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La historia política de América Latina desde la ola de democratización de las décadas de los ochenta y noventa presenta una novedad. Sus democracias han perdurado, con algunas excepciones. Sin embargo, estas democracias han sido democracias de baja calidad. De hecho, como afirmó Guillermo O’Donnell (2010: 215), América Latina tiene “democracias extrañas y defectuosas, pero que sobreviven”. Además, estas democracias son una novedad histórica para América Latina. En el siglo XX, la región contaba con democracias. Sin embargo, la democracia nunca fue la norma y pocas democracias perduraron (Munck y Luna, 2022: capítulo 3). América Latina ha entrado en una nueva era política caracterizada por democracias de baja calidad, pero duraderas.
Este artículo busca contribuir a la teoría sobre la democracia centrándose en el Estado como un determinante de la democracia en la América Latina contemporánea. La investigación sobre el Estado y la democracia comenzó en el siglo XIX (Tocqueville, 2018). Fue reavivada por O’Donnell (1993, 2010), Juan J. Linz (1993; Linz y Stepan, 1996) y Charles Tilly (2007). Muchos otros continuaron esta línea de investigación (Norris, 2012; Møller y Skaaning, 2016; Acemoglu y Robinson, 2019), y algunos de estos autores establecieron una conexión entre el Estado y el retroceso democrático (Bauer et al., 2021; Haggard y Kaufman, 2021: 8). Además, la investigación pionera de O’Donnell sobre el Estado y la democracia en América Latina inició una discusión sobre la conexión Estado-democracia entre latinoamericanistas (Mazzuca y Munck, 2020; Foweraker, 2021). Este artículo se basa en estas investigaciones sobre América Latina y otras regiones.
Sin embargo, este artículo también aborda el estudio de la democracia en América Latina utilizando ideas diferentes, algunas de las cuales van en contra de puntos de vista comunes en la literatura. En primer lugar, en contra de una posición defendida por O’Donnell (2010: 23), no trata a la democracia y al Estado como “co-constitutivos”. Más bien, sigue a Sebastián Mazzuca (2010, 2021: 401-403) al conceptualizar la democracia como un tipo de régimen político y no como un tipo de Estado, y se centra directamente en el impacto causal del Estado sobre la democracia (Mazzuca y Munck, 2020). En otras palabras, este artículo entiende la relación entre el Estado y la democracia como una relación causal en vez de constitutiva.
En segundo lugar, este texto proporciona una teoría del impacto del Estado en la democracia que difiere de la literatura en dos aspectos clave. Rompe con el uso común y problemático de una noción polisémica de Estado fuerte que conduce al argumento paradójico de que un Estado fuerte es a la vez bueno y malo para la democracia (Tilly, 2007: cap. 6; Acemoglu y Robinson, 2019: 63-67). En cambio, toma como punto de partida la clásica distinción weberiana entre Estados racionales-legales, semipatrimoniales y patrimoniales (Weber, 2014: caps. 11-13) y elabora un argumento general lógicamente consistente sobre el tipo de Estado que beneficia a la democracia.
Además, este artículo cuestiona las explicaciones de retrocesos en la democracia ofrecidas principalmente en términos de las intenciones de los líderes elegidos democráticamente en el momento de su elección. En efecto, algunos autores sostienen que un predictor clave de retroceso es la elección misma de “autócratas” (Haggard y Kaufman, 2021: 2) o “presidentes iliberales” (García Holgado y Mainwaring, 2023: 531). En contraste, este texto se basa en la afirmación de Montesquieu (2003: 205) de que “todo hombre que tiene poder siente inclinación a abusar de él; yendo hasta donde encuentra límites”.
El hecho de que los líderes que obtienen acceso a cargos en elecciones democráticas toman, en ocasiones, medidas para socavar la democracia está fuera de toda duda. Aun así, en lugar de centrarse en la intención original de los líderes al tomar el poder y en vez de distinguir entre líderes que son en el fondo demócratas y autócratas, este artículo sugiere que es más fructífero suponer que al asumir el cargo los políticos tratan de salirse con la suya y, si no se les controla, seguirán buscando obtener mayor poder. En otras palabras, aquí se centra la atención en las formas en que los líderes políticos podrían verse constreñidos exteriormente y, en particular, en las maneras en que el Estado controla o no la ambición de los líderes.
En tercer lugar, al tratar de explicar por qué América Latina tiene democracias de baja calidad pero duraderas, este artículo evita la tendencia común a tratar a Europa como la fuente de teorías generales y a considerar los patrones en América Latina como una desviación de modelos supuestamente universales construidos a la luz de la experiencia de las democracias occidentales. El problema de este enfoque fue enfatizado por O’Donnell (1996: 319), quien cuestionó el valor de los análisis de la democracia centrados en “lo que les falta” a los países y no es en sus “rasgos específicos positivos”, y por Rachel Schwartz (2023: 17-18, 21), quien pidió pasar de argumentos sobre la “debilidad” del Estado a explicaciones positivas de “cómo opera el Estado”. Este trabajo busca responder a estos llamados. Por cierto, si bien presenta argumentos generales sobre cómo distintos tipos de Estado impactan a la democracia, teoriza principalmente acerca de los mecanismos causales distintivos que conectan dos macroestructuras típicas en América Latina: Estados semipatrimoniales y democracias de baja calidad pero duraderas.
Este texto es un ejercicio teórico basado en la experiencia de la América Latina contemporánea. Elabora ideas teóricas en lugar de probar algunas hipótesis. Por eso, aunque se proporcionan ejemplos empíricos, estos se utilizan para ilustrar y aclarar ideas y, en el mejor de los casos, para mostrar la plausibilidad de los argumentos sobre los mecanismos causales. La apuesta es que, dado el estado del conocimiento sobre el impacto del Estado en la democracia en general, y sobre las democracias de baja calidad pero duraderas de América Latina en particular, se necesita este tipo de teorización antes de que las pruebas empíricas sean productivas.
En consecuencia, el artículo está organizado de la siguiente manera. Inicialmente describe la evolución de la democracia en la América Latina contemporánea. Luego presenta un argumento general sobre el impacto de diferentes tipos de Estado en la democracia y muestra cómo los casos latinoamericanos pueden subsumirse bajo el argumento general propuesto. A continuación, elabora un argumento más específico sobre cómo los Estados semipatrimoniales de América Latina afectan a las democracias de la región. Sostiene que el Estado afecta directamente a la democracia, por la forma en que los agentes estatales actúan en respuesta a órdenes de los políticos que afectan inmediatamente a la democracia y sus perspectivas de perdurabilidad. También aduce que el Estado afecta indirectamente a la democracia, a través del impacto de este en la provisión de bienes públicos y/o distributivos y en la institucionalización de los partidos. Aquí la atención se centra en dos mecanismos causales: la colusión selectiva y el oportunismo político. Finalmente, se resumen los argumentos clave del artículo y se explican sus implicaciones para el estudio de la democracia.
La democracia en la América Latina contemporánea
Un punto de entrada a una discusión sobre la democracia en la América Latina contemporánea lo proporciona un simple recuento de países que a lo largo de toda la historia de la región cumplen con un estándar básico de democracia, según el cual los países son considerados democracias en la medida en que a los principales cargos políticos acceden ganadores de elecciones competitivas celebradas periódicamente y con sufragio masivo. En verdad, una visión a largo plazo de la evolución de la democracia, utilizando este concepto minimalista, revela algunos patrones importantes (ver gráfica 1).
