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Introducción
Desde el año 2016 y luego de numerosos proyectos que impulsaron su sanción, la Argentina cuenta con la ley 27.275, que garantiza el Derecho de Acceso a la Información Pública. Éste constituye uno de los pilares fundamentales del funcionamiento democrático y no puede ser separado del derecho humano de dar y recibir informaciones.3 Sin embargo, existiría un “mandato tácito”4 en el ejercicio del derecho a la información mediante el cual el público delega su facultad de investigar, recibir y difundir informaciones y opiniones en los periodistas y las empresas de medios. Dicho mandato abre nuevos interrogantes en la práctica periodística actual, signada por la reconversión que inauguró la era digital.5
Por un lado, las audiencias se alejan cada vez más del papel y consumen información de manera diversificada y, por el otro, dentro de las redacciones se producen modificaciones constantes en los perfiles profesionales, las estructuras organizacionales y el modelo de negocios. En ese contexto, surgen nuevas experiencias como el periodismo de datos, que se caracteriza por procesar grandes volúmenes de informaciones y presentarlas a las audiencias en formatos distintos a los usualmente empleados por la prensa gráfica.
El presente artículo se propone reflexionar acerca de la ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública, en términos de sus posibilidades y limitaciones cuando es ejercido por el periodismo. Para ello plantea, por un lado, un abordaje descriptivo que recupera los lineamientos teóricos y la legislación vigente, así como también el estado actual de la aplicación del derecho bajo análisis. Por otro lado, articula un enfoque exploratorio que aborda, a modo de ejemplo aplicativo, “El Abridor” de Chequeado, un medio argentino especializado en fact-checking o verificación del discurso público. El trabajo recurre a entrevistas a especialistas y recupera los resultados de una encuesta realizada por la Unidad de Opinión Pública (UOP). Concluye que no debe sobredimensionarse el papel del periodista y resalta que es obligación del Estado garantizar los recursos necesarios para que cada persona pueda ejercer su derecho a buscar y recibir informaciones diversas, y a comprenderlas sin precisar de actores intermedios.
Lineamientos teóricos y legislación vigente
En una sociedad democrática, el acceso a la información pública es un derecho fundamental que se asienta y es ampliamente reconocido en el derecho internacional,6 puesto que “integra y presupone la existencia del Derecho a la Información”.7 De acuerdo con lo que plantean Diego de Charras, Luis Lozano y Diego Rossi,8 este derecho se relaciona con otros principios como la libertad de opinión, de expresión y de prensa, pero ninguno de ellos equivale en sí al derecho a la información, puesto que éste es un término de mayor alcance, resultado de un proceso complejo de evolución política y jurídica.
Estos autores marcan un punto de inflexión en el siglo XX, cuando la información se convirtió en un derecho humano cuyo titular era el público y ya no el Estado ni los empresarios de prensa. En esta etapa señalan la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) como un “suceso jurídico fundacional”.9 En el artículo 19 de dicho documento, se reconoce que la libertad de expresión es un derecho humano y se señala que éste incluye “el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.10
Su introducción como derecho positivo en la Argentina se produjo a través de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), adoptada en 1969 por los países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), y ratificada en el nivel nacional por la ley 23.054 en marzo de 1984.11 En su artículo 13, establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión” y que éste “comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”.12 Asimismo, la Convención condena cualquier tipo de restricción -ya sea directa o indirecta- a su ejercicio.
Por otra parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966 y aprobado en el país mediante la ley 23.313 de 1986,13 también dispone que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión” y que “este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”.14 Además, impone a los Estados que adopten medidas para el cumplimiento efectivo de este derecho. Recién en 1994, las declaraciones y pactos mencionados adquirieron jerarquía constitucional,15 mediante el artículo 75, inciso 22 de la reforma de la Constitución Argentina.
Para aportar algunos elementos teóricos que permitan afinar la conceptualización y los alcances del acceso a la información, Víctor Abramovich y Christian Courtis16 diferencian dos líneas conceptuales. Una de ellas se enfoca en el acceso a la información como un derecho individual y la otra lo define como un derecho colectivo. La última considera su carácter de bien público, es decir, concibe, por un lado, que acceder a información en poder del Estado puede robustecer el debate de las ideas, y, por el otro, que dicha información puede usarse como un mecanismo de control institucional.
