Los determinantes del desarrollo local. Un estudio de caso en Chiapas, México

 

Determinants of local development: A study case in Chiapas, México

 

Obeimar Balente-Herrera¹*, José M. Díaz-Puente², Manuel R. Parra Vázquez¹

 

¹ El Colegio de la Frontera Sur. Área de Sistemas de Producción Alternativos. (obalente@ecosur.mx) (mparra@ecosur.mx). *Autor responsable.

² Universidad Politécnica de Madrid. GESPLAN (Grupo I+D Planificación y Gestión del Desarrollo Rural-Local) (jmdiazpuente@upm.es).

 

Recibido: marzo, 2012.
Aprobado: junio, 2012.

 

Resumen

Aunque existe consenso a nivel conceptual sobre la importancia del desarrollo local y sus elementos clave, como la potenciación de las capacidades locales y la participación; no lo hay respecto a cómo llevarlo a la práctica. Una de las propuestas más recientes es el desarrollo local en red, el cual fomenta la colaboración de las dependencias gubernamentales con los actores del territorio; su validez depende de identificar los factores determinantes para lograr el desarrollo local e incorporar las lecciones surgidas de las experiencias de sus aplicaciones. En el presente artículo se tuvo como objetivo identificar los factores determinantes para el desarrollo local en red, para lo cual se analizó un estudio de caso de desarrollo local en los Altos de Guapas, donde se utilizaron como ejes de análisis los especificados por la iniciativa Europea LEADER. Los resultados muestran que los factores de éxito más importantes en el caso estudiado, son la creación de un grupo de acción local y la descentralización financiera, ya que ambos determinaron el alcance de otros factores secundarios. El eje enfoque integral y multisectorial de las acciones de desarrollo es una de las áreas de oportunidad más interesantes en el caso estudiado.

Palabras clave: actores, capacidades locales, descentralización, grupo de acción local, LEADER.

 

Abstract

Although there is a consensus at the conceptual level regarding the importance of local development and its key elements, such as potentiation of local capacities and participation, there is no consensus about how to make this happen. One of the more recent proposals is network local development, which fosters collaboration of government agencies with actors in the territory; its validity depends on identifying determinant factors to achieve local development and incorporate the lessons that arise from experiences in its application. In this study, the objective was to identify the determinant factors for network local development, for which a study case of local development in the Chiapas Highlands was analyzed, where the analysis axes used were those specified by the European LEADER initiative. Results show that the most important success factors in the case studied were the creation of a local action group and financial decentralization, since they both determined the reach of other secondary factors. The integral and multi-sectorial integral approach of development actions is one of the most interesting areas of opportunity in the case studied.

Key words: actors, local capacities, decentralization, local action group, LEADER.

 

Introducción

El motor del desarrollo son las capacidades humanas, que expresadas con libertad para ser y hacer en la vida social, política y económica de una comunidad estimulan la productividad de una región, y amplían el bienestar de la población, de acuerdo con lo señalado por Sen (1998). Retomando estas ideas, Ray (1998) y Vázquez (2009) afirman que el desarrollo de un territorio depende de las elecciones que sus habitantes realizan con respecto al uso de sus capacidades y recursos, construyendo a través de sus decisiones sobre los proyectos que deberán impulsarse, la estrategia de desarrollo. Ésta concepción se ha denominado desarrollo local, y tiene como elementos clave las capacidades, recursos locales y la participación activa de los actores.

El desarrollo local no tiene límites territoriales claros, ya que algunas experiencias se han desarrollado a nivel comunitario o municipal, mientras que otras han ocurrido en la escala regional. En la documentación de los procesos mencionados es posible identificar que la construcción social e histórica de nodos territoriales, que permiten a los actores encontrarse para estructurarse y movilizarse con base en sus potencialidades y en su matriz cultural, es común a todas ellas (Vázquez, 2000; Boisier, 2005).

El desarrollo local ha sido la respuesta conceptual para superar el "síndrome de inmunodeficiencia social" auspiciado por gobiernos centralizados (Sthôr, 1992), pero el consenso alcanzado en el nivel conceptual no ha podido ser logrado a nivel instrumental y metodológico; es decir, en como llevar a cabo el desarrollo de los territorios. En un primer momento se promovió el desarrollo local desde los gobiernos centrales (desde arriba); pero persistió la rigidez e inflexibilidad, lo que dio lugar a una limitada capacidad de participación para que la gente pudiera tomar sus propias decisiones. Por otro lado, esta estrategia no fomentó las capacidades empresariales; además de no dar solución a los problemas locales como el desempleo y el desarrollo de capacidades de innovación (Sthôr, 1992; Vázquez, 2000; Alburquerque, 2003). Posteriormente se impulsó la propuesta de desarrollo local empresarial, que se fundamentó en la innovación y la capacidad empresarial individual pero, según Farrel et al. (1999), fue insuficiente al requerirse también el desarrollar la empresarialidad social, también denominada competitividad territorial. También cobró fuerza la propuesta de desarrollo local endógeno (desde abajo) que se centró en la movilización de las capacidades de la población y en un eficiente aprovechamiento de los recursos del territorio. El desarrollo endógeno fue ampliamente aceptado por organizaciones de la sociedad civil; sin embargo, diferentes autores (Ray, 1998; Barke y Newton, 1997) señalan que habría que sumarle las oportunidades externas y la negociación con agentes de diferentes niveles para tener mejores resultados.

