1. Introducción

El derecho de acceso a la información ha tenido avances normativos y jurisprudenciales importantes en México durante los últimos los últimos años, destacándose su función como derecho palanca para el ejercicio de otros derechos como la participación ciudadana y el acceso a la justicia en materia ambiental particularmente. Resulta ilustrativo que desde el año 1972 en la Convención de Estocolmo y a lo largo de los años hasta el año 2018, fecha en el que se adoptó el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, mejor conocido como Acuerdo de Escazú,¹ dentro de las exposiciones de motivos y en el cuerpo de los documentos, se dote de una importancia trascendental al acceso a información y la participación como elementos que contribuyen a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

Ante la complejidad de los problemas ambientales actuales, la mayoría de las naciones se han visto obligadas a desarrollar tratados internacionales y a la posterior interiorización de los principios signados en los mismos con la finalidad de regular las actividades humanas contaminantes, así como también de dotar a sus ciudadanos de mejores mecanismos legales que permitan el acceso a la justicia ambiental. Así, el objetivo del presente trabajo es analizar el papel del acceso a la información como elemento neguentrópico para el acceso a la justicia ambiental, partiendo para ello de un caso de estudio: el amparo en revisión 307/2016 resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la Laguna del Carpintero.

Ante la crisis ambiental actual, casos como el aquí expuesto son una muestra de que las soluciones no pueden centrarse únicamente en la acción gubernamental, se debe incorporar el componente ciudadano informado y capacitado para el ejercicio de las acciones legales que permitan el acceso a la justicia ambiental.

2. La importancia del derecho de acceso a la información ambiental

En primer lugar se debe hacer un breve análisis del derecho de acceso a la información como especie del genérico derecho humano a la información. El derecho a la información como derecho humano, encierra tres facultades:

En el derecho de acceso a la información, no se ejercitan de manera general estas tres facultades, sino que se restringe únicamente a la de “investigar” información en posesión de entes públicos, en poder de autoridades gubernamentales y que conlleva aparejada la facultad de “recibir” información veraz y oportuna de los sujetos obligados.

Es pertinente tomar como base algunas definiciones ofrecidas por algunos autores que permitan comprender mejor las particularidades de este derecho. Por ejemplo, Villanueva define el acceso a la información pública como “la prerrogativa de la persona para examinar datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público”.²

Los documentos públicos adquieren una relevancia fundamental en materia de acceso a la información ambiental, pues ahí donde el ciudadano puede examinar los datos que busca para simplemente saber, para la mejor toma de decisiones o mejor aún, para colaborar con las autoridades en la construcción de políticas de protección ambiental. La propia Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública en su artículo 3º, define documento:

Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades, funciones y competencias de los sujetos obligados, sus Servidores Públicos e integrantes, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico;

Como se puede observar, la información solicitada debe estar soportada en un documento o registro soporte que demuestre el ejercicio de las obligaciones de las autoridades y funcionarios públicos en materia ambiental, -en el caso particular que aquí se analiza-, y es el Estado el principal obligado a generar información de forma periódica sobre las condiciones del ambiente.

Por su parte, Ríos expresa que el derecho de acceso “tiene como objetivo que un sujeto denominado receptor pueda examinar información que le conlleven a la toma de una decisión, lo que al fin de cuentas se busca, es estar informado de manera consciente y objetiva.”³

Para el logro de esta consciencia que comenta Ríos, se debe hacer notar que la información ambiental requiere de ciertas características para posibilitar y maximizar su utilidad, a saber: a) sistemática; b) proactiva; c) oportuna; d) regular; e) accesible; y f) comprensible para cualquier ciudadano, ya que el ambiente como bien colectivo requiere de la participación de todos involucrados.⁴