Los autores destacan que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo -a pesar de la redacción del Pacto de San José de Costa Rica- un concepto amplio de la libertad de expresión, que “abre canales para la interpretación de la libertad de información en un sentido que se acerca al derecho de acceso a la información”.17
La Opinión Consultiva 5/85, del 13 de noviembre de 1985, marca un punto importante en esta dirección, ya que señala que la libertad de pensamiento y expresión tiene un carácter y alcance especial: “requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento […] pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno”.18 Enfocándose en el rol que les compete a los Estados, Damián Loreti y Luis Lozano19 destacan que dicha afirmación evidencia que el derecho a la libertad de expresión no es declamativo, es decir, que el Estado no sólo debe abstenerse de censurar, sino que debe garantizar los medios para hacer efectivo su ejercicio.
En este recorrido también se destaca la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, de 2002, en la que se señala que: “el acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos” y que “los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho”.20 Asimismo, el Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de 2002 convoca a los Estados a generar normativas que favorezcan el acceso a la información y argumenta que “la falta de acceso a la información coloca indiscutiblemente a los sectores más carenciados de la sociedad en una situación de vulnerabilidad”.21
Por último, cabe destacar respecto al papel del Estado que, en 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sentó un precedente en el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, ya que, por primera vez, un tribunal internacional se pronunció sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública. La Corte recurrió al artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para señalar la protección del derecho de toda persona a solicitar el acceso a la información bajo la órbita del Estado. Asimismo, destacó su obligación positiva de suministrar información e hizo hincapié en que brindarla “puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla”.22
Escenario nacional
En un intento por reponer el proceso de sanción de la ley Derecho de Acceso a la Información Pública, Wanda Fraiman23 identifica un escenario previo en el cual se presentaron en el Congreso más de veinte proyectos que buscaban tratar una normativa de este tipo. Sin embargo, advierte que el Parlamento discutió iniciativas legislativas sobre esta materia en sólo dos instancias anteriores a la que finalmente culminó con la sanción de la ley en el año 2016. Ésta apenas fue reglamentada un año más tarde.
Siguiendo el recorrido planteado por la autora, el primer anteproyecto de ley nació como una propuesta de la Oficina Anticorrupción (organismo dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), en coordinación con el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Dicho anteproyecto ingresó a la Cámara de Diputados en el 2002, pero perdió estado parlamentario. En el 2010 se reinició el proceso, pero también caducó a fines de 2012.
Probablemente el avance más significativo en el escenario anterior a la ley fue la sanción del Decreto 1.172 de Acceso a la Información Pública24 que se dictaminó en 2003 durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007). Dicho decreto estableció pautas para solicitar información al Poder Ejecutivo Nacional; creó herramientas para promover la participación pública y la transparencia de la gestión,25 e impulsó su ingreso en la agenda de la Justicia.26
Retomando las líneas conceptuales propuestas por Víctor Abramovich y Christian Courtis,27 podría argumentarse que la normativa actualmente vigente surgió en la Argentina desde una perspectiva más cercana a aquella que conceptualiza el acceso a la información como un derecho colectivo. Wanda Fraiman28 destaca el papel protagónico de las organizaciones de la sociedad civil desde la sanción del decreto 1172. Sin embargo, advierte que se priorizaron aspectos vinculados con la transparencia gubernamental, en detrimento de la construcción colectiva del ejercicio del derecho en cuestión.
El gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) realizó la presentación de la propuesta que finalmente terminó en la sanción de la ley 27.275. Desde su campaña, el exlíder de la alianza Cambiemos había vinculado la promoción de una normativa que garantizara el acceso a la información con “la rendición de cuentas” y la “ética pública”.
