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Introducción
La participación social (PS) se ha promovido con vigor creciente desde finales del siglo XX en las políticas públicas latinoamericanas; muestra de ello son, en México, el Programa Nacional Solidaridad (1989-1995), Progresa (1995-2001), Oportunidades (2002-2013) y la Cruzada Nacional Contra el Hambre (2013-2018); en Brasil, Hambre Cero (2003-2011) y el Plan Brasil Sin Miseria (2011-2018) y las políticas de seguridad alimentaria recientes en las repúblicas de Cuba y Uruguay. En todas estas políticas, la PS se considera como una vía de acción ciudadana para intervenir en las acciones y en las decisiones encaminadas por los gobiernos, contribuir a la efectividad y la vigilancia de programas y proyectos y abatir problemáticas en torno a la carencia de alimentos o a la inseguridad alimentaria.
En el caso de México, en el sexenio 2012-2018 se intentó disminuir la carencia de alimentos y fomentar el desarrollo social inclusivo a través de los Comités Comunitarios (CC-CNcH), a fin de promover iniciativas y coordinar acciones entre beneficiarios de los programas sociales, la función pública, las organizaciones no gubernamentales y la población general, para mejorar la efectividad de la política pública (SEDESOL, 2017; DOF, 2013). En el proyecto administrativo federal 2019-2024, la política alimentaria dirigida por el organismo Seguridad Alimentaria Mexicana tiene como objetivo principal el impulso productivo en el sector agropecuario para asegurar el abastecimiento de alimentos básicos, armonizar las políticas del sector con el quehacer de la función pública y la participación de los productores y sus organizaciones (DOF, 2019a), lo cual suscita cuestiones en torno a los procesos de PS en las políticas públicas que requieren ser abordadas.
En esa lógica, en este artículo de revisión de literatura y de información pública oficial se presenta un estudio hermenéutico de índole sociocrítico acerca de las políticas públicas para el abastecimiento de alimentos básicos y la PS que interviene en estas, con el fin de hallar elementos o puntos de contraste entre Seguridad Alimentaria Mexicana y otras políticas latinoamericanas contemporáneas que han tenido mayor éxito relativo en el ramo.
La implementación de la política pública como acción pública y de participación social (PS)
Hoy en día prevalece la dialéctica en torno a la acción o intervención ortodoxa de los niveles de gobierno como proceso decisional de tipo racional, recursos/objetivos, en el que el orden técnico-científico se reduce a tomar la mejor decisión para administrar, delegar o gestionar con base en la información disponible. En este proceso, la función pública o los agentes gubernamentales actúan de manera instrumental cuando no se cumplen los objetivos de política y bajo una postura de regencia que adjudica las discrepancias a la realidad, a la naturaleza humana, y no al diseño de una política pública y sus lineamientos. Es así, sobre todo, si se tiene presente que son formulaciones con abstracción y conducción top-down monocriterio y con carácter centralizado, en el que se asume la inercia de las organizaciones y las movilizaciones de base como factores determinantes para el cambio social (Lascoumes y Le Galès, 2014).
A partir de las crisis económicas recurrentes de la década de 1970, se plantean distintas cuestiones desde la academia acerca de las posibles alternativas para reactivar a los gobiernos ante las crecientes demandas de la sociedad. Por un lado, las nuevas interpretaciones del ciclo de las políticas públicas que enfatizan la agencia de los actores sociales y gubernamentales, el papel de los arreglos institucionales -marcos normativos nunca perfectos-, en los que se requiere de un proceso de coordinación de actos, de grupos sociales e instituciones para alcanzar objetivos discutidos y definidos colectivamente, en un contexto de Estado que ha sustituido la intervención directa de este con gasto público y subsidio por marcos regulatorios y políticas públicas consensuadas con los civiles para resolver problemas de interés público. Mientras la gobernanza remite a las dinámicas multiactores que producen la estabilidad de una sociedad y de un régimen político, la orientación y la capacidad de este para suministrar servicios y asegurar su legitimidad.
En este sentido, la acción gubernamental se transforma en acción pública, como la política de gobierno en política pública, cuando en un espacio público o arena política confluyen los planes de intervencionismo racionalmente fundamentados ante actores o sujetos sociales activos que discuten, aceptan o rechazan la acción gubernamental. En este juego de actores se constituye la acción pública. Sin embargo, una evaluación de metas/resultados basada en una visión instrumental carece de una explicación coherente cuando las políticas públicas fallan, en virtud de que, por lo general, no incluyen en el análisis la agencia tanto de actores sociales como gubernamentales; ni es capaz de examinar el proceso de implementación, momento en que la burocracia “a nivel de calle” se relaciona con los actores sociales involucrados.
En esa tónica, una postura que explica la efectividad de una política pública es la libertad de acción, que trasciende la administración fundada sobre organigramas jerárquicos y principios de raciocinio estrechos y lineales; más bien, resalta los espacios de autonomía de actores, la capacidad de estos para desarrollar sistemas de acción fuera de los marcos formales, así como su propensión a movilizar sus capacidades para afirmar su autoridad en su ámbito particular. No obstante, por una parte, este enfoque rompe con las convencionalidades de una acción pública desinteresada, el voluntarismo político y las decisiones justificadas por el bien común; por otra parte, demuestra que no son suficientes los cambios normativos y legales para modificar los comportamientos y deja en evidencia tanto la inexistencia de un Estado homólogo e imparcial como la diversidad de grupos y de estrategias en todos los colectivos privados y públicos. Asimismo, “se muestra que existen influencias múltiples y procesos contradictorios que le restan racionalidad a las decisiones de gobierno, y quedan sujetas a situaciones sociales concretas y específicas” (Lascoumes y Le Galès, 2014, pp. 22-23), las cuales, en su mayoría, suelen presentarse como intervenciones reactivas, paliativas, o incluso como “improvisaciones del momento”.
Una política pública engloba algunos elementos básicos, a saber: 1) un interés o necesidad de carácter público; 2) acción(es) del gobierno orientada(s) al interés o necesidad, y 3) atención eficaz y eficiente. De estos surgen dos derivaciones, una de índole político (intereses, objetivos y beneficio social) y otra de tipo científico técnico (razonamiento técnico-causal). Ambas establecen los caminos para alcanzar lo deseado (Aguilar, 2010).
Por lo tanto, que un gobierno base su función en políticas públicas significa apego a la institucionalidad, la legalidad y la pluralidad, las cuales repercuten en la estabilidad y la gobernabilidad a largo plazo, pues un gobierno no puede regirse por ocurrencias. De tal forma:
[…] la política pública recoge las demandas de los sectores civiles y políticos, las traduce en objetivos y acciones legalmente compatibles, aprovecha el conocimiento, información y formas de organización que existen en una sociedad, e incluye el cálculo de los recursos públicos necesarios para alcanzar los resultados esperados (Aguilar, 2010, p. 30).
