisprudencial que busca dar adaptación a los estándares internacionales previstos en los Principios Deng (^{Naciones Unidas, 1998}) y Pinheiro (^{Naciones Unidas, 2005}), incorporados al bloque de constitucionalidad (^{Corte Constitucional de Colombia, 2016}).

Debido a que en la historia de la movilidad en Colombia existen personas que han sido desplazadas y otras han sido forzadas a emigrar y cruzar frontera internacional,¹⁰ el Estado ha desarrollado programas de fortalecimiento para los colombianos en el exterior¹¹ (^{Clavijo Padilla, 2013}), olvidando los flujos mixtos de migración. Bajo este escenario se produce la migración de las personas venezolanas sin que exista un proceso de reconocimiento de los derechos de los extranjeros plasmados en los artículos 13 y 100 de la ^{Constitución Política de Colombia de 1991}. Desde una mirada cortoplacista, las medidas que se han adoptado para dar respuesta al contexto migratorio antes descrita, se dividen en: i) acciones orientadas a la regularización y ii) acciones que promueven la atención humanitaria en materia de derechos sociales y de acceso a la administración de justicia (^{Palacios Sanabria, 2019}).¹²

En lo relativo a los trámites de legalización para venezolanos en Colombia, se han implementado diversos documentos. Por ejemplo, la Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF) (^{Resolución 1220 de 2016}; ^{Resolución 1845 de 2017}) y varios permisos temporales que han conducido a la expedición del Permiso Especial de Permanencia (PEP) (^{Resolución 5797 de 2017}), el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF) (^{Decreto 117 de 2020}), y el reciente Permiso de Protección Temporal (PPT) como parte del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV) (^{Decreto 216 de 2021}). Además, la ^{Ley 1997 de 2019} permite a los hijos -nacidos en el territorio- de las personas venezolanas acceder a la nacionalidad colombiana, incluso en situación de irregularidad.

La TMF surge para normalizar la migración pendular en los principales departamentos fronterizos¹³ y fue derogada en el año 2018. Por su parte, el PEPFF consiste en otra disposición temporal para promover el acceso al trabajo y así proceder a la regularización. Dentro de los requisitos exigidos para acceder a este mecanismo, se encuentran: no haber cometido delitos, poseer una propuesta de empleo formal y carecer de órdenes migratorias de deportación o expulsión. Dicha medida tiene un acceso limitado y su ejercicio se ha suspendido a raíz de la pandemia.

Recientemente, el gobierno colombiano adoptó el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV) para complementar la atención que se otorga a los solicitantes de refugio y asilo (^{Migración Colombia, 2021}). Esta medida es la única en la historia nacional que se promueve a largo plazo (10 años) y representa un giro significativo en la política hasta ahora diseñada. Sin embargo, es necesario que esta medida sea verdaderamente complementaria, que no sustituya a la práctica del refugio, que se divulgue ampliamente y que resulte efectiva para promover el acceso a los derechos contemplados. Finalmente, la ^{Ley 1997 de 2019} buscó solucionar un potencial incremento de la situación de apatridia en el país a través de una acción de coyuntura que, de nuevo, percibe la migración como un asunto de corto plazo, pues establece un término temporal para la adquisición de la nacionalidad colombiana.

Las medidas tendientes a brindar atención humanitaria han abordado el acceso a los derechos a la salud, la educación o el trabajo (^{Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2018}), entre otros aspectos. La principal acción está condensada en el ^{Decreto 1288 de 2018} proferido por la Presidencia de la República, a través del cual se da paso a los migrantes inscritos en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos, no únicamente para emitir permisos para permanecer en el país, sino a la cobertura de salud, el acceso al trabajo y a los sistemas educativos.

