Artículos

 

Perspectivas del envejecimiento poblacional en México: reformas a los sistemas de pensiones estatales

 

Juana Isabel Vera López*

 

* Investigadora Titular "A" de El Colegio de la Frontera Norte, sede Piedras Negras, Coahuila, México. Candidata a SNI. Doctora en Ciencia Política y Administración Pública por El Colegio de Veracruz.

 

Fecha de recepción: 26/02/2014.
Fecha de aceptación: 14/04/2015.

 

Resumen

En este artículo se realiza un estudio de política comparada a los sistemas de pensiones estatales en México que han reformado su normatividad, para establecer qué cambios deben ser realizados en el corto plazo que ayuden a garantizar su suficiencia financiera. Se propone integrar en su análisis los derechos ciudadanos para fortalecer el componente humano que debe estar presente en los programas sociales dirigidos hacia los adultos mayores.

Palabras clave: Sistemas de pensiones, envejecimiento poblacional, crecimiento económico, inclusión social.

 

Abstract

In this article there is realized a study of comparative politics at the state pensions systems that have reformed their regulations to establish what changes must be made in the short term to ensure their sufficient funding. It is proposed to incorporate citizen rights in the analysis to strengthen the human component that must be present in the social programs targeted toward older adults.

Key words: Pensions systems, population ageing, economic growth, social inclusion.

 

Introducción

La seguridad social forma parte de los derechos sociales de los ciudadanos. En las políticas públicas sociales es pertinente incorporar a los adultos mayores.

El objetivo de este artículo es demostrar los efectos de la crisis financiera de los sistemas de pensiones estatales, en los cuales su normatividad ha experimentado reformas continuas debido a que, desde sus inicios, no se previó la situación económica y demográfica actual, lo cual ha propiciado que el Estado intervenga saneando sus finanzas de manera que las instituciones puedan continuar otorgando esta prestación social. Por tanto, resulta importante definir la magnitud del problema, así como considerar, qué cambios son necesarios para garantizar a futuro el pago de las pensiones a los trabajadores mexicanos.

En este estudio se parte de la fundamentación legal del derecho a las pensiones; posteriormente se define a la población objetivo y se establece su ulterior impacto sobre un constante incremento en el gasto social dirigido a transferencias para el pago de pensiones. El envejecimiento poblacional es la etapa final de la vida del ser humano, por tanto, es un tema que debe ser resuelto sin perjuicio de quienes han contribuido al sistema de pensiones y se encuentran en espera de ver cristalizadas sus aspiraciones de un retiro digno y con una seguridad económica suficiente para satisfacer sus necesidades primordiales.

Para esclarecer la trascendencia de la problemática, reflexione en lo siguiente: si se considera el rango de 15 a 64 años como la edad laboral de todo individuo, de acuerdo con datos de CONAPO (2012), en 2010, este grupo de edad registró una población cercana a los 73 millones de personas y, se proyecta que en 2050 serán 95 millones. En tanto que la población de 65 años y más, en este mismo periodo, pasará de 7 a 24 millones de habitantes.

En la información del anexo económico que se encuentra al final de este artículo, se puede constatar esta complicada situación de crisis financiera que enfrentan la mayoría de los sistemas de pensiones estatales analizados: en 2010, la población total de las 15 entidades federativas fue de 69 millones 775 mil 496 habitantes, de la cual un 46 % formaba parte de la PEA. Estas 15 instituciones registran 132 mil 451 pensionados y 868 mil 876 trabajadores activos (es decir, una relación promedio de 7 trabajadores activos por pensionado). Una tercera parte de las instituciones tiene una suficiencia financiera menor a los 5 años, lo cual traerá como consecuencia cambios tanto en la forma de operar de estos institutos, así como en las pensiones que perciban sus trabajadores.

En estos sistemas de pensiones estatales, a diferencia del federal (IMSS e ISSSTE), la mayoría se estructura bajo un régimen de beneficios definidos, pero en casi todos existe una enorme discrecionalidad¹ en la aplicación de la ley, lo cual genera que enfrenten una crisis financiera: es evidente que algunos de ellos deben nuevamente reformar su normatividad pensionaria para subsanar sus finanzas.

En este artículo se delimitan los principales desafíos que presentan los sistemas de pensiones estatales. Para ello, se realiza un estudio de política comparada bajo tres vertientes: normativa, económica y política. Se propone un Sistema de Seguridad Social Sustentable (S⁴), que debe considerar las vertientes anteriores de forma sostenida para que se genere un círculo virtuoso en donde los ciudadanos estén resguardados bajo una gestión pública eficiente, una política económica eficaz y que, ineludiblemente, obtengan durante su existencia un bienestar individual. Los resultados observados en los sistemas de pensiones estatales se encuentran contrastados con datos estadísticos internacionales y regionales sobre el envejecimiento para dilucidar lo imperativo que resulta ser una reforma a los sistemas de pensiones estatales que considere en su normativa esta transición demográfica.

 

Marco teórico-conceptual

En el análisis de las políticas públicas, el método de política comparada permite realizar inferencias de un objeto de estudio en particular, en este caso, los sistemas de seguridad social estatales. El enfoque aplicado en este estudio es el institucionalista porque se hace una revisión analítica de los institutos de pensiones estatales en la definición de sus políticas públicas.

El método utilizado es una comparativa de la política pública de seguridad social en los institutos de pensiones estatales que han reformado su normatividad. En este caso, se contemplan quince entidades federativas: Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Coahuila, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas² y Veracruz.

Se parte del modelo de Peter Hall, de las instituciones/organizaciones que son "las reglas formales, los procedimientos de cumplimiento y las prácticas operativas que estructuran la relación entre los individuos en diversas unidades del sistema de gobierno y la economía" (Hall, 1986, p. 19). Estas reglas se encuentran definidas en la normatividad de pensiones.