En consecuencia, gobernar es conducir la acción colectiva. Para ello se requiere la construcción de una política pública que no se reduzca a la acción de los gobiernos, sino que considere una amplia base horizontal asentada en la PS.
Este último postulado se apega a los principios de la gobernanza, sobre la cual se adoptan nuevos esquemas para gobernar y distintos modelos de control jerárquico, en los que se busca aumentar la cooperación e interacción entre el Estado y los actores no estatales para formar “redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”, y pasar de la autoridad jerárquica ortodoxa (vertical y descendente) a la acción colectiva (horizontal y ascendente). La acción pública toma en cuenta a los actores, los intercambios entre estos y el sentido que les dan a tales intercambios; pero también a las instituciones, las normas, los procedimientos que gobiernan el conjunto de interacciones, así como las representaciones colectivas. Así, la gobernanza puede considerarse una vertiente “de abajo hacia arriba” (bottom-up) cuando parte de los beneficiarios de los programas públicos, quienes muestran aprehensión sobre un marco de implementación y la realidad objetiva, que suponen obstáculos para ello (Lascoumes y Le Galès, 2014). De este modo, más allá del quehacer de la función pública, las prácticas cotidianas y específicas de la base social adquieren mayor relevancia en las políticas públicas.
Con esto, se entiende que la PS es el proceso colectivo en el que las diversas categorías sociales intervienen en todos los ámbitos de la vida social, que se materializa en la selección de alternativas u opciones y la toma de decisiones. Sin embargo, la PS puede ser, asimismo, un comportamiento social “políticamente orientado”. Por lo tanto, se refiere no solo a la relación de la “comunidad” con las instituciones formales del poder estatal, sino también a una complejidad mayor que abarca las esferas de la producción, la reproducción, la salud, la cultura, la economía, el ambiente, la alimentación, entre otros. Además, puede verse como una forma de compartir el poder de las decisiones bajo un “encuentro” entre grupos y actores y, en consecuencia, como la relación que construye el Estado con la sociedad. Este, observando las implicaciones políticas de las tensiones sociales, decide entrar de lleno en la organización de las clases trabajadoras por medio de las políticas de participación y en la cooptación de las clases populares mediante programas participativos, bajo el razonamiento de “darles algo qué hacer” para aminorar las inconformidades, reducir las tensiones sociales, involucrarlas en la resolución de sus propias problemáticas, establecer la corresponsabilidad en los procesos y disminuir la sobrecarga de tareas pendientes en la agenda pública, o incluso representar un indicio de retirada paulatina del Estado sobre los asuntos que requieren gasto social no recuperable y gasto por concepto de burocracia institucional. La participación existe en cualquier ámbito donde haya relaciones diferenciadas de poder para reconfigurarlas; entonces, pasa a ser una forma de acción política (Fadda Cori, 1990).
Las políticas públicas producen acción colectiva y efectos a partir de las herramientas de implementación (planes, programas y proyectos), que, por lo general, entrañan ambigüedades: objetivos imprecisos, intereses protegidos o contradictorios, medios asignados imprevisibles, mal reparto de competencias, etcétera. Por lo tanto, la implementación incluye un conjunto de actividades heterogéneas, de poca claridad y concisión, que combinan dinámicas internas a las organizaciones y un conjunto de negociaciones externas. Así, la capacidad para delegar y controlar las acciones de los esquemas organizativos resulta incompleto y propenso al entendimiento e interpretación de cada “agencia” o “agente” encargado de la operación.
El espacio de apropiación por parte de los actores de la implementación es vasto, a menudo poco estructurado y deja el campo libre a los juegos de poder discrecional internos. Estos actores establecen una dinámica de interacción con los representantes gubernamentales de las políticas tratando de adaptarse a las circunstancias o, al menos, aprovecharlas (Lascoumes y Le Galès, 2014).
Este punto de partida muestra un panorama general acerca de los fines que orientan a las políticas públicas participativas, en el que se busca plasmar la complejidad de las aproximaciones a la realidad desde su ámbito formal y el ciclo que las caracteriza. A continuación, se presenta un ejemplo de políticas públicas latinoamericanas para el abastecimiento de alimentos básicos con mayor éxito relativo que consideran o han incluido un componente de PS.
Derecho a la alimentación, desarrollo social y políticas públicas de seguridad alimentaria en Latinoamérica
El derecho humano a la alimentación es universal e inalienable para todas las personas y corresponde al Estado o a los Estados-Nación garantizarlo (ONU, 2021). Por esta razón, la mayoría de los países cuentan con leyes u ordenamientos dedicados a garantizar este derecho. Elaboran planes nacionales que contemplan la producción, distribución y acceso a los alimentos necesarios o requeridos para su población. De ese modo es como llegan a formularse las políticas públicas de seguridad alimentaria, es decir, que dirigen acciones específicas para cubrir el rubro, tomando en cuenta medidas de atención inmediatas, preventivas, correctivas o de manejo contingente o de índole diverso, como en el caso de las crisis económicas. Estas crisis son una causa importante de las carencias que propician el empobrecimiento del grueso de la población latinoamericana, que, en resumidas cuentas, disminuyen el acceso a los alimentos básicos necesarios y obligan a que los Estados intervengan mediante planes, programas, proyectos y estrategias (políticas públicas), a fin de corregir o estabilizar los desequilibrios generados por las crisis,1 como medidas que, a la vez, pueden resultar complementarias, sinérgicas o transversales.
A pesar de que las políticas públicas para el desarrollo social y las de seguridad alimentaria guardan diferencias desde su disposición, operación y evaluación, hay un claro efecto sinérgico entre estas, que es posible ver en distintas áreas.2 De este modo, pueden considerarse interactivas, pues, mientras las políticas públicas de desarrollo social tienen el fin esencial de mejorar el porvenir y propiciar condiciones de estabilidad social,3 las políticas de seguridad alimentaria se encuentran alineadas a la proveeduría de alimentos variados, de calidad y asequibles, procurando que el acceso a ellos sea universal, justo y equitativo, en razón de establecer medidas prioritarias de sustento ordinario para coadyuvar al bienestar integral de las personas.
Políticas sociales mexicanas incluyentes de apoyo alimentario
Algunas políticas sociales mexicanas de soporte a la seguridad alimentaria mediante la asistencia alimentaria de los sectores poblacionales más vulnerables y que han buscado ser incluyentes son las siguientes.
Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL, 1990-1994), que entregaba desayunos escolares y despensas, subsidiaba la leche y la tortilla y estableció tiendas de abastecimiento de productos de consumo básico a bajo costo en localidades rurales (DOF, 1988). La asistencia alimentaria estuvo centrada en el subsidio generalizado al precio de la leche (Programa de Abasto Social de Leche [PASL] de LICONSA) y la tortilla,4 y en menor medida a otros productos de la canasta básica como frijol, arroz, harina de maíz, trigo y sus derivados, huevo, lentejas, soya, azúcar, sal de mesa, entre otros. Cabe mencionar que, en cuanto a la proveeduría, los granos básicos (maíz, frijol, arroz y trigo) y la leche requeridos para el consumo de la población mexicana pasaron de ser abastecidos por la producción interna a se obtenidos del mercado externo, sin importar su procedencia.
En lo relativo a la PS en el PRONASOL, se conformaron los Comités de Solidaridad (integrados por beneficiarios) para “coordinarse con las autoridades gubernamentales y los demás sectores sociales” (Rojas-Gutiérrez, 1992, p. 442). Para el abasto local de alimentos básicos, se formaron los Consejos Comunitarios de Abasto (CCA) en las tiendas DICONSA,5 del Programa de Abasto Rural (PAR) (Fox, 1993; Fox, 1990). Los CCA fueron los encargados del funcionamiento y del suministro de las tiendas DICONSA y sus almacenes; fueron voceros de los beneficiarios(as), principal medio de vinculación entre beneficiarios(as) y la función pública del PAR, y fomentaron la PS.
En este programa, la PS se limitó a reuniones y asamblea de beneficiarios(as),7 a quienes se les informaba periódicamente acerca de las obligaciones adquiridas al integrarse al padrón de beneficiarios(as), tales como revisión médica a integrantes de sus familias, pláticas sobre hábitos saludables y medicina preventiva, alimentación y nutrición familiar, a las que tenían que asistir de manera obligatoria para continuar recibiendo las transferencias en efectivo.
Programa Oportunidades (2002-2012). Este continuó con la transferencia periódica de activos monetarios condicionados a las familias beneficiarias para que adquirieran una mayor cantidad y diversidad de alimentos (DOF, 2002), en complementariedad con el PASL y el PAR, aunque se suprimió paulatinamente el Programa de Subsidio a la Tortilla. Respecto a la PS, la dinámica fue igual que la de PROGRESA.
CNcH y PNMSH (2013-2018). En estos se mantuvieron las transferencias monetarias condicionadas (DOF, 2013; DOF, 2014) y se siguieron implementando el PASL y el PAR.
En el discurso oficial se ensalzó la inclusión social de PROSPERA (que integró vocales en cada localidad) y del Programa Comedores Comunitarios8 (conformó los Comités de Alimentación y los CC-CNcH). Los vocales y los comités de estos programas tenían el fin de representar a los beneficiarios, gestionar y vigilar los programas públicos, establecer la responsabilidad compartida entre gobierno y sociedad en la atención de las necesidades comunitarias; pero, en la práctica, la PS solo fue de tipo consultivo (Téllez Silva et al., 2022). No obstante, en el marco de acción local del Programa de Comedores Comunitarios hubo algunas pautas de apropiación por parte de las integrantes de los Comités de Alimentación al incorporar iniciativas en la organización, el servicio, el mantenimiento de la infraestructura y para la adquisición de diferentes insumos9 (no contenidos en las despensas mensuales que el programa proveía) para elaborar las dietas que se ofrecían en los comedores (Téllez Silva, 2018).
Políticas incluyentes de seguridad alimentaria en Latinoamérica
Se dice que hay seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana (FAO, 1996). Un dato que da una noción de cuan efectiva es o ha sido una política de seguridad alimentaria es el porcentaje de población en condiciones de pobreza extrema alimentaria o subalimentación en cierto periodo de tiempo. Las políticas de seguridad alimentaria que se consideran con un mayor éxito relativo en países latinoamericanos son las de Brasil, Cuba y Uruguay, debido a que en las dos décadas recientes han mantenido por debajo del 2.5 por ciento la prevalencia de la subalimentación entre el total de su población (véase el cuadro 1).
Cuadro 1 Porcentaje poblacional en condiciones de subalimentación en países latinoamericanos
| Prevalencia % | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| 2000-02 | 2010-12 | 2013-15 | 2016-18 | 2017-19 | |
| Argentina | 3.1 | 3.4 | <2.5 | 3.4 | 3.8 |
| Barbados | 6.5 | 4.8 | 4.4 | 4.5 | 4.3 |
| Belice | 5.9 | 6.9 | 7.8 | 7.5 | 7.6 |
| Bolivia | 27.9 | 23.3 | 17.3 | 15.6 | 15.5 |
| Brasil | 10.1 | <2.5 | <2.5 | <2.5 | <2.5 |
| Chile | 3.5 | 3.7 | 3.1 | 3.3 | 3.5 |
| Colombia | 8.8 | 12.2 | 7.3 | 5.5 | 5.5 |
| Costa Rica | 4,8 | 3.9 | 4.2 | 3.2 | 3.2 |
| Cuba | <2.5 | <2.5 | <2.5 | <2.5 | <2.5 |
| Dominica | 3.8 | 4.7 | 5.3 | 5.7 | 5.8 |
| Rep. Dominicana | 20.6 | 12.4 | 8.5 | 6 | 5.5 |
| Ecuador | 21.2 | 18.3 | 11.7 | 9.1 | 8.8 |
| El Salvador | 7.3 | 11 | 10.7 | 9.5 | 8.9 |
| Guatemala | 22.4 | 17.1 | 17.7 | 16.1 | 16.1 |
| Guyana | 6.7 | 7.4 | 6.5 | 6 | 5.5 |
| Haití | 53.2 | 48.2 | 48.3 | 48.3 | 48.2 |
| Honduras | 22 | 21.2 | 17.3 | 13.8 | 13.8 |
| Jamaica | 7.5 | 9.7 | 9.8 | 9.3 | 8.7 |
| México | 3.3 | 4.8 | 4.6 | 6.7 | 7.1 |
| Nicaragua | 27.6 | 20.2 | 18.8 | 17.1 | 17.2 |
| Panamá | 24.6 | 11.9 | 8.4 | 7.3 | 6.9 |
| Paraguay | 10.6 | 8.5 | 7.7 | 8.7 | 8.8 |
| Perú | 21.6 | 8.2 | 5.8 | 7 | 6.7 |
| San Vicente y Granadinas | 13.5 | 5.8 | 5.7 | 6 | 5.7 |
| Surinam | 12 | 7.4 | 7.7 | 8.4 | 8.1 |
| Trinidad y Tobago | 10.1 | 9.2 | 6 | 5.7 | 5.5 |
| Uruguay | 3.7 | <2.5 | <2.5 | <2.5 | <2.5 |
| Venezuela | 15.1 | <2.5 | 8.6 | 27.3 | 31.4 |
Fuente: FAO et al. (2020, p. 8).
