Introducción

I. El redescubrimiento de la relación entre la tributación y la gobernación

Tiene una larga historia la idea de que existe cierta relación fuerte y congruente entre las maneras en que se financian los gobiernos y cómo gobiernan. En particular, esto es fundamental para la corriente principal de las interpretaciones angloamericanas del surgimiento del gobierno representativo y la democracia en la Gran Bretaña y los Estados Unidos. La trayectoria británica se centra en cómo, en una serie de batallas con la dinastía de los Estuardos del siglo XVII en particular, el Parlamento logró su dominación a largo plazo de la monarquía arrebatando el control de las finanzas públicas y restringiendo las fuentes de la financiación para la burocracia gubernamental, las fuerzas armadas y la monarquía misma y el dinero recaudado mediante los impuestos y autorizado por el Parlamento.³ La trayectoria estadunidense se centra en el rechazo de la autoridad colonial británica en el decenio de 1770 después de que Londres violara un principio básico del buen gobierno e intentara gravar a los colonos de Norteamérica sin pedir su consentimiento por medio de una legislatura en la que estuvieran representados. (“No tributación sin representación.”) Existe también una tradición más teórica de trabajo académico que vincula los cambios a largo plazo de la sociedad y la gobernación con los cambios en las maneras en que los Estados obtienen los recursos que necesitan para gobernar. Sus exponentes principales perciben también afinidades claras entre la dependencia de los gobiernos de la tributación general, el capitalismo moderno y la democracia liberal.⁴

La noción de que las fuentes del ingreso gubernamental podrían conformar significativamente a la gobernación recién ha entrado a los debates de la política del desarrollo. Todavía se encuentra en los márgenes. La palabra “tributación” aparece en la bibliografía del desarrollo principalmente en el contexto de las clases de discusiones de la política económica resumidas en la Introducción. Por lo general se cree que esos problemas son especializados y técnicos, no relacionados con los debates centrales acerca del proceso de desarrollo. Aun los organismos de ayuda y desarrollo destacados por su capacidad para generar y utilizar la investigación de las políticas continúan elaborando grandes informes respecto a la gobernación que no se ocupan de los problemas de la recaudación y la tributación.⁵ Una razón de ello es sencillamente el tiempo que debe transcurrir antes de que un problema complejo sea planteado en primer término por los investigadores y académicos, debatido a fondo, y luego incluido en los programas de política económica de un modo autorizado. La mención más antigua que he encontrado en un documento de la política de desarrollo que se ocupa de la importancia de la tributación para la gobernación se encuentra en el ensayo para discusión escrito por DeborahBrautigam para el Banco Mundial en 1991 (^{Brautigam, 1991}). Ello refleja a su vez una bibliografía académica creciente.

Dos libros han sido en particular influyentes para poner los problemas en el programa de los historiadores académicos y los politólogos, respectivamente. Uno es el estudio comparativo de ^{Tilly (1992)} acerca de la formación del Estado en la Europa Occidental. Tilly afirma que cuando, en lugar de gravar sólo de manera coercitiva, los gobernantes estaban motivados para negociar la tributación, la financiación del Estado y la política pública con las personas que controlaban grandes cantidades de capital, los Estados tendían a ser más capaces, sobre todo en la guerra, y más obligados y sensibles frente a los ciudadanos. Su capítulo final respecto a las consecuencias para los países pobres de la actualidad prefigura muchos de los argumentos de este ensayo. El segundo libro es el análisis que hace ^{Chaudhry (1997)} de los efectos de fuentes contrastantes de la recaudación pública —rentas petroleras en un caso, y remisiones de los ciudadanos que trabajan en el extranjero en el otro— en la formación del Estado contemporáneo, y sobre todo en el desarrollo de las capacidades estatales, en Arabia Saudita y el Yemen. Aquí está una explicación convincente de cómo, en periodos de años antes que de decenios o siglos, los cambios en las fuentes de la recaudación pública podían conformar el aparato de la gobernación, las maneras en que las autoridades estatales interaccionaban con los grupos sociales, y la capacidad estatal.

Con base en esas clases de pruebas algunos autores empezaron a hacer afirmaciones categóricas respecto a la centralidad de la relación tributaria para la gobernación, con mayor o menor hincapié en la noción de que más tributación generaría mayor capacidad, responsabilidad o sensibilidad en los gobiernos.⁶

Como las generalizaciones audaces de Tilly acerca de las pautas históricas de la formación del Estado europeo, estas afirmaciones han generado la crítica y la verificación de otros investigadores.⁷ Como siempre, los especialistas en estudios de campo señalaron correctamente que las generalizaciones son sólo generalizaciones, mientras que la descripción detallada es más compleja.⁸ Más fundamentalmente, algunos investigadores han respondido al hincapié que varios hemos hecho en el potencial “dividendo de gobernación” de la tributación y señalado el predominio de las prácticas de tributación directamente coercitivas en los países pobres.⁹ Recientemente ha aparecido una mezcla de intereses entre los investigadores que se ocupan de las consecuencias de la tributación para la gobernación y los que investigan los efectos políticos de la “maldición de los recursos naturales”. Los problemas son en muchos sentidos contrarios: en algunas interpretaciones por lo menos, la patología política central de los Estados ricos en recaudaciones del petróleo, el gas y los minerales es que no necesitan gravar (sección IV).¹⁰

En suma, hay ahora una considerable bibliografía de la investigación acerca de las relaciones entre la tributación y la gobernación. Pero el asunto se encuentra todavía en los márgenes del debate o de la política del desarrollo. Esto no ocurre sólo porque debe transcurrir cierto tiempo para que la visión académica se convierta en políticas. Otras causas se encuentran en la “política del conocimiento”.¹¹ La razón que me interesa aquí es la ambigüedad de las diversas proposiciones sobre puestas que se han formulado acerca de las consecuencias de la tributación para la gobernación. El primer objetivo de este ensayo es un intento de presentación lúcida de los argumentos. El segundo es la evaluación de su corrección y pertinencia para las políticas. Antes de hacerlo, presentaré un amplio bosquejo histórico de los cambios en las fuentes del ingreso gubernamental.

II. Estados y recaudaciones

¿Qué son los Estados? Más concreta y directamente, son conjuntos de organizaciones que de ordinario son complejas y diferenciadas.¹² Estas organizaciones deben ser administradas, equipadas, aprovisionadas y coordinadas. Los gobiernos deben controlar los servicios de gran número de personas y adquirir grandes recursos materiales. Históricamente, los Estados han dependido sobre todo de dos clases primordiales de recursos materiales, extraídos principalmente de las sociedades a las que rigen: mano de obra reclutada, sobre todo para propósitos militares, y recursos financieros para pagar los sueldos del personal civil y militar, así como cubrir los costos de capital y recurrentes de la guerra y el gobierno (^{Levi, 1997}).¹³ Pocos ejércitos de la actualidad dependen de manera importante de soldados reclutados. Se requiere un personal capacitado,experimentado, para operar los sistemas de armas modernos. La capacidad militar contemporánea depende en gran medida de los recursos financieros para comprar un equipo costoso y para contratar y capacitar a los profesionales que lo operan. El dinero es el recurso material dominante que requieren los Estados contemporáneos. ¿De dónde obtienen los Estados su dinero? El saqueo de otras entidades políticas ha dejado de ser, desde hace mucho tiempo, una fuente rutinaria, significativa. Otras ocho fuentes han sido importantes en diferentes momentos de la historia.¹⁴