Si bien estas medidas no serán abordadas ampliamente en este artículo, conviene resaltar que la garantía de estos derechos se produce de manera muy limitada y las acciones carecen de sostenibilidad en el tiempo (^{Palacios Sanabria et al., 2019}). Lo anterior se sustenta, ya que, en materia de salud, por ejemplo, la mayor asistencia que reciben los venezolanos es cuando estos están regularizados en el territorio. Por tanto, los beneficiarios de este derecho son aproximadamente 40 por ciento de la población (^{Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2018}). Así, el único servicio médico al que pueden acceder las personas indocumentadas es el de urgencias vitales, salvo que logren acreditar una situación extraordinaria y de extrema vulnerabilidad que pueda ser valorada por un juez, como puede suceder con los menores de edad que eventualmente logran obtener mayor protección.

En el derecho a la educación, el Estado colombiano adelantó acciones de escolarización para todos los menores de edad venezolanos en el país, a través de gestiones promovidas por el Ministerio de Educación y las secretarías territoriales. Lo anterior demuestra que no existe discriminación formal de orden normativo, pese a esto, en la práctica se identifican múltiples barreras para el ejercicio pleno del derecho, tales como la insuficiencia de cupos escolares, la deserción escolar y las dificultades para acreditar los estudios formativos en el Estado de origen, entre otros aspectos (^{Palacios Sanabria et al., 2019}).

Finalmente, en lo relativo al derecho al trabajo, la mayor parte de los venezolanos en Colombia desempeña actividades informales y no se ha logrado tener una caracterización completa sobre el perfil socio-laboral de este grupo de migrantes (^{Proyecto Migración Venezuela, 2020}). A pesar de la existencia de permisos para trabajar, estas normas no son suficientes para aprovechar las ventajas de la migración en términos de desarrollo para el país.

Contexto y cifras en el marco del proceso de paz

En Colombia, al reto de tener que brindar respuestas pertinentes a los migrantes, se suma el desafío de atender a un universo significativo de víctimas afectadas por el conflicto armado. Hasta 2021, el Registro Único de Víctimas (RUV) había identificado nueve millones de afectados, de los cuales, ocho millones son víctimas de desplazamientos forzados y 180 524 de desaparición forzada (^{Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, 2020}). Particularmente, en Arauca se han registrado 151 604 víctimas, siendo las principales vulneraciones el desplazamiento forzado (129 125), el homicidio (21 055) y la desaparición forzada (5 062) (^{Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, 2020}).

El Centro Nacional de Memoria Histórica, en su informe Basta Ya (^{CNMH, 2014}), señala como inicio del conflicto armado al año 1948, con el asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán Ayala, y como su final (inconcluso) el año 2016, con la firma de los acuerdos de La Habana y la posterior desmovilización de los combatientes de la FARC. Por su duración, Colombia representa un caso inédito en la construcción de espacios institucionales para negociar una solución al conflicto armado interno. Al margen de los numerosos intentos adelantados, el conflicto ha reciclado sus dinámicas y actores, conservando su vigencia hasta el día de hoy (^{Llorente y Deas, 1999}; ^{Angeleri, 2000}; ^{Medina, 2009}; ^{Medina y Toloza, 2009}). A continuación se revisa brevemente la historia de diferentes intentos por finalizar el conflicto armado de manera negociada, haciendo espacial énfasis en el ^{Acuerdo Final de 2016} firmado entre el gobierno Santos y las extintas FARC-EP.

En la década de 1950 se acordó el Frente Nacional, un pacto entre partidos políticos para alternarse en el poder y poner fin a la violencia partidista que dejó un saldo de más de 300 000 muertos (^{Caballero et al., 2012}). Dicha alianza excluyó a los grupos sociales que encontraron en las armas un camino para validar sus reivindicaciones. En la década de 1980, el presidente Betancourt firmó los Acuerdos de La Uribe (^{Comisión de la Verdad, 1984}) con el grupo rebelde FARC-EP. De este acuerdo surgió la Unión Patriótica, partido político que reunió exguerrilleros y militantes del Partido Comunista, el cual se vio disminuido por el asesinato de más de 5 000 de sus integrantes. Para ese momento, tanto el narcotráfico como los movimientos paramilitares y de autodefensas eran actores armados con la capacidad de agudizar el conflicto. Esto llevó a un nuevo proceso de negociación en el período de la década de 1990, a través de la Asamblea Nacional Constituyente, cuya consecuencia fue la desmovilización de diferentes grupos guerrilleros (como el EPL, el Movimiento Armado Quintín Lame, el Partido Revolucionario de los Trabajadores [PRT] y el M-19).

