Introducción

Revitalizar la democracia y recuperar la confianza ciudadana en las instituciones requiere acciones innovadoras de gobierno abierto (open government), uno de los conceptos que más ha atraído a profesionales y académicos dedicados a la administración pública (^{Barria Traverso et al., 2019, p. 23}). Este gobierno abierto constituye una forma de gestión donde autoridades y ciudadanos se involucran conjuntamente (^{Ruiz, 2017, p. 160}) en un escenario de mayor demanda de transparencia y rendición de cuentas (^{Alcaraz-Quiles et al., 2017, p. 113}).

Dicho concepto, que apareció por primera vez de forma escrita en ^{Parks (1957)}, adquirió visibilidad y relevancia práctica gracias al Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el presidente norteamericano Barack Obama dictó en 2009 (^{Obama, 2009}), y al impulso para la creación de una alianza internacional para esa materia, la Open Government Partnership o Alianza para el Gobierno Abierto.

Este gobierno abierto es considerado la evolución natural del gobierno electrónico y se ha configurado como un paradigma que explota las potencialidades de las nuevas tecnologías digitales, situando al ciudadano en el centro de la acción administrativa (^{Ducci & Materassi, 2022, p. 68}). Según ^{Calderón & Lorenzo (2010)}, gobierno abierto es aquel que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente. Si bien se trata de un concepto poliédrico, la idea del fomento de la transparencia permanece inamovible en todas las interpretaciones contemporáneas del término (^{Clarke & Francoli, 2014}).

El concepto de gobierno abierto se apoya en tres pilares: la transparencia, la participación y la colaboración ciudadana, y va a permitir relegitimar a los dirigentes en un entorno donde las políticas públicas se enfrentan a nuevos retos, como la revolución digital, la inteligencia artificial y la generación y el procesamiento de datos (^{Sanahuja, 2019, p. 6}). Asociado de forma clara a la noción de accountability o rendición de cuentas (^{Clark & Francoli, 2014}; ^{Oszlak, 2016, p. 27}; ^{García-García & Alonso de Magdaleno, 2020, p. 2}), podría definirse como un movimiento político a nivel mundial que se apoya en tendencias como los datos abiertos (open data) y el código abierto (open source), cuyo objetivo es divulgar toda la información de las administraciones públicas no sujeta a restricciones (^{López & Sagol, 2012}), abriendo así las puertas al escrutinio público (^{Martínez Rodríguez et al., 2018, p. 126}).

Los pilares menos desarrollados del gobierno abierto son la participación, que permite a la ciudadanía contribuir con ideas y sugerencias en la formulación de las políticas gubernamentales, y la colaboración, que pretende traspasar cierto grado de poder en la ejecución de dichas políticas. Pero es la transparencia su dimensión más investigada y su eje articulador (^{Valenzuela Mendoza, 2015}). Esta transparencia podría definirse como la comunicación hacia el conjunto de la sociedad de la estructura y funciones del gobierno, la información sobre las cuentas del sector público y las líneas maestras de la política fiscal (^{Kopits & Craig, 1998}), lo que genera credibilidad, confianza y respeto (^{Ramírez-Alujas & Villoria, 2012}; ^{Da Costa et al., 2022, p. 82}).

Debemos entender la transparencia de forma disruptiva, es decir, como el suministro de datos nuevos o radicalmente mejorados que favorecen la provisión de servicios inexistentes en la actualidad (^{Vicente-Paños & Jordán-Alfonso, 2017, p. 382}) y que se empleen como materia prima para ser reutilizada (^{Beltrán-Orenes & Martínez-Pastor, 2016}; ^{Royo-Montañés & Benítez-Gómez, 2019, p. 1}). Por ello, la transparencia real solo se habilita cuando se adoptan criterios de comunicación institucional eficiente (^{Ducci & Materassi, 2022, p. 68}) mediante el suministro en red interactivo (^{Prattichizzo, 2022, p. 77}).