Hay grandes variaciones, a lo largo del tiempo y el espacio, en la medida en que los Estados dependen de esas fuentes de recaudación diferentes. Sin embargo, podemos hacer unas cuantas generalizaciones útiles acerca de las tendencias resumidas en las columnas 1 y 3 del cuadro 1.

i) Las recaudaciones de prerrogativas han sido raras veces una fuente importante del ingreso estatal, sobre todo en siglos recientes. Estos instrumentos —y en particular la venta de posiciones en las burocracias públicas, lo que mina la autoridad y la recaudación estatales a largo plazo— han sido a menudo un recurso de último término en épocas de crisis. Los impuestos de estampillas en los documentos contractuales legales representan una de las pocas fuentes de recaudación importantes dentro de esta categoría general.

ii) Los gobiernos obtienen alguna recaudación de la emisión de dinero (el señoraje). El dinero representa un derecho potencial contra el emisor. No todos los derechos se ejercen. El señoraje es una fuente de ingreso importante sólo durante breves periodos en que los gobiernos emiten demasiado dinero y causan inflación. En los dos últimos decenios la mayoría de los gobiernos se han comprometido con políticas macroeconómicas y monetarias responsables, de modo que no pueden accesar a esta fuente de ingreso.

iii) A lo largo de la historia los gobiernos han obtenido a menudo algún ingreso del control monopólico del comercio de bienes de consumo básicos, incluida clásicamente la sal. Por ejemplo, las “recaudaciones monopólicas” del alcohol y el tabaco aportaron entre 18 y 27% de las recaudaciones del gobierno nacional de Taiwán en los decenios de 1950 y 1960 (^{República de China, 1982, p. 160}). Estas fuentes de ingreso disminuyen a medida que las economías se tornan más diversas, complejas y abiertas. En la actualidad son raras.

iv) Los inmuebles reales eran fuentes importantes de la recaudación estatal en la época medieval. Grandes empresas ferroviarias y postales de propiedad estatal financiaron a algunos Estados europeos continentales en el siglo XIX (^{Ferguson, 2001, pp. 57-58}; ^{Mann, 1993, pp. 381-389}). Singapur y Hong Kong en la actualidad, gracias a que son ciudades-Estados comerciales inusitadamente pequeñas y prósperas, han podido financiarse en gran medida por medio de la propiedad inmueble estatal, el desarrollo urbano y la administración de los servicios públicos de puertos, transportes y otros. Excepto en estos casos muy raros, las “propias recaudaciones” tienden a declinar su importancia a medida que aumentan los ingresos y las economías se tornan más complejas e interrelacionadas: es relativamente más fácil la obtención de recaudaciones por medio de la tributación y no mediante la administración directa de activos productivos. La excepción principal en el siglo XX ocurrió en las economías centralmente planeadas (comunistas), donde los gobiernos se financiaban mediante el control directo de la mayoría de las empresas productivas. Algunos elementos de estos sistemas subsisten en China, Vietnam y Corea del Norte, aunque los gobiernos de China y Vietnam dependen cada vez más de la tributación general.

v) En particular entre los decenios de los cincuenta y ochenta los gobiernos de muchos de los países más pobres controlaban la comercialización y la exportación de un gran conjunto de productos agrícolas, junto con las políticas cambiarias, para extraer considerables recaudaciones y otros recursos del sector rural (^{Bates, 1977}; ^{Lipton, 1977}). Esta fuente de recaudación se secó en gran medida en los decenios de los ochenta y noventa por diversas razones: la economía política de los países que habían experimentado el crecimiento económico cambió en favor de los intereses rurales (^{Bates, 1993}; ^{Moore, 1993}); esta extracción se minó a sí misma al dañar gravemente a la gallina de los huevos de oro, y el movimiento generalizado de ajuste estructural y liberación económica que siguió a una serie de choques económicos internacionales en el decenio de los ochenta privó a los gobiernos de muchos de sus instrumentos de extracción.

vi) Las ganancias de la extracción o la exportación de productos de recursos naturales han sido durante largo tiempo una fuente ocasional de la recaudación gubernamental, pero se convirtieron en una fuente importante de la financiación para gran número de Estados sólo después del primer choque del precio del petróleo a principios del decenio de los setenta. Desde entonces han permanecido en esta situación. Eso refleja a su vez la combinación de tres tendencias principales: el rápido crecimiento de la dependencia de las economías industriales frente al petróleo, y ahora el gas, para la energía; la disminución de los costos del transporte internacional, impulsada en parte por la contenerización y otras innovaciones, lo que hizo cada vez más viable el comercio de productos voluminosos a grandes distancias, y la continuación o el crecimientode la desigualdad internacional en la capacidad productiva y los ingresos. Cuando existe, el sector de los recursos naturales se convierte automáticamente en un sector relativamente importante para las economías que carecen de la capacidad necesaria para agregar mucho de valor en la manufactura o las industrias de servicios internacionalmente competitivas.¹⁵

vii) Los donativos (o los préstamos blandos) de otros organismos políticos han sido un modo excepcional de la financiación de los Estados durante la mayor parte de la historia. Se han asociado sobre todo a la influencia directa del donante en el Estado receptor. La situación se transformó en el medio siglo siguiente a la terminación de la segunda Guerra Mundial. La gran expansión de la ayuda extranjera estaba inicialmente motivada en parte por consideraciones geoestratégicas relacionadas con la Guerra Fría. La motivación estratégica ha disminuido desde el fin de la Guerra Fría;¹⁶ ha proliferado el número de donantes y de los canales de ayuda (^{Acharya et al, 2006}; ^{Banco Mundial, 2004, pp. 206-207}), y la ayuda se ha centrado de manera creciente en los países más pobres. Ahora constituye una importante fuente de ingresos para muchos países (^{Moore, 1998}).¹⁷

viii) La dependencia de la tributación general de los ciudadanos se ha hecho sostenidamente más importante como una fuente de recaudación para la mayoría de los Estados en los recientes decenios y siglos. Es ahora la fuente dominante del ingreso de los gobiernos, con la única excepción de los Estados que disfrutan importantes recaudaciones de las exportaciones de recursos naturales o de la ayuda extranjera.

En suma, la tributación general, las ganancias de las exportaciones de recursos naturales y la ayuda extranjera para el desarrollo son las fuentes de ingresos dominantes para los Estados contemporáneos. La mayoría de los gobiernos dependen en gran medida de la tributación general; algunos combinan esto con las ganancias de las exportaciones de recursos naturales o con la ayuda para el desarrollo, y unos cuantos viven principalmente de las ganancias de las exportaciones de recursos naturales.¹⁸ En la columna 4 del cuadro 1 se clasifican estas seis fuentes principales de la recaudación en términos del esfuerzo organizacional que requieren los Estados. ¿Cuánta energía necesitan destinar al reclutamiento, la administración o la supervisión de las dependencias que recaudan efectivamente el ingreso, y a las reformas de la sociedad y la economía que incrementen la capacidad de tributación?¹⁹ Estas categorizaciones sencillas indican una tendencia hacia la polarización en los decenios recientes: los Estados contemporáneos dependen de alguna combinación de fuentes de la recaudación que requieren por lo regular un gran esfuerzo organizacional (la tributación general) o un esfuerzo pequeño (las ganancias de las exportaciones de recursos naturales y la ayuda para el desarrollo). Las fuentes de ingresos que requieren un esfuerzo intermedio de organización se han tornado menos importantes desde fines del siglo XX.