Después de aprobada la Asamblea Nacional Constituyente, se dieron otros procesos fallidos: i) las disidencias del grupo guerrillero ELN (durante la administración Cesar Gaviria, 1993-1994),

el ELN propiamente (durante la presidencia de Ernesto Samper, 1997-1998) y iii) las FARC- EP (con la presidencia de Andrés Pastrana, 1998-2002). Entre 2003 y 2005, el gobierno de Álvaro Uribe Vélez negoció el proceso de desarme, desmovilización y reinserción de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Dicho proceso culminó con la firma de la Ley de Justicia y Paz (^{Ley 975 de 2005}) y con la posterior desmovilización de 32 000 hombres.

Por su parte, el presidente Juan Manuel Santos dio inicio a un proceso de concertación con las FARC-EP que terminó con la firma del Acuerdo Final en octubre de 2016. Empero, este fue rechazado en un plebiscito por 50.21 por ciento de los votantes, por lo que fue necesaria una renegociación con la oposición y el texto concluyente fue aprobado por El Congreso de la República y revisado por la Corte Constitucional. Dicho Acuerdo está integrado por seis puntos:

Reforma rural integral; 2) Participación política; 3) Fin del conflicto; 4) Solución al problema de las drogas ilícitas; 5) Víctimas, y 6) Implementación, verificación y refrendación. En esta sección presentamos el grado de implementación de los puntos 1, 3 y 4.

El primer punto se sustenta en la construcción de la paz a partir de la eliminación de los contextos que permiten la prolongación de las hostilidades. Las desigualdades sociales y económicas existentes hacen que el campesinado esté en condiciones de vulnerabilidad. En este orden, el punto define las bases para la transformación de la ruralidad a través de la integración de las regiones, reducción de la pobreza extrema y la satisfacción de los derechos (^{El Congreso de la República, 2019}). Las principales estrategias de este punto son el acceso y uso de tierras, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}).

En este primer punto se han presentado avances (a partir de diciembre de 2018): por una parte, se creó el Fondo de Tierras (^{Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación y Centro de Pensamiento y Diálogo Político [CSIVI y CEPDIPO], 2020}); se logró “la formalización y adjudicación de 992 866.52 hectáreas para campesinos, 570 237.38 para indígenas y 2 573.04 para comunidades negras” (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}, p. 21), y por último, se estableció la focalización de 43 municipios para el inicio de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) y la Agencia Nacional de Tierras (ANT) (^{El Congreso de la República, 2019}). Así mismo, se expidió el ^{Decreto Ley 893 de 2017} que define 16 territorios PDET (^{CSIVI y CEPDIPO, 2020}).

Se evidencia un retraso legislativo en la reforma de la ^{Ley 160 de 1994}, así como dificultades en los procesos de articulación de los PDET. Si bien, se han expedido planes nacionales y PDET que buscan cumplir este punto, no son claros los que determinan formalmente las partidas presupuestales para que se logre realmente su implementación. Además, fueron suspendidas las mesas interinstitucionales de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y la Mesa de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}).

En el punto tres, los elementos relevantes a destacar son: el cese de las hostilidades y el abandono de armas, la reintegración de las FARC-EP y las garantías de salvaguarda para menores de edad y programa de erradicación de minas anti-personales (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}). Estos elementos permiten crear las condiciones para implementar el Acuerdo y fortalecer la reincorporación de excombatientes a la vida civil.