Política de seguridad alimentaria de Brasil
Programa Hambre Cero o Fome Zero (2003-2011)
Este se centraba en atender la carencia alimentaria (ICB, 2001). Convocó la participación activa de la sociedad para sumarse a las iniciativas del gobierno y conformar los Comités Gestores10 para liderar iniciativas de contrarresto de las carencias sociales, vinculación de los beneficiarios de programas con pequeños productores locales, desarrollo de proyectos sociales, fomento del voluntariado, vigilancia social de programas, monitoreo del cumplimiento de actividades complementarias y convocatoria a nuevos beneficiarios (Del Grossi, 2012). En los cuadros 2 y 3 se resume esta política pública y sus programas emblema.11
Cuadro 2 Caracterización general de la política pública Hambre Cero
| Política | Programa(s) emblema | Tipo | Objetivos principales | Criterios de evaluación | Principales resultados |
|---|---|---|---|---|---|
| Hambre Cero | Bolsa familia | TMC | Complementar ingreso para mejorar acceso a alimentos | Percepción de beneficiarios(as)
|
|
| Tarjeta de alimentación | Cupones o saldo canjeable por alimentos |
|
Percepción de beneficiarios
|
|
|
| Hambre Cero | Programa de adquisición de alimentos | Fomento productivo | Promover la agricultura familiar Vinculación directa entre consumidores y pequeños productores
|
Percepción de beneficiarios(as)
|
|
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 3 Caracterización general de la PS en la política pública Hambre Cero
| Política | Programa(s) emblema | PS | Mecanismos de PS | Relevancia de la PS | Coordinación |
|---|---|---|---|---|---|
| Hambre Cero | Bolsa Familia | Operarios del programa y beneficiarios(as) | Reuniones para cotejo de asistencia | Dinámica clientelar | Función pública nacional y provincial |
| Tarjeta de Alimentación | Comités gestores y beneficiarios(as) | Reuniones para cotejo de asistencia | Dinámica clientelar | Función pública nacional y provincial | |
| Programa de Adquisición de Alimentos | Comités gestores y beneficiarios(as) | Asambleas periódicas | Coordinación de acciones | Función pública nacional, provincial e intermunicipal junto a los Comités gestores |
Fuente: elaboración propia.
Plan Nacional Brasil Sin Miseria o Brasil Sem Miséria (2011-2019)
Este buscó erradicar la pobreza extrema alimentaria (Ministerio de Desarrollo Social, 2011) ampliando la cobertura del Programa de Adquisición de Alimentos, el Programa Bolsa Familia (Campello y Mello, 2015; Campello et al., 2015) y la PS mediante los Comités Gestores Municipales. En los cuadros 4 y 5 se resume esta política.
Cuadro 4 Caracterización general de la política pública Brasil Sin Miseria
| Política | Programa(s) emblema | Tipo | Objetivos | Criterios de evaluación | Principales resultados |
|---|---|---|---|---|---|
| Brasil Sin Miseria | Bolsa Familia | TMC | Complementar ingreso para mejorar acceso a alimentos | Percepción de beneficiarios(as)
|
|
| Programa de Adquisición de Alimentos | Fomento productivo | Inclusión productiva rural Promover la agricultura en mujeres, indígenas y campesinos pobres Formar cooperativas para venta de productos agropecuarios al programa
|
Percepción de beneficiarios(as)
|
Compra de alimentos a mujeres, indígenas y campesinos pobres Participación económica de los(as) productores(as) más pobres Fomento de la agricultura de pequeña escala Se diversificó el inventario de productos disponibles |
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 5 Caracterización general de la PS en la política pública Brasil Sin Miseria
| Política | Programa(s) emblema | PS | Mecanismos de PS | Relevancia de la PS | Coordinación |
|---|---|---|---|---|---|
| Brasil Sin Miseria | Bolsa Familia | Operarios del programa y beneficiarios | Reuniones para cotejo de asistencia | Dinámica clientelar | Función pública nacional y provincial |
| Programa de Adquisición de Alimentos | Comités gestores municipales | Asambleas periódicas | Coordinación de acciones | Función pública nacional, provincial e intermunicipal junto a Comités gestores municipales |
Fuente: elaboración propia.
Política de seguridad alimentaria de Cuba
La libreta de abastecimiento, que es una política de distribución de alimentos normados y combustibles, inició como un sistema de control de la provisión de estos (GORC, 1962). Consiste en un registro para que las familias obtengan al mes cierta cantidad de alimentos y productos de primera necesidad a bajo costo (Fundora García, 2017). Así, permite asegurar una cantidad mínima de alimentos para niños(as), personas de edad avanzada, mujeres gestantes y requerimientos nutricionales especiales en caso de padecimiento de algunas enfermedades crónico-degenerativas.
A partir de la crisis económica y alimentaria que vivió esta república entre 1993 y 1995, la seguridad alimentaria pasó de ser prioridad a ser tema de seguridad nacional (PCC, 2011; Castro Ruz, 2007), por lo cual se adoptó un esquema de producción sostenible de alimentos (FAO, 2020) y se revitalizó al sector agropecuario mediante el fomento de la producción local, la agricultura familiar y campesina, el uso de tecnologías poco dependientes de insumos externos, maquinaria y tecnología importadas y la incentivación del mercado interno.
En ese sentido, la acción territorial se ha centrado en: a) el fortalecimiento de las unidades productivas del sector agroalimentario; b) la capacitación continua de unidades de producción beneficiarias de los programas y proyectos de asistencia técnica; c) el mejoramiento de la infraestructura técnica para las unidades productivas, y d) la sustitución de importaciones de productos básicos por incremento de la producción interna (FAO, 2021a). Para materializar un sendero hacia la autosuficiencia alimentaria a través del abastecimiento de alimentos que provee la producción local, ha utilizando estrategias como: 1) el aprovechamiento de tierras ociosas, ocupándolas con Unidades Básicas de Producción Cooperativa, productores y campesinos que producen alimentos básicos; 2) la producción agroecológica con baja utilización de insumos externos; 3) la obtención de un stock de productos indispensables;12 4) la regulación de precios y el fomento de la producción local a fin de evitar largas cadenas de distribución, intermediarios, acaparamiento y especulación; 5) la habilitación de concatenaciones productivas en el sector agropecuario, y 6) la promoción de la agricultura urbana, suburbana y familiar para fomentar la producción y la economía locales, con objeto de abaratar costos por concepto de transportación y distribución de alimentos, para establecer una cercanía relativa entre productor y consumidor, con miras a mejorar el abasto y la variedad de alimentos en el medio urbano.
