Introducción

El derecho a la información tiene sus antecedentes en la primera Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789. Sin embargo, desde ese entonces y hasta mediados del siglo XX defendió la libertad de expresión a través de los medios masivos como el periódico o la televisión. Fue hasta 1995 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas amplió y complementó el artículo 19 de la Declaración de los Derechos Humanos, actualmente vigente, con “el derecho de buscar información o de tener acceso a la información es uno de los elementos esenciales de la libertad de expresión”.

Mientras tanto, el derecho a la información en México, como un derecho a exigir información y cuentas al gobierno, tuvo en México su primer antecedente en la Ley de Responsabilidad de Servidores Públicos de 1984 y no hubo modificaciones drásticas hasta el 2002, cuando se publicó la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). Gracias a ello, comenzó el desarrollo de esquemas legales y sociales que dieron oportunidad de acceder a información y actividades documentadas de las instituciones públicas.

Es importante destacar que la mayoría de los contenidos documentales en las instituciones públicas son los archivos, pues son el resultado de las actividades cotidianas de las mismas. Fue así que a partir de la LFTAIPG otras leyes y lineamientos se enfocaron en la organización archivística y en involucrar a los profesionales de esta disciplina. En la reforma a ^{Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), del 2015}, se agrega de manera enunciativa en el Artículo 54, Capítulo I, dos incisos sobre la participación de las bibliotecas como proveedoras de servicios de información para ejercer este derecho.

No queda duda de que actualmente las bibliotecas tienen un rol en el derecho a la información. Sin embargo, al no especificarse con detalle, falta claridad respecto a cómo puede ser partícipe y por ello se ha visto limitada.

En esta misma reforma, se agrega también un capítulo que considera al “Gobierno Abierto”. Dicho concepto fue planteado en 2009: la primera iniciativa surge en Estados Unidos con el Memorandum a los dirigentes de los departamentos ejecutivos y agencias (^{The White House 2009}). La iniciativa proviene del gobierno y pretende crear mecanismos de acceso a la información y rendición de cuentas por medio de la transparencia, la participación y la colaboración. En 2011 la iniciativa se extiende a varios países por medio de la Alianza de Gobierno Abierto (AGA).

Es importante destacar que, bajo este concepto, los mecanismos y acciones no deben ser llevados a cabo solamente por los gobiernos. La participación y la colaboración de ciudadanos, instituciones y organismos no gubernamentales es fundamental para crear un espacio de comunicación y acción conjunta. Hoy en día se considera que las bibliotecas son instituciones potencialmente partícipes dentro de un modelo de Gobierno Abierto.

A nivel mundial, en la actualidad hay una carencia generalizada de espacios para que los ciudadanos se formen como tales. Se tienen espacios para informarse, como las áreas de transparencia de las instituciones públicas. Sin embargo, no existen espacios físicos, ni colecciones, ni servicios centralizados, que permitan la formación ciudadana para un mejor ejercicio del derecho a la información y otros derechos.

De lo anterior, se deriva un problema con tres componentes:

Para contribuir a subsanar esto, se hará una reflexión utilizando como objeto de estudio cada uno de estos tres componentes del problema:

Las bibliotecas en México carecen, hasta la fecha, de una estructura adecuada que ayude a la gestión y el acceso a la información gubernamental para la formación de ciudadanos. No obstante, se considera que el esquema de Gobierno Abierto permite que las bibliotecas, siendo instituciones democráticas, integren colecciones y servicios en sus espacios físicos y virtuales para apoyar al Estado y a la formación ciudadana.

Para ello, se utilizó un método analítico-sintáctico para el análisis de la información y de la cual fueron extraídas e interrelacionadas las conceptualizaciones acerca de Gobierno Abierto y tópicos afines. Igualmente, a través de una metodología teórico-inductiva, se generó un resumen de principios y acciones para la gestión y acceso a la información gubernamental, principalmente en bibliotecas públicas.

Análisis socio-histórico de los conceptos de ciudadano, Estado, y los tipos de democracias actuales

El término ciudadano, que proviene del latín civitas, es una representación romana del término polites de la Grecia antigua (^{Jaramillo 2014, 169}). En este último se conocen a los eupátridas, o los bien nacidos, que fueron aquellos a quienes se les permitió participar en plenitud social, económica y política. A otros grupos sociales de menor estrato social se les clasificaba como ciudadanos de segunda clase, es decir, personas con menores derechos; a diferencia de los eupátridas; correspondían a personas nacidas en territorios conquistados, pero que de ninguna manera podrían participar a la par de los ciudadanos. A partir de ahí, el concepto y prerrogativas de la ciudadanía era limitada o nula para otros grupos como nativos, esclavos y mujeres (^{Ramos 2016, 3}).