Estos enfoques no son excluyentes, más bien se han complementando entre sí para dar origen a lo que hoy se denomina desarrollo local en red, el cual fomenta la colaboración de las dependencias gubernamentales con los distintos actores presentes en el territorio.

El desarrollo local en red requiere de estructuras flexibles, descentralizadas y horizontales desde el estado, como contraparte a una población local movilizada y con interés de participar (Alburquerque, 2003; Alburquerque, 2004; Vázquez, 2009). Friedmann (2001) y Cazorla et al. (2004) señalan que las acciones de colaboración deben avanzar hacia procesos de aprendizaje social, donde se incorporen las lecciones aprendidas en las acciones futuras, sin tratar de encontrar un modelo útil para todos los contextos, pues esto no es posible ni deseable.

Friedmann (2001) y Cazorla et al. (2004) enfatizan que los participantes en los procesos de desarrollo deben esforzarse en identificar los elementos clave para el buen funcionamiento del desarrollo local de manera contextualizada. En éste sentido el objetivo del presente artículo fue identificar los factores determinantes para el buen funcionamiento del desarrollo local en red de una experiencia en los Altos de Chiapas, México. Los resultados señalan que un grupo de acción local activo, junto con políticas públicas descentralizadas, son los factores determinantes para el desarrollo local en red. Del mismo modo, se identificó que factores como la organización en red y el carácter innovador de las acciones se relacionan más con la dinámica existente en el contexto local y los grupos de actores de la región, que con las estructuras y acciones gubernamentales. Se trata de factores que necesitan fortalecerse como prerrequisito para emprender programas de desarrollo local, pues suponen la contraparte de la población a la acción horizontal y descentralizada gubernamental. Por otra parte, en la concurrencia multisectorial no se logró ningún avance, ya que la acción de las dependencias gubernamentales se mantuvo como sectorial a lo largo de los años. El nulo avance en lo multisectorial no significó una limitación para el desarrollo local en el caso estudiado, pero se presenta como un área de oportunidad importante.

 

Metodología

El Consejo Distrital de Desarrollo Rural Sustentable de los Altos de Chiapas (en adelante el Consejo) fue creado en 2001, como resultado de la aplicación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El objetivo perseguido por el Consejo fue constituir un espacio de cooperación de los actores locales —organizaciones de productores, empresarios locales, agencias de desarrollo, dependencias gubernamentales y organizaciones no gubernamentales— para impulsar el desarrollo rural local. El Consejo tuvo como atribuciones definir las prioridades y la asignación de los recursos que la federación y las entidades federativas destinaron al apoyo de las inversiones productivas y para el desarrollo rural sustentable (artículo 24, Ley de Desarrollo Rural Sustentable). El desempeño de éste Consejo a través de todo el sexenio 2000-2006 y su continuidad con el cambio de administración se analiza como un estudio de caso en el presente artículo.

Para valorar el desempeño del Consejo se tomó como referencia la iniciativa LEADER¹, concebida en 1991 como una nueva manera de hacer desarrollo rural y local en Europa (Ray, 2000), y que fomenta el desarrollo en red. La sistematización de más de 900 programas LEADER establecidos en toda Europa fue llevada a cabo por el observatorio europeo. Éste observatorio organizó seminarios de discusión y publicó documentos que integraron los aprendizajes derivados de la experiencia (Saraceno, 2000). En paralelo, los fundamentos de LEADER han sido analizados por expertos y agencias internacionales, entre las que destacan la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, consolidando a LEADER como referente internacional. Del mismo modo, LEADER ha sido analizado desde sus inicios por varios investigadores (Barke y Newton, 1997), llegando a dedicarle el número 2 del volumen 40 de la revista Sociología ruralis a la revisión de sus bases conceptuales y experiencias de casos en toda Europa. Todo lo anteriormente descrito convierte a LEADER en un referente consolidado de desarrollo local (Kovach, 2000; Ray, 2000; Osti, 2000).