En este punto se pudo avanzar, ya que el Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación¹⁴ fue efectivo al mantener y monitorear el protocolo del cese al fuego y dejación de armas. En la duración de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) no se interrumpió el cese al fuego. La Misión de la ONU recogió 8 994 armas y destruyó 750 caletas (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}).

Entre agosto de 2018 y julio de 2019, 4 062 personas en el proceso de reincorporación ingresaron al sistema educativo (^{El Congreso de la República, 2019}). El partido FARC participó electoralmente en marzo de 2018 con 23 candidatos al Senado y cinco listas a la Cámara de Representantes. Su segunda participación política fue en octubre de 2019 para Asambleas, alcaldías y concejos (^{CSIVI y CEPDIPO, 2020}).

Ahora, en cuanto a las dificultades presentadas en la implementación de este punto, se destaca que los fondos destinados para la reincorporación socio-económica no se han desembolsado en su gran mayoría para poder ser ejecutados. En este mismo sentido, la mayor parte de los proyectos requieren la definición de porciones de tierra debido a su vocación agrícola y, hasta el momento, solo se ha definido un predio para este objetivo (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}). Respecto de la Reincorporación política, es necesario seguir trabajando para evitar la estigmatización y fortalecer la financiación y legalización de la participación política (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}). Especialmente, se han presentado amenazas, ataques y falta de garantías de seguridad; entre agosto de 2018 y julio de 2019, 56 excombatientes de las FARC fueron asesinados, dejando un total de 138 desde el inicio del proceso (^{El Congreso de la República, 2019}).

Respecto al punto cuatro -Solución al problema de las drogas ilícitas-, las principales estrategias son: los programas para reemplazo y formalización de cultivos ilícitos (PNIS-PISDA), la prevención del consumo y la erradicación de la producción y comercialización de estupefacientes (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}). El tratamiento de estos temas permite lograr un nivel de desarrollo rural y mitigar el narcotráfico que ha sido un problema importante en el manejo del conflicto en el país (^{El Congreso de la República, 2019}). En temas de erradicación voluntaria de cultivos (hectáreas de coca), se logró un cumplimiento de 98 por ciento (^{Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2020}). A su vez, con el programa Formalizar para sustituir, 1 065 familias se han beneficiado a través de la entrega de títulos de dominio de tierras (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}).

En el desarrollo del cumplimiento de este punto se han presentado diversas dificultades. Entre ellas, se ha deteriorado la seguridad de los territorios por la afluencia de organizaciones delincuenciales y por las pugnas por el control de las zonas en las que se promueven planes de sustitución. Así mismo, los programas de sustitución y erradicación requieren mayor asistencia técnica y oportuna para asistir a las comunidades y así lograr mejores alternativas de comercialización de los productos de sustitución (^{Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2019}).

Arauca: entre la migración y la implementación

En esta sección se presenta la relación entre los retos que conlleva la migración y la finalización del conflicto armado, analizando específicamente los tres puntos antes referidos para el caso de Arauca.

Como se indicó en el apartado anterior, el primer punto del Acuerdo busca promover la inversión en bienes y servicios públicos rurales en municipios priorizados, y así incrementar la prosperidad de los habitantes y fomentar el progreso socio-económico de las regiones. Arauca, un departamento con un Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) de 61 por ciento, refleja la desigualdad entre las zonas urbanas y rurales: “en las cabeceras municipales el 55% de la población es vulnerable, mientras que en la zona rural la pobreza afecta al 93%” (^{Verdad Abierta, 2018b}). En julio de 2017 se registró que únicamente 16 por ciento de las personas campesinas accedían al derecho de acueducto, en contraste con el cubrimiento de 92 por ciento en las zonas urbanas y dos por ciento con el de alcantarillado, en oposición con 80 por ciento en las zonas urbanas (^{Verdad Abierta, 2018b}).