Más tarde, en Roma se define al civitas como miembro de la res publica, o la cosa pública, el cual tiene una gran similitud al concepto de polites de la democracia ateniense. Sin embargo, menciona ^{Jaramillo (2014, 169)} que “debido a que la participación en la asamblea romana era cada vez más concurrida y poco práctica para la mayoría de los habitantes imperiales, la ciudadanía romana se convirtió, esencialmente, en un estatuto jurídico que se definió por la pertenencia a la comunidad política romana, es decir, la res publica”.

La ciudadanía surge por el nacimiento “de ciertos derechos y obligaciones que el Estado les otorga a las personas que se encuentran bajo su autoridad y jurisdicción” (^{Jaramillo 2014, 170}), pero el concepto no vuelve a plantearse sino hasta la Época Enciclopédica, que culmina en la Revolución Francesa cuando se estableció la República, el Estado democrático y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Fue replanteada nuevamente en la época moderna gracias a la reflexión de Thomas H. Marshall (^{Olvera 2008, 20}), quien definió la ciudadanía como: “[…] el estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad, siendo sus beneficiarios iguales en cuanto a derechos universales y obligaciones en un dado nivel de igualdad” (^{Olvera 2008, 20}). Otros teóricos, como Hannah Arendt, cuestionaron la tradición dominante del pensamiento filosófico occidental, especialmente a Platón y Aristóteles. Arendt desglosó esta idea dividiendo las necesidades vitales de la lucha por la libertad, la vida y su relación con los estados de guerra y de paz (^{Campillo 2014, 177}).

En la época contemporánea, el término se analiza desde distintos contextos y de manera multidimensional: económica, territorial, psicológica, social, etcétera; por lo mismo, existen múltiples reflexiones modernas del concepto, como lo establecen ^{Lizcano (2012)}, o ^{Kingston (2019, 1-27)}. Existen actualmente muchas definiciones de ciudadano, sometidas especialmente a su contexto político y jurídico. Pero para fines de este texto, se define “ciudadano” en su forma más esencial como un habitante reconocido de un Estado, y con derechos y deberes políticos y sociales para tomar parte activa en la vida pública.

Por otro lado, el Estado es un concepto político-jurídico que ha pasado por innumerables conceptualizaciones hasta nuestros tiempos. Desde que el ser humano se fue conglomerando en ciudades, formándose al poco tiempo en ciudades-Estado y después en naciones-Estado, fueron surgiendo diferentes formas de concebirlo y gobernarlo (^{Goody 1990, 54}). Se distinguen tres principales formas de Estado que, incluso hasta la fecha, son vigentes con adecuaciones a la economía y la sociedad contemporáneas:

El término Estado, de acuerdo con un concepto más moderno, se definió por Nicolás Maquiavelo en el siglo XVI en su obra El Príncipe (^{García Cousin, 2013:184}) Aunque habló de una monarquía, define las bases de un pensamiento político sobre el Estado y la forma de gobernar. La relación de igualdad de ciudadanos y la definición de Estado llegó hasta el siglo XVII, cuando John Locke introduce la defensa de la propiedad y la clase burguesa como participante en la toma de decisiones del Estado, además del establecimiento de un poder equilibrado de forma tripartita: legislativo, ejecutivo y judicial (^{Medina 2014, 39}), y que más tarde sería esbozado por Montesquieu en El espíritu de las leyes.

^{Hauriou (1980, 124)} define al Estado moderno como “una agrupación humana, soberana, fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción.” Si bien en la actualidad siguen existiendo Estados con todos los tipos de gobierno enunciados, el interés de este texto se centra en el Estado democrático contemporáneo.

Este Estado democrático actualmente tiene dos vertientes principales:

Se desprende de lo anterior que la democracia proactiva es una propuesta que adhiere una mayor participación de los ciudadanos, pero bajo la premisa de estar informados para contar con la capacidad de tomar decisiones y tener una mayor iniciativa de acción social. Bajo esta premisa, se sustentan jurídicamente las leyes de acceso a la información gubernamental. Sumado a ello, es importante notar que el avance de las TIC y la Internet en los últimos años ha modernizado servicios y actividades digitales, dando la pauta al surgimiento del concepto de ciudadano digital. Este último se refiere a un ciudadano que ha desarrollado una amplia gama de competencias para participar de manera activa, positiva y responsable en comunidades locales, nacionales y globales (^{Claro et al. 2021, 21}).