Fuente: Elaboración propía. Nota: La figura ofrece un recuento simple del número de países de América Latina que cumplen con un criterio mínimo para ser clasificados como democracia o democracia parcial (por ejemplo, con restricciones de sufragio). El número total de países latinoamericanos es 19. Codificación por autor.
Gráfica 1 Democracia en América Latina, 1880-2022
América Latina experimentó una tercera ola de democratización que afectó a la mayoría de los países de la región en las décadas de los años ochenta y noventa. Desde entonces, los cambios de régimen (transiciones a la democracia y rupturas democráticas), una característica común en los años de la Guerra Fría, han sido raros. Asimismo, lo que es muy importante, la región no experimentó una tercera ola de desdemocratización.
Información más detallada sobre la América Latina contemporánea complementa y refuerza este panorama positivo (ver tabla 1). La mayoría de los países de la región tienen en la actualidad (finales de 2023) una historia de vida democrática continua que abarca varias décadas. La alternancia en el gobierno a través de elecciones democráticas se ha vuelto habitual en los países que actualmente son democracias. A la vez, se han producido pocas rupturas democráticas y, cuando han tenido lugar, por lo general han sido de corta duración. Es decir, la América Latina contemporánea es en gran medida democrática y sus democracias son duraderas.
Tabla 1 El estado de la democracia en la América Latina contemporánea
| Año de la transición a la democracia | Años como democracia continua, hasta el 2023 | Nº de alternancias de gobierno desde el comienzo de la democracia continua, hasta el 2023 ** | Interrupción de la democracia | ||
|---|---|---|---|---|---|
| País * | Año y fuente próxima del quiebre | Resultado posterior al quiebre | |||
| Argentina | 1983 | 40 | 4 | ||
| Bolivia | 1982 | 41 | 4 | ||
| Brasil | 1985 | 38 | 4 | ||
| Chile | 1990 | 33 | 4 | ||
| Colombia | 1958 | 65 | 7 | ||
| Costa Rica | 1949 | 74 | 7 | ||
| Ecuador | 1979 | 44 | 6 | ||
| El Salvador | 1984 | 39 | 3 | ||
| Guatemala | 1986 | 37 | 6 | ||
| Honduras | 1982 | 2009, golpe orquestado por militares y líderes del Congreso | Una breve dictadura civil, encabezada por el ex jefe de la Asamblea Nacional, que termina con nuevas elecciones y la transferencia del poder al ganador de las elecciones en 2010 | ||
| 2010 | 13 | 1 | |||
| México | 2000 | 23 | 3 | ||
| Nicaragua | 1990 | 2016, debido a las acciones del presidente en ejercicio, la oposición es excluida de la competencia electoral y boicotea las elecciones. | Dictadura actual | ||
| Panamá | 1989 | 34 | 6 | ||
| Paraguay | 1989 | 34 | 2 | ||
| Perú | 1980 | 1992, el presidente en ejercicio, con el apoyo de los militares, clausura la legislatura electa | Se celebran elecciones generales para la presidencia y la legislatura en 1995 | ||
| 2000, fraude electoral por parte del partido del presidente Fujimori | El presidente Fujimori es destituido de su cargo mediante juicio político en 2000 | ||||
| 2001 | 22 | 4 | |||
| República Dominicana | 1978 | 1994, fraude electoral por parte del partido del presidente en ejercicio | Acuerdo sobre la reducción del mandato presidencial, que conduce a elecciones en 1996 | ||
| 1996 | 27 | 3 | |||
| Uruguay | 1985 | 38 | 4 | ||
| Venezuela | 1959 | 2002, golpe orquestado por militares, líderes empresariales y algunos líderes del Congreso | El apoyo al golpe se desvaneció rápidamente y el presidente Chávez regresó al poder después de dos días | ||
| 2016, el presidente en ejercicio esencialmente usurpa el poder de la legislatura dominada por la oposición | Dictadura actual |
Nota: Los datos están actualizados hasta septiembre de 2023. El estándar utilizado para clasificar a un país como democrático es que acceden a los principales cargos políticos los ganadores de elecciones competitivas con sufragio masivo. (*) Cuba no está incluida porque no tuvo una transición a la democracia después de la revolución de 1959. (**) El recuento es de alternancias en el gobierno entre partidos rivales vía elecciones democráticas; para Colombia y Costa Rica, el conteo comienza en 1980.
Es más complejo caracterizar las democracias de América Latina en términos de su grado de democracia, es decir, en qué medida los países que ya cumplen con los criterios básicos necesarios para clasificarse como democracia cumplen con un estándar más alto. Sin embargo, tal tarea es crucial para un análisis de las democracias de la región. Por lo tanto, lo que sigue presenta las decisiones conceptuales y la información empírica que se utilizan para proporcionar la descripción de América Latina que sustenta el resto del artículo.
Para organizar ideas sobre un estándar democrático más exigente, y entendiendo la democracia como un tipo de régimen y no como un tipo de Estado, se considera que la lucha por la democracia moderna tiene dos frentes: 1) contra el poder desde arriba y por el autogobierno, que depende en gran medida de los procedimientos electorales, y 2) contra la concentración de poder y el gobierno no sujeto a la ley, que tiene que ver con la forma en que opera el gobierno (Bobbio, 1985: 47). Además, para dar contenido a este estándar democrático más estricto, se considera que las distinciones relativas a la “calidad de la democracia” giran en torno a los siguientes criterios (Dahl, 1992; Bobbio, 1985):
Criterios electorales. En cuanto a los procedimientos electorales, los electores deben tener la capacidad de expresar sus preferencias sin presiones ni intimidaciones. A su vez, los candidatos deben poder hacer campaña libremente, competir en igualdad de condiciones y cumplir todo su mandato constitucional.
Criterios para la toma de decisiones gubernamentales. En cuanto a la forma en que operan los gobiernos, los funcionarios electos en las democracias deben tener control sobre las decisiones gubernamentales o, más precisamente, las decisiones sustantivas deben estar en manos de los funcionarios electos. Sin embargo, existen límites a ese poder. Los funcionarios electos deben respetar el Estado de derecho al tomar decisiones oficiales, seguir ciertos procedimientos al tomar decisiones y, algo fundamental, no socavar las reglas del proceso democrático.
Criterios en cuanto a factores contextuales. Además, los ciudadanos deben disfrutar de algunas libertades políticas (por ejemplo, libertad de expresión, prensa, reunión), para que el proceso electoral sea significativo y puedan expresar sus opiniones entre elecciones.
Pasando a las cuestiones empíricas, y abordando estos tres criterios generales uno por uno, con referencia al proceso electoral, destacan varios problemas. Aunque las elecciones se han institucionalizado, la compra de votos contamina la mayoría de las elecciones y los fondos ilegales se utilizan regularmente con fines electorales. En algunos casos, los candidatos son intimidados físicamente e incluso asesinados. Presidentes y legisladores han sido destituidos de sus cargos antes de que terminen sus mandatos por motivos dudosos e incluso por la fuerza. Además, aunque estos problemas han prevalecido en algunos países más que en otros, afectan a casi todas las naciones en la región (Cadena-Roa y López Leyva, 2019; Romero Ballivián, 2020: capítulo 3; Cameron y Jaramillo, 2022; Munck y Luna, 2022: capítulo 5; Welp, 2022).