Además, por su política social y económica, Cuba se ha caracterizado por una participación arraigada en su base social representada por los Consejos Populares, que han operado desde 1986 (García Brigos, 2015). Por lo tanto, esta participación es muy amplia y organizada; actúa de manera sinérgica y sincronizada con la función pública de los distintos niveles de gobierno; posee dinámicas de gestión y trabajo basadas en resultados, y en todo momento mantiene presentes los principios de austeridad, eficiencia, institucionalidad, integralidad y transparencia, así como la colaboración solidaria entre las personas. En los cuadros 6 y 7 se sintetiza esta política pública.
Cuadro 6 Caracterización general de la política de Seguridad Alimentaria de Cuba
| Política | Programa(s) emblema | Tipo | Objetivos | Criterios de evaluación | Principales resultados |
|---|---|---|---|---|---|
| Política alimentaria de Cuba | Libreta de abastecimiento | Subsidio | Distribución de los alimentos normados y combustibles | Cobertura de la población total | Asegurar un nivel mínimo de alimentación (en función de la disponibilidad de productos alimenticios) teniendo en cuenta los requerimientos nutricionales de niños, ancianos, gestantes y enfermos crónicos |
| Programa de Autoabastecimiento Municipal | Fomento productivo | Impulsar sistemas alimentarios sostenibles Incrementar y diversificar producciones Autoabastecimiento local | Seguimiento de objetivos y metas por parte de productores junto a función pública municipal y provincial | Base productiva organizada
|
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 7 Caracterización general de la ps en la política de Seguridad Alimentaria de Cuba
| Política | Programa(s) emblema | PS | Mecanismos de PS | Relevancia de la PS | Coordinación |
|---|---|---|---|---|---|
| Política alimentaria de Cuba | Libreta de abastecimiento | Función pública y beneficiarios(as) | Padrón de beneficiarios | Recepción pasiva | Función pública nacional, provincial y municipal |
| Programa de Autoabastecimiento Municipal | Organizaciones de productores | Comisiones, grupos de trabajo y seguimiento, asambleas para comunicar avances y resultados Consejos populares | Coordinación estratégica y cumplimiento de objetivos en función de metas de producción | Función pública nacional, provincial y municipal junto a organizaciones de productores y Consejos populares |
Fuente: elaboración propia.
Política de seguridad alimentaria de Uruguay
A pesar de no contar con una política de seguridad alimentaria oficial,13 este país es el principal referente latinoamericano en la materia porque cuenta con instituciones (respaldadas por un marco legal que define políticas, mecanismos e instrumentos para regular la gestión de programas y proyectos) articuladas y coordinadas (Fernández et al., 2015). Estas, articulación y coordinación, permiten conjugar herramientas tanto de seguridad alimentaria como de política social para apoyar de manera concreta a la población más propensa a la inseguridad alimentaria. Tal es el caso de los programas Tarjeta Uruguay Social, Cupón Canasta y otros de menor preponderancia integrados al Plan de Equidad (MIDES, 2021).
Para complementar esto, desde la producción y el abastecimiento de alimentos básicos se tienen tres líneas de soporte: 1) desarrollo rural e integración de la agricultura familiar a las cadenas de valor para favorecer el empleo digno y mejor remunerado para la población rural pobre (Cortelezzi, 2021); 2) sostenibilidad ambiental de la producción agropecuaria (Jones et al., 2019), y 3) alimentación saludable, inocuidad alimentaria (Alfaro, 2020) y sistemas agroalimentarios eficientes (FAO, 2021b). En los cuadros 8 y 9 se resumen estas políticas públicas.
Cuadro 8 Caracterización general de la política alimentaria de Uruguay
| Política | Programa(s) emblema | Tipo | Objetivos | Criterios de evaluación | Principales resultados |
|---|---|---|---|---|---|
| Política alimentaria de Uruguay | Cupón Canasta | Saldo canjeable14 | Percepción de beneficiarios(as) Número de beneficiarios al año | ||
| Uruguay Social | TMC | Complemento al ingreso familiar | Percepción de beneficiarios(as) | ||
| Programa Ruralidad | Fomento productivo | Fomento a la agricultura y ganadería sostenibles Incrementar y mejorar la producción agropecuaria | Revisión periódica de avances en función de metas y objetivos por parte de la función pública junto a los productores | Mejora en distribución y acceso de alimentos básicos |
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 9 Caracterización general de la ps en la política alimentaria de Uruguay
| Política | Programa(s) emblema | PS | Mecanismos de PS | Relevancia de la PS | Coordinación |
|---|---|---|---|---|---|
| Política alimentaria de Uruguay | Cupón Canasta | Operarios del programa y beneficiarios | Reuniones para cotejo de asistencia | Dinámica clientelar | Función pública nacional y departamental |
| Uruguay Social | Operarios del programa y beneficiarios | Reuniones para cotejo de asistencia | Dinámica clientelar | Función pública nacional y departamental | |
| Programa Ruralidad | Productores y sus organizaciones | Sesiones periódicas de las Mesas de Desarrollo Rural | Organización de productores, coordinación con la función pública en las propuestas estratégicas | Función pública nacional, departamental y municipal junto a las Mesas de Desarrollo Rural y organizaciones de productores |
Fuente: elaboración propia.
Participación social en las políticas mexicanas incidentes en la seguridad alimentaria
Algunos formuladores de políticas inclusivas, incluyentes, participativas o de gobierno abierto suelen denominarlas “políticas de nueva generación”. Estas pueden entenderse como aquellas que integran en su implementación a la base social participativa o la incursión activa de los beneficiarios, población objetivo o usuarios del apoyo, beneficio o servicio que brinda una política pública determinada.
Inicios de la inclusión en las políticas alimentarias mexicanas
Una política pionera en México y Latinoamérica fue el Sistema Alimentario Mexicano o SAM (1980-1982), que se puso en marcha para lograr la autosuficiencia alimentaria,15 contrarrestar la pobreza alimentaria extrema (SSP, 1980) y fomentar la participación activa de los beneficiarios para coordinar los programas de abasto social de alimentos básicos. No obstante, a pesar de que la participación social y comunitaria se consideraba un factor clave de apropiación social del SAM, no hay evidencia escrita de esa modalidad participativa en actas y minutas de asamblea, iniciativas, propuestas, proyectos o planes comunitarios concretos en torno al abastecimiento de alimentos básicos, la autosuficiencia y la seguridad alimentaria, lo cual puede deberse al poco tiempo que estuvo vigente.