En este sentido, ^{Beltrán-Orenes & Martínez-Pastor (2019, p. 3)} distinguen dos tipos de divulgación: la publicidad activa, es decir, aquella información que las entidades públicas realizan en sus sitios web ad hoc, y la publicidad pasiva, entendida como el derecho de acceso a la información no publicada. Deben diferenciarse igualmente dos tipos de suministro: uno que se limita a la mera puesta a disposición de los datos (cuyo cometido es la visualización), y otro que contempla como prioritaria la reutilización haciendo especial hincapié en el empleo de formatos abiertos, licencias libres y el empleo de metadatos adicionales, cuyo destino suelen ser los portales de datos abiertos.

Esta investigación se centrará en estudiar la dimensión de la transparencia activa, es decir, en la que se publica sin mediar requerimiento y tiene el carácter de reutilizable -esto es, que se encuentra albergada en los portales de open data-, con el fin de desarrollar una comparativa a nivel de los gobiernos intermedios españoles y mexicanos. A tal efecto, el trabajo se organiza en cuatro secciones que siguen a esta introducción: en la primera, se presentan distintos tipos de repositorios electrónicos, se definen los datos abiertos y se realiza un análisis general del contenido de los portales; en la segunda, se revisa la literatura resumiendo estudios de otros autores, opiniones y expectativas formulando el indicador de transparencia que permitirá valorar el desempeño de ambos países; en la tercera, se exponen los principales resultados alcanzados, y se enuncian, en la cuarta, las conclusiones obtenidas proponiendo algunas reflexiones propias. Por último, en la sección quinta se referencia la bibliografía empleada.

Repositorios electrónicos, datos abiertos y análisis del contenido de portales open data españoles y mexicanos

Desde la década de 1980 asistimos a una serie de cambios políticos, económicos y culturales relacionados con el avance de la democracia y la descentralización (^{García Bátiz & Téllez Arana, 2018, p. 2}). También a una evolución social marcada por un mayor acceso al conocimiento tecnológico, la mejora en los servicios de la administración pública por medios telemáticos y el intercambio del conocimiento gracias a Internet y las tecnologías de la información (^{Freire Avilés et al., 2019, p. 27}) que van a posibilitar una ciudadanía más informada (^{Gertrudis-Casado et al., 2016, p. 41}). Y es que las TIC en general, e Internet en particular, juegan un papel cada vez más relevante para el fomento de la transparencia, la rendición de cuentas o la lucha contra la corrupción (^{Bertot et al., 2010}; ^{Bonsón et al., 2012}; ^{Davies & Fumega, 2014}), al conseguir que la información del desempeño del sector público sea más accesible y favorezca la detección de errores de gestión, ineficiencias o mala praxis de los gestores públicos (^{Van Thiel & Leeuw, 2002}).

^{Piotrowski (2008)} indica que la divulgación de la información de las administraciones públicas ha pasado de ser realizada exclusivamente bajo petición a una difusión cada vez más proactiva, en unos gobiernos que están empezando a apoyarse en las potencialidades interactivas de la revolución digital y de las tecnologías sociales (^{Criado & Villodre, 2018, p. 620}; ^{Velasco Sánchez, 2019, p. 20}), aprovechando el poder de lo digital para cambiar la sociedad. Para ello disponen de tres iniciativas que permiten centralizar y facilitar la localización de la información en formato digital de las administraciones públicas: web institucional, portales de transparencia y portales de datos abiertos (^{García-García & Curto-Rodríguez, 2019, p. 2}).

La web institucional, que contiene información de todo tipo, fue la primera herramienta empleada. Su utilidad para la divulgación de información asociada a la rendición de cuentas en España ha sido eclipsada por el nacimiento de los portales de transparencia (^{García-García & Curto-Rodríguez, 2018, p. 1056}), repositorios específicos para albergar información de esta tipología. De todos modos, ambas iniciativas están ofertando en España, de forma mayoritaria, datos codificados en formatos de muy baja capacidad reutilizadora, esto es, una o dos estrellas en la escala 5 star data propuesta por Tim ^{Berners-Lee (Berners-Lee, 2010}), según muestran los resultados del estudio de ^{Curto-Rodríguez (2016, p. 67)}.