En lo que respecta al proceso de toma de decisiones gubernamentales, los resultados son desiguales. Los funcionarios electos siguen regularmente la Constitución al formular leyes y al tomar otras decisiones gubernamentales. Sin embargo, los líderes electos han tomado un número considerable de decisiones que van en contra del constitucionalismo democrático y la ley. Por ejemplo, han votado leyes y tomado decisiones gubernamentales en respuesta a sobornos, han utilizado su cargo para inducir a los administradores públicos a cometer delitos, y han intentado restringir los derechos democráticos. Nuevamente, si bien estas desviaciones de los estándares democráticos no están presentes por igual en todos los países de la región, han sido generalizadas (Alconada Mon, 2018; Durand, 2019; Gargarella, 2020; Cameron y Jaramillo, 2022; Llanos y Marsteintredet, 2023; González-Ocantos et al., 2023; Schwartz, 2023).
Además, las democracias latinoamericanas tienen un historial irregular en materia de libertades políticas relevantes. En general, los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y acceder a múltiples fuentes de información. Sin embargo, en varios países de la región, activistas sociales y defensores de derechos humanos han sido intimidados y asesinados, manifestaciones pacíficas han sido reprimidas, periodistas de investigación han sido amenazados y asesinados, y los medios de comunicación han sido objeto de presiones por parte del gobierno (Global Witness, 2022; CPJ, 2023). En resumen, aunque América Latina tiene democracias duraderas, como se muestra en la tabla 1, las democracias de la región son de baja calidad.
Es peligroso ir mucho más allá de esta caracterización y hacer una afirmación precisa sobre cómo ha evolucionado con el tiempo la calidad de la democracia en América Latina. Desde la década de los años ochenta hasta principios de la década de 2000, en un momento en que se implementaron reformas orientadas al mercado, el principal problema estuvo relacionado con la debilidad de los gobiernos y las “presidencias fallidas” que fueron interrumpidas antes del final de los periodos constitucionales (Valenzuela, 2008; Llanos y Marsteintredet, 2023: capítulo 1). Posteriormente, durante el periodo del auge de exportación de materias primas (2003-2014), el problema clave estuvo vinculado con la fuerza abrumadora de los presidentes y el “populismo rentista” característico de los llamados países bolivarianos (Mazzuca, 2013). Posteriormente, con el fin del boom de commodities y con la pandemia de Covid-19, el ascenso de la extrema derecha está creando nuevos problemas.
Sin embargo, hay pocos motivos para sugerir que el estado de la democracia haya empeorado desde la última ola de democratización. Acontecimientos recientes en Guatemala, Perú y El Salvador (finales de 2023) son motivo de grave preocupación. Pero la visión a largo plazo muestra que los problemas de la democracia han sido una característica recurrente; la naturaleza cambiante de los problemas es la tendencia más obvia. Además, estos problemas han coexistido con acontecimientos positivos (Cameron y Jaramillo, 2022; Llanos y Marsteintredet, 2023). Por lo tanto, es simplemente demasiado pronto para caracterizar las tendencias en América Latina en términos de una disminución sostenida de la calidad de la democracia (Freidenberg y Saavedra-Herrera, 2020; ver, sin embargo, Fernández-Ramil, 2021).
En contraste, hay bases para rechazar una visión acerca de la trayectoria de la democracia en América Latina. Hace unas décadas, muchos académicos pensaban que las transiciones democráticas en América Latina en los años ochenta y noventa, marcadas por el logro de un nivel mínimo de democracia, eran el primer paso de un proceso más largo de democratización. O’Donnell y Philippe Schmitter (1988: 27-30) sostuvieron que “el advenimiento de la democracia política [...] no es el fin de las luchas en torno de la forma y fines de la política”, y consideraron varios escenarios que involucraban la profundización de la democracia en América Latina. Ahora podemos decir, en retrospectiva, que esas esperanzas se han desvanecido. Para decirlo sin rodeos, América Latina no ha convergido con Europa occidental.
En conclusión, la pregunta explicativa de mayor relevancia en el estudio de los regímenes políticos en la América Latina contemporánea y la pregunta que aborda este artículo es: ¿Qué explica el fenómeno de las democracias duraderas de baja calidad, la clase típica de régimen en América Latina?
El Estado como determinante de la democracia
Para responder a esta pregunta, este artículo sostiene que un determinante clave de los regímenes políticos es el Estado, entendido aquí como el medio de administración pública centralizado y concentrado y visto como abarcando los servicios de seguridad, el poder judicial y las autoridades electorales, y el servicio civil. Más específicamente, propone, como primer paso, un argumento general acerca del efecto del Estado sobre la democracia usando una clásica distinción entre Estados: si la administración pública es patrimonial, es decir, basada en “una devoción rigurosamente personal”; racional-legal (también conocida como burocrática), es decir, basada en el servicio a un fin “impersonal y objetivo” y “en la obediencia a las normas abstractas”; o si encaja en la categoría intermedia semipatrimonial (Weber, 2014: 299-306, 1082, capítulos 11-13; ver también Eisenstadt, 1956: 17).
Los Estados latinoamericanos
Visto en estos términos, un punto básico sobre América Latina es que, a pesar de algunas variaciones dentro de la región, en el momento en que los países latinoamericanos se democratizaron en los años ochenta y noventa tenían Estados semipatrimoniales. Además, con sólo unas pocas excepciones, estos Estados siguieron siendo en gran medida semipatrimoniales. Es decir, los Estados latinoamericanos se diferencian de los gobiernos, tienen cierta autonomía de los gobiernos y perduran más que los gobiernos, y los agentes estatales no son simplemente el personal del gobernante, como es característico de las administraciones patrimoniales. Sin embargo, no se basan total y consistentemente en principios jurídico-racionales, una característica distintiva de una administración burocrática.
Más concretamente, esos Estados están poblados por agentes que no siguen ni hacen cumplir estrictamente la ley y que llevan a cabo actos que no serían realizados por agentes dentro de una administración burocrática. De hecho, como se ha documentado ampliamente en toda América Latina, en lugar de limitarse a ejecutar órdenes de políticos electos emitidas como órdenes legales y tratar a todos los ciudadanos por igual al implementar dichas órdenes, estos agentes estatales están abiertos a una variedad de comportamientos que favorecen puntualmente a los gobernantes, dentro de límites, y que obstaculizan el desempeño de los gobiernos en la provisión de bienes para la sociedad (Grindle, 2012; Delgado, 2018: capítulo 2; González-Ocantos y Oliveros, 2019; Peters, Alba Tercedor y Ramos, 2021; Ramos y Milanesi, 2021: 9-10; Cameron y Jaramillo, 2022; Munck y Luna, 2022: capítulos 5 y 12; Panizza, Peters y Ramos, 2022). Y estas características tienen consecuencias.
Un argumento general
La democracia prospera, es decir, es de alta calidad y duradera, bajo tres condiciones: 1) cuando se mantiene bajo control la inclinación de los gobernantes a abusar de su poder; 2) cuando los costos de la alternancia en el poder a través de elecciones libres y justas son bajos, desde un punto de vista personal, para los titulares, y 3) cuando los gobernantes que enfrentan la perspectiva de perder el poder y tienen motivos para preocuparse por su futuro (por ejemplo, porque pueden enfrentar una pena de cárcel) no pueden contar con el apoyo dentro del Estado y de su partido para permanecer en el cargo. Y estas condiciones se ven afectadas por el tipo de Estado de un país, esto es, si se trata de un Estado racional-legal weberiano, un Estado patrimonial o un Estado semipatrimonial, de dos maneras (ver gráfica 2).
Fuente: Elaboración propia.