LEADER es un enfoque de desarrollo local basado en un territorio, sobre el que se crea un grupo de acción local que realiza una gestión próxima y descentralizada de las inversiones. La iniciativa puso especial atención en el carácter innovador de las acciones y en su efecto demostrativo (Saraceno, 2000; Díaz-Puente et al., 2008). Los ejes de LEADER considerados en la presente investigación como aspectos concretos que han de caracterizar el desarrollo local en red son: la constitución de un grupo de acción local en cada territorio, el enfoque territorial, el enfoque ascendente, el carácter innovador en las acciones, el enfoque integral y multisectorial, la organización en red y cooperación transnacional, y la descentralización financiera (Cazorla et al., 2005; Saraceno, 2000; Olvera et al., 2009). La evaluación del presente estudio de caso en Chiapas, México, implicó el análisis conceptual y práctico de cada eje de LEADER, y con ello el diseño de una escala para medir el grado de avance del caso estudiado en cada eje (Cuadro 1).

Los autores del presente artículo participaron en el Consejo como facilitadores y sistematizadores de la información para la toma de decisiones en 46 sesiones, conduciendo así una investigación-acción (Chambers, 1994). Para valorar los avances del Consejo se realizaron autoevaluaciones a través de la herramienta FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) en su inicio (2001) y cuatro años después (2004), con lo cual también se buscó fortalecer las capacidades de los actores para desarrollar sus propias evaluaciones y fomentar la cultura de la misma, acciones que, según Díaz-Puente et al. (2008), fortalecen los procesos de desarrollo. En 2010 se realizó una entrevista semiestructurada dirigida a 15 personas que se mantenían participando en el Consejo desde 2001; en dicha entrevista se cuestionó el nivel de cumplimiento que el Consejo había logrado respecto a los ejes LEADER en dos momentos: 2006 y 2010 (etapas de cierre de dos administraciones estatales y federales).

Los ejes de LEADER —pensados como factores determinantes o variables del desarrollo local en red— fueron definidos, y a partir de la escala desarrollada, (Cuadro 1) los resultados alcanzados por el Consejo fueron comparados y analizados.

 

Resultados y discusión

En éste apartado se analiza el desempeño del Consejo de los Altos de Chiapas en cada eje LEADER. La sección se cierra con un análisis general de todos los factores.

Grupo de acción local

Un Grupo de Acción Local (GAL) se entiende como una organización horizontal donde se agrupan actores públicos y privados, que tienen alguna participación en la economía y el medio ambiente del territorio. Estos actores forman asociaciones (con carácter jurídico según cada estado) y entre ellos definen los problemas y oportunidades, así como las estrategias a seguir en el territorio (Observatorio Europeo de Innovación y Desarrollo Rural, 1995; Saraceno, 2000).

El Consejo se integró formalmente desde 2001, realizándose más de una reunión por mes con la participación de representantes de dependencias, agentes privados y organizaciones sociales. Después de tres años, es decir, para 2004 el Consejo pudo establecer las reglas mínimas para la participación social, lo cual propició la puesta en práctica de proyectos que implicaron la participación de varios actores.

En el periodo mencionado el Consejo logró varios de sus objetivos, gracias a que en su seno se integró un pequeño grupo de alrededor de cinco personas, a las que se denominó grupo núcleo. Éste grupo realizó el seguimiento a los compromisos, la preparación de reuniones; así como el cabildeo de consensos previos a las plenarias. El trabajo que el grupo núcleo llevó a cabo posibilitó que las reuniones generaran resultados y compromisos concretos, propiciando que los consejeros participaran de manera entusiasta en las siguientes sesiones.

Así, el Consejo de los Altos en su conjunto, cuya figura legal fue establecida en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, al involucrar la participación amplia de actores se convirtió en un GAL; mientras que el grupo núcleo, se constituyó en el brazo operativo del Consejo.

En contraste con la experiencia anterior, con el cambio de administración estatal y federal en diciembre de 2006, el delegado de la Secretaría de Desarrollo Rural en la región —formalmente presidente del Consejo— convocó a éste Consejo a reunirse sólo en tres ocasiones por año desde 2007 a 2009 y únicamente para cumplir compromisos administrativos. Los consejeros entrevistados en 2010 consideraron que su asistencia al Consejo durante dicho período sólo les hacía perder el tiempo; sin embargo dichos entrevistados tampoco manifestaron su deseo por tomar la iniciativa para crear un espacio de toma de decisiones diferente al gestionado por el gobierno en las condiciones actuales. Las actividades desarrolladas por el Consejo de los Altos se redujeron en el período transcurrido entre 2007 a 2009 a la gestión de un programa gubernamental, sin llegar a ser un verdadero trabajo de cooperación y movilización de los agentes locales, necesario para el desarrollo local (Caspar et al., 1997).

Para que el Consejo retome una participación activa se requiere que las entidades gubernamentales realicen una gestión descentralizada y por tanto busquen una relación horizontal con los actores privados y sociales del territorio, los cuales a su vez requieren tener disponibilidad de asumir responsabilidades; tal y como se logró en el primer periodo del consejo.