Sin embargo, los portales de datos abiertos superan esta divulgación básica, ya que, al contrario que los repositorios anteriores, consideran como prioritaria la reutilización de la información que es ofrecida cuidando los formatos y licencias, lo que facilita el desarrollo de servicios digitales y/o aplicaciones informáticas con base en los datos suministrados. Es evidente que la información tiene que poder usarse (^{Ballester Espinosa, 2015, p. 5}) por lo que hay que superar los datos en formato PDF, “el cementerio donde reposan los datos” (^{Iglesias, 2013}), que exigen un esfuerzo extra para poder ser incorporados a una base de datos.

Por tanto, para avanzar en una gobernanza inteligente, es imprescindible la disponibilidad de datos de calidad que puedan ser fácilmente reutilizables y que permitan su análisis (^{Cerrillo-Martínez, 2018, p. 1133}). Solo mediante la creación de una distribución básica de información que permita la construcción de iniciativas ciudadanas sobre ella (^{Robinson et al., 2009}) se va a favorecer una nueva sociedad democrática basada en el “intelecto general” (^{Masip et al., 2019, p. 6}).

Por esta razón, y por la innegable contribución al desarrollo económico, el movimiento open data está creciendo rápidamente a nivel internacional (^{Garriga Portolá, 2011, p. 298}; ^{Giglia, 2011}), convirtiéndose en un término de moda que aparece en la mayoría de las iniciativas centradas en la organización de la información digital (^{Méndez & Greenberg, 2012, p. 237}) y configurándose como un revulsivo tecnológico (^{Peset et al., 2011, p. 164}). No es de extrañar, por tanto, que en estos últimos años y siguiendo la estela de data.gov, el portal estadounidense que dispone actualmente de 225 000 conjuntos de datos, gobiernos de todo el mundo se hayan apresurado a poner en marcha portales de datos abiertos, hasta superar las 2600 iniciativas activas según muestra el estudio ^{Open data inception (2019)}.

Pero ¿qué son los datos gubernamentales abiertos? Parece que el término tiene tres componentes: datos (información), gubernamentales (relativos a las administraciones públicas) y abiertos (de formato abierto para facilitar su uso). No obstante, ^{Yu & Robinson (2012}) daban cuenta de la ambigüedad del concepto exigiendo un aspecto políticamente “duro” o de información sensible para la supervisión pública. De este modo la información presupuestaria sí sería susceptible de ser considerada como datos gubernamentales abiertos (open goverment data), pero no datos públicos sin interés para la rendición de cuentas como los horarios de los trenes (Figura 1).

Fuente: Elaboración basada en ^{Yu & Robinson (2012)}.

Figura 1 Representación gráfica del concepto datos gubernamentales abiertos 

De este modo, los datos gubernamentales abiertos, agrupados en conjuntos de datos (datasets), son una compilación de información relacionada a modo de catálogo, indexada y que incorpora una serie de campos adicionales o metadatos como, por ejemplo, el organismo responsable de la información, la frecuencia de actualización, el formato o formatos disponibles (generalmente reutilizables) y la licencia de uso (habitualmente libre), lo que les confiere mayor valor (^{Curto-Rodríguez & Pascual-Fernández, 2021, p. 127}).

Estos datos abiertos se han convertido en sinónimo de una administración transparente (^{Höchtl, 2012}), en el input preferido para la rendición de cuentas, ya que facilitan su uso al ser fácilmente localizables, reutilizables, carecer de restricciones jurídicas o técnicas (^{Cerrillo-Martínez, 2014}), y ser un excelente facilitador de la transparencia al alimentar aplicaciones divulgativas del tipo “¿A dónde van mis impuestos?” (^{García-García & Alonso-Magdaleno, 2020}).