En el acceso a la información, la búsqueda de información que se hace de manera consciente y plena genera la expectativa de lograr algún tipo de conocimiento, que por lo general, se refiere al actuar de las autoridades en algún rubro en particular. Lo que interesa saber es qué y cómo están haciendo su trabajo las autoridades públicas, lo cual puede mejorar la transparencia y buenas prácticas del gobierno. Ríos plantea que “una de las características determinantes de un Estado democrático es el principio de publicidad de sus actos así como la transparencia de la administración sobre la gestión de los asuntos públicos.”⁵

Resulta evidente que la claridad en el quehacer gubernamental juega un papel fundamental para poder lograr la salvaguarda del derecho de acceso a la información. Mediante la transparencia se contribuye a evitar la corrupción y se logra potenciar la participación ciudadana consciente e informada. Lo anterior llevado al campo de la protección ambiental resulta fundamental, ya que al contar con datos claros, actualizados y suficientes se estará en la posibilidad de tomar mejores decisiones en beneficio del ambiente, de exigir un mejor desempeño de los entes públicos encargados de la gestión ambiental o evitar acciones y obras que causen un daño irreparable en los bienes ambientales.

En este mismo sentido, en palabras de Macía, la transparencia pretende mayor limpidez en los procesos de toma de decisiones públicas: “transparencia significa la voluntad de claridad de las instituciones por lo que hace a sus actos, a la forma de adoptarlos y al contenido de los mismos”.⁶

De la definición anterior se desprende que el principio de transparencia no sólo se limita en permitir que los ciudadanos accedan a información y documentos de carácter público, sino además se extiende a los procesos de toma de decisiones. Con ello se pretende saber cuáles fueron las razones que llevaron a la autoridad pública a tomar determinada decisión, que sean conocidas las motivaciones de toda decisión o actuación del gobierno y aquí nuevamente es necesario recalcar su importancia para la protección ambiental, ya que las autoridades públicas están obligadas a justificar las decisiones que afectan o pudieran afectar la naturaleza y por ende, a las condiciones de vida en ella, incluida la vida humana.

El acceso a la información en un derecho que fortalece la participación ciudadana; a través de información se tiene una mayor comprensión de los problemas públicos, una mayor conciencia sobre la actuación institucional y por ende, un mayor involucramiento en el proceso de gestación de las decisiones de gobierno como acertadamente Cousido y Gutiérrez señalan, “la transparencia está vinculada al deseo de tener una administración pública que responda, que rinda cuentas de lo que hace”.⁷

Así, el acceso a la información pública no es sólo un elemento de autorrealización personal, sino que es un mecanismo de control institucional que evita la opacidad y arbitrariedad del quehacer gubernamental, nos conduce a mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas de la autoridad en turno, lo que para el caso ambiental es de vital importancia para evitar el deterioro ambiental. En este sentido, Tenorio afirma que “la información en manos ciudadanas permiten que la interacción democrática sea más plena y consiente, abatiendo la corrupción y el ocultismo”,⁸ lo que nos conduce invariablemente a mayores niveles de justicia ambiental.

El derecho de acceso a la información ambiental se ha desplegado a lo largo de los últimos años como un derecho palanca para el mejor ejercicio de otros derechos como son el derecho a la participación y el derecho de acceso a la justicia ambiental. Martín Mateo expresa al respecto que “el derecho a la información ambiental, aunque materialmente de carácter instrumental, formalmente constituye un derecho sustantivo de titularidad colectiva genéricamente atribuido a todas las personas que deseen ejercerlo”,⁹ es decir que no es necesario probar interés alguno para solicitar información.

Por otro lado, existen precedentes jurisdiccionales internacionales importantes que hacen hecho hincapié sobre la necesidad de fortalecer el acceso a la información ambiental. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado al respecto en el caso Claude Reyes vs. Chile, el cual se refiere a la negativa del Estado chileno de brindar a los señores Marcel Claude Reyes y otros,¹⁰ toda la información que requerían del Comité de Inversiones Extranjeras relativo a la empresa forestal Trillium y el Proyecto Río Cóndor, el cual consistía en un proyecto de deforestación que se desarrollaría en territorio chileno y que podría ser perjudicial para el ambiente y en contra del desarrollo sostenible.