Es por ello que, al analizar las políticas públicas de seguridad social bajo un enfoque institucionalista, mediante el modelo de Hall, se tiene que "tomar en cuenta la forma en que la configuración de intereses e ideas dentro de un contexto institucional moldea y determina cómo se lleva a cabo la formulación de políticas" (Wayne, 2007, p. 360). En este caso, se observa que la participación de los actores políticos y sociales se define en la normatividad, la cual establece la configuración de los órganos de administración de los institutos de pensiones, siendo conformada, en su gran mayoría, por gobierno y sindicatos.

En el enfoque de Hall, Wayne menciona que este varía con respecto al enfoque del institucionalismo económico debido a que otorga mayor importancia a la relación Estado-sociedad considerando "experiencias históricas concretas" (p. 360), en donde cada sociedad va a realizar los cambios pertinentes a su normatividad de acuerdo al contexto social y relaciones sociales que se presenten.

Para ello, en este estudio comparativo de los sistemas de seguridad social estatales se consideran aspectos normativos, económicos y políticos, que son desarrollados de acuerdo a una selección de variables pertinentes a cada tema. Estas variables son clasificadas y contrastadas para obtener inferencias sobre su tendencia en el tiempo.

En relación con el tema de la seguridad social, se parte del concepto de envejecimiento, el cual, de acuerdo con la ONU, se refiere a la persona que tiene una edad que va de los 60 años en adelante. Ybáñez (2002) y Ham (2003) perfilan en sus estudios que el análisis del envejecimiento individual suele considerarse bajo distintos enfoques que pueden ser de tipo biológico³, psíquico, subjetivo y social. Ham (2007, p. 451) establece tres grupos de edad de acuerdo a su grado de envejecimiento: 50-64 años (transición hacia la vejez); 65-74 años (tercera edad); 75 años y más (cuarta edad).

Dentro de este último rango, incluso pueden realizarse dos subcategorizaciones que serían de 75-84 años, y de 85 y más. Solo que esta división proporcionaría poca información debido a que alberga un menor número de adultos mayores.

En el análisis de los sistemas de pensiones estatales, se continúa bajo esta perspectiva al realizar la comparativa con respecto a la población jubilada y pensionada⁴ que va desde los 55 años⁵ y más. Esta sería la población bajo estudio, sobre la cual se determinan cuáles son sus necesidades más apremiantes en el corto plazo.

Una visión que se propone retomar, de acuerdo al debate internacional sobre el tema, es la relativo a la consideración integral de aspectos de tipo normativo, procesal y de contenido (tres dimensiones establecidas por la CEPAL), para progresar en el ejercicio de los derechos ciudadanos de este grupo social.

Este interés creciente en la población adulta mayor ha generado que el Oxford Institute of Ageing (OIA) conforme, para América Latina, la Red Latinoamericana de Investigación en Envejecimiento (Latin American Research Network of Ageing, LARNA, por sus siglas en inglés).

Se consideran como temas prioritarios en la agenda de políticas públicas de los gobiernos de la región de América Latina y el Caribe: la seguridad económica, la salud y el envejecimiento. En la amplia literatura y estudios realizados acerca del envejecimiento destaca un fuerte contenido economicista, enfatizando la crisis en los sistemas de seguridad social y en la cual se buscan soluciones a esta problemática. Ahora el interés de los especialistas se centra en incorporar al análisis una vertiente que considere aspectos educativos, sociales, psicológicos, entre otros, en la ciencia del envejecimiento.

Dentro de las ciencias sociales, esta es un área de estudio prolífica que albergará la convergencia de académicos y tomadores de decisiones que va desde la economía, finanzas, sociología, demografía, ciencia política, relaciones internacionales, medicina, psicología, entre otras.

Por tanto, mediante el esfuerzo conjunto multidisciplinario, un derecho social, como lo es la seguridad social, y en especial, las pensiones, deben ser garantizadas a los ciudadanos, para que cuando estos se retiren de prestar sus servicios en el mercado laboral, obtengan una retribución económica que les proporcione un retiro en el cual se salvaguarde su dignidad.

 

Ordenación sistemática jurídica de la seguridad social

Un sistema es un conjunto ordenado de principios, reglas, variables o elementos que se encuentran unidos por una estructura de relaciones que le otorga una determinada unicidad. La sistemática se refiere a la forma que tiene o sigue un sistema, en este caso, el correspondiente al derecho social de la seguridad social.

El derecho a la seguridad social es único e irrepetible, requiere de determinadas condiciones que le otorga el Estado. Dentro de esta sistemática jurídica, la seguridad social debe seguir un propósito regulador, suficiente, viable, sustentable, para que los trabajadores asalariados que se encuentran resguardados bajo este sistema, reciban las prestaciones sociales que por derecho obtuvieron.

De acuerdo a la clasificación en ramas del Derecho, la seguridad social forma parte del derecho social. A continuación, en el Cuadro 1, se observa cómo se encuentra conformada su categorización.

Campillo (Dávalos, 2010) establece que los derechos sociales giran en torno a la concepción de la justicia social proporcionada a los ciudadanos, de manera que el Estado participa activamente mediante el otorgamiento de prestaciones sociales para garantizar el bienestar del individuo y, a su vez, de la colectividad (p. 28).

El derecho a la seguridad social se conforma por el conjunto de normas donde prevalece el principio de la justicia social como fundamento en su otorgamiento. Krotoschin establece tres categorías dentro de las fuentes del derecho laboral que son: la necesidad de una protección tutelar, el hecho social de la organización profesional y el hecho social de la colaboración (Bermúdez, 2009, p. 37).

La necesidad de protección tutelar del trabajador abarca desde cuestiones físicas, culturales, económicas, en donde el Estado debe fijar lo mínimo requerido por el individuo para mantener una calidad de vida digna⁶. Al referirse al hecho social de la organización profesional se trata del adiestramiento, el conocimiento de habilidades y destrezas que el trabajador debe aprender para desarrollar de manera óptima su trabajo. Mientras que el hecho social de la colaboración es ese diálogo mutuo existente entre el Estado y los sindicatos para garantizar el bienestar del trabajador.