Enfoque territorial

El enfoque territorial LEADER consiste en definir una política de desarrollo a partir de las capacidades y recursos del espacio (Saraceno, 2000). En LEADER, una unidad territorial se caracteriza por la cohesión social interna y una identidad compartida. Los proyectos con enfoque territorial se definen a partir de elementos de identidad local, que permitan valorar recursos no movilizados y generen productos únicos.

El Consejo tuvo como finalidades: a) la adecuación de las políticas agropecuarias a la realidad regional, según la definición de las prioridades de los Altos de Chiapas, definidas por el mismo Consejo; b) la planeación y distribución de los recursos que la federación y los estados destinaron al apoyo de las inversiones productivas y para el desarrollo rural sustentable; y c) ayudar a fortalecer la gestión municipal y reflejar la voz de las comunidades. En regiones como Los Altos, donde habita una población indígena numerosa, los Consejos tuvieron además el mandato de proteger y respetar los usos, costumbres y formas específicas de organización social indígena. El trabajo de los integrantes del Consejo se vio plasmado en un plan de desarrollo rural, el cuál incluyó aspectos ambientales, sociales, culturales y económicos. Con base en ello se definieron las áreas con potencial para cada sistema producto de la región (fruticultura, floricultura, cafeticultura, artesanías). Lamentablemente, el trabajo integral llevado a cabo por el Consejo era incompatible con la operación sectorial de la Secretaría de Desarrollo Rural, por lo cuál no fue posible establecer vínculos con otros rubros como el turismo (motor de la demanda en la región). Así, se avanzó en aprovechar las capacidades locales y recursos genuinos, pero faltó desarrollar las sinergias entre sectores, lo cual es un elemento clave del enfoque territorial (Farrel et al., 1999).

En opinión del consejero secretario, el plan de desarrollo regional agropecuario y sus líneas estratégicas seguían rigiendo el trabajo del Consejo hasta 2010, lo cual evidencia que los proyectos concebidos por el Consejo en la etapa 2001 a 2006 funcionaron adecuadamente y que necesitan seguimiento, pero también pone de manifiesto la inactividad que el Consejo ha mantenido en la segunda etapa (2006-2012) para actualizar el plan de desarrollo rural.

Enfoque ascendente

El enfoque ascendente se fundamenta en la toma de decisiones participativa de los agentes locales, pues son ellos quienes pueden diseñar las mejores acciones para su territorio con base en sus recursos, capacidades y problemas propios (Saraceno, 2000).

El estudio realizado por Cartagena et al. (2005) identificó tres tipos de toma de decisiones en los Consejos de Chiapas: autoritarias, cuando un funcionario o líder ejerce el poder de decisión sin limitaciones; dirigida, cuando estos sujetos dirigen a los participantes para que tomen la decisión más acertada de acuerdo con su criterio; y concertada, que implica una alta participación y el establecimiento de pactos y acuerdos al interior de los Consejos de Chiapas.

Los integrantes del Consejo desarrollaron facultades para la toma de decisiones participativa y para el ejercicio consecuente de recursos de 2001 a 2006. Los actores participaron en pequeños grupos organizados alrededor de sistemas producto, y la información generada era analizada para su presentación en plenaria, de tal forma que fuera ésta quién tomara las decisiones correspondientes. Las sesiones del Consejo finalizaban con acuerdos documentados que hacían ver su utilidad y animaban a los actores locales a continuar con su participación.

Las pocas sesiones del Consejo desarrolladas de manera protocolaria a partir de 2007 hicieron que disminuyera la participación de los actores, lo cual llevó a que la toma de decisiones dejara de ser participativa y concertada, convirtiéndose en una toma de decisiones autoritaria. La situación anteriormente expuesta ocurrió debido a las condiciones institucionales de regreso a la centralización impulsada por actores conservadores desde mediados del sexenio anterior, y sostenida con el gobierno estatal actual (2006-2012) (Cartagena et al., 2005; Romero et al., 2008). La misma centralización y toma de decisiones autoritaria hizo que el consejo estatal de desarrollo rural de Chiapas funcionara de manera protocolaria (Vázquez, 2007); no obstante, la debilidad de los Consejos de Desarrollo Rural no es exclusiva de Chiapas, Da Silva (2006) señala la capacidad limitada de funcionamiento de los consejos en todo México.

Carácter innovador

El carácter innovador en los programas impulsados por LEADER se ubica como un proceso fundamentalmente social, donde la cooperación de los agentes locales y el establecimiento de nuevas relaciones crean nuevas referencias comunes y un cambio de reglas del juego que permiten a éstos desarrollar conocimientos y habilidades, que aportan nuevas respuestas a los problemas específicos del territorio (Farrel, 1997; Dargan y Shucksmith, 2008).