Gráfica 2 La relación causal directa e indirecta entre el Estado y la democraciaz
Un Estado racional-legal weberiano tiene un impacto positivo en las perspectivas de que las democracias sean de alta calidad y duraderas directamente porque los agentes estatales sólo siguen mandatos emitidos por los políticos como órdenes legales y siempre actúan dentro de la ley. De este modo se controla el uso arbitrario del poder por parte de los gobernantes. Además, se reduce tanto el costo para los gobernantes de transferir el poder a sus oponentes como la oportunidad de resistirse a la transferencia de poder. La razón de esto es que los gobernantes que enfrentan la perspectiva de perder una elección tienen menos posibilidades de acumular un historial de corrupción y/o acciones represivas, que podrían ponerlos en peligro legal, y tienen menos razones para preocuparse de que cuando dejen el cargo los nuevos funcionarios usarán su poder para dañarlos. También son menos capaces de utilizar el Estado para mantenerse en el poder.
Un Estado racional-legal weberiano también favorece indirectamente este resultado porque se adapta mejor a la provisión de bienes públicos y/o distributivos, una condición para la institucionalización de los partidos políticos. Los partidos que defienden ciertas posiciones y cumplen sus promesas de campaña se institucionalizan más, lo que contribuye a la calidad de la democracia. Los partidos institucionalizados también tienen interés en la continuación de elecciones competitivas y, por lo tanto, controlan a los líderes que manipularían el proceso electoral para su beneficio personal o pondrían fin a las elecciones.
Por el contrario, un Estado patrimonial obstaculiza las perspectivas de construcción de una democracia de alta calidad y, más básicamente, la perdurabilidad de la democracia. Tiene un impacto negativo directo sobre la democracia porque permite a los gobernantes usar su autoridad de manera arbitraria, para promover sus intereses y poner en desventaja y castigar a sus oponentes. Por lo tanto, los gobernantes que enfrentan la perspectiva de perder una elección tienen el motivo y la oportunidad de mantenerse en el poder. Temen, con razón, enfrentarse a problemas legales y ser objeto de acciones arbitrarias por parte del nuevo gobierno. También pueden utilizar su control personal del Estado para mantenerse en el poder mediante elecciones amañadas o ninguna elección.
Además, un Estado patrimonial tiene un impacto negativo indirecto sobre la democracia. Tal tipo de Estado hace improbable la provisión de bienes públicos y/o distributivos y, por esto, debilita las perspectivas de institucionalización de los partidos. A la vez, una institucionalización partidaria débil aumenta las posibilidades de que un líder personalista no sea controlado por otras figuras del partido que tienen interés en la continuación de las elecciones democráticas.
Finalmente, un tipo de Estado intermediario, un Estado semipatrimonial, tiene un impacto ambivalente en la democracia, impidiendo la construcción de una democracia de alta calidad pero sin poner en peligro la perdurabilidad de la democracia. Conduce directamente a este resultado porque los agentes estatales están dispuestos a actuar de manera arbitraria a instancias de los gobernantes en ciertas ocasiones, pero a veces también imponen límites al uso del Estado para fines personales o partidistas por parte de los gobernantes. Por lo tanto, los gobernantes que se involucran en la corrupción y/o autorizan la represión tienen motivos para preocuparse por perder poder y pueden usar las palancas del poder para perpetuarse en éste. Pero un Estado semipatrimonial también impide que los gobernantes incurran en abusos excesivos de poder, reduce las preocupaciones de los gobernantes de que futuros gobiernos utilicen el Estado en su contra, y aumenta las perspectivas de que los esfuerzos por manipular el proceso electoral sean contraproducentes.
Además, un Estado semipatrimonial tiene un impacto mixto sobre la democracia a través de su efecto indirecto en ésta. Las limitaciones a la provisión de bienes públicos y/o distributivos frustran los esfuerzos por formar organizaciones partidistas programáticas. Pero en lugar de generar una sensación de resignación entre los líderes de los partidos, los políticos ven las fallas en el desempeño de los gobiernos como una oportunidad para ofrecer soluciones y ganar acceso a cargos públicos con el argumento de que ellos pueden resolver lo que puede describirse como una crisis de representación. Así, aunque la institucionalización de los partidos es débil y el interés de los partidos gobernantes en la continuación de elecciones competitivas no está seguro, los políticos son reacios a poner su destino enteramente en manos de un líder personalista y es probable que se resistan o saboteen las decisiones de los líderes de su propio partido que cerrarían un proceso que podría ser utilizado por otros para acceder al poder en el futuro.
En resumen, existen fundamentos teóricos para considerar al Estado como un determinante de la democracia. Además, subsumir a América Latina dentro de este argumento general al resaltar la naturaleza semipatrimonial de los Estados latinoamericanos ofrece una respuesta tentativa a la pregunta: ¿Por qué América Latina tiene democracias duraderas de baja calidad?
Incorporando los mecanismos causales
Este argumento general no es más que una primera aproximación a esta cuestión. De hecho, para elaborar este argumento general sobre el impacto del Estado en la democracia, a continuación se especifican los mecanismos causales que vinculan las dos macroestructuras de interés: los Estados semipatrimoniales y las democracias duraderas de baja calidad.
Teorizar los mecanismos causales que conectan Estados a regímenes es central para el argumento propuesto sobre el Estado como determinante de la democracia en el contexto de América Latina. Los mecanismos causales consisten en procesos en entidades en un nivel de organización inferior al resultado final del interés. Y los mecanismos sociales, es decir, los mecanismos formulados en las ciencias sociales, involucran actores y acciones. Además, estos mecanismos tienen un valor cognitivo distintivo que va más allá de las hipótesis formuladas sólo en términos de la covariación entre variables, como es el caso de la hipótesis general elaborada arriba sobre el impacto de diferentes tipos de Estados. De hecho, un resultado se explica, de manera profunda y no superficial, sólo cuando se comprenden los mecanismos causales que generan el resultado de interés (Bunge, 2000: capítulos 2 y 3).
Por lo tanto, las siguientes dos secciones analizan con cierto detalle los mecanismos causales que operan en el contexto de los Estados semipatrimoniales de América Latina. Además, para mostrar la plausibilidad de estos mecanismos, se proporcionan ejemplos empíricos.
El efecto directo de los Estados semipatrimoniales sobre la democracia
Los Estados semipatrimoniales tienen un efecto directo sobre la democracia porque sus agentes son ambivalentes, a veces actuando arbitrariamente para favorecer a los gobernantes y otras veces imponiendo un límite a la forma en que los gobernantes usan el Estado. Más precisamente, los Estados semipatrimoniales tienen un efecto directo sobre la democracia a través de un mecanismo clave: la colusión selectiva.
Colusión selectiva
Una de las características distintivas de los agentes de los Estados semipatrimoniales en América Latina es que comúnmente actúan en connivencia con los políticos. Aunque a veces los agentes estatales nombrados por los titulares que pierden el poder siguen siendo leales a quienes inicialmente les dieron el trabajo, los agentes estatales confabulan habitualmente con los que ocupan cargos en el gobierno. Se dejan utilizar como herramienta política. Y, debido a sus acciones o inacción, no defienden el Estado de derecho.
De hecho, como resultado de la colusión entre agentes estatales y los políticos, suceden una serie de cosas problemáticas. Los fondos públicos se desvían ilegalmente hacia los partidos políticos. Los medios de comunicación estatales brindan una cobertura sesgada de los gobernantes y la oposición. Los abusos de poder por parte de los gobernantes no se denuncian ni investigan. Las conexiones políticas se utilizan para conseguir empleo en la administración pública, y políticos y periodistas son espiados por el Estado (Alconada Mon, 2018).