En este sentido, la Reforma Rural propuesta en el primer punto del Acuerdo resulta fundamental para el departamento. Los cuatro municipios rurales priorizados fueron Tame, Fortul, Saravena y Arauquita, por ser algunos de los más aquejados por el conflicto armado, con altos márgenes de pobreza, desarrollo de economías ilegales y ausencia de presencia estatal (ver mapa 1).

Fuente: Mapa tomado de ^{Milenioscuro (2015)}, editado por las autoras para incluir la información relativa a la ubicación de los municipios PDET, con base en la información obtenida del Acuerdo Final (2016).

Mapa 1 Ubicación del departamento de Arauca y los cuatro municipios del PDET  

En 2018, estos cuatro municipios iniciaron un proceso participativo para construir los Programas PDET en tres niveles: veredal, municipal y subregional. Como resultado, se firmó el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR) para la subregión de Arauca (a 15 años). Durante el proceso, participaron cerca de 8 000 personas y se incluyeron un total de 2 000 iniciativas. Los PDET han sido desarrollados como instrumentos de política pública, a través de la adopción de Ordenanzas y Acuerdos en las zonas territoriales (^{Presidencia de la República de Colombia, 2020}). El gobierno nacional tiene previsto invertir 2.44 billones de pesos colombianos para materializarlos, principalmente a través de:

La creación de centros de desarrollo tecnológico, que permitan el crecimiento del sector agropecuario y forestal; crear una universidad pública rural con enfoque diferencial; la ejecución de proyectos participativos de restauración ecológica de los bosques de la ronda hídrica de los caños, ríos, esteros, morichales y humedales; la construcción de obras de protección, prevención y mitigación de las inundaciones producidas por los ríos Arauca, Cravo, Caranal, Bojabá, Banadías, Cusa y Ele; coordinar acciones para la implementación de los planes de vida y los planes de salvaguarda de los pueblos indígenas, entre otros (^{Martínez, 2019}).

Según fuentes oficiales, en 2020, en los cuatro municipios PDET de Arauca se habían ejecutado 78 obras por un valor aproximado de 10 108 millones de pesos colombianos (^{Presidencia de la República de Colombia, 2020}), de las cuales, una está en Saravena, 45 en Arauquita y otras 32 están proyectadas para los municipios de Fortul, Saravena y Tame. De esta manera:

[S]e proyecta que para el año 2026, el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial de la subregión de Arauca haya avanzado en un 50% de lo planeado en su construcción, lo cual permitirá que el departamento cuente con vías que garanticen su conectividad con el resto del país, logrando con ello el desarrollo productivo, agroindustrial y competitivo por medio del cual se genere una mejor calidad de vida para los campesinos víctimas del conflicto y la comunidad en general (^{Martínez, 2019}).

Toda esta inversión en bienes y servicios públicos rurales, lograda y proyectada para Arauca, ocurre simultáneamente al incremento de migrantes. Sin embargo, de todos los PDET en Colombia, solo tres departamentos o subregiones tienen un porcentaje mayor de población migrante que el total nacional, equivalente al 3.1 por ciento: el departamento de Arauca, con 8.9 por ciento (15 924), las subregiones fronterizas de la Sierra Nevada del Perijá, con 6.8 por ciento (110 475) y Catatumbo, con 5.1 por ciento (8 933) (^{Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE], 2020}).

En este sentido, el DANE afirma, muy en sintonía con la tesis de este artículo, que el desafío es lograr una oferta de bienes y servicios públicos suficientes para obtener la incorporación al mercado laboral de jóvenes migrantes, que así puedan aportar al sistema económico del municipio. Esto en virtud de que el ingreso de personas inmigrantes podría afectar el mercado laboral de la sociedad de acogida, en los casos en los que este ingreso de personas no se encuentre regulado. Por su parte, también puede incidir en el incremento de la discriminación y la xenofobia fragmentando el tejido social. Por lo anterior, alcanzar la incorporación a la fuerza de trabajo de esta población e impulsar acciones de capacitación para los jóvenes implica un gran desafío (^{DANE, 2020, p. 18}).