Los miembros del Consejo de los Altos de Chiapas desarrollaron innovaciones en dos sentidos; el primero de ellos fue la utilización del enfoque de Manejo Sustentable de la Tierra (MST) (Herweg et al., 1999) en el proceso de integración del Plan de Desarrollo Rural, lo segundo fue el fomento de proyectos innovadores en técnicas productivas. Lo primero corresponde a una innovación en la toma de decisiones, por tanto es una innovación social; mientras que lo segundo corresponde a una innovación técnica.

La adopción del MST por el Consejo fue operacionalizado en el documento del Plan Regional, cuya columna vertebral estuvo integrada por seis criterios de sustentabilidad, que fueron: viabilidad productiva, viabilidad económica, protección ambiental, seguridad alimentaria, aceptación social, y viabilidad cultural y educativa. El último criterio mencionado fue una aportación del Consejo a la propuesta original de Manejo Sustentable de la Tierra.

Para evaluar el criterio de viabilidad productiva de las actividades artesanales y agropecuarias (milpa, traspatio, agroforestal y agrosilvopastoril) se consideró como referencia las estadísticas nacionales, la diversificación de las actividades, la tecnología en uso y las innovaciones disponibles, así como el nivel de consolidación de los grupos en los cuales participaban los productores. Con respecto al criterio de seguridad social, se priorizó asegurar la cantidad y calidad de los alimentos para la población de la región. En el criterio de protección ambiental se consideró promover sistemas producto que no demandaran agroquímicos de riesgo y que protegieran a la tierra de la erosión. Para analizar el criterio de viabilidad económica se contempló en un principio la rentabilidad, el análisis de la oferta y la demanda para la actividad en cuestión, así como la posibilidad de desarrollar la cadena de valor en la región. En el criterio de aceptación social fue valorada la superficie ocupada con las actividades productivas en la región (cobertura territorial), el tamaño de las parcelas (superficie cultivada), el total de la población que se dedicaba a cada actividad (cobertura poblacional), la presencia de organizaciones de productores y la participación de la mujer en dichas actividades; así como el número de empleos indirectos que las actividades en cuestión generaban para la población de la región, y la facilidad con que la gente se podía apropiar de la tecnología de cultivo. Por lo que respecta al criterio cultural y educativo se buscó que los proyectos contribuyeran a mejorar la cualificación de la mano de obra de la región, generaran confianza en la gente respecto a sus posibilidades de progreso y, al mismo tiempo, contribuyeran al reconocimiento y desarrollo de los conocimientos tradicionales.

La utilización de los criterios arriba descritos llevó al Consejo a invertir, a partir de 2002, en proyectos tales como: forestería comunitaria, apicultura, floricultura, fruticultura y milpa, actividades para las que tiene potencial la región y que ayudan a la conservación de los bosques. Con ésta forma de toma de decisiones del Consejo se revirtió la forma tradicional de inversión de la Secretaria de Desarrollo Rural que ha sido por demanda libre, elemento de juicio con el cual se habían invertido 5.6 millones de pesos en ganadería bovina sólo en el año 2001.

Con respecto a las innovaciones técnicas los consejeros, que al mismo tiempo son líderes de diferentes organizaciones productivas, introdujeron acciones innovadoras con posibilidad de resultados en el corto y mediano plazo. Así, en apicultura gestionaron la adquisición de equipo de acero inoxidable para responder a las nuevas exigencias sanitarias, al mismo tiempo que dieron inicio al proceso de diferenciación de mieles especializadas por floración; esto último con el asesoramiento de un equipo de especialistas de El Colegio de la Frontera Sur. Mientras que en floricultura los consejeros impulsaron proyectos de introducción de nuevas variedades para la diversificación de la oferta, así como la instalación de cámaras de frio para aumentar la vida en anaquel y la posibilidad de transporte. En fruticultura, los consejeros impulsaron proyectos de evaluación de nuevas variedades de durazno, así como de adaptación de técnicas de manejo (podas, abonado, riego) que permitieron mejorar la calidad de la fruta y la oportunidad de mercado.