Estos agentes estatales también participan en interacciones cuestionables con actores sociales a instancias de los políticos. En un ejemplo clásico, cumplen con las solicitudes de los políticos de adjudicar contratos de obras públicas a empresas específicas a un precio excesivo y organizan la canalización del pago excedente a los políticos como sobornos (Durand, 2019; Schwartz, 2023: capítulos 4 y 8). Yendo más allá, en ocasiones colaboran con grupos criminales a cambio de una comisión (Auyero y Sobering, 2019; González, 2021). En resumen, los agentes estatales en Estados semipatrimoniales están dispuestos a participar en conductas colusorias que van en contra de la ley.
Al mismo tiempo, los políticos no pueden esperar que los agentes estatales en Estados semipatrimoniales actúen como si fueran sus servidores personales. Esto es, muchos agentes estatales están dispuestos a coludirse, pero están imbuidos de un espíritu de cuerpo y tienen interés en desarrollar la autonomía burocrática. Y es así como los agentes del Estado actúan de forma ambivalente.
Aunque algunos agentes estatales actúan a instancias de los políticos para desviar dinero de proyectos públicos, otros se convierten en denunciantes (González-Ocantos et al., 2023). Si bien muchos jueces y fiscales están dispuestos a aceptar sobornos a cambio de tomar determinadas decisiones, otros se enorgullecen de su papel en la defensa de la ley (Delgado, 2018; Escobar, 2019). Mientras que algunas autoridades electorales toman decisiones sesgadas, otros resisten las presiones políticas y toman decisiones de manera imparcial (Romero Ballivián, 2020: 185-187, 403-404, capítulo 8). En fin, muchos agentes estatales se dan cuenta de que sus intereses a largo plazo pueden ponerse en riesgo si se vinculan demasiado al gobierno de turno o a los políticos en general. Por eso, la colusión que permite un Estado semipatrimonial es selectiva.
La propensión de los agentes en Estados semipatrimoniales a participar en colusión selectiva tiene un impacto sobre muchas esferas de la sociedad. Por eso, para avanzar en el análisis es imprescindible centrarse directamente en la forma en que afecta el funcionamiento de la democracia. Además, para agregar precisión al análisis, es necesario distinguir la forma en que las diferentes partes del Estado (el servicio civil, los servicios de seguridad, y las autoridades judiciales y electorales) controlan o no a los políticos. Esto se hace a continuación.
El servicio civil
La colusión entre funcionarios públicos y políticos es esencial en muchos planes para desviar dinero y otros recursos públicos (por ejemplo, empleos en el sector público) y hacer un mal uso de esos recursos, entre otras cosas, para fines partidistas más que públicos.
Los administradores públicos a menudo desempeñan un papel a la hora de asegurar que la asignación de contratos de obras públicas pase por alto un proceso de licitación competitivo y transparente, y así alimenta esquemas de corrupción que benefician a los gobernantes y sus partidos. Por ejemplo, en el escándalo Odebrecht en Brasil, los gerentes puestos a cargo de la petrolera estatal Petrobras por políticos confabularon con un cártel conformado por varias empresas privadas que coordinaban su participación en proyectos de Petrobras, acordaban precios de servicios y fijaban el monto de los sobornos que serían entregados a políticos y partidos (González-Ocantos et al., 2023). Operaciones similares han sido una práctica recurrente en México (Olmos, 2018), Argentina (Alconada Mon, 2018: capítulo 3), Perú (Durand, 2019) y otros países de la región. Además, los funcionarios públicos han participado en otros tipos de acuerdos para apropiarse ilegalmente de recursos públicos y beneficiar a los políticos; un esquema particularmente notorio fue el que involucró al servicio de aduanas en Guatemala (Schwartz, 2023: capítulo 8).
Estos esquemas de corrupción masiva, un abuso de poder en sí mismos, comúnmente tienen un propósito electoral y proporcionan fondos para el clientelismo electoral (González-Ocantos y Oliveros, 2019). Por ejemplo, está documentado el uso electoral de los fondos públicos en el escándalo Odebrecht que estalló en Brasil y otros nueve países latinoamericanos en 2014 (Tribunal de Distrito de Estados Unidos, Distrito Este de Nueva York, 2016; Durand, 2019). Esto también pasó en el caso Pemexgate en México en 2000 (Córdova y Murayama, 2006) y en el Caso de los Cuadernos en Argentina en 2018 (Alconada Mon, 2018: capítulo 1). Aunque los fondos para el clientelismo electoral pueden provenir de diversas fuentes, en parte provienen de fondos públicos apropiados ilegalmente.
En otros esquemas de corrupción, los servidores públicos han participado en acciones coordinadas con el ejecutivo con el fin de comprar los votos de los legisladores en decisiones legislativas clave. Por ejemplo, en el escándalo del mensalão en Brasil, a principios de la década de 2000, los legisladores recibieron un soborno mensual, proveniente de fondos públicos de una empresa estatal, para votar proyectos de ley apoyados por el gobierno (Michener y Pereira, 2016). En México, los legisladores fueron sobornados con recursos de Pemex, la petrolera estatal, para aprobar en 2014 una ley histórica que abría la industria petrolera del país a empresas extranjeras (Lozoya Austin, 2020). En Argentina, en 2000 se aprobó una importante ley laboral sobornando a legisladores con fondos reservados de la agencia de inteligencia (Poder Judicial de la Nación Argentina, 2014; Delgado, 2018: 48-49). Es decir, la corrupción ha afectado tanto el proceso electoral como el de toma de decisiones.
Más allá de estos casos que llaman la atención, existen indicios considerables de otros casos y otras formas en que la colusión de agentes estatales y políticos afectó negativamente al proceso democrático. Alguna evidencia sugiere que “los votantes indígenas son desproporcionadamente seleccionados como clientes en esquemas de compra de votos” (West, 2020: 29; traducción propia), lo que se suma al efecto pernicioso del clientelismo electoral. Hay fuertes motivos para considerar que el uso discrecional de la pauta publicitaria oficial tiene un efecto nocivo sobre la libertad de prensa (O’Donnell, 2007; Asociación por los Derechos Civiles y Open Society Justice Initiative, 2008; Casal H., 2015).
Además, información procedente de diversas fuentes muestra que la proporción de empleos clientelistas en el sector público es mayor a nivel subnacional que a nivel nacional (Oliveros, 2021: capítulo 7), y que estos recursos públicos se utilizan indebidamente para favorecer a los gobernantes en varias provincias o estados de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y México (Gibson, 2012: capítulos 4 y 5; Giraudy, 2015; Behrend y Whitehead, 2016: capítulos 4 a 8; Oliveros, 2021). En particular, muchos empleados del sector público trabajan de manera muy explícita para ciertos partidos con el fin de comprar votos y movilizar de otro modo el apoyo de los votantes.
En resumen, aunque el servicio civil en América Latina desempeña muchos papeles positivos, tiende a prestarse a usos políticos que van en contra de los estándares democráticos, y la influencia de tales prácticas en las elecciones es especialmente generalizada.