Sin embargo, los grandes ausentes de los PDET son los migrantes venezolanos. El PATR para la subregión de Arauca no incluye mención ninguna al respecto. La competencia por los recursos podría explicar esta omisión. Dado que existen varios programas financiados en el departamento exclusivamente para migrantes, incluirlos en los PDET hubiera sido una forma de compartir recursos que, por su naturaleza, pueden ser exclusivos para la población local y nacional del Estado. Excluirlos es una forma de asegurar que los recursos dispuestos por los PDET no serán distribuidos con población migrante. Sin embargo, la ausencia de esta población en las apuestas del territorio para su desarrollo impide que las planeaciones ofrezcan respuestas pertinentes a la realidad que viven especialmente los municipios PDET, que, a su vez, son municipios de frontera (Arauquita y Saravena) o paso/tránsito obligado de los migrantes (Tame y Fortul).

Como se señaló en la sección anterior, el punto tres incluye el cese definitivo de hostilidades, abandono de armas por parte de las FARC, como todo el proceso de reintegración -en los ámbitos social, económico y político- de los excombatientes. Por otra parte, el punto cuatro contiene importantes programas de reemplazo de cultivos ilegales. En el caso de Arauca, estos dos puntos guardan una relación paradójica.

En este sentido, el trabajo articulado entre organizaciones sociales e instituciones oficiales en materia de erradicación de cultivos ilícitos:

[L]e permitió al gobierno nacional declarar rápidamente a Arauca como territorio libre de cultivos de uso ilícito (…) A finales de marzo [de 2019], la Alta Consejería para el Posconflicto anunció que (…) se habían erradicado las últimas 406 hectáreas de hoja de coca que quedaban en el departamento (^{Verdad Abierta, 2018a}).

Igualmente, es alentador lo que ha ocurrido en el ETCR-Filipinas, ubicado en el municipio fronterizo de Arauquita. En esta zona, y especialmente en la época de mayor actividad armada de las FARC, la frontera era muy fluida y se daba un paso continuo entre los dos países. Por esta razón, en el ETCR-Filipinas viven tanto excombatientes colombianos, como venezolanos -conviven familias de ambas nacionalidades-. De esta forma, hay población venezolana que ha sido acogida temporalmente en este ETCR, pero no por su condición de migrante, sino por su condición de excombatiente o de familiar de excombatiente. Esto ha sido motivo de confusión en la zona, dado que la población migrante ha entendido que el ETCR es un albergue o un lugar de acogida para migrantes. Hasta 2020, en este ETCR¹⁵ oficialmente vivían 165 personas en proceso de reintegración¹⁶ y 459 en proceso de reincorporación (^{Agencia para la Reincorporación y la Normalización [ARN], 2018}). ¹⁷

En términos productivos, en el ETCR-Filipinas se han iniciado proyectos como “cultivos de sacha inchi, plátano, tomate y cría de cachamas” (^{Martínez, 2019}, p. 85). Esto, gracias a la renta básica mensual recibida por los excombatientes (entregada por el gobierno nacional hasta diciembre de 2019) y a los recursos económicos aportados por la gobernación. Varios de estos proyectos son generados con alianzas que ya tenían los campesinos de la región, y que en ocasiones incluyen mano de obra venezolana. Dentro de estas iniciativas productivas, vale la pena destacar la Cooperativa Agrícola para la Paz (Agropaz) que produce la sacha inchi¹⁸ y comercializa sus derivados. Para ello, con apoyo de la Gobernación, la cooperativa ha inaugurado el SachaMóvil, una planta para el procesamiento del oleaginoso en 11 unidades agroindustriales que opera con campesinos de la región, ex cocaleros y ex combatientes de las FARC. Son igualmente visibles los logros educativos del ETCR-Filipinas. En dos años se graduaron como bachilleres 85 exguerrilleros de las FARC y 20 civiles de comunidades aledañas (^{Semana, 2019}).