En la Figura 1 se observa un sistema constituido, a su vez, por tres subsistemas, que son el normativo, el económico y el político, los cuales, en su interior, albergan el derecho a la seguridad social (SS) como prioridad.

La interacción entre el subsistema conformado por los actores políticos y sociales, con el subsistema económico, genera las pautas sobre las cuales se mueve el sistema económico desde el ámbito local, estatal, regional, nacional e, inclusive, internacional, determinando el crecimiento económico que está delineado a través de políticas públicas, en especial, la política económica⁷.

La interrelación existente entre el sistema normativo y el económico genera que se sienten las bases para un desarrollo económico que potencie a las entidades federativas. Para ello, la administración pública debe promover una gestión pública eficiente que constituya el engranaje sobre el cual se mueva la sociedad mediante un esquema de planeación democrática⁸.

La relación existente entre el subsistema normativo con el político crea un importante punto de inflexión, que, a su vez, es el que fusiona/desagrega a la sociedad y este es la inclusión social. Esta inclusión social es necesaria porque se orienta hacia la motivación del individuo para conformar relaciones sociales participativas: primero, bajo el principio del interés de alcanzar el bienestar individual, pero, más tarde, con la suma de los intereses colectivos, se promueve el bienestar social.

Este círculo virtuoso se encuentra girando sobre un Estado conformado al interior de una estructura piramidal que parte de una cúspide regulada por el Ejecutivo, bajando de niveles hacia los ámbitos regional, estatal y local, para que en esta sinergia de relaciones de poder y político-administrativas-económicas, se establezca el motor que dirige a la ciudadanía bajo un esquema integral de planeación normativa, estratégica y operativa⁹.

En el Cuadro 2, se presentan las variables en que se integran los subsistemas normativo, económico y político¹⁰, con sus respectivos indicadores y la definición de cada uno de estos. Este análisis considera aspectos directamente relacionados con la normatividad de la seguridad social en las entidades federativas que han reformado su ley de pensiones.

 

Estudio de política comparada de los sistemas de pensiones estatales reformados en su ley de seguridad social

Las cifras del envejecimiento poblacional muestran una clara tendencia de crecimiento en la "revolución de los datos", como es denominada por Ban-Ki Moon (IEAG 2014, pp. 5-9); por tanto, esta población debe ser incluida dentro de los planes de desarrollo y en las políticas públicas para garantizar el desarrollo sostenible. Es evidente que el envejecimiento poblacional va ganando terreno; pero, en contraste, no se observa que los gobiernos se encuentren tomando las medidas necesarias de contingencia para garantizar el pleno acceso de esta población adulta mayor a los recursos económicos, de seguridad social, de salud, entre otros, dentro de las políticas públicas de los países.

A continuación se presenta en las Figuras 2 y 3, la pirámide poblacional de México para 2010 y su proyección en 2050, de acuerdo a los datos obtenidos de CONAPO (2012). En estas proyecciones se tiene que, en las próximas cuatro décadas, disminuirá la población menor de 15 años; en cambio, la población de 15 a 64 años, y de 65 años y más aumentarán, incrementándose la relación de dependencia¹¹. El Estado puede utilizar a favor este bono demográfico, mediante una adecuada planeación que promueva la inversión en salud, educación, fomente al ahorro interno e, incluso, la contratación de planes privados de pensiones¹², entre otras ventajas.

En 2013, México, de acuerdo al Índice Global de Envejecimiento¹³ (Global Age Watch Rank), se ubicó en la posición 56¹⁴ de un total de 91 países. En relación a su componente, las cuatro dimensiones registraron los siguientes valores: 1) 70; 2) 35; 3) 58; 4) 51. Las dimensiones que tuvieron un menor progreso fueron la 1 y 3. Para 2014, mejora su situación al ubicarse en el lugar 30 de 96 países. Ahora, estas cuatro dimensiones registraron: 1) 34; 2) 35; 3) 52; 4) 46. Se tuvo que el 9.8 % de la población total es mayor a 60 años, y se estima que, para 2050, sea de 25.9 %. La esperanza de vida después de haber cumplido los 60 años es de 22 años.

Como medida de salvaguarda, resultado de la iniciativa propuesta por parte del Fondo de Población de las Naciones Unidas¹⁵, en 2002, México promulgó la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores¹⁶, definiendo al Estado como obligado de proveer al adulto mayor:

Artículo 6o. El Estado garantizará las condiciones óptimas de salud, educación, nutrición, vivienda, desarrollo integral y seguridad social a las personas adultas mayores. Asimismo, deberá establecer programas para asegurar a todos los trabajadores una preparación adecuada para su retiro. Igualmente proporcionará:

I. Atención preferencial: ...
II. Información: ...
III. Registro: ...

En esta ley, se considera a dos instituciones como encargadas de atender al adulto mayor: en el artículo 22, se menciona al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y, del artículo 24 al 28, se establece la creación y funciones del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM). Ambas instituciones son las encargadas de atender al adulto mayor.

Relacionado con el envejecimiento, se tiene a la seguridad social, la cual se sustenta bajo la existencia de una relación de trabajo asalariado que crea el derecho del trabajador para obtener beneficios, como son la cobertura de servicios médicos ante riesgos de trabajo, maternidad, guardería, invalidez, vida, seguro para la familia, estancias geriátricas y, en especial, las pensiones.

De acuerdo a la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social (ENESS) del INEGI, se obtuvo que, en el año 2000, el 42 % de la población contó con seguridad social; en 2004, fue el 44 % y, en 2009, el 60 %. Al analizar quiénes son las instituciones que proveen de derechohabiencia se tuvo que, en 2009, el 55 % fue por parte del IMSS; el 10 % por el ISSSTE¹⁷ y el 30 % por el SPSS-SSA (Sistema de Protección Social en Salud a cargo de la Secretaría de Salud, el cual incluye el Seguro Popular y el Seguro Médico para una Nueva Generación).