Para Wanda Fraiman29 este planteamiento alejaba el origen de la normativa de la promoción de la participación social, necesaria para que los actores sociales -especialmente los más vulnerables- pudieran plantear sus demandas. En este sentido, el presente trabajo abona al planteamiento realizado por Damián Loreti y Luis Lozano cuando señalan que “el ejercicio efectivo de este derecho excede su utilización como herramienta para combatir a la corrupción. Es necesario comprender que se trata de un instrumento sustantivo para el ejercicio y goce de derechos sociales, económicos, culturales y de incidencia colectiva”. 30
En ese sentido, la ley de Derecho de Acceso a la Información Pública sancionada finalmente en 2016 creó en la Argentina la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP) como ente autárquico con autonomía funcional en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Su objetivo es garantizar -y no sólo controlar- el ejercicio de este derecho. Así, por ejemplo, debe prestar asesoramiento sobre las solicitudes de información pública, colaborar en direccionar el pedido de la misma, refinar la búsqueda y elaborar criterios orientadores e indicadores de mejores prácticas para los sujetos obligados,31 entre otras competencias.
Sin embargo, Eduardo Bertoni, titular de la AAIP (2017- actualidad), reconoció que existe poca difusión y un bajo ejercicio de ese derecho por parte de la ciudadanía.32 Una serie de encuestas realizadas telefónicamente por la Unidad de Opinión Pública (UOP) a 4 400 personas argentinas en abril de 2019 arrojó que sólo 39% de la ciudadanía conoce o escuchó hablar sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública y únicamente 13% de los encuestados lo ejerció alguna vez. Aun así, 60% lo consideró como un derecho “muy importante”.33
En una entrevista realizada para este trabajo, la directora de Políticas de Información Pública de la AAIP (2018 - actualidad), Ana Pichon Rivière, destacó que “es muy difícil ejercer un derecho que no se conoce” e indicó que, dentro de las acciones que se llevaban a cabo, “se están generando guías en formatos claros y accesibles, se desarrolló cartelería y folletería […], se diseñaron campañas en redes sociales y este año [2020] se pretende hacer campañas de mayor alcance”.
Como se mencionó al inicio, el presente trabajo abona a la idea de que existe un “mandato tácito” por el cual el público, como titular del derecho a la información, delega en los periodistas su facultad de investigar, recibir y difundir informaciones y opiniones.34 En ese marco, se vuelve relevante revisar cuál es el vínculo que se establece entre periodismo y ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Periodismo y acceso a la información pública
El Estatuto del Periodista Profesional (ley 12.908) establece que los profesionales de prensa tienen el derecho de “acceso libre a toda fuente de información de interés público”.35 Esto coincide con una tendencia frecuente dentro de las prácticas periodísticas: la mirada de las fuentes oficiales -que pertenecen a alguno de los tres poderes del Estado- suele tener el acceso asegurado tanto a los periodistas como a los contenidos noticiosos.36 Según algunos autores, estas fuentes aportan credibilidad a la noticia y legitimación al discurso.37
Sabrina Battilana, Germán Emanuele y Adriana Amado38 sostienen que, como instrumento que permite acceder a la información oficial, el Derecho de Acceso a la Información Pública es ejercido por los periodistas tanto para desarrollar sus investigaciones o denuncias, como para abonar al reconocimiento de derechos de la sociedad en general. Sin embargo, contradicen esto los datos de la encuesta realizada en 2019 por la Unidad de Opinión Pública (UOP), ya mencionada. De acuerdo con ella, 31% de las personas vincula la funcionalidad del Derecho de Acceso a la Información Pública con el control de los actos de gobierno, o con la promoción de la transparencia (23%). Sólo 16% relaciona este derecho con la posibilidad de ejercer otros derechos.39
En una entrevista realizada para este trabajo, Adriana Amado, investigadora especializada en temas de comunicación pública y medios, señaló que el periodismo “está muy enfocado en lo que dice el poder, en la agenda que marca el poder” y sostuvo que es preciso “escuchar más las preguntas, las inquietudes ciudadanas, las cartas de lectores, los comentarios en las noticias y a partir de ahí prestarle el servicio a los ciudadanos de solicitar información que necesiten”.
Sin embargo, estas pretensiones contrastan con un escenario actual en el que tanto los procesos de producción como de reconocimiento de la información periodística han mutado.40 Las audiencias consumen información de forma diversificada41 y suelen orientarse hacia historias divertidas, triviales o extrañas.42 Por eso es frecuente que en las redacciones se implementen herramientas de medición de audiencias que impactan en todo el proceso de producción noticiosa y que pueden poner en cuestión la calidad periodística. A esto se suma el factor temporal, que puede o no coincidir con el tiempo de producción noticiosa.