III. Tributación y gobernación

En los debates contemporáneos acerca del desarrollo se emplea el término gobernación de maneras diversas para referirse a los resultados (la provisión efectiva de bienes colectivos) y a los procesos políticos que generan estos resultados: la manera como las élites estatales adquieren y emplean su poder y autoridad.²⁰ No hay un consenso profesional de la definición operacional, las raíces o la medición de la buena gobernación. Hay dos bases conceptuales y teóricas importantes para el argumento de este ensayo.

La primera es un modelo poderoso, sencillo pero a menudo implícito, del proceso político —la noción de una tensión y un equilibrio entre el Estado y la sociedad— que constituye “un fundamento teórico importante para gran parte de la politología” (^{Gervasoni, 2006, p. 5}). La proposición central es que los regímenes políticos son el resultado de la tensión y el conflicto entre i) élites que controlan el Estado y desean permanecer en el poder y ejercerlo con la mayor libertad posible, y ii) actores sociales que desean imponer restricciones al poder de un Estado potencialmente aplastante, ya sea para protegerse contra el despotismo y la depredación o como una estrategia para la obtención de poder por ellos mismos. La recaudación es central para este conflicto por dos razones. Primero, representa un recurso estratégico decisivo para las élites estatales. Si los actores no estatales pueden limitar y controlar el acceso de las élites a la recaudación, tendrán un poder compensador en relación con el Estado. Segundo, si las élites estatales necesitan depender de la tributación general porque carecen de otras fuentes de ingresos, más fáciles, en general tendrán que destinar un considerable esfuerzo organizacional y político a la obtención del ingreso, y tendrán grandes incentivos para regatear y negociar, directa o indirectamente, con algunos contribuyentes por lo menos, en lugar de extraer los ingresos simplemente por la fuerza. En otras palabras, la dependencia de la tributación general proporciona incentivos para que las élites estatales y los contribuyentes resuelvan sus diferencias mediante el regateo.

La segunda base conceptual-teórica de este ensayo es que, tomando en cuenta las realidades de las pautas de la gobernación en los Estados en desarrollo contemporáneos, podemos pensar convenientemente en la buena gobernación como poseedora de tres dimensiones operacionales principales que tienden a complementarse y reforzarse mutuamente.²¹

Por diversas razones contextuales e históricas, muchos gobiernos de países en desarrollo ocupan un lugar relativamente bajo en todas estas dimensiones de la buena gobernación (^{Moore, 2004}). Los aumentos de la sensibilidad, la responsabilidad o la capacidad son bienvenidos y tienden a aparecer juntos: más de una de ellas significa por lo general más de las otras.²³

No hay ninguna explicación de una sola línea —o aun un solo párrafo— de la manera en que las fuentes de la recaudación y la tributación estatales influyen en la gobernación. ¿Por qué? Un conjunto de razones es en esencia metodológico: resulta difícil obtener los datos correctos y distinguir entre procesos políticos interactivos complejos. En particular:

i) Aun los modelos más sencillos de los procesos políticos relacionados con la tributación comprenden dos categorías de actores principales: el Estado (o las élites estatales) y los grupos sociales de diversas clases. Algunos investigadores se concentran más en cómo los Estados responden a diferentes fuentes o niveles de ingresos, mientras que otros destacan la respuesta de los actores sociales a los intentos de gravarlos.²⁴ Todo entendimiento realista de los procesos requiere que a) vayamos más allá de las reacciones iniciales de cada tipo de actor ante la tributación y tomemos en cuenta las maneras en que interaccionan luego estas reacciones, ya conflictiva, cooperativa o complejamente, y b) exploremos la posible diversidad de intereses y conductas dentro de nuestras categorías “estatales” y “sociales”.

ii) La tributación y la recaudación son sólo un conjunto de factores que influyen en la sensibilidad, la responsabilidad y la capacidad de los Estados. Al explicar los casos reales necesitamos tomar en cuenta también los demás factores, incluidos los que tiendan a fortalecer o debilitar la democracia.

iii) No tenemos los datos de las fuentes de la recaudación ni las mediciones operacionales claras de conceptos amplios, como la sensibilidad o la capacidad del Estado, que necesitaríamos para explorar rigurosamente otras respuestas a nuestro interrogante central. Resulta particularmente desafortunado que aun los datos básicos de las fuentes y los usos de la recaudación pública tiendan a ser escasos o poco confiables para los gobiernos que dependen de la ayuda extranjera (^{Moore, 1998, pp. 110-119}) y de las exportaciones de recursos naturales (^{Mahon, 2006, cap. 2}). El segundo conjunto de razones de la relativa complejidad de la relación entre la tributación y la gobernación consiste en que tiene varias dimensiones. Debemos examinar por lo menos cuatro problemas diferentes: i) ¿de dónde obtienen los gobiernos sus recaudaciones? (sección IV); ii) ¿cuánto de sus ingresos pagan los ciudadanos en impuestos? (sección V); iii) ¿quién y qué se grava? (sección VI), y iv) ¿cómo se determinan y se recaudan los impuestos? (sección VII).

IV. ¿De dónde obtienen los gobiernos sus recaudaciones?

Principiemos por el contraste entre los gobiernos que dependen (en gran medida o por entero), para su recaudación, del ingreso ganado en la modalidad de la tributación general y los que dependen del ingreso no ganado,²⁵ proveniente de la ayuda extranjera o de las exportaciones de recursos naturales. ¿Cuáles son las consecuencias, para la gobernación, de ser dependientes de los impuestos? Podemos construir un modelo de las consecuencias políticas paso por paso (véase el cuadro 2). Examinemos en primer término dos de los efectos más directos sobre el Estado mismo (sección A del cuadro 2).

Pero ¿qué decir del efecto que tiene en los ciudadanos ser gravados (sección B del cuadro 2)? No podemos decir mucho a este respecto mientras no sepamos cómo interaccionan los ciudadanos con el Estado en lo que se refiere a la tributación. Pero podemos suponer que la experiencia de ser gravados los llevará a participar en la política. Tenderán a organizarse para resistirse a la tributación o asegurarse de que el dinero de sus impuestos se emplee bien. A menos que la única respuesta del Estado sea una represión aplastante, estas reacciones tenderán a aumentar la responsabilidad del gobierno.