La Figura 4 muestra que el SPSS-SSA vino a satisfacer la demanda de servicios de salud en sustitución de IMSS e ISSSTE. Uno de los factores que promovió la institución del SPSS-SSA fue la necesidad de otorgar seguridad social a la población que labora en el sector informal de la economía. Debido a la inestabilidad económica que vive el país, la población afiliada al IMSS e ISSSTE, progresivamente se ha trasladado al SPSS-SSA. Esta situación se debe a que la seguridad social constituye un mecanismo de redistribución de la riqueza social (Delgado, 1991). Los programas de seguridad social de carácter contributivo, destinados a ancianos y desempleados, de acuerdo con Cuadrado (2006) tienen por objetivo "disminuir la marginación y pobreza" (p. 256).

Sus principales instrumentos son: el seguro de desempleo, las pensiones de jubilación e invalidez y el sistema sanitario público. Este último instrumento lo proporciona el SPSS-SSA; de esta manera, los ciudadanos que carecen de recursos económicos y empleo formal pueden acceder a los servicios de salud provistos por el Estado.

Las entidades federativas cuentan con sistemas de seguridad social estatales¹⁸ para redistribuir esta renta. Estas 15 entidades, en sus finanzas públicas, registran un importante indicador que es la suficiencia financiera de sus institutos de pensiones. A continuación se observa en este mapa de la República Mexicana la calificación otorgada por Fitch Ratings¹⁹ a las entidades federativas.

En la Figura 5 se observa que, para las entidades federativas, el reto es que el Estado realice una modernización administrativa de la seguridad social porque enfrenta un contexto de crisis financiera de los sistemas de pensiones estatales. De acuerdo con Fitch Ratings, en las 14 entidades federativas que han reformado su ley de pensiones, 5 de ellas registran insuficiencia financiera menor a 5 años²⁰, lo cual no necesariamente se encuentra asociado con un Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) bajo, sino con una normatividad de pensiones poco acorde a la transición demográfica actual.

Esta falta de previsión económica se presentó en la tercera parte de estos institutos, donde el ISSTECH (Chiapas) registra una relación de trabajadores activos con respecto a los pensionados de 4; DIPETRE (Coahuila), con 3; ISSSSTELEÓN (Nuevo León), 3; ISSSTESIN (Sinaloa), 4; y el IPE (Veracruz), 4. Los institutos que muestran una relación suficiente de 7 a 10 trabajadores activos/pensionados son: ISSSSPEA (Aguascalientes), con 7; ISSSTECAM (Campeche), 8; DPED (Durango), 7; ISSEMYM (Estado de México), 10; IPEJAL (Jalisco), 8; Oficina de Pensiones (Oaxaca), 7; ISSSTEP (Puebla), con 10; IPSSET (Tamaulipas), 7.

Al contrastar el dato anterior con respecto a la suficiencia financiera que presentan los estados se tiene que, en Durango²¹, Estado de México²² y Oaxaca, sus resultados son poco satisfactorios debido a que los sistemas de pensiones representan una carga para las finanzas públicas estatales.

Por tanto, es necesario analizar el envejecimiento de la población en las entidades federativas en relación con la normatividad de sus sistemas de pensiones, para que se planifique el escenario deseado como país. Este escenario prospectivo comienza a perfilar su tendencia; es por ello que la OCDE, en sus recomendaciones, sugiere incentivar las tasas de reemplazo brutas de pensiones a futuro²³, porque en México, las estadísticas registran los menores indicadores con respecto a la región.

 

Envejecimiento de la población y permanencia en las pensiones

En el ámbito nacional, la tendencia demográfica es hacia una disminución en la tasa de fecundidad²⁴, un incremento en la esperanza de vida, así como un aumento de la migración internacional²⁵. Esta situación genera la existencia de una estructura poblacional marcada por un envejecimiento de la población en el siglo XXI.

En 1930, la esperanza de vida²⁶ de los mexicanos era de 36 años para los hombres y 37 para las mujeres; posteriormente se incrementó, pasando en 1990 a 69 y 74 años, respectivamente y se espera que, para el 2050, se alcance los 80 y 84 años, respectivamente (Ramírez, Ham y Valencia, 2012, p. 107).

Anteriormente, la edad de jubilación no era tema preocupante para las instituciones, sino que ante el incremento de la esperanza de vida, poco a poco comenzó a observarse que el individuo que recibe la seguridad social, al alcanzar el final de su vida laboral no solo requiere de los recursos económicos, sino que también debe ser provisto de servicios de salud, medicamentos, cuidado físico y psicológico.

Por este motivo, algunos de los institutos de pensiones estatales cuentan con estancias para sus pensionados²⁷, lo cual representa una forma de ampliar sus servicios dirigiéndolos hacia necesidades reales de la sociedad. Un hecho comprobado científicamente es que un adulto mayor, física y mentalmente activo tiene menores posibilidades de llegar a padecer Alzheimer. Por tanto, resulta importante promover el envejecimiento activo.

Al jubilarse un trabajador, este es relevado de sus actividades laborales debido a su edad o tiempo de servicio. En el Cuadro 3, se analiza el promedio de permanencia de acuerdo al número de años que el trabajador recibe una pensión, en razón de la esperanza de vida y la edad de jubilación.

Observe que la edad promedio de jubilación en los institutos de pensiones estatales reformados es de 62 años. En 2010, la esperanza de vida de los estados, excepto Chiapas y Veracruz, se encuentra por encima del promedio nacional que es de 74 años. Para 2020 y 2030, los estados que permanecerán por abajo de la media nacional (de 76 y 77 años, respectivamente) serán Chiapas, Oaxaca y Veracruz.