La negativa de entregar información se dio sin que el Estado chileno justificara válidamente conforme a la legislación interna de Chile, además de no otorgar un recurso judicial que permitiera impugnar una violación del derecho al acceso a la información para con ello asegurar los derechos de acceso a la información y a la protección judicial de sus ciudadanos.

En la página 48 de esta sentencia, la Corte Interamericana ofrece un importante argumento al considerar que

…el establecimiento de restricciones al derecho de acceso a información bajo el control del Estado a través de la práctica de sus autoridades, sin la observancia de los límites convencionales… crea un campo fértil para la actuación discrecional y arbitraria del Estado en la clasificación de la información como secreta, reservada o confidencial, y se genera inseguridad jurídica respecto al ejercicio de dicho derecho y las facultades del Estado para restringirlo.

Es decir, para efectos de reservar o clasificar información pública, cualquier Estado debe de ceñirse a parámetros y lineamientos convencionales previamente establecidos, sin improvisar o inventar “causas” para la no entrega de información o peor aún, negar el acceso a la misma sin que exista una debida motivación y fundamentación, pues ello genera incertidumbre y un estado de indefensión para los ciudadanos y para el ambiente, pues al no poder acceder a información sobre obras que puedan perjudicar el ambiente es prácticamente imposible la defensa del mismo.

De lo anterior se infiere que este derecho es una parte del amplio espectro que cubre el genérico derecho a la información, al referirse solamente a la facultad de investigar información existente en bases de datos de los entes públicos y en general de cualquier entidad que reciba recursos públicos o ejerza actos de autoridad. La facultad de “difundir” no está dentro de este derecho de manera explícita, pero una vez con la información pública en manos de cualquier ciudadano, no existe restricción para divulgarla y comunicarla a la opinión pública, salvo excepciones como la protección de datos personales, el derecho al honor, la intimidad o la propia imagen, entre otras.

La importancia que se debe otorgar a este derecho no debe ser menor, los problemas ambientales avanzan de manera acelerada mientras que los esfuerzos de los países resultan lentos, insuficientes o inexistentes en el peor de los casos.¹¹ La humanidad se enfrente a un problema de dimensiones globales que necesita la colaboración gobierno y sociedad, siendo el acceso a la información ambiental de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular y comprensible para el ciudadano, un prerrequisito y elemento fundamental para el efectivo acceso a la justicia ambiental.

3. Justicia ambiental: configuración y elementos constitutivos

Derivado de las graves afectaciones ambientales de las últimas décadas, de la explotación descontrolada de recursos naturales, de las afecciones en la salud que históricamente han venido causando las actividades militares, industriales, la agricultura extensiva, la minería, y en general el consumo exagerado de bienes naturales y servicios ambientales, surge un movimiento que pone sobre la mesa de debate las injusticas causadas por esta dinámica hombre-naturaleza: el movimiento por la justicia ambiental.

Principalmente se identifican dos definiciones que han servido de contexto para el desarrollo de una noción de justicia ambiental. Un primer concepto de justicia ambiental surgió como resultado del combate contra la discriminación racial en Estados Unidos y fue definido como, “la búsqueda de la justicia equitativa y la protección igual bajo todas las leyes y reglamentos en materia ambiental, sin discriminación con base en la raza, el origen étnico y/o la condición socioeconómica”.¹²

Para Bellmont, la definición anterior tiene eminentemente una carga racial de tipo ambiental, siendo en nuestros días un tema pendiente en la legislación estadounidense ya que los grupos étnicos que se sientan agraviados por este tipo de discriminación ambiental, deben demostrar ante los tribunales ambientales la “voluntad” discriminatoria por parte de las industrias o del propio gobierno.¹³

Por otro lado, en segundo lugar tenemos que a partir del movimiento afroamericano antes descrito, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA),¹⁴ nos ofrece una definición sobre el concepto de justicia ambiental, siendo: “el tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.