En la sección C del cuadro 2—la interacción entre el Estado y la sociedad en los problemas de la tributación— entramos a una parte del territorio más interesante. El hecho fundamental es sencillo: hay varias razones por las que los gobernantes y los contribuyentes podrían participar en una negociación productiva acerca de la tributación, con un beneficio mutuo para ellos, para mejorar la calidad general de la gobernación. Los potenciales beneficios directos de esta negociación de la recaudación son:

El resultado posible de estos efectos directos de la negociación en la recaudación es un mejoramiento considerable de la calidad de la gobernación en todas sus dimensiones. Pero, ¿cuán posible es ese resultado? ¿Se trasladará a la realidad la lógica del modelo? Más adelante presento las pruebas de que así ocurre. Pero, por lo menos en el mundo contemporáneo, no se traslada a la realidad de una manera directa, completa y sin ambigüedad. No hay ninguna relación de uno a uno entre la dependencia de los impuestos, la negociación de la recaudación y el buen gobierno. Para entender las razones podemos recurrir a la lógica deductiva. El modelo que he presentado antes es demasiado sencillo. Se basa en la historia del surgimiento del gobierno parlamentario en la Europa Occidental, sobre todo en la Gran Bretaña y Holanda en los siglos a XVII y XVIII: en tres sentidos importantes, el ambiente institucional en el que los gobiernos contemporáneos gravan y gastan es más diverso que el enfrentado, por ejemplo, por los reyes Estuardos de la Gran Bretaña del siglo XVII.

i) En el siglo XVII la tributación se destinaba predominantemente a la preparación de las guerras. La mayor parte del gasto público la hacían los militares (^{Brewer, 1989, p. 40}; ^{Mann, 1993, p. 373}). La política referente al gasto público era relativamente sencilla. Se centraba en gran medida en problemas de la política exterior acerca de las alianzas y las guerras, porque eso era lo que conformaba principalmente el monto de la demanda de recaudaciones estatales. Los contratistas militares eran un grupo de interés, pero no muy grande, y tendían a estar muy a la vista del Parlamento. En otras palabras, las actividades y las preocupaciones de los grupos de interés integrados por contribuyentes dominaban la política fiscal. En cambio, la mayoría de los países contemporáneos gastan rutinariamente mucho dinero en un conjunto variado de actividades de menor presión inmediata que la guerra, incluyendo la educación, la atención médica, las carreteras, la electricidad y otras obras de infraestructura, las pensiones, la asistencia social, la investigación, las estadísticas y los subsidios de diversas clases a la industria y la agricultura.

Estos gastos podrían favorecer a muchas personas, en sus papeles de beneficiarios directos (por ejemplo, los pensionados estatales) o en sus papeles de empleados del sector público, de modo que se dispersan. Es significativo que la política compleja de grupos de interés se desenvuelve alrededor del gasto público. No podemos pronosticar fácilmente hasta dónde se identificará Juana Pérez con cualquier problema de la política pública, de modo que votará o hará campaña en su papel efectivo o potencial de contribuyente, beneficiaria directa del gasto público o empleada estatal. La política fiscal es más compleja que en el siglo XVII, y otras preocupaciones podrían ofuscar la concentración “natural” de los contribuyentes en la economía y la eficiencia del gasto público.

ii) Como una categoría, los contribuyentes tienden a ser más diversos en los países contemporáneos más pobres que en la Gran Bretaña del siglo XVII, y sólo por esa razón es menos posible que participen en la acción colectiva en nombre de todos los contribuyentes. La mayoría de los Estados contemporáneos presiden regímenes tributarios complejos, caracterizados por una diversidad de impuestos diferentes, una gran variedad de tasas y una abundancia de exenciones y de ambigüedad en la legislación y los procedimientos de evaluación. El propio régimen tributario podría influir de muy diversas maneras en el potencial para que los contribuyentes participen en la acción colectiva.²⁸ Por ejemplo, impuestos claramente diferentes, recaudados sobre bases muy diferentes, podrían conducir a conflictos políticos entre un grupo de contribuyentes (por ejemplo las empresas) y otro (por ejemplo, los individuos que deban pagar el impuesto al ingreso). O bien, un sistema tributario complejo con una diversidad de exenciones discrecionales podría motivar a los contribuyentes para prescindir de la acción colectiva y utilizar, en cambio, estrategias individualizadas para resolver sus problemas, por ejemplo mediante el soborno o el empleo de asesores fiscales expertos. En muchos de los países en desarrollo más pobres, unas cuantas de las grandes corporaciones transnacionales aportan una porción grande de las bases tributarias potenciales más accesibles. Estas corporaciones tienen grandes incentivos para negociar individualmente con el gobierno, influir en la legislación tributaria y en su aplicación práctica por los administradores fiscales. Las dimensiones políticas y organizacionales de la tributación podrían variar ampliamente dependiendo, por ejemplo, de que el blanco sean unas cuantas empresas grandes o una miríada de pequeños comerciantes informales.

iii) En la “Europa histórica”, los gobiernos tenían escaso margen para recurrir a los préstamos a fin de evitar el enfrentamiento y la negociación con sus propios contribuyentes, porque el contrato social con los contribuyentes era la base de los préstamos de bajo costo. Los financieros prestarían a tasas de interés menores a los gobiernos que tuvieran buenas perspectivas de pagar, y era más posible que los gobiernos sujetos al control parlamentario de las finanzas pagaran porque sus grandes contribuyentes estaban comprometidos con el sistema de recaudación de impuestos, porque el escrutinio parlamentario disminuiría la posibilidad de que las recaudaciones se despilfarraran y a veces porque quienes hacían los préstamos se sentaban también en el Parlamento.²⁹ En cambio, los gobiernos contemporáneos tienden a endeudarse mucho en el exterior, tanto en los mercados comerciales como, en el caso de los países más pobres, en los términos blandos otorgados por organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Los préstamos de los mercados internacionales otorgan a los gobiernos cierta autonomía frente a sus contribuyentes. Utilizando información privilegiada de opciones financieras complejas, y formando percepciones acerca de cuáles políticas económicas y financieras son inevitables o deseables, los gobiernos tienen cierto margen para presentar, a sus legislaturas, acuerdos de préstamos internacionales que son “tratos consumados”, demasiado complejos para que los legisladores los cuestionen.³⁰ Sin embargo, esta autonomía parcial que disfrutan los gobiernos en relación con sus propios contribuyentes podría comprarse a expensas de la dependencia frente al Fondo Monetario Internacional (FMI).

Los gobiernos de muchos países pobres necesitan la aprobación del FMI para accesar a los mercados de préstamos internacionales en términos razonables. En algunos casos el FMI ha asumido lo que muchos verían como el papel histórico de una asamblea de contribuyentes: “…podríamos pensar que el FMI estaba actuando como una especie de Cámara alta o Comité de asignaciones ‘representativo’ de los contribuyentes latinoamericanos con su combinación de pericia suficiente para elaborar la legislación fiscal y poder suficiente para negar recursos críticos al Ejecutivo” (^{Mahon, 2004, p. 26}).³¹

En suma, el material de esta sección apunta hacia dos conclusiones: i) una mezcla de argumentos históricos y deductivos sugiere que es posible que la dependencia de los gobiernos frente al ingreso no ganado tenga efectos adversos en su responsabilidad, sensibilidad y capacidad, y ii) hay otros factores que influyen en esta relación en los países contemporáneos pobres: su política fiscal es tan diversa y compleja que es improbable que las consecuencias causales surjan con la misma inmediatez y claridad con la que se bosquejan en el cuadro 2. ¿Cuáles son las pruebas de la validez, en los Estados contemporáneos pobres, de la secuencia causal “clásica” de la dependencia de una tributación general a una mejor gobernación?