Al analizar a la población comprendida dentro de la estructura de edad de 65 años y más se tiene que los estados que reportan un envejecimiento por encima de la media nacional son:

• En 2010, Durango (6.33 %), Jalisco (6.18 %), Oaxaca (7.61 %), Puebla (6.18 %), Sinaloa (6.34 %) y Veracruz (7.22 %).

• En 2020, Oaxaca (8.48 %), Sinaloa (8.25 %) y Veracruz (8.91 %).

• En 2030, Nuevo León (10.34 %), Oaxaca (10.18 %), Sinaloa (10.94 %), Sonora (10.08 %), Tamaulipas (10.37 %) y Veracruz (11.45 %).

Esta información estadística resalta el panorama nacional con un envejecimiento poblacional pronunciado, haciendo necesario que el país cuente con políticas públicas sociales que protejan a la población vulnerable ante riesgos asociados con una edad avanzada, tanto en aspectos sociales como económicos.

De acuerdo con Ramírez, Ham y Valencia (2012), la dependencia económica en la vejez se clasifica en tres categorías:

1. Ayuda de hijos y/o familia: es la más común, se constituye como la principal fuente de ingresos económicos, también incluye al trabajo de cuidado.

2. Ahorros personales: se observa que la mayoría de los individuos son poco previsores al momento de visualizar a futuro un ahorro para el retiro, es por ello que se ha impulsado la cultura previsional estableciendo campañas de concientización en los medios publicitarios, en donde se informa acerca de los seguros de vida, inversiones, entre otros instrumentos financieros, para prevenir futuras contingencias económicas.

3. Pensión: es una prestación social a la cual el trabajador asalariado accede una vez que concluye su vida laboral, es un derecho "adquirido, legislado y pactado" (p. 108).

En relación a esta última categoría, se observa en el Cuadro 3 que, en 2010-2020, el promedio de permanencia del trabajador en el régimen de pensiones es de 10 a 20 años. En 2010, los estados que registraron los más altos indicadores²⁸ son Campeche (20 años) y Durango (H: 17, M: 19 años). En ambos casos, es pertinente la revisión de su ley de pensiones, porque esta permanencia es uno de los factores de peso en la crisis de sus finanzas institucionales. Próximos a esta situación se encuentran Guanajuato (16 años), Estado de México y Veracruz (14 años), quienes deben considerar esta permanencia en sus previsiones financieras.

Al contrastar estos resultados con la información del Anexo B) Economía, se tiene que es prioritario para Durango, Estado de México y Veracruz realizar reformas a su normatividad de pensiones debido a que su suficiencia financiera, con base en los estudios actuariales realizados, es hasta 2016.

Este resulta ser un punto de inflexión debido a que el Estado es el ente encargado de proporcionar el servicio de salud y seguridad social a los individuos, en especial a los trabajadores, quienes al tratarse de las pensiones, requieren por derecho obtener un retiro digno. En la actualidad el Sistema Nacional de Salud cuenta con 10 a 15 años para mejorar su infraestructura y recursos humanos porque se prevé que la esperanza de vida de nuestro país puede llegar a alcanzar los 120 años debido a los avances científicos en la medicina.

Entre las consideraciones a incorporar en los institutos de pensiones se encuentran el promover hábitos saludables en los individuos para que cuando alcancen la vejez estén en las mejores condiciones físicas posibles. Este envejecimiento poblacional también demanda de nuevas especialidades médicas para poder soportar la demanda en servicios de salud geriátricos. Ello también hace volver la vista hacia el trabajo de cuidado²⁹ debido a que con la tendencia a la conformación de familias nucleares, el mantener a los adultos mayores en estancias genera costos que la mayoría de las familias tiene dificultad de erogar. Esta situación hará que el cuidado en casa transforme las relaciones sociales, es por ello que una tarea del Estado será la promoción de esquemas de pago a cuidadores sociales e incrementar la oferta de casas-hogar para adultos mayores (Ruelas y Alonso, 2010, p. 416). Estas acciones propiciarán la utilización de recursos humanos que presten sus servicios por un pago remunerado, así como el poder dar los cuidados requeridos a los adultos mayores, con personal capacitado que tenga la disposición física y emocional para realizarlo.

En esta administración gubernamental, se debe buscar una mayor sensibilización hacia el apoyo de quienes menos tienen, porque ello generará un cambio en sus condiciones de vida y, así, esta población podrá obtener mayores posibilidades de mejorar su situación económica. Camberos (2012) analiza los resultados de la aplicación del modelo neoliberal y cómo este ha impactado en México. En su análisis, el autor concluye que, para reducir la pobreza, es necesario promover "políticas que deliberadamente busquen beneficiar más a los pobres, que sean políticas pro-poor" (p. 259). Una de las acciones sugeridas a realizar es el reducir las brechas educativas fortaleciendo la calidad de la enseñanza que reciben los mexicanos: avance de lo anterior lo constituye la reforma del sistema de educación pública.

Otra reforma pendiente es la económica³⁰ porque existe una desigualdad en la distribución del ingreso en México, siendo más vulnerable a este fenómeno la población agrupada en los deciles más bajos de la economía. Es por ello que resulta pertinente incentivar la calidad de la mano de obra, a través de programas conjuntos entre gobierno y el aparato empresarial, debido a que la participación de los sectores público y privado puede diseñar capacitaciones para brindar educación a los trabajadores para que adquieran mayores destrezas y habilidades para desempeñarse en sus trabajos. En esta estrategia a implementar, podrían insertarse los trabajadores próximos a jubilarse, quienes con su experiencia, serían de gran apoyo para los más jóvenes, brindándoles sus conocimientos y de esta manera se eficientarían los servicios que proporciona la administración pública (Vera, 2013, p. 147).