España y México se han sumado a la corriente de los datos abiertos y podrían, en este sentido, considerarse como potencias a nivel mundial, según indican los resultados obtenidos en el último índice OURdata (Figura 2). Este estudio, elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (^{OECD, 2020}), valora tres apartados de cada iniciativa: disponibilidad, accesibilidad y apoyo a la reutilización, y en él se coloca a México en el séptimo lugar y a España en el octavo con 71 y 70 puntos, respectivamente.¹

Fuente: OURdata 2019.

Figura 2 Clasificación OURdata 2019 

México también aparece en el estudio Open Data Barometer que realiza la World Wide Web Foundation, y muestra una excelente evolución (Tabla 1) que le permite colocarse en el sexto puesto de los treinta países analizados.

Igual de relevantes son los resultados del Global Open Data Index, donde México es un líder a nivel mundial al ocupar el puesto 11, empatado con Dinamarca y Estados Unidos, de un total de 94 países analizados.

Una vez contextualizada la posición de ambos países a nivel de datos abiertos, y previo al comienzo de nuestro trabajo de campo, debe aclararse que el estudio tiene carácter poblacional y no muestral dado que la intención es recoger toda la información de los gobiernos intermedios mexicanos (estados) y españoles (comunidades autónomas), si bien, como se muestra a continuación, algunos estados mexicanos no disponen de la iniciativa operativa.

Comenzando el análisis para España, primeramente se visita su portal nacional, que se encuentra alojado en https://datos.gob.es. Su página principal refleja el total de iniciativas que tiene localizadas: 43 de la administración del Estado, 18 de la administración autonómica,² 230 de la administración local, 10 de universidades y 1 de otras instituciones; de forma que alberga un total de 26 243 datasets o conjuntos de datos que están disponibles en 118 510 distribuciones, esto es, datasets en distintos formatos. Las categorías de información más pobladas son: Sector público, Medio ambiente, Sociedad y Bienestar, y Economía.

No obstante, el hecho de que no todos los portales regionales sindiquen o depositen la información en el repositorio nacional³ nos obliga, para poder mostrar la situación real de este nivel administrativo, a visitar individualmente los portales autonómicos propios. Como fruto de este trabajo se ofrece la Tabla 2 que resume la información obtenida indicando, por comunidades autónomas, el nombre de cada portal y el total de datasets ofertado en la fecha indicada.

Por su parte, México ofrece su repositorio nacional en https://datos.gob.mx/. Su página inicial indica contener 40 727 datos pertenecientes a 280 instituciones diferentes; es necesario aclarar que la información indicada por el repositorio se refiere a datos independientes o ficheros sueltos y no a conjuntos de datos,⁴ puesto que el empleo del buscador habilitado (sin emplear restricción alguna) nos devuelve 8942 datasets pertenecientes a doce categorías, de las cuales las más pobladas son Salud, Educación y “Otros”.

A pesar de que las iniciativas mexicana y española presentan similitudes en cuanto a que la mayoría (no todos) de sus portales regionales están depositando la información en el nacional, existen diferencias. En concreto, México presenta una singularidad, ya que los estados de Colima e Hidalgo figuran como entidades suministradoras en datos.gob.mx, y no disponen de portal propio. Por ello hemos decidido valorar ambas iniciativas, es decir, portales propios y organizaciones calificadas como estado en el portal nacional (Tabla 3). Como se observa en la Tabla 3, la cuantificación de información de las diferentes iniciativas (estatal-nacional) es distinta, por lo que hemos seleccionado para cada estado la opción en la que más datos estaban disponibles.⁵

Para finalizar este apartado dedicado a realizar la comparativa general open data a nivel regional entre España y México, podemos señalar que España supera el número de conjuntos de datos de los estados mexicanos. Por tanto, podría extrañarnos la similar valoración que el índice OURdata asigna a cada país, pero recordemos, en primer lugar, que la puntuación se otorga a nivel global y no considerando únicamente los datasets de los gobiernos regionales; y, en segundo, que una mayor cifra de conjuntos de datos no tiene por qué llevar necesariamente aparejada una mejor calidad de la información ofrecida. Ni qué decir tiene que la valoración es global para toda la iniciativa y que no concentra sus esfuerzos la divulgación asociada a la transparencia gubernamental, cuestión que abordaremos en el siguiente apartado.