Por las razones bosquejadas en la sección III a menudo resulta difícil verificar las proposiciones fundamentales de manera rigurosa. Sin embargo, la fuente más inmediata de nuestra ignorancia parcial es que sólo en años muy recientes se han dedicado grandes esfuerzos a esa verificación. Somos menos ignorantes ahora que hace pocos años, y tenemos un conjunto de pruebas contemporáneas como las siguientes.

i) Los estudios en países particulares de los efectos malignos, en la gobernación, de la dependencia de los Estados frente a los ingresos de las exportaciones de recursos (en particular ^{Karl, 1997}; ^{Chaudhry, 1989}, ¹⁹⁹⁷, y ^{Vandewalle, 1998}).

ii) Las fuertes pruebas cuantitativas, basadas en el análisis estadístico entre países, en el sentido de que las grandes recaudaciones del petróleo y los minerales se asocian a bajos niveles de democracia y a Estados no limitados por la Ley.³²

iii) Las pruebas un poco más mezcladas y cuestionadas, surgidas del análisis estadístico entre países, acerca del efecto de la alta dependencia de la ayuda extranjera. Por ejemplo, ^{Remmer (2004)} descubre que la ayuda extranjera tiende a desalentar a los gobiernos respecto a la tributación, mientras que ^{Brautigam y Knack (2004)} descubren que la gran dependencia de la ayuda del extranjero tiende a degradar la calidad de las instituciones de la gobernación a lo largo del tiempo. En cambio, ^{Moss et al (2006)} reseñan un conjunto de la bibliografía de este tema y descubren que no está probado el argumento de los efectos malignos de la ayuda extranjera en la gobernación.³³

iv) La persuasiva comparación que hace ^{Easter (2002)} entre la evolución de la tributación y la gobernación en Polonia y en Rusia después del final del sistema soviético. El Estado ruso aún depende para sus recaudaciones de un número relativamente pequeño de muy grandes empresas, muchas de ellas energéticas privadas o de propiedad estatal ahora. Hay escaso debate político público acerca de la tributación, y ciertamente nada como un contrato social: la mayoría de los impuestos se recauda de modo coercitivo, y las “redadas” de los recaudadores de impuestos y la policía tributaria son cosa común. En cambio, el gobierno polaco no pudo depender de unas cuantas grandes empresas contribuyentes. Tenía que gravar a los empleados y las empresas pequeñas, y extender de manera gradual la red tributaria a gran parte de la población. La tributación se ha convertido en un tema tradicional de la negociación y el debate políticos.

Las comparaciones entre países resultan siempre difíciles de interpretar: varían muchos otros aspectos entre dos casos cualesquiera. La prueba más convincente de las relaciones entre la dependencia tributaria y la gobernación está surgiendo ahora de comparaciones entre gobiernos subnacionales dentro de los mismos países. ^{Gervasoni (2006)} ha examinado 21 provincias argentinas durante el periodo 1983-2003. Estas provincias dependen mucho —pero con variaciones significativas entre ellas— de las transferencias fiscales del gobierno central y, en unos cuantos casos, de las recaudaciones locales provenientes de la industria petrolera. Gervasoni descubrió que las provincias más dependientes de la tributación general de sus ciudadanos habían sido históricamente más democráticas. Allí donde los gobiernos provinciales estaban más generosamente proveídos de transferencias financieras del gobierno central o de recaudaciones petroleras, los líderes políticos locales habían sido más capaces de comprar o suprimir la competencia de las oposiciones democráticas. ^{Hoffman y Gibson (2006)} han comparado 105 gobiernos distritales de Tanzania, un país donde la recaudación local es a menudo muy coercitiva (^{Fjeldstad, 2001)}.

Cuando las poblaciones distritales tienen mayor movilidad económica potencial, y por tanto el margen mayor para huir de la tributación local coercitiva, los gobiernos distritales gastan porciones más grandes de las recaudaciones en la provisión de servicios para sus ciudadanos, y menos en ellos mismos. De manera diferente, ambos estudios aportan pruebas en favor de la hipótesis del “equilibrio del poder”: cuando los gobiernos locales enfrentan las mayores presiones para financiarse mediante el convencimiento en lugar de extraer recaudaciones de sus ciudadanos, es más posible que gobiernen democráticamente (Argentina) o que gasten dinero en la provisión de servicios a los ciudadanos (Tanzania).

V. ¿Cuánto de sus ingresos pagan los ciudadanos en impuestos?

Las conclusiones de la sección IV se basan en un análisis de los efectos de fuentes alternas del ingreso gubernamental en las motivaciones y el comportamiento del Estado, los contribuyentes y ambos en interacción. Las interacciones causales potenciales son muchas y relativamente complejas, sobre todo porque los Estados enfrentan elecciones entre gravar ampliamente y así relacionarse con los ciudadanos y explotar recaudaciones no ganadas, lo que los obliga a relacionarse con un estrecho conjunto de otros actores: donantes de ayuda o un pequeño número de grandes compañías públicas y privadas en el sector del petróleo, el gas y los minerales. La medida en que gravan los gobiernos a los ciudadanos es diferente y conceptualmente menos compleja. Debemos pensar principalmente cómo podría afectar la demanda de recaudación las acciones políticas de los contribuyentes.

Hasta donde yo sé nadie ha intentado rastrear en detalle este proceso para países individuales. Sabemos que las implicaciones políticas no son sencillas. Es improbable que los aumentos de los impuestos ocurran aisladamente. En general provocarán también aumentos del gasto público, lo que a su vez podría intensificar el proceso resumido en esta sección, por medio del cual la política referente al gasto público “confunde” a la política referente a la recaudación tributaria.³⁴ Sin embargo, hay buenas razones lógicas, resumidas en el cuadro 2, para creer que cuanto mayor sea la porción de su ingreso que pagan en impuestos más posible será que los ciudadanos participen en la política y se tornan más exigentes en su relación con el gobierno. Tenemos también algunas pruebas anecdóticas de que los aumentos marcados en el nivel de la carga tributaria movilizan a los contribuyentes (^{Winters, 1996, cap. 4}), y ciertas pruebas estadísticas recientes, poderosas, de que los aumentos de las demandas de recaudación preceden en sólo pocos años a los cambios hacia la gobernación más democrática y liberal.³⁵

En suma, hay pruebas contundentes, de diversas clases, de que i) es posible que la dependencia de los Estados frente al ingreso no ganado tenga efectos adversos en la calidad de la gobernación, y ii) el nivel global de los impuestos ayuda a movilizar a los ciudadanos políticamente.³⁶ Pero antes de llegar a conclusiones políticas demasiado categóricas, debemos examinar nuestros interrogantes: ¿a quién y qué se grava?, y ¿cómo se determinan y recaudan los impuestos?

VI. ¿A quién y qué se grava?

Hasta ahora he hablado en términos más o menos generales, empleando grandes categorías como “impuestos”, “contribuyentes” y “ciudadanos” que necesitan desagregarse para entender los casos específicos. Muchos factores contextuales afectan la medida en que los ciudadanos se comprometen y se movilizan políticamente por causa de impuestos particulares. Aquí me ocupo sólo de dos problemas muy importantes para los países en desarrollo contemporáneos.