Por tanto, se debe tomar en cuenta la existencia de un sistema de seguridad social sustentable, como el propuesto en la Figura 1 de este documento. Al visualizar todas las aristas de la problemática de la seguridad social, es posible definir soluciones viables a favor de la población y con un crecimiento sostenible de la economía nacional. Resulta necesario que ante un envejecimiento poblacional en el corto plazo, la población conozca sus derechos (uno de ellos la seguridad social), sea consciente de que el Estado brindará una parte del apoyo económico para una pensión futura, pero también de que se requiere que sea previsor y garantice un ahorro adicional para un retiro digno a futuro. De esta manera, su familia y la sociedad transitarán de la mejor manera hacia un envejecimiento activo en el cual la población realice su tarea correspondiente y así, este S⁴ sea pauta para otros países.

 

Retos de los sistemas de pensiones estatales

Una reforma normativa trae consigo importantes implicaciones en materia política, económica y social debido a la confluencia de diversos intereses tanto de actores políticos como sociales. Anteriormente se señaló que la normativa de pensiones debe incorporar el componente de los derechos ciudadanos, en donde los adultos mayores cuenten con prestaciones sociales. El régimen de pensiones debe ser sustentable promoviendo la creación y consolidación de relaciones laborales formales, con una cobertura de seguridad social suficiente para satisfacer los requerimientos de quienes la detenten.

En México, los sistemas de pensiones estatales reformados de acuerdo a su régimen se conforman de la siguiente manera:

1. Beneficio Definido (BD): 9 estados. Campeche, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.

2. Mixto (BD y CD): 4 estados. Aguascalientes, Coahuila, Durango y Estado de México.

3. Contribución Definida (CD): 2 estados. Nuevo León y Sinaloa.

Al modificarse el régimen pensionario para ser regulado bajo un esquema de CD, uno de los retos del país será el resolver cómo se van a financiar los recursos necesarios para garantizar el otorgamiento de la Pensión Universal debido a que la gran mayoría de la PEA se encuentra laborando en el sector informal de la economía.

Las políticas públicas nacionales deben considerar a la población adulta mayor y de manera transversal observar que se cumplan las metas establecidas en el Eje IV.2. México Incluyente del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 acerca del otorgamiento de la Pensión Universal y el garantizar la sustentabilidad financiera del sistema de seguridad social en el mediano y largo plazos.

Este Eje puede ser acreditado mediante el cumplimiento de la siguiente ecuación:

En donde:

t: Proporción del ingreso pagado en impuestos (menos los gastos del gobierno que no son transferencias).

Y_j: Ingreso nacional por persona.

N_j: Número de adultos en edad de trabajar.

B: Beneficios por persona mayor de 65 años.

N_v: Población envejecida (mayor de 65 años).

u: Beneficios sociales que no son pensiones por beneficiario en edad de trabajar.

r: Proporción de la población en edad de trabajar que recibe beneficios que no son pensiones (salud pública, bienestar social, compensación por desempleo, etc.).

Esta ecuación del presupuesto de transferencias sociales debe ser igual a:

En México, el gasto social debe controlar los posibles excesos que sufriría de no preverse un S⁴. Es por ello que entre los beneficios para los adultos mayores se debe tomar en cuenta la erogación de una cantidad que sea la mínima necesaria para cubrir sus necesidades primordiales. Aunado a lo anterior, habría una responsabilidad social compartida tanto por el Estado como por la familia del adulto mayor. Todo trabajador debe ser consciente del derecho a la seguridad social y prever un retiro digno, que contemple inicialmente la responsabilidad de su cuidado por parte de la familia, y de no tenerla, entonces existan mecanismos para que recurra a redes de apoyo³¹. Para un adulto mayor, el alcanzar la plenitud de su vida es como volver a la infancia, donde requiere del resguardo y cuidado de sus familiares, amistades y del Estado.

Si se realiza una reforma paramétrica en la normatividad de los sistemas de pensiones estatales, en sus preceptos, esta no debe establecer que la edad de jubilación supere los 65 años. Esta consideración es una recomendación establecida en los lineamientos de la OIT, en específico, el Convenio Número 128 relativo a las prestaciones de vejez. Una excepción a este caso la constituye cuando los criterios demográficos, económicos y sociales sí justifican un incremento en esta edad, entonces para esta situación en particular, sí es viable aprobar una edad jubilatoria mayor³², con base en un previo sustento estadístico que lo avale (Ávila, 2003, p. 340).

En suma, las reformas a la normatividad pensionaria requieren una mejor distribución del ingreso, un mayor crecimiento y desarrollo económico, inclusión social para que el gasto social transferido cubra las necesidades de los adultos mayores.

 

Conclusiones

De acuerdo con proyecciones de CONAPO (2012), en 2030, el índice de envejecimiento de estas 15 entidades federativas será mayor al promedio nacional (43 adultos mayores por cada 100 jóvenes)³³ en los estados de Veracruz, Oaxaca, Sinaloa, Nuevo León y Tamaulipas. Este incremento en la población adulta mayor tendrá como consecuencia mayores requerimientos de gasto en salud, sobre todo el destinado para el tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas; así como el ampliar la cobertura en los servicios de seguridad social, programas educativos, capacitación para el trabajo, etc.

Ante este panorama de envejecimiento poblacional, se requiere dirigir los sistemas de pensiones estatales hacia una solución financieramente viable. Algunas instituciones están realizando cambios radicales de régimen, otros realizan reformas paramétricas, pero en el largo plazo, los sistemas de pensiones migrarán hacia una capitalización individual. De los 15 institutos de pensiones, solo 9 continúan bajo el régimen de BD, el resto son de CD o mixtos.

También se observó que, progresivamente, ha aumentado el número de pensionados, quienes han alcanzado la edad de retiro, es por ello que se debe aumentar el número de trabajadores activos que soporten económicamente el gasto en pensiones, así como el incentivar a que disminuya el número de pensiones en proceso, lo cual podría realizarse mediante el otorgamiento de bonos compensatorios para los trabajadores que deseen permanecer activos unos años más.