Sin embargo, y muy a pesar de estos importantes y significativos logros tanto en erradicación de cultivos como en procesos de reincorporación, el conflicto armado en Arauca no ha terminado (^{La Comisión, 2019}). Por un lado, el control y la expansión del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en Arauca es continuo. El ELN ha copado varios de los territorios de las FARC, especialmente Tame y Arauquita, y ha fortalecido su control político sobre las autoridades locales y la población (^{Johnson, 2018}).

Así mismo, las disidencias nacientes y los nuevos grupos armados se han combinado para perpetuar las acciones armadas (^{Johnson, 2018}). Es preocupante el hecho de que desde 2018 han arribado a la región antiguos miembros del Bloque Vencedores de Arauca, el cual hizo parte de la estructura de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) (Verdad Abierta, 2018a). Esta presencia armada ha derivado en estructuras de gobernanza paralelas que instrumentalizan a los migrantes venezolanos, controlando su ingreso y expulsando a aquellos que no tengan “una recomendación de un local que garantice su permanencia y su trabajo” (^{Grupo Banco Mundial, 2018}, p. 89). Este control estricto de las acciones, movimientos y actividades de la población venezolana, como la aparición de panfletos amenazantes, asesinatos de venezolanos y ataques a lugares de albergue, generan “sospecha y desconfianza entre los locales y una percepción de inseguridad derivada de su presencia en la comunidad” (^{Grupo Banco Mundial, 2018}, p. 84). Los grupos ilegales en la frontera representan también riesgos de seguridad importantes para los líderes del PNIS.

En julio de 2019, la Consejería para la Estabilización y la Consolidación adoptó medidas de seguridad para garantizar la protección de la población. De tal manera, debido a la condición de desarraigo, los migrantes jóvenes, menores de edad y en condición de irregularidad están en riesgo de ser reclutados voluntaria o forzosamente por grupos armados ilegales (…) como informantes, combatientes o como parte de redes de economías ilegales (microtráfico y venta de estupefacientes, transporte de droga hacia Venezuela, contrabando de combustibles hacia Colombia) (^{Grupo Banco Mundial, 2018}, pp. 88-89).

En Arauca, entornos protectores -como los colegios- han favorecido el reclutamiento voluntario de niños y niñas, que son especialmente vulnerables cuando tienen problemas familiares, son renuentes a la escolarización o intentan ganar dinero para apoyar económicamente en sus hogares. Lo anterior se ve agravado por la habitual presencia de integrantes de grupos armados a la salida de los centros educativos, quienes permanentemente buscan menores para reclutar (^{Mesa Rivera, s. f.}).

Es de destacar que, a pesar de la erradicación total de los cultivos ilícitos, Arauca sigue siendo una zona estratégica en el sostenimiento de economías ilegales. Por ello es evidente el control que los grupos al margen de la ley ejercen en la zona, como corredor del narcotráfico hacia Venezuela (^{Vélez y León, 2018}). De esta forma, los actores armados han convertido los numerosos pasos irregulares que se expanden en la frontera en corredores estratégicos para el desarrollo de actividades criminales y, con ello, pueden controlar el ingreso de los migrantes y ofrecerles oportunidades ilegales de empleo (^{Castillo et al., 2018}).

De acuerdo con información publicada por el Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y de la Fundación Heinrich Böll (^{Espitia Cueca, 2018}):

[L]a llegada de venezolanos y su difícil situación estaba siendo aprovechada por los grupos armados ilegales para incorporarlos en sus armad[a]s y en su cadena de rentas ilegales. Según varios estimados, se dice que son entre 1 500 y 3 000 los ciudadanos venezolanos que diariamente llegan al país a través de trochas y puestos de frontera (^{González Posso e Indepaz, 2018}, p. 70).