i) Los gobiernos son más responsables y sensibles ante sus ciudadanos cuando dependen de ellos para la recaudación. ¿Implica esto que los gobiernos son responsables y sensibles sólo ante los contribuyentes, es decir, los ciudadanos que pagan impuestos? ¿Es la consecuencia política que debiéramos encontrar caminos para asegurar que los pobres sean gravados para impedir que los gobiernos sean responsables y sensibles sólo ante quienes no son pobres, a expensas de los pobres?³⁷ La respuesta a la última pregunta es “no”. Hay dos razones. La primera es precautoria: sencillamente no sabemos lo suficiente acerca de los efectos de la tributación en el comportamiento político para justificar esta clase de ingeniería social experimental. La segunda es que hay buenas razones para creer que todo el cuerpo político y todos los grupos sociales se beneficiarán normalmente de un aumento de la sensibilidad y la responsabilidad estatales hacia los contribuyentes, aunque los propios contribuyentes no sean pobres. ¿Por qué? Sobre todo en los países que tienen instituciones públicas más o menos frágiles, la política es rara vez la clase de juego de financiación pública de elección racional que a los economistas les encanta modelar, en el que un grupo definible —por ejemplo el de los agricultores— estará calculando en detalle los beneficios de, por ejemplo, intercambiar una reducción de los impuestos de exportación del café por un compromiso legal más fuerte con los derechos de los empleados.³⁸ Cuanto más se parezca la política a esto más debiéramos preocuparnos por el problema de la responsabilidad sólo ante los contribuyentes, no ante los pobres. Sin embargo, en la mayoría de los países que nos interesan —los más pobres y los que dependen de la ayuda extranjera y la riqueza de recursos minerales—, es posible que la presión para que los gobiernos sean responsables o sensibles ante los contribuyentes tenga efectos más positivos a un nivel más básico del organismo político, al alentar la creación de las clases de instituciones estables y los comportamientos políticos previsibles que a menudo están ausentes. Los pobres se beneficiarán normalmente, y raras veces perderán, cuando estén regidos por gobiernos que, debido a que dependen de los impuestos generales, tienen incentivos para convencer en lugar de sólo extraer recaudaciones de los ciudadanos, y en consecuencia enfrentan restricciones a su poder, están motivados para proteger los derechos humanos y de propiedad, y entienden que ellos y los ciudadanos comparten un interés común en el crecimiento económico.

ii) Si percibimos un valor políticointrínseco en la tributación, por medio de su tendencia a incluir a los contribuyentes, y por tanto a movilizarlos políticamente para enfrentar y negociar con el Estado, ¿no debiéramos recomendar entonces un hincapié en los llamados impuestos directos, y lamentar la muy rápida difusión reciente, en los países en desarrollo, de los impuestos indirectos al valor agregado (IVA)?³⁹ Otro “no”. La razón es que, desde una perspectiva política, el IVA es un impuesto directo: afecta muy perceptiblemente a las empresas. Su introducción ha sido muy resistida en algunos países en desarrollo, sobre todo debido a la carga de una contabilidad continua que impone a las empresas pequeñas.⁴⁰ Una vez introducido el IVA las empresas y las autoridades fiscales tienden a estar en una negociación continua respecto a los procedimientos precisos y la cobertura y, en el caso de los exportadores, respecto al calendario de pagos de las devoluciones del IVA de las exportaciones.⁴¹

VII. ¿Cómo se determinan y recaudan los impuestos?

En las secciones IV y V describí los efectos positivos de la tributación en la gobernación, y en la VI sugerí que no debe preocuparnos mucho que las principales clases de impuestos empleadas en los países más pobres pudieran ser poco apropiadas para la movilización política de los contribuyentes de manera constructiva. Desafortunadamente, no podemos terminar aquí la historia. La tributación tiene su lado oscuro: puede ser destructiva tanto como constructiva en lo referente a la gobernación. La calidad de la gobernación mejoraría en algunos países si se abolieran simplemente algunos impuestos. En otros contextos serían muy deseables grandes modificaciones en cómo se evalúan y recaudan los impuestos. El problema es la existencia de lo que llamo la gravación coercitiva: la evaluación y larecaudación se realizan de manera que es posible que sean razonablemente percibidas por los contribuyentes como arbitrarias, agresivas, injustas o brutales.⁴² La gravación coercitiva asume muchas formas. Podemos pensar de modo conveniente en un continuo, definido en términos del grado de brutalidad y arbitrariedad implicados.

En el extremo duro del espectro los empleados del gobierno local en la China rural se aparecen repentinamente en un caserío; sacan de sus casas a los jefes de familia; exigen que cada uno de ellos haga una contribuciónal fondo de desarrollo, el fondo de los veteranos, el impuesto de rastro, el fondo de construcción de caminos, el impuesto predial, el impuesto a las bicicletas, el impuesto a los productos especiales, el impuesto a las diversiones, el fondo educativo, o cualquier docena de otras cargas; golpean a quienes no puedan o no quieran pagar, y quizá los manden a la cárcel (^{Bernstein y Lu, 2003}). En el extremo más suave del espectro, los funcionarios de la autoridad recaudadora se aparecen de nuevo en las oficinas de una gran cervecería y explican que, aunque han recaudado efectivamente impuestos a empresas y nóminas una vez en este trimestre, van atrasados en las metas de recaudación fijadas por sus jefes, que les gustaría tener algo más de dinero y que realmente no sería bueno para la compañía que se negaran a pagar, aunque sólo fuera porque siempre se podrá probar que la compañía ha venido evadiendo cierta clase de regulaciones ambientales, sanitarias o del empleo. Esas clases de coerción están muy difundidas. ¿Por qué? Hay una respuesta legal-formal: los contribuyentes tienen pocos derechos. Pero ¿por qué tienen pocos derechos? No tengo una respuesta completa, pero puedo advertir cinco razones por las que las autoridades de los países en desarrollo se ven motivadas a gravar coercitivamente.

i) La gravación es siempre potencialmente coercitiva: los agentes estatales tienen autoridad para exigir a los ciudadanos que entreguen dinero, sin una garantía sólida de reciprocidad, en situaciones en las que se percibe que los ciudadanos tienen escasa o ninguna posibilidad de elegir. Por diversas razones históricas, los Estados son a menudo poderosos frente a la mayoría de los ciudadanos en muchos de los países más pobres (^{Moore, 2004}). Las dependencias estatales enfrentan relativamente pocas restricciones en lo que se refiere a la manera como tratan a los ciudadanos. Hasta cierto punto, no es tanto la coerción en la relación fiscal lo que requiere una explicación, sino su ausencia. ¿Por qué los funcionarios fiscales no pedirán en general 10 mil pesos, y luego bajarán la demanda oficial a 6 mil a cambio de un soborno de mil?

ii) La estructura y la organización de las economías son importantes. Resulta difícil a) recaudar impuestos efectivamente en las economías agrarias de ingresos bajos organizadas en empresas pequeñas que carecen de una estructura burocrática formal y que operan sin el uso extenso de sistemas bancarios y registros escritos o electrónicos de las transacciones económicas, y b) recaudar sin recurrir a la arbitrariedad y la coerción. En las economías agrarias de ingresos bajosla recaudación de impuestos tiende a ser coercitiva y conflictiva, y la recaudación total tiende a permanecer baja.⁴³ Veamos las ventajas logísticas que disfrutan las dependencias recaudadoras de impuestos en las economías contemporáneas más ricas.

Cuatro factores facilitan su tarea y ayudan a explicar los cambios ocurridos a través de la historia, desde la recaudación de impuestos a renglones específicos (sal, tabaco, carruajes, propiedad inmobiliaria, casas, individuos) hasta su cobro de acuerdo con categorías contables (en particular el ingreso, el valor agregado, las ventas, la producción, las ganancias, etc., en lugar de utilizar sólo los valores de los activos): a) extensos registros escritos y electrónicos, de las transacciones económicas, ayudan a los recaudadores a localizar exactamente su mina y crear controles eficaces contra la asignación incorrecta dentro de la burocracia fiscal misma; b) el relativo aislamiento de la mayoría de las transacciones y los ingresos económicos frente a la estacionalidad o el estado del clima que permite la recaudación de la mayoría de los impuestos en abonos regulares a lo largo de un año; c) el empleo generalizado de la banca y otros sistemas indirectos de transferencia de dinero disminuye la necesidad de que los recaudadores de impuestos se reúnan personalmente con la mayoría de los contribuyentes, y d) el predominio de las empresas económicas burocráticamente organizadas proporciona oportunidades para colocar el proceso de la recaudación en la base impersonal y semiautomática en que se funda la mayoría de los sistemas de paga como-vayas-ganando para la gravación de las compañías y los empleados contemporáneos.