Llegados a este punto debemos realizar una aclaración relevante y es que los datos de la comparativa realizada deben tomarse con cautela puesto que las realidades de ambos países en cuanto a dotación presupuestaria para la digitalización de la administración pública y el desarrollo de los datos abiertos es muy diferente. Estos factores, junto a otros de corte político o el grado de competitividad económica, suelen ser determinantes de una mayor divulgación (^{García-García & Curto-Rodríguez, 2018, p. 198}), y otros como la presión regulatoria (Wenting & Bo, 2022, p. 1).

Indicador de transparencia reutilizable y revisión de la literatura

Los objetivos de las iniciativas de datos abiertos son diversos: mayor difusión del conocimiento, incremento de la interoperabilidad entre diferentes administraciones, públicas, generación de valor añadido, mejora de la transparencia en los gobiernos, aumento de la participación ciudadana o desarrollo de una mejor gobernanza abierta y de servicio (^{Curto-Rodríguez, 2020a, p. 26}). Sin embargo, la literatura suele aplicar una reclasificación dicotómica distinguiendo dos fuentes de valor de los open data: por un lado, la creación de riqueza económica y, por otro, el fomento de la transparencia (^{Tan, 2014}; ^{Hogge, 2010}; ^{Yu & Robinson, 2012}; ^{Curto-Rodríguez, 2017}; ^{Royo-Montañés & Benítez-Gómez, 2019}).

En el aspecto de generación de riqueza económica, el suministro de datos fáciles de manipular y susceptibles de ser convertidos en servicios de valor añadido aportaría -según el conocido estudio de ^{Vickery (2011)} para la Comisión Europea relativo a la zona euro- unos 40 mil millones/€ al año (140 mil millones€/año si consideramos el impacto directo e indirecto). Además, como concluye el estudio de ^{Vargas Chanes & González Nuñez (2018, p. 1)} relativo a América Latina, la calidad regulatoria y el control de la corrupción -que puede verse favorecido por el suministro de información gubernamental- son variables significativas que afectan al crecimiento económico. Respecto a la promoción de la transparencia, los datos abiertos han conseguido promover la rendición de cuentas al suministrar información sobre la labor del gobierno (^{Kopits & Craig, 1998}), si bien esta tipología no es la más abundante (^{Ferrer-Sapena et al., 2011}; ^{Curto-Rodríguez, 2019}).

Puesto que el objeto de la presente investigación es el análisis de los datos “abiertos-abiertos”, es decir, los open data que están al servicio del fomento del gobierno abierto, procede valorar a continuación el desempeño de los gobiernos español y mexicano, lo cual no es tarea sencilla. Esto es debido a que en la literatura existen tantas definiciones de transparencia como intentos ha habido para definirla (^{Cerrillo-i-Martínez, 2012, p. 707}), motivado por la multidisciplinariedad del concepto (Becerra-Peña et al., 2019, p. 7) y por sus diferentes dimensiones (^{Curto-Rodríguez, 2020b, p. 4}). Sin embargo, es posible identificar un núcleo central compuesto por la existencia de un flujo de información económica, social y política hacia los actores involucrados (^{Kaufmann & Kraay, 2002}) y, aunque es difícil calcular una magnitud (^{Bellod-Redondo, 2008, p. 105}) y las metodologías empleadas en la literatura son dispares, prácticamente todas ellas siguen un mecanismo similar consistente en chequear el cumplimiento de unos indicadores prediseñados (^{Sierra Rodríguez, 2018, p. 73}).