La ley de Acceso establece que el Estado cuenta con 15 días hábiles para contestar un pedido y que excepcionalmente puede solicitar una prórroga por 15 días hábiles más. Sobre esto, Adriana Amado explicó que “la mayoría de los medios argentinos trabajan siempre con la actualidad inmediata. Son pocos los que trabajan con una cobertura programada”.
En cuanto a la agilidad del proceso, la posibilidad de realizar los pedidos de acceso a través de internet fue destacada por Olivia Sohr, socióloga responsable del proyecto “El Abridor” (Chequeado) que se desarrollará más adelante, en una entrevista realizada para este trabajo. “Ahora podés entrar a una página y hacer el pedido, lo cual facilita mucho los tiempos”, indicó. Sobre este mismo aspecto, Ana Pichon Rivière aclaró que “actualmente se puede pedir [información pública] a través de las mesas de entrada de los organismos, pero también a través del Trámite a Distancia online o por los correos electrónicos habilitados”.
Periodismo de datos
La ley de Derecho de Acceso define como información pública todo tipo de dato que se encuentre en documentos generados, obtenidos, transformados, controlados o custodiados por los sujetos obligados que estipula. Asimismo, señala que esto es independiente de su forma, soporte, origen y fecha de creación o carácter oficial, y establece que el Estado debe entregarla en formatos digitales abiertos (excepto cuando no fuera posible o implicara un esfuerzo desmedido) y que debe brindarse en el estado en el que se encuentre al momento de la solicitud.
Por un lado, este punto resulta fundamental, ya que permite procesar esos datos con el propósito que se requiera y habilita el ejercicio del derecho a la libre investigación,43 pero por otro, podría generar una dificultad ya que no siempre resulta sencillo comprender y procesar la información recibida. En ese marco, “necesitamos de profesionales que nos indiquen dónde se halla la información valiosa. Más aún: necesitamos que la hagan relevante, inteligible y amena. Sólo de ese modo la información cobrará significado”.44
Frente a la abundancia de información, el periodismo de datos o data journalism se abre como una alternativa. Su particularidad radica en que utiliza el procesamiento de grandes volúmenes de datos mediante programas informáticos y los presenta a través de infografías u otros recursos de manera que se vuelvan claros y atractivos para los lectores.45
Si los periodistas trabajan con datos obtenidos de pedidos de acceso a la información pública, podrían abonar a que ésta tenga un impacto social, haciéndola accesible y comprensible.46 El Manual de periodismo de datos, un proyecto del European Journalism Centre y la Open Knowledge Foundation, explica al respecto: “los periodistas debieran ver los datos como una oportunidad”, y agrega: “usar datos transforma algo abstracto en algo que todos pueden entender”.47
“El Abridor” de Chequeado
En la Argentina existen algunas iniciativas que intentan responder a estos interrogantes mediante el uso y procesamiento de datos en el periodismo. Una de ellas es Chequeado. Se trata de un medio digital creado en el 2010 que constituye el principal proyecto de la Fundación La Voz Pública. En su sitio web se presenta como no partidario, sin fines de lucro y aclara dedicarse “a la verificación del discurso público, la lucha contra la desinformación, la promoción del acceso a la información y la apertura de datos”, así como también a analizar, contrastar, abrir datos y presentarlos en formatos que resulten fáciles de entender.48
Chequeado suele trabajar con datos fácticos (estadísticas, especialmente) y complementarlos con opiniones de expertos. En la planificación de la redacción, el tiempo que requiere cada nota es un aspecto por considerar, especialmente debido al acceso a las fuentes. Sobre este último punto, el medio lleva adelante un proyecto titulado “El Abridor”,49 que se centra especialmente en el acceso a la información pública. Lo coordina Olivia Sohr, y recibe financiamiento de la Embajada Británica y The Tinker Foundation. Se trata de una herramienta que, mediante una serie de pasos, guía a quien pretende hacer un pedido de acceso. Si bien desde la página de la aaip también se detalla el paso a paso del trámite,50 “El Abridor” permite crear el pedido mediante la carga de datos en un formulario en línea (online) y facilita el proceso. Asimismo, la herramienta detalla qué se puede pedir y a quiénes, cuáles son los requisitos, cómo iniciar y redactar el pedido, y cómo darle seguimiento.