Compárese este proceso con la recaudación de impuestos en las sociedades agrarias pobres. La mayoría de las empresas gravables son pequeñas, de modo que los costos fijos de la recaudación tienden a ser altos. Los ingresos agrícolas tienden a ser estacionales e inestables, de modo que las recaudaciones son ocasionales y amontonadas. La escasez de registros de las transacciones económicas y el empleo limitado de sistemas bancarios alienta la interacción cara a cara entre el contribuyente y el evaluador o recaudador de los impuestos, y obliga a estos últimos a tomar decisiones discrecionales acerca de las obligaciones fiscales que no pueden validarse independientemente con facilidad. En virtud de que una porción más o menos grande de las recaudaciones se gasta de todos modos en la recaudación misma, los administradores fiscales se resisten a separar los papeles de evaluación de las obligaciones respecto a la recaudación efectiva.⁴⁴ El hombre que te dice cuánto debes es el mismo que te cobra. Dado que no resulta fácil evaluar las obligaciones fiscales de acuerdo con conceptos contables generales, como el ingreso, el capital, la producción, el valor agregado o las ganancias, los impuestos tienden a adherirse a bienes o servicios específicos. Hay entonces un conjunto muy grande de impuestos potenciales en la ley, lo que aumenta el margen para que los recaudadores expriman a los contribuyentes.⁴⁵ Estos factores logísticos dotan a los recaudadores de impuestos de considerable poder discrecional; facilitan la corrupción y quizá la extorsión; aumentan las “fugas” de recaudaciones de impuestos hacia las manos privadas;⁴⁶ generan resentimiento y resistencia a los impuestos entre los contribuyentes; establecen la tributación como el problema favorito de los rebeldes políticos, y hacen práctica y políticamente difícil, para los gobiernos, la apropiación de gran parte del ingreso nacional por medio de los impuestos, sobre todo los directos.

iii) La estructura económica de las sociedades agrarias pobres favorece la tributación coercitiva por otra razón más directamente política. Uno de los temas dominantes en el estudio de la economía política de la tributación es que los potenciales recaudadores de impuestos tienen grandes incentivos para negociar —en lugar de ejercer la coerción— con los contribuyentes potenciales cuyos principales activos económicos son en varios sentidos móviles, y que podrían ocultarse, retirarse de la producción o trasladarse a otra jurisdicción política. Los agricultores pobres de localidades relativamente muy pobladas son inmóviles en todos sentidos: no pueden encontrar con facilidad tierras o la ciudadanía en otra par te; no es fácil vender la tierra que tienen; no pueden darse el lujo de dejar de producir, y sin educación u otro capital sus perspectivas de obtener una buena vida en otra parte son sombrías. Por tanto, son víctimas primordiales para los recaudadores de impuestos depredadores.⁴⁷

iv) En cuanto a los pobres, los recaudadores de impuestos más depredadores no son a menudo las dependencias del gobierno central que recaudan la mayor parte de la tributación, sino los empleados de los gobiernos locales pequeños. Junto con la policía, los ejércitos y diversos grupos armados no oficiales que operan los retenes, estos empleados del gobierno local son a menudo los únicos funcionarios públicos que encuentran costeable el esfuerzo de exprimir centavos a los pobres con los impuestos. Algunas de las razones se expusieron antes: el potencial de coerción inherente a la relación tributaria y la escasez de bases jugosas de impuestos en las sociedades agrarias pobres. Podemos agregar un conjunto de fenómenos interrelacionados que son característicos de muchos países pobres: el gobierno está relativamente centralizado de todos modos; las dependencias impositivas centrales persiguen las bases de impuestos más lucrativas, dejando a los administradores locales rurales poco para trabajar; la moda reciente de la “descentralización” ha justificado los “mandatos infundados”, es decir, trasladar a los gobiernos locales las responsabilidades de la prestación de servicios sin proporcionar recursos financieros comparables, y los gobiernos locales están a menudo casi por completo libres de regulación y por tanto en libertad para actuar tiránicamente.

v) Nuestra observación final nos traslada del ambiente agrario local al general. Se afirma a veces que, en algunos países pobres con influencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) los administradores fiscales del gobierno central recaudan dinero coercitivamente por que están presionados para satisfacer las metas de recaudación anual convenidas con el FMI (^{Gloppen y Rakner, 2002}). La verdad es elusiva. El FMI tiene la obligación de asegurar que los gobiernos obtengan recaudaciones para que paguen los préstamos o mantengan el equilibrio macroeconómico. Sin embargo, es posible que los administradores fiscales opten por exagerar la presión del FMI a fin de excusar o justificar la tributación explotadora, en particular la extracción de las empresas que son suficientemente grandes para constituir jugosas fuentes de recaudaciones pero que no disfrutan de una protección política especial. Sabemos que, en muchos países pobres, los administradores fiscales nacionales tienden a centrarse en un número relativamente pequeño de empresas medianas y grandes del sector formal, y soslayan en gran medida las demás empresas, incluidas las actividades empresariales informales urbanas que son grandes y crecientes.⁴⁸ No está claro cuán cierto sea que algunas compañías grandes, políticamente influyentes, se salvan con muy poco.⁴⁹

Parece haber cierto círculo vicioso que opera en algunos países: a los administradores fiscales les resulta difícil gravar al sector informal y a los ricos políticamente influyentes, aunque sólo sea porque su personal técnico se muestra renuente a exponerse a los peligros y las dificultades implicados;⁵⁰ por tanto, se centran en las empresas medianas y grandes que están registradas pero no políticamente protegidas, y la presión aparente para satisfacer las metas de recaudación del FMI es una buena excusa para “exprimir” a sus “clientes” normales, a menudo en el contexto de campañas de urgencia para satisfacer las metas al final de un trimestre financiero.⁵¹ Esta dinámica desvía efectivamente la atención de lo que debiera ser un objetivo importante de la política recaudatoria: la expansión de la base tributaria disminuyendo las exenciones y atrapando contribuyentes nuevos en la red. Quienes pagan impuestos consideran que el sistema es injusto y por ende tenderán en mayor medida a intentar la evasión. No está claro cuán grande sea el papel del FMI en todo esto. Pero por lo me nos tiene el potencial necesario para empeorar la situación. Como expliqué en la sección V, en algunos países pobres el FMI sustituye, hasta cierto punto, a los contribuyentes organizados en su papel tradicional de vigilantes de la política fiscal. El FMI tiene el poder necesario para minar la gobernación a largo plazo alentando, así sea sin proponérselo, las prácticas de recaudación de impuestos que empeoran las relaciones entre los Estados y los ciudadanos. No está claro cómo hace esto en realidad.⁵²

No hay una línea divisoria clara entre la tributación moderadamente coercitiva y la aplicación firme de la ley. Las percepciones del mismo hecho difieren de manera radical. Del mismo modo, puede haber diferencias genuinas acerca de si los administradores fiscales debieran siempre esforzarse por tratar gentilmente a los contribuyentes por miedo a generar resentimiento, o si la mano muy firme no es lo mejor porque disuade el incumplimiento en general, demuestra la justicia general del sistema y compromete a los contribuyentes con la política y los alienta a movilizarse alrededor de los problemas de la política fiscal. Uno de los casos más exitosos de mejoramiento de los sistemas de recaudación en el pasado decenio ha sido el de la Autoridad de Recaudación Sudafricana, que ha aumentado considerablemente el monto global de la recaudación y proporcionado a la vez un mejor servicio a los contribuyentes. Esta autoridad ha empleado diversas técnicas, como los servicios muy visibles de los “Escorpiones” —una fuerza especial de investigación y policía centrada en la corrupción y el crimen organizado— para tratar con las grandes empresas recalcitrantes (^{Hlophe y Friedman, 2002}; ^{Smith, 2003}).