Pero ¿qué ítems incorporar? La lógica parece indicar que no debe faltar información presupuestaria y contable, aquellos datos que permitan monitorear el desempeño de los gestores gubernamentales o el destino de los fondos públicos. Para ello nos hemos inspirado en los artículos 6 (información institucional, organizativa y de planificación) y artículo 8 (información económica, presupuestaria y estadística) de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de España, y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de México, reformada por última vez en enero de 2017 (artículos 69 y posteriores). Con base en lo observado hemos realizado la formulación definitiva de nuestro indicador (Tabla 4).

¿Qué resultados cabe esperar? Aguilera Durán, quien realiza un breve resumen de la recepción del gobierno abierto por parte de México y España en cuanto a leyes e iniciativas, señala que ambos países deben enfrentarse a unos gobiernos renuentes a dar a conocer el destino de los fondos públicos (^{Aguilera Durán, 2019, p. 349}). Este autor añade que España no ha sido del todo proactiva a seguir las directrices de la Alianza de Gobierno Abierto y que debería mejorar en participación ciudadana, desarrollar una digitalización de documentos más ágil y afinar los mecanismos de la rendición de cuentas, y que a México le queda mucho por hacer, ya que las leyes de transparencia no son eficaces para prevenir la corrupción, el derecho de acceso a la información no está garantizado y los portales gubernamentales presentan muchas inconsistencias (^{Aguilera Durán, 2019, p. 361}).

Los siguientes estudios se ocupan de España. El primero de ellos analiza el portal de transparencia nacional constatando que hay un porcentaje alto de sujetos que no publicitan la información según dispone la ley (^{Beltrán-Orenes & Martínez-Pastor, 2017, p. 983}), por lo que no podemos calificar la difusión de información transparente de forma satisfactoria (^{Beltrán-Orenes & Martínez-Pastor, 2017, p. 992}). Sin embargo, hay lugar para la esperanza, ya que otras investigaciones emiten valoraciones más positivas como la de ^{Curto-Rodríguez (2020b, p. 7)}, que señala que el número de datasets asociados a la transparencia y a la rendición de cuentas en los portales de datos abiertos autonómicos españoles aumenta a buen ritmo (si bien desde puntuaciones aún bajas) en unos repositorios donde los datos publicados son de reutilización avanzada o de reutilización avanzada con alguna característica mejorable (^{Vicente-Paños & Jordán Alfonso, 2017, p. 381}).

El escenario se presenta menos favorable para México, un país donde la insatisfacción con la democracia aumentó significativamente entre 2014 y 2017 (^{Monsiváis Carrillo, 2018, p. 3}). México debe enfrentarse a importantes desafíos para desarrollar un gobierno abierto (^{Figueras Zanabria, 2019, p. 525}), ya que las leyes y procedimientos para acceder a la información gubernamental mantienen barreras que impiden a los ciudadanos entender y utilizar la información, lo que acrecienta la desconfianza hacia un gobierno de arraigada tradición centralizada, cerrado y de organización vertical (^{Figueras Zanabria, 2019, p. 531}). Otros estudios parecen respaldar esta afirmación, al menos a nivel regional, ya que la transparencia fiscal y los medios para la rendición de cuentas de los gobiernos estatales presentan avances dispares si se comparan con los adelantos que se han alcanzado a nivel federal (Becerra-Peña et al., 2019, p. 12). Sirvan de ejemplo dos estudios de Sandoval-Almazán relativos a los portales de transparencia regionales que concluyen que la mayoría de los estados, en 2015 y 2016, no cumplían con la normativa básica y estaban muy alejados de la práctica internacional (^{Sandoval-Almazán, 2018, p. 21}), y que dichas prácticas se han visto deterioradas en el periodo 2015-2018 (^{Sandoval-Almazán, 2019, p. 115}).