Los proyectos desarrollados han tenido diversos resultados; ejemplo de lo anterior fue el fracaso del proyecto de forestería comunitaria, ya que éste se centró en el establecimiento de un vivero con tecnología canadiense, el cual se averió sin posibilidad de compostura o reposición al segundo año de funcionamiento. Por otra parte, las organizaciones de apicultores se han consolidado y han incrementado sus capacidades para enfrentar nuevos retos, como la consolidación del sistema producto apícola estatal y el hacer frente a la siembra de soya transgénica que impediría la comercialización del edulcorante al mercado europeo. La floricultura es una actividad que por muchos años han desarrollado los tzotziles de los Altos de Chiapas, para lo cual han creado grandes organizaciones formales que han logrado apropiarse de la cadena de valor, dominando el mercado del sureste de México; por ello las inversiones en este rubro tienen buenos resultados. La fruticultura como actividad comercial se practica en la región desde hace 12 años, sin embargo su crecimiento en cobertura territorial y poblacional ha sido rápido; aunado a lo anterior, la dinámica de animación de varios productores ha permitido un proceso de fortalecimiento organizacional. Por último, los recursos destinados al cultivo de la milpa fueron canalizados a desarrollar acciones de conservación de suelos, agua y fitomejoramiento participativo, los resultados alcanzados en este proyecto han influenciado para que varias organizaciones de la sociedad civil, el gobierno del estado y el gobierno federal se sumaran al mismo.

Los criterios de inversión que permitieron la asignación de recursos en los proyectos citados en el párrafo anterior se siguen aplicando, pero sin la participación activa de los actores regionales, los cuales aportaban elementos de juicio para la innovación social, así como lecciones e ideas para la innovación técnica constante. De este modo, el desempeño del Consejo en éste eje LEADER pasó del nivel mínimo a un nivel óptimo en la primera etapa del Consejo (2001-2006), para después retroceder a un nivel intermedio en la segunda etapa (2006-2012).

Enfoque integral y multisectorial

Los actores, al adoptar el enfoque integral y multisectorial, tratan de fomentar una visión global de intervención en el territorio, donde participen todos los sectores pertinentes —económicos, sociales, culturales y ambientales— en el fortalecimiento de cadenas de valor, y donde se desarrollen proyectos que involucren la participación de varias dependencias (Saraceno, 2000).

En el estudio de caso analizado, la integralidad se logró cuando las acciones del Consejo favorecieron una mayor agregación de la cadena de valor en aquellas actividades que tienen organizaciones consolidadas y que agrupan a la mayoría de los productores en la región, tales como la floricultura y la apicultura. No ocurrió así con la cafeticultura, rubro donde existen organizaciones consolidadas en la región pero que agrupan a pocos productores, respecto a una mayoría que está desorganizada y que termina vendiendo su producción de forma desfavorable a las grandes comercializadoras privadas.

En relación a lo multisectorial, señalamos que en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) se estableció que los Consejos darían impulso al Programa Especial Concurrente (PEC), como base del desarrollo rural sustentable (Artículos 14 y 15 de la LDRS). El Consejo de los Altos de Chiapas realizó esfuerzos para promover el PEC, pero sólo logró alianzas para llevar a cabo proyectos puntuales, tal como la realizada con la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indios o con la Secretaría de Desarrollo Social del Estado. La concurrencia de recursos mencionada anteriormente se llevó a cabo con base en proyectos y beneficiarios de interés para ambas secretarías; sin embargo, también fue fundamental la confianza mutua que se tenían los encargados de ambas dependencias en la región.

El alcance limitado conseguido por el Consejo en el PEC no es una situación aislada, sucede en todos los niveles; así, Toledo (2005) y Herrera (2008) señalan que aunque en el marco normativo y legal esté presente lo multisectorial, esto no ha pasado de ser una declaración, pues existe conflicto de intereses entre las secretarías por llevar la coordinación, y los programas de cada dependencia son diseñados para operar de manera sectorial.

Financiamiento y gestión de proximidad

El modo de financiamiento en LEADER es descentralizado, con un grado de autonomía que permite ajustarse con flexibilidad. La gestión del financiamiento a través de un grupo de acción local permite detectar pequeños proyectos, así como buscar el cofinanciamiento por parte de los actores locales. Se trata de hacer corresponsables a los agentes locales y favorecer la negociación entre ellos (Saraceno, 2000).

En México la administración pública federal ha descentralizado algunos procesos administrativos en favor de la intervención de las administraciones estatales, las cuales tienen cada vez más corresponsabilidad en la recaudación de impuestos y autonomía con respecto al gasto de los mismos (Díaz, 2002; Finot, 2005). Sin embargo, dicho proceso de descentralización no se ha logrado establecer a nivel de los territorios y municipios.

Durante el sexenio 2000-2006, el Consejo recibió recursos que ejerció con criterios propios; sin embargo, dichos recursos decrecieron en 10 % cada año; lo que se pudo compensar gracias a las concurrencias con otras dependencias y a la cofinanciación de los productores con 30 % en capital de trabajo y 50 % en maquinaria y equipo (lo que es norma en los programas de desarrollo rural en México).