Cuanto más justo se cree generalmente que es un impuesto más viable será que los administradores fiscales asuman una posición dura con los contribuyentes problemáticos sin causar ningún daño político. En Sudáfrica hay una percepción generalizada y plausible de que la recaudación incrementada será bien utilizada en el pago de las deudas sociales del Apartheid. Muchos países pobres no se encuentran en esta situación feliz: gran parte de la recaudación se obtiene coercitivamente, para propósitos no muy convincentes, lo que tiene efectos nocivos para las relaciones entre los Estados y los ciudadanos. Hasta cierto punto, esta es una característica inevitable de las economías de ingresos bajos. Como expliqué líneas arriba, la riqueza y los mercados de buen funcionamiento hacen más fácil la recaudación. Sin embargo, esa es sólo una par te de la historia. Un conjunto de reformas políticas e institucionales, incluida la mera abolición de algunos tipos de impuestos, podría disminuir los niveles globales de la coerción en la relación tributaria.

Conclusiones

En los países pobres contemporáneos hay dos grandes conjuntos de problemas de la política económica en lo que se refiere a la relación entre la tributación y la calidad de la gobernación. El primer conjunto se relaciona con los gobiernos que no necesitan hacer grandes esfuerzos fiscales porque tienen muchos ingresos no tributarios provenientes de las exportaciones de petróleo, gas y minerales, o de la ayuda extranjera. La consiguiente ausencia de dependencia de los ciudadanos tiende a minar constantemente la calidad. El segundo conjunto se relaciona con la tributación coercitiva. Esto es generalizado y también mina la calidad de la gobernación y conduce a cierto trato brutal de algunas personas pobres a manos de otras casi igualmente pobres.

Afortunadamente, hay muchos cambios de políticas que mejorarían la situación, y en su mayor parte podrían hacerse en pequeños pasos.⁵³ El margen mayor para el cambio inmediato se encuentra en el campo de los donantes de ayuda, sobre todo en el momento actual en el que están prometiendo grandes aumentos de la ayuda otorgada a los países más pobres, la mayoría de los cuales son ya muy dependientes de la ayuda extranjera. Las pruebas del efecto de la alta ayuda extranjera en la calidad de la gobernación son ambiguas (sección III). Sin embargo, es irresponsable la provisión de grandes volúmenes de ayuda extranjera sin tomar algunas medidas para estimular la expansión de la capacidad (eficiente) para la creación de recaudación interna a largo plazo. Sería difícil que los donantes de la ayuda se encargaran colectivamente de ese cambio. Muchos de ellos apoyan los proyectos de reforma de la recaudación, pero colectivamente gastan muy poco dinero en esta actividad.⁵⁴ Ninguno hace declaraciones claras que relacionen la ayuda a los mejoramientos del desempeño de la recaudación interna. La mayoría prefiere destacar la necesidad de un mejoramiento en la administración del gasto público.

No se necesita ser un teórico de las conspiraciones para entender que este hincapié en el gasto, en lugar de la reforma de la recaudación, favorece los intereses institucionales de las propias dependencias donantes. Sobre todo en las situaciones en que muchos donantes ofrecen apoyo presupuestario general, a los administradores de las dependencias de ayuda les preocupa que los escándalos de corrupción en los países receptores de la ayuda minen el apoyo político para los programas de ayuda dentro de esos países. La concentración de sus recursos en el escrutinio de los gastos públicos en los países receptores es un procedimiento para disminuir este riesgo. Un hincapié en la generación de recaudación no tiene esos beneficios colaterales, y en efecto podría suscitar preguntas incómodas, escépticas, acerca de la necesidad de ayuda extranjera a largo plazo. Igualmente, a pesar de los esfuerzos de algunas organizaciones intergubernamentales, los donantes de la ayuda extranjera han tenido éxito hasta ahora en mantener fuera de los programas políticos el hecho de que la ayuda que fluye hacia los países en desarrollo disfruta exactamente de las exenciones fiscales que critican el FMI y los especialistas fiscales. Si los donantes confían en los gobiernos receptores lo suficiente para otorgarles un apoyo presupuestario general, ¿por qué no sugieren que se cancelen las exenciones fiscales para sus programas de ayuda? Esto no cambiaría la cantidad de dinero destinada al receptor, pero ayudaría a desarrollar el aparato local para la recaudación de impuestos y sería un ejemplo excelente de que se practica lo que se predica.⁵⁵

Muchos administradores de impuestos de alta jerarquía en los países en desarrollo creen tener una misión profesional de liberar a sus países de la humillación y la dependencia. Los impuestos al valor agregado (IVA), que se aplican ahora en la mayoría de los países, son buenos instrumentos para obtener una recaudación mayor con justicia.⁵⁶ Varias otras reformas recientes proporcionan la basepara realizar los cambios de políticas y prácticas requeridos para que la tributación pueda contribuir con mayor eficacia a la calidad de la gobernación. Estimulados en parte por la creciente influencia de las asociaciones internacionales de administradores de impuestos y profesiones relacionadas, muchos administradores de impuestos se han reorganizado y reorientado para ser más eficaces y más benévolos hacia los usuarios, por lo menos en cuanto a los contribuyentes más grandes. Las autoridades recaudadoras autónomas que se han establecido en muchos países, como muchas organizaciones similares, no han respondido a las expectativas originales, demasiado infladas. Sin embargo, han contribuido por lo general a la creación de sistemas de recaudación más eficaces. Ha sido debido a la ortodoxia, durante algún tiempo, que la política fiscal debiera centrarse en la ampliación de la red tributaria, ya sea disminuyendo el número y la diversidad de las exenciones o extendiendo el registro a un conjunto más amplio de empresas e individuos contribuyentes. Más generalmente, existe ya un considerable consenso global entre los expertos acerca de la administración y la política fiscal posible y deseable.

No hay grandes guerras intelectuales u organizacionales que deban librarse y ganarse antes de que los gobiernos y los donantes de la ayuda extranjera estén en posibilidad de cambiar las políticas fiscales para mejorar la gobernación: abolir algunos impuestos, sustituirlos con otros más modernos y eficaces que puedan cobrarse menos coercitivamente; emplear técnicas ampliamente conocidas para tornar menos coercitivo el pago de impuestos, y encontrar fuentes nacionales de la recaudación para sustituir la ayuda extranjera a largo plazo.