Bajo esta premisa, las entidades federativas, en comunión con el Estado deben seguir una pauta en la cual se potencie el crecimiento y desarrollo económico, realizando cambios pertinentes para sanear sus finanzas públicas y las de sus institutos de pensiones. Como bien se observó anteriormente, una tercera parte de estos institutos tiene una suficiencia financiera menor a cinco años. Es en esta dinámica que la población debe cambiar su percepción de esperar permanentemente la asistencia de un Estado Benefactor, por ello, los individuos requieren prepararse para desempeñarse óptimamente en el plano laboral bajo los estándares actuales, así como el generar un ahorro adicional para su vejez.

Entre las medidas implementadas en México, se tiene que con la reforma hacendaria se generará un progreso en las condiciones de vida de los adultos mayores con menores ingresos mediante el otorgamiento de la pensión universal. Relacionado con lo anterior, la reforma educativa, entre sus iniciativas, debe contemplar la inclusión social de los adultos mayores mejorando sus capacidades mediante la implementación de programas de alfabetización, capacitación para el trabajo, utilización de las nuevas tecnologías, cursos y talleres, entre otros aspectos. Para ello, mediante la reforma fiscal se incrementará la recaudación para, así, obtener recursos suficientes que podrán ser utilizados en programas sociales dirigidos al adulto mayor, así como para aumentar el gasto público en salud.

Frente a esta nueva realidad, con una población envejecida, se requiere contemplar su inclusión social en las políticas públicas que los tengan como población objetivo, de esta manera se focalizarían recursos para implementar programas que promuevan su envejecimiento activo. Por tanto, el S⁴ en México, será óptimo debido a que el gasto social será redistribuido oportunamente, de forma planeada y abarcará a la mayoría de los adultos mayores.

El Estado cumple con brindar el derecho de seguridad social a los trabajadores del sector formal de la economía. Esta transición demográfica hacia un envejecimiento poblacional es un reto del que hay que tomar lo positivo y potencializarlo. La población mexicana debe enfrentarse a esta nuevo panorama, asumir el compromiso que tendrán todos los sectores de la población, tanto público, privado, familiar, entre otros. Las relaciones sociales se están transformando poco a poco y el trabajo de cuidado comienza a observar gran importancia dentro de la economía nacional, tanto por ser el que promueve y garantiza que marchen las actividades laborales cotidianas, así como por constituir un apoyo para los adultos mayores debido a sus requerimientos de atención médica y cuidado.

El componente social debe retomarse en los estudios acerca del tema, considerando diversos enfoques bajo las perspectivas económica, social, médica, sociológica, financiera, legal, entre otras diversas ramas de las ciencias. Esto porque el tema aborda distintas aristas y se requiere del trabajo multidisciplinario de las diversas ciencias que pueden contribuir a garantizar una mejor calidad de vida del ciudadano, y que garanticen su retiro digno.

 

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Normatividad

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.

Ley de Seguridad y Servicios Sociales para los Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes.

Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Campeche.

Ley del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas.

Ley de Pensiones y otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila.

Ley de Pensiones del Estado de Durango.

Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios.

Ley de Seguridad Social para el Estado de Guanajuato.

Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León.

Ley de Pensiones para los Trabajadores del Gobierno del Estado de Oaxaca.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla.

Ley de los Trabajadores al servicio del Estado de Sinaloa.

Ley de Pensiones para el Estado de Sinaloa.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora.

Ley de la Unidad de Previsión y Seguridad Social del Estado de Tamaulipas.

Ley Número 20 de Pensiones del Estado de Veracruz.

 

Páginas web

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Notas

¹ Esta discrecionalidad radica en la existencia de sistemas de pensiones estatales con leyes que permiten que el trabajador se jubile con el último sueldo percibido, cuando este no corresponde a lo que él realmente contribuyó durante su vida laboral. Otra situación discrecional es el percibir más de una pensión.

² En el análisis se incluye a Tamaulipas porque IPSSET trabajó en la reforma a su ley de pensiones, siendo aprobada el 25 de noviembre de 2014, para entrar en vigor el 1 de enero de 2015.

³ Este análisis se realiza bajo la perspectiva del envejecimiento biológico.

⁴ La jubilación se cumple al cubrir los requisitos de edad y años de servicio marcados en la ley; mientras que la pensión es por diversos factores previstos en la norma, como pueden ser invalidez, muerte, entre otros.

⁵ La normatividad de pensiones del Estado de Campeche establece como edad jubilatoria los 55 años.

⁶ El artículo 4 (CPEUM) establece que "toda persona tiene derecho a la protección de la salud" (p. 7).

⁷ Un objetivo de la política económica es la política de redistribución de la renta con la finalidad de propiciar la integración social de los excluidos. Esto se realiza mediante la política de gastos y transferencias públicas, a través de programas de seguridad social.

⁸ Artículo 26 constitucional.

⁹ Normativa, porque parte del Plan Nacional de Desarrollo (PND), en un encuadre legal-institucional apegado a la dirección del Ejecutivo Federal; estratégica, al definir los objetivos estratégicos, ejes, líneas estratégicas y de acción. Estos se encuentran enmarcados en la operativa, que se constituye por planes, programas y proyectos.

¹⁰ En el Anexo se presenta la información para las 15 entidades federativas. Se encuentra conformado por los apartados A) Normatividad, B) Economía y C) Actores Políticos y Sociales.

¹¹ La relación de dependencia en 2010 a 2050, aumenta de 56 a 58 personas dependientes por cada 100 independientes. El indicador de la dependencia económica mide el número de dependientes (personas de 0 a 14 y de 65 años y más) por cada cien independientes (personas de 15 a 64 años).

¹² Es importante promover una cultura previsional, en donde se concientice a la población de que si desea un retiro laboral digno es necesario que cuente, tanto con una pensión, como con un ahorro adicional.