La gestión descentralizada de recursos en la escala regional —espacio en el que desarrolla sus acciones el Consejo— depende de la voluntad política del gobernador en turno. Así, Pablo Salazar (gobernador del estado de Chiapas 2001-2006) apoyó en un inicio a actores con propuestas modernistas (que promovieron la descentralización y la participación), pero estos actores no pudieron sostener e institucionalizar los cambios, lo cual se sincronizó con la presión de organizaciones acostumbradas a la gestión discrecional y directa para terminar cediendo ante actores conservadores, los cuales pugnaron por mantener la tradición centralista y de decisiones autoritarias (Cartagena et al., 2005; Romero et al., 2008). Con el cambio de gobernador, Juan Sabines Guerrero (2006-2012), se mantuvo la gestión centralizada de recursos y las decisiones se orientan a responder a los compromisos adquiridos por las autoridades estatales durante la campaña electoral con organizaciones sociales. Con esto, el Consejo se redujo a un espacio de consulta.

Los representantes de organizaciones y dependencias perdieron interés para seguir participando en un espacio que se redujo a consulta, lo cual debilitó la gestión cercana que realizaba el Consejo, dejándose de lado los elementos utilizados para la evaluación de proyectos y la corresponsabilidad de los actores (Cazorla et al., 2005; Olvera et al., 2009; Ray, 1998). La relación entre los integrantes del Consejo se ha vuelto vertical y de dependencia, elementos que no son propicios para gestionar la descentralización necesaria para el desarrollo local (Stôhr, 1992; Alburquerque, 2003).

La gestión centralizada de las políticas de desarrollo rural no es exclusiva del estado de Chiapas, según Da Silva (2006), debido a que a los Consejos se les han descentralizado responsabilidades pero no recursos para atender lo priorizado; estos espacios están funcionando con capacidad limitada en todo México y no están cumpliendo los roles para los cuales fueron creados. Toledo (2005) profundiza en las causas al señalar que no existe una reglamentación de la federalización y descentralización de las políticas de desarrollo rural. El mismo autor puntualiza que muchos programas del mismo sector agropecuario operan al margen de los consejos, y por consecuencia existe escasa participación de representantes de dependencias de otros sectores, y de éstos ninguno pone a discusión proyectos y recursos en el seno de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable.

En resumen, en éste eje el Consejo avanzó en un primer momento del sexenio 2001-2006 al pasar a ser un órgano de toma de decisiones con recursos propios. Con la actual administración (2006-2012) el Consejo retrocedió totalmente para volver a ser una instancia administrativa y de consulta.

Organización en red y cooperación transnacional

Con la organización en red y cooperación trasnacional, LEADER trata de dinamizar el flujo de información, conocimientos y recursos entre los diferentes programas. Los participantes en la red pueden ser grupos, agentes locales y externos que aporten ideas, habilidades y recursos para llevar a cabo acciones en el territorio (Saraceno, 2000).

Dentro del Consejo se establecieron redes de cooperación ligadas a sistemas producto específicos, como la red de maíz que creó vínculos con grupos académicos cubanos, con organizaciones de la sociedad civil, con la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas y el gobierno del estado. Por su parte, las organizaciones de apicultores integraron el sistema producto estatal y concretaron relaciones con investigadores de El Colegio de la Frontera Sur, con la Secretaría de Agricultura Federal y con organizaciones de apicultores de Centroamérica para la comercialización de sus productos. En tanto, los floricultores desarrollaron y mantienen relaciones cimentadas en la tradición que les han permitido la apropiación de la cadena de valor en el sureste de México. Por su parte, los grupos que trabajan en el sistema producto durazno han mantenido una dinámica de organización creciente que les ha posibilitado realizar propuestas a las políticas que desde el gobierno central se han dictado; al mismo tiempo los agricultores involucrados en este sistema producto han introducido nuevas variedades y prácticas de cultivo a partir de sus relaciones con investigadores especializados en este frutal.

El Consejo fungía como el nodo central en la red de los Altos, por tanto estructuraba las relaciones de alcance regional y aumentaba la densidad de las mismas (número de relaciones establecidas/número de relaciones posibles), sin embargo cada nodo ligado a sistemas producto ha desarrollado sus relaciones y las mantiene hasta la actualidad con dinámica propia. Así, aunque el nodo central (el Consejo) disminuyó su funcionamiento, no puso en riesgo la existencia de los otros nodos, por tanto el sistema se mantiene. Al respecto Caravaca y González (2009) señalan que el capital social es dinámico y se reconstruye continuamente.

Las actuales redes de cooperación en los Altos de Chiapas nos aportan como aprendizaje que las iniciativas de desarrollo local con sostenibilidad pueden nacer o fortalecerse en espacios promovidos desde las instancias gubernamentales, pero necesitan cobrar vida independientemente de éstos, es decir, se requiere que los socios de las redes de cooperación tomen riesgos, responsabilidades y desarrollen sus capacidades (Caspar et al., 1997).

En resumen, el Consejo partió de un mínimo en este eje, para después mejorar hasta lograr que la red tuviera dinámica regional e intercambio externo, y finalmente regresó a un nivel intermedio en el momento actual (con redes ligadas a sistemas producto, pero con menos densidad y estructuración regional).