Además, aunque existen esfuerzos para la apertura de información mediante portales open data, la configuración, disposición y formatos están lejos de ser efectivos para su utilización, por lo que es necesario dotar a la población de conocimientos para su aprovechamiento (^{Estrada Zamora & Vargas-Hernández, 2018, p. 94}) puesto que se desconoce su utilización y contribución a la innovación real (^{Estrada Zamora & Vargas-Hernández, 2018, p. 86}). Estas conclusiones están en línea con las de ^{Vera-Martínez (2018, p. 15)}, que muestra la ausencia de simetría entre acciones de gobierno abierto y acceso a los datos abiertos, ya que, si bien se ha producido un gran avance en materia de acceso a la información en México, este ha sido menor para los datos abiertos.

Así pues, con base en lo comentado, las perspectivas se presentan poco halagüeñas. Dedicaremos el siguiente apartado a comprobar la situación real de ambos países, lo que nos permitirá averiguar si los resultados alcanzados en nuestro trabajo están en consonancia con las investigaciones precedentes.

Resultados

Se presentan los hallazgos en primer lugar para México, y en segundo lugar, para España. Debe aclararse que hemos sido flexibles a la hora de considerar la información que permite dar como atendido un ítem, ya que la mera existencia de datos asociados al cumplimiento de las especificaciones se ha considerado como suficiente y, además, no se ha reparado en la terminología utilizada. A pesar de ello, hemos tenido que descartar la información aislada o exclusiva para un departamento o consejería, puesto que lo buscado es información agregada a nivel de estado o comunidad autónoma. La Tabla 5 ofrece la situación de México; recordemos que únicamente 9 de sus 32 estados disponen de portal propio y/o aparecen etiquetados como organización en el portal federal y son, por tanto, analizados.

Como puede apreciarse, solo 11 ítems son completados, lo que equivale a un 4.29% del desempeño máximo total.⁶ Los mejores estados son Jalisco, que contempla tres aspectos del indicador, y Ciudad de México e Hidalgo con dos. En el extremo opuesto se encuentran Tamaulipas y Quintana Roo (y el resto de estados no considerados) que no divulgan ninguna de la información buscada. Para facilitar la visualización del grado de cumplimiento, hemos creado una sencilla escala de clasificación compuesta por tres grupos de puntuaciones de igual amplitud, asignando el color rojo a los estados de reducida divulgación (0, 1 o 2 ítems), color amarillo a los de divulgación intermedia (3, 4 o 5 ítems) y verde a los de suministro avanzado (6, 7 u 8 ítems). La Figura 3 muestra que, salvo Jalisco, todos los estados mexicanos quedan adscritos a la categoría de menor divulgación.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 3 Estados mexicanos con reducida, intermedia o elevada divulgación 

Hemos dedicado la Tabla 6 al resumen de los resultados del análisis de España, que ofrece datasets más completos, y que inequívocamente contienen información agregada a nivel del gobierno regional, con una buena amplitud de formatos suministrados.

El porcentaje de atención global de los gobiernos regionales españoles asciende considerablemente hasta alcanzar el 38.24 % de cobertura global,⁷ destacando por un lado y en sentido positivo el País Vasco que atiende seis ítems, así como Andalucía, Cataluña y La Rioja que lo hacen con cinco y, por otro lado, y en sentido negativo, Asturias y Extremadura, con un única rubrica completada, y Galicia y Madrid con cero ítems atendidos.

La Figura 4 muestra la asignación de las autonomías a los tres grupos de divulgación elaborados: reducida, intermedia o avanzada. Como se pone de manifiesto, solo el País Vasco es calificado como de divulgación avanzada, siendo la categoría más poblada la de divulgación intermedia compuesta por diez comunidades autónomas y perteneciendo, en consecuencia, las seis regiones restantes a la categoría de menor divulgación.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 4 Autonomías españolas con reducida, intermedia o elevada divulgación 

Resulta interesante detenernos un instante en el resumen por ítems (Tabla 7), ya que muestra importantes diferencias. Mientras que la información presupuestaria es atendida por 13 comunidades autónomas españolas y por tres estados mexicanos (prácticamente un tercio del desempeño máximo alcanzable), la lista de bienes y la situación patrimonial de los gobernantes solo es ofrecida por una autonomía española y por dos estados mexicanos, lo que se traduce en una atención de solo 4%.