La atención solidaria hacia los sectores populares
El PRONASOL, PROGRESA, Oportunidades y la CNcH-PNMSH fueron políticas sociales que promovieron la PS bajo denominaciones como participación popular, participación comunitaria, conversión de la pasividad de beneficiarios en participación activa o la apropiación social de los programas de asistencia alimentaria. De hecho, en el PRONASOL y en la CNcH-PNMSH se institucionalizó la PS asignando la figura de Consejos Comunitarios de Abasto y Comités Comunitarios, respectivamente, para encabezar proyectos, programas e iniciativas transversales de contrarresto a la pobreza alimentaria extrema y la inseguridad alimentaria.
Abastecimiento de alimentos por SEGALMEX y avances a mitad del sexenio 2018-2024
La descripción hecha en el apartado anterior sirve para mostrar que México no ha contado con políticas públicas de seguridad alimentaria plenamente esclarecidas, sino con herramientas de política pública abocadas a la ayuda o asistencia alimentaria que en la práctica se han mostrado como subsidio a productos de la canasta básica y transferencias monetarias condicionadas para complementar el ingreso familiar. Pero, en el contexto actual de transición administrativa y política, parece haber una variante con la instauración del organismo público descentralizado Seguridad Alimentaria Mexicana, que dirige una política que lleva el mismo nombre, cuya función central es abastecer alimentos básicos como maíz, frijol, trigo, arroz y leche, mediante programas de apoyo a la producción de pequeña y mediana escala, de acopio, distribución de alimentos básicos y de apoyo al bienestar de las comunidades más vulnerables (Cuenta Pública, 2020). Así, la política Seguridad Alimentaria Mexicana o SEGALMEX se orienta a cumplir los objetivos que a continuación se enuncian.
Favorecer la productividad agroalimentaria y su distribución en beneficio de la población más rezagada del país estableciendo precios de garantía a los productos agroalimentarios; coordinando la importación de productos agroalimentarios en caso de que no se cuente con abasto de estos; promoviendo la producción, acopio, abasto, distribución, suministro, industrialización y comercialización de alimentos básicos; propiciando la venta, distribución o, en su caso, importación de fertilizantes y semillas mejoradas; fomentando la creación de empresas por parte de los productores para dar valor agregado a los productos básicos, y cuidando que no falte el suministro a DICONSA y LICONSA (DOF, 2019a).
Promover la autosuficiencia alimentaria del país mediante apoyos a campesinos y pequeños productores, con préstamos en especie que serán sufragados al término del periodo de cosecha (DOF, 2021a). Asimismo, fomentar la participación de los campesinos, los productores y sus organizaciones (DOF, 2019a) para contribuir al bienestar de la población rural, el aprovechamiento del potencial de los territorios y los mercados locales (DOF, 2020a; SADER, 2020).
Para alcanzar dichos objetivos, el Programa Institucional 2020-2024 de Seguridad Alimentaria Mexicana establece una estrategia integrada por el Programa de Precios de Garantía para Productos Alimentarios Básicos (PPG), el Programa de Abasto Social de Leche (PASL) y el Programa de Abasto Rural o PAR (véanse los cuadros 10 y 11).
Cuadro 10 Caracterización general de SEGALMEX
| Política | Programa(s) emblema | Tipo | Objetivos | Valoración | Principales resultados |
|---|---|---|---|---|---|
| SEGALMEX | PPG | Estímulo y apoyo | Garantizar precio base a granos básicos y leche Incrementar la producción de granos básicos y leche | Cantidad de producto acopiado y número de beneficiarios |
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| PASL | Subsidio | Mejorar el acceso del producto lácteo a infantes y población vulnerable | Número de beneficiarios |
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| SEGALMEX | PAR | Subsidio | Mejorar el acceso a la Canasta Básica Alimentaria en la población marginada | Número de beneficiarios |
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Fuente: elaboración propia.
Cuadro 11 Caracterización de la PS en SEGALMEX
| Política | Programa(s) emblema | PS | Mecanismos de PS | Relevancia de la PS | Coordinación |
|---|---|---|---|---|---|
| SEGALMEX | PPG | Operarios del programa y beneficiarios | Pertenencia a padrón de beneficiarios | Dinámica clientelar | Función pública nacional y estatal |
| PASL | Operarios del programa y beneficiarios | Pertenencia a padrón de beneficiarios | Dinámica clientelar | Función pública nacional y estatal | |
| PAR | Operarios del programa y beneficiarios | Pertenencia a padrón de beneficiarios | Dinámica clientelar | Función pública nacional y estatal |
Fuente: elaboración propia.
El Programa de Precios de Garantía para Productos Alimentarios Básicos (PPG) tiene como fin la compra y el pago directo de maíz, frijol, trigo, arroz y leche a productores que llevan sus productos a los centros de acopio. Este programa es el más importante en cuanto al abastecimiento de alimentos básicos, pues estipula un precio base o de garantía16 (SADER, 2021; DOF, 2021b; DOF, 2021c; DOF, 2020b; DOF, 2019b) que protege (en cierta medida) la oferta de alimentos en el mercado, con lo cual se evita el acaparamiento y la especulación y se otorga una estabilidad relativa al ingreso de campesinos, pequeños y medianos productores. Al mismo tiempo, con el acopio y el manejo de la cadena de distribución, SEGALMEX influye en los precios de estos alimentos básicos al público en general, con lo que se evita la inflación de precios hacia el consumidor final, exceptuando los procesos que generan alto valor agregado.
En el esquema del PPG se han acopiado hasta 793 219 toneladas de maíz y 52 725 de frijol, con lo cual se ha beneficiado, respectivamente, a 55 578 y 6 198 productores de pequeña escala. Asimismo, se han entregado estímulos monetarios para la producción a mediana escala de maíz, trigo, arroz y leche17 (Cuenta Pública, 2020). No obstante, no se muestran las dinámicas participativas y la apropiación del programa por parte de la base social productiva y sus organizaciones más allá de su empadronamiento, solicitud de entrega del producto a los centros de acopio y posterior recepción de pago o estímulo, según sea el caso.
El Programa de Abasto Rural (PAR) fue diseñado para abastecer productos de la Canasta Básica Alimentaria18 a bajo costo a la población marginada (DOF, 2020c). Este ha operado por más de 40 años a través de las tiendas DICONSA. Cuenta con una amplia aceptación porque en su establecimiento, operación y monitoreo participan figuras de representación local,19 por un estímulo en especie. Pero, puede facilitar, de algún modo, la identificación de prioridades y la mejora de la atención de las necesidades de abastecimiento de alimentos básicos.