Análisis de conceptos modernos sobre la apertura informacional

Así como los conceptos de Estado y ciudadano, el acceso a la información es también un concepto que debe ser estudiado desde una perspectiva histórico-social. Y gracias a esta evolución se derivan otros conceptos como gobernanza, gobernabilidad, acceso abierto a la información y, finalmente, Gobierno Abierto. A continuación, se presenta de manera resumida el contexto global y nacional del que surgen todos estos conceptos y fenómenos.

Poco después de la Revolución Francesa, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos aparece la primera manifestación de este derecho, aunque se refería en ese entonces a la libre comunicación y expresión de las ideas, no solamente de forma escrita, sino a través de la expresión artística, la ciencia y la técnica.

El punto siguiente es definir el derecho al “acceso a la información”. En épocas modernas, y como fue mencionado a inicios de este artículo, la ONU hizo, en 1948, la primera declaratoria moderna al respecto, en el artículo 19 de su Declaración de los derechos humanos: “[…] el derecho de buscar información o de tener acceso a la información es uno de los elementos esenciales de la libertad de expresión.”, retomada luego con el “Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos” de 1966. En este mismo año, tras una gran presión política y social, el presidente de los Estados Unidos de América, Lyndon B. Johnson, aceptó y firmó la Ley de Libertad de Información, o FOIA (Freedom of Information Access Act), (^{Blanton 2006}).

En 1969, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos confirmó y adhirió al derecho a la información que: “Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección” (^{OEA 2007, 14}).

Por otro lado, en México el derecho a la información tiene sus raíces en el artículo 6° de la Constitución mexicana a partir de 1917: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público”; dentro de ese contexto primigenio, éste se refería a la libertad de manifestar ideas sin censura.

En 1967, al artículo le fue adherido que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”. Cabe notar que el sentido y el comportamiento de la aplicación de este artículo fue muy similar al contexto internacional en cuanto a la defensa de la expresión de los medios de comunicación.

En 1982 se hizo una reforma a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con el propósito de la renovación moral de este tipo de funcionarios y la disminución de los actos de corrupción. Finalmente, el 11 de junio de 2002, se aprueba la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) que otorga facultades a las personas para exigir cuentas al gobierno, además de la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, encargado de vigilar y desarrollar el acceso a la información por parte de los ciudadanos (^{Carmona 2015, 34}).

Es importante destacar que el acceso a la información también forma parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como se muestra a continuación (^{ONU 2015}):

Por supuesto, se sostiene que el derecho a la información influye en otros objetivos de las Agenda 2030 como, por ejemplo, en la educación: “4.7 De aquí a 2030, asegurar que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura al desarrollo sostenible”.

Si bien puede observarse que la evolución del derecho a la información se ha formulado jurídicamente para garantizar el acceso al ciudadano y la obligación de los gobiernos a rendir cuentas. Sin embargo, para garantizar este acceso, los gobiernos también han tenido que adaptarse a nuevas formas de administración que permitan no solamente la transparencia, sino un mejor desempeño en su ejecución.

La burocracia es la primera teoría moderna de la organización gubernamental, la cual pretendía ordenar, clasificar y detallar cargos y funciones dentro de la misma (^{Robbins y Judge 2009, 516-542}). En algunas instituciones sigue siendo vigente este tipo de administración, sin embargo, ellas se niegan a denominarse así debido a que actualmente se considera un término que connota una administración ineficiente.

Pero el problema no solamente consistía en un mal desempeño y en el abuso de poder, sino en su contribución al aceleramiento de la crisis mundial. La Comisión Trilateral, creada en 1976 y conformada por un grupo de académicos, líderes políticos y algunas participaciones de empresarios transnacionales de los lugares más desarrollados económicamente en ese entonces (Europa, Estados Unidos y Japón), reflexionaron sobre las políticas internas y externas de los gobiernos a nivel mundial. Uno de los temas en discusión fue el desequilibrio entre un mayor volumen de demandas sociales y las reducidas capacidades de respuesta de los gobiernos. ^{Valdés (2008, 97)} menciona lo siguiente:

“[…] Su preocupación más significativa consistía en ofrecer un diagnóstico de gobernabilidad de las sociedades en las que los bienes y servicios proporcionados por el Estado a diversos grupos sociales representaban una sobrecarga insostenible a mediano plazo, debido al creciente déficit fiscal que implicaban y a la consecuente disminución de su capacidad para mantener economías de alto desempeño”.