¹³ En 2012, la población mayor a 60 años fue de 809 millones de personas (11 % de la población total mundial). Para 2030, serán 1,375 millones (16 %) y, en 2050, 2 mil 031 millones (22 %). Este índice se compone de 13 indicadores con cuatro dimensiones que son: 1) Seguridad de ingresos; 2) Estado de salud; 3) Empleo y educación; 4) Entornos sociales adecuados.

¹⁴ En el ranking de países, un menor valor significa que existe una mejor calidad de vida para el adulto mayor.

¹⁵ Estas iniciativas normativas para regular sobre los adultos mayores parten del periodo 2002-2010, y se tiene que, en 2002: El Salvador, México y Paraguay, promulgaron legislaciones en la materia; en 2003: Tailandia y Brasil; en 2004: Uruguay; en 2006: Honduras, Perú, Sudáfrica y Reino Unido; en 2007: India; en 2008: Madagascar; en 2009: Austria y Nepal; en 2010: Nicaragua, Filipinas y Vietnam.

¹⁶ Un adulto mayor es aquel que tiene 60 años o más (art. 3, f. I). Entre las pensiones sociales que perciben, se tiene que, en D.F., se les otorga el programa Pensión Alimentaria para Adultos Mayores; mientras que a nivel nacional, se tiene el programa Pensión para Adultos Mayores, que se une con el de la Pensión Universal.

¹⁷ Algunas instituciones de seguridad social de las entidades federativas se encuentran afiliadas al ISSSTE como lo es el ISSEMYM, entre otras.

¹⁸ Es pertinente analizar el panorama estatal de los sistemas de pensiones porque la propuesta actual de gobierno federal se dirige hacia la institución de sistemas de capitalización individual en los cuales sus cuentas individuales tengan portabilidad para poder trasladarse al IMSS e ISSSTE. De esta manera, el régimen de pensiones nacional será en el corto plazo administrado por la banca comercial y el Estado disminuirá su participación en el mismo.

¹⁹ Fitch Ratings es una empresa que presta servicios de calificación crediticia a escala local, nacional e internacional tomando en consideración aspectos como el riesgo soberano del país, convertibilidad, transferencia de divisas, entre otros.

²⁰ Véase Anexo B) Economía. Estas entidades son Chiapas, Durango, Estado de México, Oaxaca y Veracruz.

²¹ Para frenar esta situación, en 2011 se reformó la Ley de DPED que marca, en su art. 11, que cada 4 años se realicen revisiones para asegurar su viabilidad financiera.

²² El ISSEMYM enfrentó una crisis debido a que en la normatividad anterior se establecieron cotizaciones menores durante la vida laboral del trabajador y jubilaciones altas.

²³ Una persona que se haya incorporado en 2012 al mercado laboral, al momento de jubilarse recibirá como pensión solo el equivalente al 29 % de los ingresos obtenidos a lo largo de su vida laboral (OCDE, 2013).

²⁴ Esta tendencia Chesnais (1990) la reconoce como una transición demográfica.

²⁵ La tendencia es de migración de países en desarrollo hacia países desarrollados.

²⁶ A nivel mundial, en el siglo XX, la esperanza de vida era de 47 años; en la actualidad, es cercana a los 76. A mediados del siglo XXI, la población mundial mayor de 60 años será el 11 % y, para 2050, se espera que sea el 22 % (equivalente a 2 billones de habitantes).

²⁷ Por ejemplo, en Campeche se encuentra la Casa del Jubilado; en Chiapas, están las Casas Geriátricas; y en Sonora, la Casa Club del Jubilado y Pensionado.

²⁸ Para efectos de este análisis, no se incluye a Tamaulipas porque la reforma a su ley entra en vigencia en enero 2015. En el Cuadro 3 sí es posible comprobar que, aun con la reforma, la edad de jubilación todavía constituye un reto a considerar dentro de la eficiencia económica del IPSSET.

²⁹ Instituciones como la CEPAL, ONU, INEGI, realizaron en 2013 el XIV Encuentro Internacional de Estadísticas de Género definiéndose como tema en la agenda gubernamental nacional el empoderamiento de las mujeres y, sobre todo, la consideración del valor del trabajo de cuidado, que la mayoría de las veces no es remunerado y es parte del motor del crecimiento económico, porque sin este, muchas familias no podrían realizar sus actividades económicas cotidianas.

³⁰ Una reforma económica, por sí sola no revertirá la desigualdad en la distribución del ingreso, pero si esta se complementa con reformas de tipo hacendario, fiscal y educativo, se podrá generar un cambio y disminuir los niveles de pobreza y exclusión social en México.

³¹ La Dra. Verónica Montes de Oca Zavala (IIS-UNAM) es especialista en el tema de redes de apoyo.

³² Los países de la OCDE han realizado reformas para que los 67 años sea la edad de jubilatoria. Se puede observar, relativo a la sostenibilidad financiera, que sus pensiones se están vinculando con la expectativa de vida de la población, así como la inclusión de planes privados de retiro, para generar una cultura previsional del ahorro. Para profundizar en el tema, se recomienda la lectura de "Pensions at a Glance 2013" (OCDE, 2013).

³³ Estos jóvenes son aquellos menores a 15 años.

 

Información sobre el autor

Juana Isabel Vera López. Es Investigadora Titular "A" de El Colegio de la Frontera Norte, sede Piedras Negras, Coahuila, México. Candidata a SNI. Doctora en Ciencia Política y Administración Pública por El Colegio de Veracruz. Publicaciones recientes: Vera, J. (2014). "Reforms in Latin American Pension Markets: Results to 30 Years of their Crisis in Public Finances", International Relations and Diplomacy, Vol. 2, Nº. 7, pp. 425-439. Vera, J. 2013, Sistemas de Pensiones en América Latina y México, Palibrio, EE.UU. Líneas de investigación: Sistemas de pensiones. Políticas de suelo urbano y vivienda.