El Programa de Abasto Social de Leche (PASL) consiste en un apoyo adicional al consumidor que adquiere el producto lácteo en las tiendas DICONSA y LICONSA (DOF, 2020d). Ha operado por casi ocho décadas, y cuenta con una cartera de beneficiarios(as) creciente.20 Concentra vastos recursos públicos.21 Este programa permite observar algunas condiciones crónicas: por un lado, el tratamiento asistencial de tipo “paternalista” de los gobiernos hacia las carencias sociales básicas mediante apoyos alimentarios y subsidios; por otro lado, la dependencia social hacia el abasto que proveen programas de este tipo y el aumento de la carencia monetaria22 (o quizá el parasitismo social) en los hogares que recurren al subsidio de la leche. Evidentemente, se intuye que algo similar ocurre con el PAR.
Discusión
La importancia que se le adjudica a la PS en las políticas públicas devela que los Estados y sus aparatos operativos requieren ser complementados con la acción y las iniciativas que emergen desde la base social como un elemento de proximidad a las condiciones que ponen a prueba la institucionalidad centralizada y la rigidez que anidan en la función pública. Con la concreción de esta complementación se dará pie a nuevas formas de coadyuvar a la democracia, la gobernanza, la gobernabilidad, la cohesión, la corresponsabilidad, el consenso y la estabilidad social, a través de la praxis de pautas de gobierno abierto y el fomento de la participación.
Las políticas aquí abordadas evidencian que en las políticas públicas latinoamericanas hay una vertiente de inclusión de la población objetivo en los planes, los programas, los proyectos y las estrategias, a fin de resolver déficits, problemáticas y necesidades básicas. En este sentido, el rubro que atiende el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria no es una excepción. El análisis se enfoca en las políticas alimentarias o de seguridad alimentaria que han tenido mayor éxito relativo en los últimos años, para integrar un marco de referencia que haga posible contrastarlas con la política de Seguridad Alimentaria Mexicana, particularizando el componente de PS estudiado en todas ellas.
A partir de ello, se observa la complementariedad entre las políticas sociales y las políticas de seguridad alimentaria. Aunque también se analiza la disposición compensatoria, clientelar y centralizada de las políticas alimentarias de corte social, que, a pesar de ser formuladas con base en principios de inclusión, integralidad y transversalidad, en su implementación mantienen criterios predominantemente descendentes (políticas gubernamentales de carácter centralista), lo cual puede ser un punto que reconfigurar en las políticas alimentarias y sociales analizadas.
Por otra parte, las políticas de seguridad alimentaria con mayor éxito relativo y con mejores resultados en relación con el porcentaje poblacional en condiciones de pobreza extrema alimentaria muestran una mayor apertura hacia los productores(as) y sus organizaciones. Esta apertura ofrece indicios de una correlación causa-efecto positiva entre la participación de la base social y los efectos de esta en la implementación de las políticas públicas.
Asimismo, entre más consolidada u organizada sea la participación, los efectos de esta mejoran, como en el caso de las políticas alimentarias de Brasil, Cuba y Uruguay. En estas hay presencia de los Comités de Gestión Municipal, Comités Populares y Mesas para el Desarrollo Rural, respectivamente, en los cuales intersectorialmente confluyen actores, es decir, personas que intervienen desde las diferentes líneas que convergen en el rubro, tales como la gestión de los recursos para la sostenibilidad productiva, bienestar social, economía, innovación y tecnologías, nutrición y salud, la educación, el trabajo, la complementariedad de “géneros”, entre otros.
En cuanto a SEGALMEX y su eje estratégico, la evidencia deja ver áreas de oportunidad en torno a la PS al mantener dinámicas de tipo clientelar en los principales programas que los conforman. En lo que se refiere al quehacer de la PS respecto a los avances que se han hecho hasta el momento, es decir, si esta ha tenido o no una respuesta positiva, es necesario dilucidar cómo se traduce la PS en el marco de las iniciativas, las propuestas y las metas, si acaso esta se ha apropiado de la política; cuáles son sus alcances, limitaciones o su prospectiva en lo que resta del periodo de gobierno (o más allá de este); incluso, cuáles indicadores o elementos son considerados para valorar la PS y correlacionarla con los efectos mostrados hasta el momento por la política, o sea, en función de las acciones y los resultados.
Esto último supone otra línea de análisis complementario de este tipo de estudios, pues asignar un papel crucial a la PS en el marco de la formulación de las políticas no parece ser suficiente, considerando los esquemas de política inclusiva que se han ensayado en México desde hace varias décadas. Por lo tanto, es necesario conocer las formas o los procedimientos con que esta incide en las herramientas de política pública, y partir de los mecanismos con que cuentan o proponen los(as) beneficiarios(as) o sus figuras representativas, para calificar y valorar su quehacer en contextos territoriales específicos, como una manera de contribuir al hábito (y cultura) de retroalimentación y superación, así como fortalecer y mejorar la participación.
Conclusiones
El abastecimiento de alimentos básicos requiere de una visión estratégica que incluya las medidas para acceder a los alimentos de manera eficiente, la demanda neta de una población determinada, las fuentes de suministro más próximas (producción local), la disposición para el consumo final (acondicionamiento, procesamiento o industrialización) y la distribución (líneas de distribución y suministro) de un producto básico para la alimentación. Por lo tanto, las políticas públicas analizadas tienen, en mayor o menor medida, diferentes limitaciones en los componentes que el proceso conlleva.
Asimismo, en las políticas públicas en estudio, la PS es considerada como sinónimo de inclusión social, y se asume (en lo escrito y el discurso) que esta ocurre sin lugar a dudas y de acuerdo con las expectativas. Sin embargo, son pocas las evidencias oficiales de la acción de la base social en la implementación de las políticas públicas y son prácticamente inexistentes los estudios sobre la PS en todas estas políticas, en específico en las formas en que se manifiesta desde los diferentes grupos de base social. A pesar del relativo efecto positivo que las políticas han tenido, no se esclarecen los procedimientos participativos concretos, las particularidades de estos, las iniciativas territoriales, los retos y el afrontamiento de estos, ni la evolución que han tenido. Esto es un vacío considerable si se toma en cuenta que el efecto replicador de un proceso exitoso depende de conocer y aprender el modo en que se prepara el terreno para encarar las dificultades y problemáticas, para transformarlas en experiencias que sumen a la capacidad de resolución y progreso y, desde luego, a la apropiación social de las políticas.