Análisis general de los ejes

Los avances del Consejo respecto a las condiciones que permiten un desarrollo local propuesto por LEADER muestran cambios sustanciales en los ejes que son propios del Consejo. Para representar gráficamente la situación se parte de la escala desarrollada para cada eje (Cuadro 1) y de la valoración dada al desempeño del Consejo en cada una de las variables (Figura 1). En el estudio de caso se comprobó que la descentralización financiera y la participación de los actores se retroalimentan. Así, un mayor nivel de descentralización incrementa la participación; y a su vez, mayor participación hace posible una inversión eficaz y corresponsable de los recursos. La dinámica del resto de variables evaluadas siguen esta correspondencia, con excepción del enfoque integral y multisectorial donde se logró mayor agregación de la cadena de valor sólo en aquellos aprovechamientos que tienen organizaciones consolidadas, en tanto que las dependencias gubernamentales mantuvieron su accionar sectorial.

El Consejo alcanzó el nivel óptimo para cada eje LEADER luego de tres años de participación activa de los actores con una condición de descentralización financiera. Actualmente el Consejo ha retrocedido en todos los ejes; dos de los cuales son fundamentales: su accionar como grupo de acción local y la descentralización financiera. La situación anteriormente descrita se ha agudizado a tal grado que la descentralización se ha reducido a la sola operación de recursos, y en consecuencia perdió sentido para los actores reunirse en el Consejo, por lo que el desempeño de éste retrocedió a una situación inferior (GAL con función administrativa) a donde partió en 2001 (GAL participativo). En consecuencia, la participación y la cooperación —pilares del grupo de acción local— ha desaparecido, así como otros factores que son producto de la colaboración entre los actores locales: toma de decisiones con enfoque ascendente, la planeación con enfoque territorial y la innovación.

 

Conclusiones

Los resultados aquí descritos identifican que el funcionamiento del Consejo y el nivel de descentralización financiera son determinantes para el buen funcionamiento de propuestas de desarrollo local en red.

Mientras que el enfoque ascendente y las acciones territoriales son ejes que dependen del funcionamiento del Consejo, la organización en red y el carácter innovador de las acciones se desempeñan con independencia del Consejo y obedecen más a la dinámica social de los grupos de actores y a la dinámica económica de la región, es por ello que los cambios de administración y la voluntad política de descentralización del gobernador en turno no les afectan demasiado.

El Consejo no tuvo progresos en ningún momento en la concurrencia multisectorial. El estudio de caso ilustra que se pueden lograr acuerdos de cofinanciación entre dos dependencias con base en la confianza entre las personas responsables de dichas dependencias en la misma región; con un proyecto sólido, beneficiarios corresponsables y de interés para ambas dependencias. En el estudio de caso no fue posible una cofinanciación de más de dos instancias públicas. Si bien es deseable involucrar a más instituciones gubernamentales, la práctica señala que es poco viable combinar tiempos de administración, directrices de operación e intereses de las distintas dependencias gubernamentales.

El contexto de aplicación donde mejor funciona el desarrollo local en red es donde existe una administración pública descentralizada que coincide con una sociedad civil movilizada y que ha desarrollado cierta capacidad empresarial. En la medida en que la administración pública se centraliza se pierde un actor importante en los procesos de desarrollo local, reduciéndose éste a un desarrollo local desde la empresa — como lo fue el caso estudiado— o endógeno, en otros casos. Por lo antes mencionado, es necesario profundizar en la reglamentación de la descentralización financiera institucionalizada de los recursos destinados al desarrollo rural en México. La descentralización debe ayudar a que los actores locales tomen parte en las decisiones, de otra manera el funcionamiento del desarrollo local en red a estas escalas depende de los intereses y voluntad política del ejecutivo estatal en turno, lo que impide la continuidad y consolidación de los procesos de desarrollo.

El desarrollo local en red no podrá dar buenos frutos en regiones donde empresarios locales y sociedad civil no estén movilizados, aunque exista una administración pública descentralizada. Para ello es necesario un trabajo previo de adquisición de capacidades a nivel local, tal y como se ha realizado en las iniciativas LEADER.

 

Agradecimientos

Ésta publicación ha sido posible gracias al apoyo del Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación (FORDECYT) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología a través del Convenio 116306: Innovación socio-ambiental para el desarrollo en áreas de alta pobreza y biodiversidad de la frontera sur de México (REDISA).

 

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Nota

¹ Liaisons entre activités de Developement de L'Economie Rural por sus siglas en Francês, el cual se ha convertido en el programa de desarrollo local de referencia internacional por las lecciones que ha arrojado con su aplicación de manera continua por más 15 años en la Unión Europea.