A partir de entonces, fueron detectados y enunciados los diversos problemas socioeconómicos, por lo que se hacía necesario tomar acciones para reducir estos obstáculos en un corto y mediano plazo. En la academia, y durante los siguientes 15 años, conceptos como “gobernabilidad”, “gobernanza” y la “nueva gestión pública”, tomaron fuerza y se desarrollaron nuevas teorías, normatividades y mediciones de la administración pública, con el propósito de mejorar la eficiencia de las mismas a través de esquemas tanto cuantitativos como cualitativos. “Gobierno Abierto” es una propuesta más y engloba los términos mencionados anteriormente y, para los fines de esta investigación, se abordará solamente una breve definición de cada uno de los conceptos.

Gobernabilidad es un concepto de análisis multidimensional y su definición se ha desmenuzado a partir del reporte de la Comisión Trilateral sobre la crisis de la misma. Flisfich (^{Camou 2013, 16}) se refiere a la gobernabilidad como la calidad del desempeño a través de dimensiones como la oportunidad, la efectividad, la aceptación social, la eficiencia, y la coherencia de las decisiones.

En el siglo XV aparece una primera definición de “gobernanza” debida a Charles D’Orléans, enunciada como “la conducta y el arte de gobernar”. Hasta finales del siglo XX se retomó el concepto, para empresas, como corporate governance, el cual consistía en un conjunto de técnicas de organización y gestión para lograr mayor eficiencia (^{Calame 2009, 25}).

Actualmente, gobernanza sigue siendo un término vigente, e incluso al día de hoy ya se le denomina nueva gobernanza. De acuerdo con Aguilar (2020, 73), ambas definiciones tienen un sentido crítico del proceso de gobernar en formato exclusivamente gubernamental. Sin embargo, la gobernanza corresponde a una revalorización del proceso de gobernar y señalaba un proceso de gobierno alternativo de acuerdo a distintos grados de colaboración y asociación del actor gubernamental con actores sociales; mientras que la nueva gobernanza se considera un tipo alternativo de gobierno y expresa cabalmente la colaboración y asociación gubernamental-social, o público-privada.

Puede observarse que mientras que la gobernabilidad cuestiona y analiza la capacidad y efectividad del gobierno, la gobernanza propone una forma de gobierno alternativa y colaborativa con otros actores sociales para un mejor desempeño. Este último se acerca más al concepto de Gobierno Abierto, que se abordará más adelante.

A mediados de la década de los ochenta surgió la Nueva Gestión Pública (NGP), definida por ^{López (2002, 9)} como:

“Un conjunto de iniciativas de reforma de la gestión pública, en las estructuras y procesos de organización del sector público para mejorar su funcionamiento, cuyas características principales fueron la aplicación de las tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados del sector público”.

La NGP no solamente abarca procesos administrativos u organizacionales para una mejor gestión, también comenzó a implementar avances tecnológicos en sus procesos y en el desarrollo servicios electrónicos, mejor conocidos como e-gobierno.

En 2009 surgió la iniciativa de Gobierno Abierto, primero en Estados Unidos de América bajo la iniciativa de Barack Obama. En 2011, junto con Dilma Rousseff, presidenta entonces de Brasil, ambos presentaron a la Asamblea General de las Naciones Unidas la iniciativa multilateral Open Government Partnership o la Alianza de Gobierno Abierto (Hofmann, Ramírez-Alujas y Bojórquez 2016, 28).

^{Ramos (2016, 69)} afirma que el Gobierno Abierto surge “[…] como una alternativa a la forma de gobierno basado en la NGP utilizando las prácticas de la iniciativa privada, el adelgazamiento del Estado y la visión gerencial”. Gobierno Abierto se define como “[…] aquel que entabla un constante diálogo con los ciudadanos, toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios, y comunica de forma abierta y transparente” (Calderón y Lorenzo 2010, 11). Está compuesto por tres “pilares” o fundamentos esenciales: transparencia, participación y colaboración.

Como se ha observado, en la última década del siglo XX e inicios del siglo XXI, surgieron diversas corrientes de pensamiento para proponer una mejor propuesta de gestión y administración gubernamental. Todas, en mayor o menor medida, por supuesto sus procedimientos influyen en o definen el desarrollo de la documentación gubernamental; en este caso, en su mayoría, archivos y datos. Por ello, se considera al Gobierno Abierto como la propuesta más adecuada para abordar un modelo de biblioteca para la formación ciudadana, pues la información, a través del pilar de la transparencia, es uno de los elementos fundamentales para la participación ciudadana. A continuación, se presentan las bases que proponen a las bibliotecas como sitios de formación y espacio ciudadano.