Los servicios de seguridad
El daño a la democracia debido a la colusión entre las fuerzas de seguridad y los políticos es menos extenso. Los activistas sociales y la prensa han sido blanco de violencia (Global Witness, 2022; CPJ, 2023). Los manifestantes han sido asesinados (CELS, 2016). Los votantes han sido intimidados debido a la falta de seguridad. Además, la violencia ha afectado el proceso electoral en muchos países de la región, aunque especialmente en Colombia y México y a nivel local (Schedler, 2014; Romero Ballivián, 2020: cap. 3). De hecho, dicha violencia ha llevado a lo que se ha llamado “limpieza de candidatos” (candidate cleansing), mediante la cual algunos candidatos son asesinados, otros son disuadidos de postularse para un cargo o deciden retirarse de la competencia electoral, y otros son asesinados mientras ocupan un cargo (Schedler, 2014: 14-15). Sin embargo, salvo algunas excepciones claras, estos resultados no pueden atribuirse en general a la voluntad de actores políticos o estatales.
La represión de las protestas legales pacíficas, una característica recurrente en América Latina, puede adjudicarse con cierta certeza a la connivencia entre los servicios de seguridad y los políticos. Sin embargo, rara vez hay fundamento para afirmar que la colusión entre agentes estatales y políticos tenga el objetivo explícito de afectar el proceso electoral eliminando a los rivales (Hernández-Huerta, 2020: 21). Aunque los Estados semipatrimoniales violan los derechos de los ciudadanos de muchas maneras y están habitados por agentes dispuestos a trabajar con grupos criminales (Auyero y Sobering, 2019; González, 2021; Moncada, 2022), existe un límite al uso de la violencia por parte de los Estados: los políticos no alistan a las fuerzas de seguridad ni hacen que estas fuerzas no actúen con el fin de que sus competidores electorales sean eliminados.
De manera similar, los militares operan con ciertos límites claros. En algunos países de la región, los militares ejercen alguna influencia política e incluso se puede considerar que reducen el control sobre las decisiones gubernamentales por parte de los funcionarios electos. Sin embargo, en la América Latina contemporánea, los militares no tienen propensión a actuar en concierto con los políticos para poner fin a la política electoral (Polga-Hecimovich, 2023).
El poder judicial y las autoridades electorales
Finalmente, la interacción entre los políticos y el poder judicial, así como los órganos especializados centrados en las elecciones, muestra de manera similar que el comportamiento colusorio tiene un impacto negativo en la democracia, pero también algunos límites importantes.
Con frecuencia, las autoridades electorales no han buscado ni han podido frenar las prácticas electorales ilícitas de los políticos. En ocasiones, han descalificado candidatos por motivos dudosos (por ejemplo, en Guatemala en 2023). De hecho, la aplicación laxa y a veces sesgada de las leyes relacionadas con las elecciones en América Latina es una característica recurrente. Sin embargo, en algunos casos, las autoridades judiciales pertinentes han intervenido y garantizado que no se eludan los límites legales a la reelección (por ejemplo, en Argentina en 2023). Además, las autoridades electorales frecuentemente han tomado medidas para detectar y castigar actividades ilícitas. Y aun cuando las sanciones no han sido suficientes para disuadir la continuación de tales irregularidades, las autoridades electorales han demostrado gran determinación y capacidad. Entre otras cosas, en general han podido garantizar que todos los votantes tengan acceso a los sitios de votación en todo el país, incluso en un contexto de violencia y amenazas por parte del crimen organizado, y que todos los votos se cuenten de manera justa (Serra, 2016; Casar y Ugalde, 2019: 9, 13-14, capítulo 3; Romero Ballivián, 2020: capítulo 8).
Con respecto a los abusos de poder relacionados con la toma de decisiones gubernamentales, la respuesta del sistema de justicia ha sido a menudo problemática, al no actuar con determinación incluso cuando se han hecho públicas pruebas considerables de corrupción por parte de políticos. Muchos jueces y fiscales ceden ante la presión de los líderes electos. Algunos incluso se deleitan en “satisfacer los intereses del poder político al ejecutar órdenes” que reciben de los gobernantes (Delgado, 2018: 118). De hecho, debido a que la corrupción impregna el sistema de justicia nacional en países como Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Panamá, Perú y México, un actor estatal clave no controla a los gobernantes que se niegan a estar sujetos a la ley (Alconada Mon, 2018: cap. 12; Delgado, 2020; Gargarella, 2020: capítulo 2; Taylor, 2020: 109-113). Más bien, como han señalado varios observadores bien ubicados, frente al abuso de poder comúnmente ha prevalecido un pacto de impunidad (Delgado, 2018: capítulo 8; Gargarella, 2020).
Sin embargo, el poder judicial también ha tratado de controlar el abuso de poder por parte de los políticos y en ocasiones lo ha logrado. Algunos jueces y fiscales han adoptado una postura de principios contra la corrupción y la impunidad, al punto de ser amenazados, despedidos e incluso asesinados (Delgado, 2018; Nieto, 2019). El poder judicial ha dictado algunas sanciones ejemplares a políticos de alto nivel por actos de corrupción en América Latina. El caso Lava Jato es un excelente ejemplo de acción judicial contundente, a pesar de que se plantearon algunas críticas legítimas sobre las acciones de algunos jueces y fiscales, y de que algunas sentencias fueron revocadas (Lagunes y Svejnar, 2020; González-Ocantos et al., 2023). Otro ejemplo es la sentencia por cargos de corrupción de una ex presidenta de Argentina, que ocupaba el cargo de vicepresidenta en el momento de su juicio. Además, las condenas de altos líderes y los procesos judiciales en curso contra varios ex presidentes de Perú muestran que los políticos no pueden esperar una impunidad generalizada (Munck y Luna, 2022: 360-363).
El historial también muestra que existen riesgos distintivos asociados con ciertos comportamientos, como violaciones de las reglas democráticas, abusos de los derechos humanos y corrupción que involucra al crimen organizado. Por ejemplo, el ex presidente Alberto Fujimori fue sentenciado por abusos contra los derechos humanos que cometió antes y después de su autogolpe de 1992, y varios de los ministros de su gabinete que apoyaron este golpe también fueron sentenciados. El ex presidente brasileño Jair Bolsonaro ha sido inhabilitado para participar en elecciones por ocho años a raíz de sus acciones para socavar la confianza en la elección de 2022. El ex presidente peruano Pedro Castillo se encuentra actualmente en prisión por conspirar para cerrar inconstitucionalmente el congreso. Y el ex presidente hondureño Juan Orlando Hernández, sospechoso de ofrecer protección gubernamental a narcotraficantes a cambio de sobornos, fue extraditado a Estados Unidos pocos días después de terminar su presidencia.
El poder judicial no es lo suficientemente poderoso ni está lo suficientemente comprometido como para disuadir siempre a quienes podrían abusar de su poder. Este poder no responde de manera uniforme a algunas violaciones de la ley. Pero los políticos reciben muchas señales de que existen riesgos al cruzar algunas líneas.
Resumen
En suma, en los Estados semipatrimoniales, los agentes estatales y los políticos son propensos a participar en comportamientos colusorios, pero lo hacen de forma selectiva. Tal comportamiento afecta directamente los estándares democráticos. Las reglas de la democracia se tuercen con frecuencia. En ocasiones, incluso se rompen las reglas relativas a la toma de decisiones gubernamentales. Sin embargo, los políticos también enfrentan algunos límites, y los políticos racionales deberían darse cuenta de que, si bien tienen un gran margen de acción, si abusan del poder más allá de cierto límite, podrían enfrentar consecuencias por sus acciones. De hecho, especialmente si tienen en cuenta que los actores estatales tienen cierto poder para limitar y castigar los intentos de abolir la democracia, podrían concluir que los posibles costos de renunciar al poder son menores que los que pueden esperar si intentan aferrarse al poder de manera antidemocrática. Es decir, los Estados semipatrimoniales contribuyen directamente a la creación de democracias de baja calidad, pero también evitan que las democracias se quiebren.