Al carecer de los documentos exigidos por las autoridades competentes para pasar los controles migratorios, los inmigrantes venezolanos -en condición jurídica irregular- por lo general se ven obligados a hacer uso de las trochas.¹⁹ Esta situación incrementa el riesgo de encontrarse con traficantes o con grupos insurgentes (^{Grupo Banco Mundial, 2018}) que, a su vez, han utilizado los pasos ilegales como espacios estratégicos para el abordaje y reclutamiento de migrantes (^{González Posso e Indepaz, 2018}). Lo anterior los somete a múltiples riesgos asociados a la migración.

Conclusiones

El Acuerdo Final firmado por el gobierno Santos con las FARC-EP en 2016 es uno de los muchos intentos que Colombia ha hecho para concluir un conflicto armado interno de más de 70 años. Este enorme reto coincidió con la profunda transformación que ha sufrido la realidad migratoria del país. Según lo señalado a lo largo del artículo, en el estudio adelantado por la Fundación Ideas para la Paz (FIP), la mayor migración que ha experimentado el país no incrementó los niveles de criminalidad para el período 2012-2017. Así mismo, esta investigación “sugiere que la población venezolana se ha insertado en las dinámicas colombianas comportándose como el grueso de la población” (^{Castillo et al., 2018}, p. 4), sufriendo las mismas afectaciones y vulnerabilidades que los nacionales en términos de riesgos por poder ser incorporados a las estructuras irregulares o ser víctimas de las mismas (^{Grupo Banco Mundial, 2018}).

Estos resultados confirman la tesis de ^{Koslowski (2012}), quien afirma que, en sí misma, la migración internacional no representa un problema de seguridad, el verdadero problema es el creciente movimiento a través de las fronteras de productos, dinero, medios de transporte y personas. Es el fracaso de la incorporación socioeconómica, política, identitaria, aunada a la falta de voluntad política y a la adopción de medidas de largo plazo, lo que no permite el surgimiento de sentimientos de pertenencia en la sociedad de acogida, pues tampoco se abren espacios de participación política ni de reconocimiento de derechos ciudadanos. Es fundamental que el Estado se piense como una sociedad incluyente y que reconfigure su percepción de nacionalidad y ciudadanía a partir de las realidades migratorias, pues la invisibilidad de los migrantes y su falta de integración en el entorno provocan que se incrementen los sentimientos de discriminación y xenofobia, lo que puede conducir al surgimiento de nuevas violencias.

Esto es justamente lo que ha ocurrido en Arauca. No es la migración per se la que ha aumentado la criminalidad en dicho territorio -tal como lo señala el estudio de la FIP- y, por tanto, no es la migración la que pone en jaque la implementación del Acuerdo. Lo que específicamente ha desafiado los logros de la implementación es que el departamento constituye un corredor estratégico del narcotráfico hacia Venezuela (^{Vélez y León, 2018}). La verdadera amenaza a lo implementado son los actores armados que han convertido los canales de tránsito irregular -que se expanden a lo largo de la frontera- en corredores estratégicos para el desarrollo de actividades criminales. Y en la medida en que los migrantes entran en contacto (voluntaria o forzosamente) con dichas redes criminales, pueden terminar vinculados en actividades ilegales (^{Castillo et al., 2018}).

En este sentido, el reto no es establecer más controles para contener la migración -la cual ha sido histórica entre estos dos países y de doble vía-, tampoco lo son las medidas de regularización y de asistencia humanitaria que hasta ahora ha dispuesto el Estado colombiano, las cuales no logran materializar un completo y digno ejercicio de los derechos. Es indispensable, entonces, lograr una oferta de bienes y servicios públicos suficientes para obtener la incorporación al mercado laboral y educativo de los migrantes, lo cual debe ir acompasado con un fuerte esquema de inversión social para la población nativa. De lo contrario, se fortalecerán las bandas criminales que han convertido a Arauca en un paso estratégico de frontera no solo para el intercambio comercial y cultural, sino para el desarrollo de actividades delictivas, lo que debilitará los valiosos logros en la implementación del Acuerdo Final, y ubicará a los migrantes en una condición todavía más vulnerable.