Fuente: captura recuperada de “El Abridor” en Chequeado. Disponible en <https://elabridor.chequeado.com/[fecha de consulta: 13 de mayo, 2020].
Imagen 1 “El Abridor”, proyecto de Chequeado
“El Abridor” también contempla la realización de pedidos de acceso a la información pública para elaborar notas de interés general. Por eso la herramienta cuenta con una solapa que permite acceder a todas las respuestas obtenidas mediante dichos pedidos de acceso, como fuente de consulta abierta. Las contestaciones se encuentran clasificadas por áreas temáticas: transporte, equidad, educación, institucional, política, justicia, trabajo, economía y salud, y llevan detallada la fecha.
Consultada sobre este tema, Olivia Sohr explicó que en la redacción del medio se establecen temas sobre los que se quiere escribir y sobre los cuáles no hay información disponible; especialmente con la finalidad de realizar pedidos de acceso. Una vez que la respuesta llega, se elaboran los artículos51 y se publica la información que se obtuvo, de manera que cualquiera la pueda consultar.
“El Abridor” también posee otra sección correspondiente a “datos abiertos” para promover la búsqueda de información ya publicada. Sobre esto es preciso aclarar que la ley 27.275 establece que los sujetos obligados deben facilitar la búsqueda y el acceso a la información pública a través de su página web oficial “de una manera clara, estructurada y entendible”.52 Asimismo, estipula que se debe publicar de manera completa, actualizada, de forma abierta y por medios digitales, una serie de información, por ejemplo, su estructura orgánica, las autoridades y personal de planta, las escalas salariales, el presupuesto asignado, entre otras.
Éste fue un avance en relación con el decreto 117/16, que instaba a los ministerios, secretarías y organismos descentralizados del Poder Ejecutivo Nacional a diseñar un “Plan de Apertura de Datos”, para publicar de manera gradual todos los datos producidos, almacenados o recopilados en medios digitales.53
Respecto a esto, la directora de Políticas de Información Pública mencionó que se está trabajando para que la información pueda ser de acceso simple y uniforme en todos los organismos, por ejemplo, mediante programas de formación y sensibilización para la administración pública. Pero también advirtió que existe una dificultad en el nivel normativo, ya que la legislación particular de este derecho es materia de cada una de las provincias.
Conclusiones
En la actualidad, la era digital implica un nuevo reto en la manera en que se practica y consume periodismo.54 La tarea de gran parte de los periodistas está regida por la presión de tiempos más acotados, caracterizada por la flexibilidad y las funciones múltiples.55 En este contexto de transformación, resulta pertinente preguntarse si el “mandato tácito”56 al que nos referimos en este trabajo no podría convertirse en una sobreexigencia.
Independientemente de que puedan existir casos especializados en acceder y procesar datos públicos para que éstos lleguen a la ciudadanía, cabe recordar que el Estado tiene el deber de garantizar que cada persona cuente con los elementos suficientes para poder ejercer su derecho a buscar y recibir información y opiniones diversas. Hacer extensivo el uso de herramientas matemáticas y digitales para mejorar la búsqueda en internet y poder acceder y comprender datos e información podría ser uno de los caminos posibles, por ejemplo. Puesto que “la disponibilidad de documentos no necesariamente significa acceso a la información si no se transforman los datos en conocimiento de valor para la ciudadanía”,57 en este punto, el periodismo podría ser un actor importante, pero no el único.
No se debe dejar de lado la consideración de que la producción periodística siempre estará sujeta a ciertos criterios de noticiabilidad que, en el caso de lo digital, responden de manera predominante a la inmediatez y la espectacularización,58 además de vincularse con cuestiones institucionales y económicas.
Por ello resulta fundamental volver a hacer hincapié en que el derecho sobre el que versó este trabajo garantiza que toda persona (humana o jurídica, pública o privada) pueda solicitar y recibir información pública. Al Estado le corresponde continuar generando las herramientas y medios precisos para que pueda hacerse efectiva la democratización del Derecho de Acceso a la Información Pública.