El efecto indirecto de los Estados semipatrimoniales sobre la democracia
Los Estados semipatrimoniales también tienen un efecto indirecto sobre la democracia a través de su impacto en la provisión de bienes públicos y/o distributivos. Los Estados semipatrimoniales de América Latina reducen la probabilidad de que los políticos puedan cumplir sus promesas electorales y responder a las demandas ciudadanas (González, 2020: 16-18; Oliveros, 2021: 11-12). O, para hacer un comentario más matizado, las democracias de América Latina han tenido algunos éxitos al abordar desafíos fáciles pero no los difíciles, como la reducción de la desigualdad económica o la contención de la violencia criminal. Y el mal desempeño que se atribuye a los gobiernos, a su vez, tiene un impacto en la democracia a través de un mecanismo relacionado con los partidos y los líderes políticos: el oportunismo político.
Oportunismo político
El fracaso de los gobernantes en cumplir las promesas de campaña y las expectativas de los votantes respecto de lo que los gobiernos deberían cumplir dificulta que los partidos establezcan vínculos con los votantes basados en afinidades programáticas. Para que florezcan partidos representativos e institucionalizados, los votantes deben poder establecer alguna conexión entre los temas por los que votan y los resultados de las políticas públicas que impulsan los gobiernos. Y cuando los partidos decepcionan repetidamente a los votantes, se deja la puerta abierta para que los políticos aprovechen las críticas de que los partidos y sus líderes no representan a los votantes e intenten establecer una conexión más directa y sin mediaciones con los votantes. Así, los Estados semipatrimoniales favorecen el surgimiento de líderes personalistas en lugar del desarrollo de partidos programáticos que fortalecen a la democracia.
Pero el pobre desempeño de los gobiernos que funcionan a través de Estados semipatrimoniales también obstaculiza la consolidación de líderes personalistas que buscan hacer que la política dependa de sus preferencias individuales y que ponen en peligro la democracia. Los líderes personalistas que operan en democracia sólo pueden ganar fuerza y mantener su poder en la medida en que resuelvan los problemas de sus países. Y, dadas las dificultades de un desempeño sostenido en la entrega de bienes a la ciudadanía, regularmente enfrentan un desafío dentro de su propio partido.
Para mantenerse en el poder una vez que disminuye el apoyo popular, los líderes personalistas tendrían que recurrir cada vez más a medidas antidemocráticas. Sin embargo, es probable que esos líderes descubran que algunos antiguos aliados leales no están dispuestos a aceptar acciones, en particular el fin de elecciones competitivas, que cerrarían sus propias posibilidades de ganar poder mediante elecciones en algún momento futuro.
Es decir, un efecto de los Estados semipatrimoniales, el pobre desempeño de los gobiernos, abre la puerta al surgimiento de líderes personalistas pero también limita las posibilidades de consolidación de líderes personalistas. Y el mismo comportamiento oportunista que conduce al surgimiento de líderes personalistas resulta ser su perdición, ya que otros líderes se aprovechan de sus desgracias políticas y, de manera oportunista, toman medidas para avanzar en sus propias carreras políticas. De hecho, además de los controles sobre el poder de un líder personalista proporcionados por agentes estatales, es probable que dichos líderes se topen con una restricción más cercana a casa, dentro de su propio partido político.
Presidentes, partidos y la derrota de los titulares
Muchos patrones políticos en América Latina son consistentes con este argumento. Como muestran las encuestas de opinión pública, la aprobación de los presidentes latinoamericanos en el periodo contemporáneo tiende a disminuir gradualmente después de un periodo inicial antes de estabilizarse o aumentar al final del mandato (Carlin et al., 2018). Los ciudadanos latinoamericanos también tienen menos confianza en sus partidos y congresos que en todas las demás “instituciones” clave (Latinobarómetro, 2021: 63-72). Por lo tanto, gobernar países latinoamericanos es extremadamente desafiante y hay pocos momentos desde la ola de democratización en las décadas de los años ochenta y noventa que no puedan caracterizarse como tiempos difíciles.
Las consecuencias electorales de gobernar en tal contexto también son llamativas. En todas las elecciones democráticas celebradas desde 1980, los candidatos oficialistas perdieron regularmente frente a la oposición (ver gráfica 3). Más precisamente, el partido en el poder perdió 61.4% de todas las elecciones y sólo ganó una mayoría de las elecciones durante el auge de las materias primas de 2003-2014, una época en la que los presidentes tenían recursos considerables a su disposición (Mazzuca, 2013). En contra de la opinión de que la incumbencia política genera una ventaja importante, incluso insuperable, y que, por lo tanto, una vez que un líder personalista llega al poder, su posición está asegurada, el desempeño electoral de los candidatos oficialistas es un indicador de los desafíos generalizados que enfrentan los líderes gubernamentales.
Pero lo más revelador, en el sentido de que se refiere más directamente a cómo elaboran sus estrategias los políticos, es el comportamiento de los líderes personalistas frente a las limitaciones que enfrentan y la respuesta de otros políticos. Varios líderes personalistas a los que se les prohibió volver a postularse para la presidencia, o que optaron por no postularse para presidente, eligieron a dedo a miembros de su propio partido como candidatos con la esperanza de que pudieran mantener el poder detrás de la escena. Y esta medida generó preocupaciones de que serían el líder de facto del país, violando el espíritu de la Constitución y, peor aún, de que estarían así en condiciones de regresar legalmente al poder y, por lo tanto, perpetuar su dominio.
Sin embargo, los líderes personalistas han intentado, pero generalmente no han logrado, proyectar su poder en el futuro de esta manera. De hecho, en casos clave en los que los líderes eligieron a sus delfines políticos como una forma de mantener el poder, rápidamente aprendieron que sus designados buscaron desarrollar su propia base de poder como presidentes o que al menos no estaban dispuestos a actuar como títeres. Esto sucedió en Colombia con la selección de Álvaro Uribe como sucesor de Juan Manual Santos. Lo mismo pasó en Ecuador con el sucesor de Rafael Correa, Lenín Moreno, y en Bolivia con el heredero de Evo Morales, Luis Arce. También sucedió hasta cierto punto en Argentina con la elección por Cristina Fernández de Kirchner de Alberto Fernández para presidente (Andrews-Lee y Gamboa, 2022). Por lo tanto, estos líderes personalistas no buscaron permanecer en el poder rompiendo las reglas de la democracia y, aunque han tratado de eludir el espíritu de las leyes, han aprendido que otros políticos suelen ser tan oportunistas como ellos y deseosos de establecer su independencia política.
De vez en cuando han surgido en América Latina amenazas reales a la existencia de la democracia. El mayor peligro son los presidentes populistas poderosos que cuentan con el respaldo de la población incluso cuando doblan o rompen las reglas democráticas (por ejemplo, Fujimori, Chávez, López Obrador, Bukele). No obstante, si bien varios presidentes personalistas han logrado acumular un poder significativo y fueron ampliamente considerados una amenaza para la democracia, los límites de su poder también han sido evidentes (Weyland, 2022; Barrenechea y Vergara, 2023).