Discusión, conclusiones y limitaciones del estudio

La mayoría de los países del mundo están implementando iniciativas de gobierno abierto en las que el fomento de la transparencia ocupa un lugar relevante. A tal efecto, y en la dimensión de la transparencia activa o divulgación sin mediar requerimiento, las administraciones públicas han aprovechado las bondades de los formatos digitales para suministrar información mediante páginas web oficiales, portales de transparencia y portales de datos abiertos o de open data.

Como ciudadanos no debemos conformarnos con la mera puesta a disposición de la información, sino que debemos exigir, además, una serie de requisitos que favorezca su reutilización y/o el desarrollo de aplicaciones como el empleo de licencias libres, los formatos abiertos o el suministro de metadatos con información complementaria. Estas características únicamente se encuentran en los datasets que son ofrecidos en los portales de datos abiertos que permiten de forma práctica elevar al cuadrado la transparencia de las administraciones públicas.

El presente estudio pretende valorar la información transparente de los gobiernos regionales de España y México (dos países líderes en open data y ampliamente descentralizados) que se encuentra disponible en sus portales de datos abiertos. Para ello, en primer lugar, se describe a nivel general la estructura y contenido de los repositorios de datos abiertos de cada país contemplando la revisión de aproximadamente 17 000 conjuntos de datos en España y de cerca de 2000 en México. En segundo lugar, y siendo conscientes de que los portales de datos abiertos tienen otros objetivos aparte de la transparencia (como la creación de valor), hemos elaborado un indicador compuesto por ocho ítems agrupados en tres áreas que nos permitirá cuantificar el desempeño de las regiones de ambos países.

Tras la realización del trabajo de campo, la comparativa muestra diferencias, ya que mientras España ofrece cierta información transparente en sus portales, México presenta un desempeño inferior, lo cual está en línea con su menor presupuesto disponible para digitalización. A pesar de lo comentado, no podemos afirmar que México sea un país con menor grado de transparencia activa -lo que requeriría valorar todas las vías o canales disponibles para el suministro de información digital como los portales de transparencia y/o la web oficial, cometido este al que podrían dirigirse próximos trabajos-, sino que es inferior en esta dimensión o enfoque.

La investigación pone de manifiesto importantes desigualdades entre estados o autonomías: por ejemplo, varias autonomías españolas superan el 50% de la información requerida, mientras que otras no completan ni una sola rúbrica; y en cuanto a los ítems que son más atendidos: existe abundante información presupuestaria y muy limitada de la situación patrimonial de los gobernantes. Otro hallazgo relevante es que solo encontramos un ejemplo de divulgación avanzada: el País Vasco, que se podría configurar como referente y ejemplo a seguir. Entendemos que esto es fruto de su laureada iniciativa Irekia.

Por citar algunas de las limitaciones de este trabajo, debemos referirnos a su transversalidad y al hecho de que el indicador, aun contemplando aspectos básicos presentes en cualquier definición de transparencia, posea cierto grado de subjetividad. También debemos referirnos a su carácter exploratorio, sin detenerse en los determinantes que podrían estar asociados a los distintos niveles de divulgación observados.

Estos y otros aspectos permitirían configurar futuras líneas de investigación que podrían extender la comparativa a más países, lo que ayudaría a poner en contexto y valorar la situación real de los gobiernos analizados. Igualmente, podría elaborarse un indicador más completo y/o que ponderase el formato en que la información está disponible según la escala de cinco estrellas de Tim Berners-Lee o alguno de los atributos que considera MELODA, aunque en esta ocasión nos hemos decantado por la sencillez evitando discusiones técnicas innecesarias.

Antes de finalizar el estudio, nuestra reflexión final debe recoger la evidencia de que las iniciativas de open data requieren tiempo en su implementación, profundos cambios tecnológicos y una voluntad política amplia, que estamos seguros se dará en un futuro, contribuyendo a una mayor transparencia.