Las políticas públicas “de nueva generación” hacen de la PS un pilar fundamental de su implementación, que requiere ser analizado, caracterizado y retroalimentado con objeto de coadyuvar a su propósito de transformar de modo positivo la realidad. En consecuencia, se vuelve imprescindible el diseño de aproximaciones para un “reconocimiento clínico” de las políticas públicas desde sus principios teóricos y metodológicos, sobre todo si se toman en cuenta escenarios, eventualidades o condiciones imprevistas que influyen en estas, como pueden ser las crisis socioeconómicas, el cambio climático y los recursos naturales, periodos de contingencia o transiciones administrativas y políticas. Por lo tanto, estudios de esta índole son adecuados para matizar la realidad con miras a interpretar los procesos de PS en los que esta se presenta, es decir, mirándola desde su contexto y retroalimentarla sin perder de vista sus particularidades (Téllez Silva et al., 2018).
En México, a pesar del interés histórico por lograr la autosuficiencia alimentaria para mejorar las condiciones nutricionales (y de vida) de la gente, las políticas conocidas no contaban con una visión integradora y con la posibilidad de implementar planes y programas desde un enfoque sistémico que vincule el abasto alimentario con las políticas sociales y económicas. En las políticas públicas se percibe una tenue tendencia transformadora, aunque la alternancia política no ha significado trascender las políticas centralistas, descendentes y clientelares que han persistido desde hace varias décadas. Esta intrascendencia revela la necesidad de reconfiguración y mejora ante las circunstancias actuales de afectación de la producción nacional de cultivos básicos por efecto del clima, dependencia del mercado exterior23 e inflación de precios de los productos de la canasta básica, que muestra un marcado acentuamiento.24
Desde la perspectiva general de este análisis, el abastecimiento de alimentos básicos guarda cierta complejidad conceptual y operativa. No obstante, algunos elementos auxiliares para mejorar la comprensión de este en el marco de las políticas públicas y en la implementación de estas son la diversidad de alimentos que integran la canasta mínima diaria o semanal que un hogar promedio consume; el salario promedio requerido para que un hogar cuente con la canasta mínima diaria o semanal que consume; los medios (tenencia de la tierra, componente social, infraestructura y tecnologías) y las formas de producción, distribución, inocuidad y sanidad; las líneas de suministro por las que los consumidores acceden a los alimentos básicos en su entorno inmediato para su dieta ordinaria, y la trazabilidad (ciclo de vida) de algunos alimentos (como en el caso de algunas políticas públicas de Uruguay).
Todas las políticas estudiadas refieren algunos de estos conceptos. Sin embargo, las medidas que contemplan para realizar acciones o tomar medidas en observancia de su integralidad tienen diferentes retos. Por ejemplo, el caso de Brasil, que obtiene maíz y soya transgénicos para satisfacer la demanda interna de granos básicos, pero que requieren insumos dañinos para los humanos y los ecosistemas aledaños. Asimismo, en general, la expansión de la frontera agrícola en zonas de reserva forestal o selváticas; el incremento del consumo de agua para aumentar la producción de alimentos en todos los países latinoamericanos (y del mundo), o la eutrofización del agua y la erosión de suelos generadas por los sistemas intensivos de producción agropecuaria ante la demanda creciente de alimentos por parte de la población humana.
Obviamente, todavía no es posible hablar de una política alimentaria participativa ideal, ni de cualquier otro sector. Pero, con el fomento de la PS es posible que haya una línea promisoria hacia la horizontalidad democrática, el fortalecimiento de la legalidad, la pluralidad consensual, el diálogo directo entre la base social, la función pública y los distintos niveles de gobierno. La confluencia entre las vertientes ascendente y descendente de la política, la descentralización, la cogestión, la transparencia y la apropiación social de la(s) política(s) permitirán una orientación hacia la madurez de la ciudadanía, hacia modelos políticos asentados en la democracia participativa y hacia la forja de sociedades más progresistas.
Reflexiones en torno al análisis
Los insumos de los que depende la alimentación de los mexicanos son diversos25 si se observan los territorios que conforman el país. Sin embargo, la dieta del ciudadano promedio está basada en ocho productos: maíz, frijol, arroz, algunas legumbres, trigo, leche, huevo y carne de pollo. Por lo tanto, la demanda y la producción de estos en la esfera nacional son las más importantes, y su fomento preponderante desde las políticas públicas puede justificarse en ello.
Pero, en contraste, se sabe que México es uno de los principales centros de origen y distribución de cultivos indispensables para la alimentación humana en el continente y el mundo. No obstante, ninguna política pública federal en la historia del país ha atendido de manera prioritaria e integral los cultivos nativos, ni ha considerado de modo suficiente los aportes de las especies que forman parte de la agrobiodiversidad local con uso alimentario, con valor culinario o de aprovechamiento tradicional para los grupos humanos de cada territorio, incluyendo los de condición endémica.
La complejidad es mayor, y la desatención de todos estos procesos desde las políticas públicas es todavía más evidente, si se toma en cuenta que la seguridad y la soberanía alimentarias dependen de una vasta diversidad de cultivos nativos, entre los que se encuentran especies botánicas de gramíneas (como las 64 distintas líneas madre de maíz o “razas”, los cultivares locales y los cruzamientos entre estos), leguminosas (líneas madre de frijol, lenteja, chícharo, garbanzo, ejotes), hortalizas (calabazas, tomates, jitomate, amplia diversidad de chiles), verduras semidomesticadas o verduras silvestres de propagación selectiva (como los quelites), cactáceas (nopales y tunas, biznagas, magueyes de uso gastronómico) y frutales (higo, tejocote, capulín, durazno y aguacate). Estos se mantienen viables gracias a la diversidad de sistemas de producción, desde los ancestrales, tradicionales y de uso semi-intensivo hasta los esquemas extensivos de producción industrial, acompañados por dinámicas sociales de aprovechamiento familiar, campesino y agroempresarial.
La dependencia agronómica, alimentaria y económica de un reducido grupo de cultivos (como la promovida en el PPG respecto al maíz blanco, frijol bayo y negro, arroz y trigo cristalinos) y la presión por la competencia y suplantación entre cultivos por la sobrevaloración de unos y subvaloración de otros generan sobreaprovechamiento (“explotación o aprovechamiento irracional”) de recursos como el suelo, el agua y el vigor biológico de los germoplasmas. Este sobreaprovechamiento puede ocasionar diferentes tipos de agotamiento y escasez, así como acentuar las desigualdades, las desposesiones y las pugnas entre los grupos humanos que aprovechan todos esos activos, además de afectar la producción tradicional, familiar y campesina, principalmente.