En otras palabras, para comprender la política democrática de América Latina es necesario analizar el papel del pobre desempeño de los gobiernos y del comportamiento oportunista de los políticos. Los líderes que parecen muy populares y todopoderosos en algún momento son propensos a pensar que las decisiones relativas a las instituciones del país y a su partido deben tomarse en función de sus preferencias individuales. Buscan centralizar el poder político y tratar a los políticos de su propio partido como subordinados, pero no pueden escapar a las consecuencias de gobernar a través de un Estado semipatrimonial. Y la mayoría de ellos se dan cuenta de que, una vez que su popularidad cae, sus esfuerzos por mantenerse en el poder mediante la manipulación abierta de las elecciones o a través de políticos que pueden controlar chocan con la ambición de otros políticos que ven, de manera oportunista, cualquier señal de debilidad como una ocasión para hacer avanzar sus propias carreras políticas.
Así, perdura la democracia y ocurre la alternancia en el poder. Sin embargo, esta última se debe en gran medida a la persistente incapacidad de los gobiernos para resolver problemas apremiantes y de los líderes políticos para formar partidos programáticos. En lo que puede ser visto como una paradoja, una debilidad de las democracias de América Latina, el pobre desempeño de gobernantes electos protege a estas democracias de fuerzas que podrían quebrarlas.
En resumen, un Estado semipatrimonial tiene un efecto indirecto sobre la democracia al afectar el desempeño de los gobiernos. Contribuye a una democracia de baja calidad, al obstaculizar el desarrollo de partidos representativos e institucionalizados. Sin embargo, limita el daño que los gobernantes pueden causar a la democracia. Los Estados semipatrimoniales dan lugar a comportamientos oportunistas, que se manifiestan tanto en el surgimiento de líderes personalistas como en la resistencia de otros políticos a que su propia ambición de poder sea descarrilada por el cierre de elecciones competitivas.
Conclusiones
Este artículo analizó el impacto del estado de la democracia en general y luego elaboró un argumento más específico sobre por qué los Estados semipatrimoniales característicos de América Latina explican, al menos en parte, las democracias de baja calidad pero duraderas de la región.
En términos más generales, se argumentó que el tipo de Estado -es decir, si es un Estado racional-legal weberiano, un Estado semipatrimonial o un Estado patrimonial- afecta a la democracia directa e indirectamente. El Estado impacta directamente a la democracia al determinar si los agentes estatales controlan el uso arbitrario del poder por parte de los gobernantes y, por lo tanto, disminuyen el costo para los gobernantes de transferir el poder a sus oponentes y reducen las oportunidades para que los gobernantes que no están dispuestos a aceptar la derrota electoral utilicen al Estado para perpetuarse en sus cargos. El Estado también actúa indirectamente sobre la democracia al influir en la institucionalización de los partidos políticos y en la probabilidad de que un gobernante que enfrenta la perspectiva de perder el poder pueda contar con apoyo en su partido para mantenerse.
América Latina fue subsumida bajo este argumento general. Dado que la región tenía Estados semipatrimoniales, con algunas variaciones, cuando se democratizó en las décadas de los años ochenta y noventa, se derivan ciertas expectativas teóricas para América Latina de este argumento general. Sin embargo, para explicar mejor el estado de la democracia en América Latina, este artículo teorizó dos mecanismos clave. Postuló que los Estados de América Latina son una causa de las democracias de baja calidad pero duraderas de la región, porque los Estados semipatrimoniales permiten la colusión selectiva de agentes estatales con los políticos y generan las condiciones que hacen que los políticos se comporten de manera oportunista.
Debido a la colusión de agentes estatales, los líderes democráticos de América Latina pueden torcer las reglas de la democracia e incluso cometer abusos de poder patentes en relación con la toma de decisiones gubernamentales. Sin embargo, dado que los agentes estatales imponen límites a lo que los políticos pueden hacer, los costos de renunciar al poder se moderan y la capacidad de resistirse a abandonar el cargo se ve constreñida. Además, el oportunismo político debilita la democracia al obstaculizar la formación de partidos institucionalizados, pero restringe aún más las acciones excesivamente antidemocráticas de los gobernantes. Por lo tanto, las acciones de los actores no favorecen un cambio en la dirección de una democracia de alta calidad, pero tampoco contribuyen a la eliminación de la democracia.
Este artículo presentó principalmente algunas ideas teóricas. Los aspectos empíricos del texto se introdujeron para aclarar sus ideas y mostrar la plausibilidad de sus argumentos. Por lo tanto, en el espíritu de este trabajo, las observaciones finales abordan dos implicaciones amplias.
Primero, este artículo ha argumentado que el Estado debe ser considerado como un factor clave en una teoría de la democracia. Los estudios comparados de la democracia han prestado mucha atención a la economía, la cultura y los aspectos político-institucionales de la democracia. Por ejemplo, los investigadores se han centrado con gran detalle en qué clases sociales son más propensas a apoyar o socavar la democracia. Se ha explorado qué actitudes y valores constituyen una cultura democrática. También se ha prestado considerable atención al papel del presidencialismo y de las instituciones consociacionales. De hecho, el papel de algunos de estos factores se ha debatido durante 60 años. En contraste, pocos estudios analizan la relación causal entre el Estado y la democracia.
Parte de la razón por la que dicha teorización no se ha considerado central es que muchas discusiones sobre el Estado y la democracia no los diferencian conceptualmente con suficiente claridad e incluso recurren a argumentos tautológicos (por ejemplo, que el Estado es una condición de la democracia porque, por definición, no hay democracia sin Estado). Sin embargo, como se argumenta aquí, el Estado puede distinguirse de la democracia y pueden articularse argumentos causales que vinculen al Estado con la democracia. Además, la plausibilidad del argumento de que el Estado es un determinante de la democracia es suficiente para indicar que se trata de una línea de investigación prometedora.
Por lo tanto, es clave que la investigación sobre la democracia rescate dos ideas weberianas básicas. Como argumentó Max Weber, la formación del Estado moderno fue un cambio tan trascendental como el desarrollo del capitalismo (Weber, 1979: 87-92; 2011: 263-264) y el Estado tiene un impacto causal sobre la democracia (Weber, 2011: parte IV, capítulo 7). Así es que es importante reconocer plenamente cuán transformador fue el surgimiento del Estado moderno y explorar las diversas formas en que los Estados han moldeado las perspectivas de la democracia.
En segundo lugar, este artículo ha tratado de mostrar que podemos escapar de la tendencia común a estudiar regiones como América Latina como desviaciones de modelos supuestamente universales construidos a la luz de la experiencia de las democracias occidentales. Este hábito mental se basa en la falsa creencia de que las naciones europeas ofrecen la clave para descubrir las condiciones generales que llevan a alcanzar y mantener la democracia. De hecho, debido al papel frecuentemente asignado a las teorías basadas en la experiencia occidental, no está claro qué es general y qué es específico en las teorías de la democracia. Y este hábito mental también genera una visión empobrecida de regiones como América Latina, que se analizan más en términos de las condiciones que faltan que en función de sus características distintivas (O’Donnell, 1996: 319-320; 2010: 9; ver también Mazzuca, 2021: 22, 26, 41-43).
Para contrarrestar esta tendencia generalizada en la literatura, este artículo primero incorporó a América Latina dentro de una teoría general y luego elaboró varios argumentos sobre las especificidades de América Latina. Es decir, ofreció una teoría que distingue y combina ideas tanto generales como específicas. Sin embargo, la lección de este análisis es más amplia.
Para mejorar nuestras teorías de la democracia, los numerosos supuestos específicos implícitos en teorías supuestamente generales deberían hacerse explícitos y las democracias en todas las regiones (incluido Occidente) deberían tratarse como casos especiales de una teoría general. En fin, para entender la democracia, es clave deshacerse de ciertas tendencias fuertemente enraizadas en las ciencias sociales.