Colecciones y servicios con un enfoque de Gobierno Abierto

Una vez analizado tanto el concepto de ciudadanía, Estado, derecho a la información y el fenómeno del Gobierno Abierto, es posible hacer una propuesta de implementación en las bibliotecas. Como se ha mencionado anteriormente, la LFTAIP (2021) sigue solamente contemplando dos incisos para destacar el rol de las bibliotecas. Por lo que, en esta propuesta final, se justifica por qué las bibliotecas son espacios públicos ideales para la formación de ciudadanos. Posteriormente, se definen principios fundamentales que deben tomar en cuenta las bibliotecas para la formación ciudadana bajo un enfoque social y; finalmente, se establecen los ejes generales para el desarrollo de colecciones y servicios, tanto digitales como en línea, para los ciudadanos.

Conclusiones

En primera instancia es importante destacar que el concepto de ciudadano, desde los orígenes de la democracia, introdujo derechos de las personas que en otros tipos de organización social jamás serían dados. Sin embargo, es importante traer a colación que había ciudadanos de primera clase con derechos plenos; y otros de segunda clase con derechos limitados por aspectos físicos y geográficos como el género o el lugar de nacimiento. Esta situación continúa existiendo hasta nuestros días, y sucede, si no de jure, sí de facto; es decir, aunque en teoría y de acuerdo con la ley todos son ciudadanos dentro de un Estado, en la práctica ciertas condiciones privilegian el hecho de ser ciudadano de primera clase o de segunda. Es por ello que al crear oportunidades igualitarias en materia de acceso a la información se diluyen estas desigualdades.

También, este análisis de conceptos como ciudadanía y Estado otorga un mayor entendimiento sobre cómo, a través del tiempo, los derechos de la ciudadanía se han extendido y el Estado democrático ha desarrollado una mayor complejidad por esta extensión de los derechos, y esto tuvo un impacto directo en el desarrollo de las legislaciones sobre acceso a la información a nivel mundial. Se considera que esto es tan sólo el principio de un estudio más complejo, pues para poder definir un perfil de usuario de la biblioteca desde una visión ciudadana, es necesario hacer un mayor análisis y realizarlo desde una perspectiva multidisciplinaria.

Por otra parte, gracias al análisis de las teorías organizacionales, las primeras teorías modernas se basan en crear procedimientos enfocados en la autorregulación de las instituciones gubernamentales para generar mayores niveles de confianza, como lo es la gobernabilidad y la gobernanza. Sin embargo, ya en la última década del siglo XX y hasta el día de hoy, los modelos tienen un mayor énfasis en saber, reconocer y tomar en cuenta la opinión ciudadana, como es la nueva gobernabilidad, la Nueva Gestión Pública y el Gobierno Abierto. Se considera que el modelo más adecuado para plantear la formación ciudadana dese las bibliotecas es el Gobierno Abierto, pues sus pilares están basados en presentar información a la ciudadanía, a través de la transparencia, para participar y colaborar por medio de la consulta, la reutilización de información y la toma de decisiones informadas.

Una vez analizados los conceptos, se hace una propuesta general que sienta las bases para ir concibiendo las bibliotecas bajo un modelo de enfoque social, con colecciones y servicios ciudadanos. Esto se plantea de acuerdo con la información y los servicios que hoy se producen por las instituciones gubernamentales, principalmente derivados de la LGTAIP. Cabe notar que la mayoría de estos contenidos y servicios son en formato digital y, por ello, Gobierno Abierto es el mejor modelo porque es el único que contempla las TIC como parte de sus procedimientos. Por ello, las bibliotecas bajo un enfoque de formación ciudadana deben contar con servicios digitales para poder brindar servicios.

Sin embargo, este modelo no puede concebirse sólo en lo digital. Las bibliotecas como instituciones físicas son también de suma importancia para la participación y colaboración ciudadana, pues estas acciones todavía se desarrollan de forma física y las TIC aún no han podido reemplazar estos modelos. Es por ello que se planteó también a la biblioteca como un espacio de formación ciudadana para el diálogo y la consulta, y por ello los principios establecidos también pueden aplicarse al espacio físico y su campo de acción social.