Pero ante la necesidad de resolver los graves problemas de afectaciones al ambiente que provocan la migración de poblaciones, aumento de pobreza, la exclusión social, enfermedades y la muerte en muchos casos, y en el afán de ir más allá de las dos nociones de justicia ya señaladas y en el ánimo de aportar elementos para la configuración de un concepto de justicia ambiental a partir de una serie de principios que abonen en el arduo camino de lograr la conservación del ambiente.

Una noción integral de justicia ambiental resulta primordial ante la problemática social que representa el alto nivel de deterioro ambiental. Autores como Mesa afirman que la justicia ambiental se debe identificar mediante una serie de elementos que la configuran y dan forma para su efectividad, en los cuales la participación ciudadana, el acceso a la información pública, la consulta a las comunidades y el consentimiento sobre el uso y destino de los bienes de uso común resultan de la mayor importancia.¹⁵

Un concepto de justicia ambiental implica que para determinar lo que es justo en materia ambiental, se requiere por una parte acceso a la información pública ambiental en aras de conformar una conciencia ambiental informada en todos los ciudadanos. Por otra parte, es imprescindible la existencia de una participación ciudadana deliberativa que haga posible el establecimiento de un diálogo que ayude a la comprensión de la realidad ambiental. Lo más relevante es considerar que el hombre no es sólo razón, sino también sensibilidad. Esto implica que se requiere el contacto con la realidad para poder reaccionar y que ésta reacción puede ser de forma instintiva o pensada.

Si se parte de una noción de justicia ambiental que integre como parte medular y constitutiva el diálogo bajo los presupuestos del acceso a la información ambiental y la participación ciudadana, tendremos mayor posibilidad de garantizar la conservación del entorno. Por ello la importancia de dejar clara la noción de justicia ambiental como punto de partida para alcanzar la protección del ambiente en toda su dimensión.

Ahora bien, después de la discusión conceptual, toca el turno de analizar cual es sobre el papel que juega el acceso a la información para lograr el acceso a la justicia; es decir, cual es el la función del derecho instrumental de acceso a información sobre el medio ambiente, dentro de la crisis ambiental actual, para lograr efectivamente el acceso a la justicia.

Para lo anterior, es importante tomar la definición sobre acceso a la justicia ambiental que nos proporciona la Comision Economica para America Latina y el Caribe (CEPAL), “es una herramienta para proteger sus derechos ambientales y de acceso a la información y participación en la toma de decisiones, ya que les permite acceder a procedimientos judiciales y administrativos claros, equitativos, oportunos e independientes, que contemplen la reparación y remediación por daño ambiental en caso de afectación de esos derechos por parte del propio Estado o de particulares”.¹⁶

La posibilidad de tener herramientas procesales tanto judiciales como administrativas, diseñadas de forma clara y sencilla para cualquier ciudadano, y mediante los cuales se pueda exigir la protección del ambiente o en su defecto la reparación y remediación del daño ambiental, es duda es un elemento que abona a la realización de la justicia ambiental, y en este sentido la información ambiental resulta un elemento “neguentrópico”, es decir un elemento que aporta orden al actual caos ambiental y como herramienta fundamental para la toma de decisiones públicas y privadas, todas ellas encaminadas a la conservación y preservación del ambiente.

Finalmente se debe recalcar el valor de la información ambiental para el fortalecimiento de un participación ciudadana dialogante. El diálogo implica hablar y escuchar, por ello Dobson comenta que así puede surgir la mejor manera de orientar la acción humana, a través del diálogo y el intercambio de opiniones es que podríamos llegar a mejores resultados para la preservación del entorno: “Quizás la teoría democrática se ha centrado demasiado exclusivamente en el aspecto hablado de la participación y la representación política, y le vendría bien un poco más de trabajo en el ámbito de la escucha y la receptividad como hábitos y disposiciones que requieren cultivo y apoyo”.¹⁷

En este mismo sentido y para redondear la importancia de la información y la deliberación como elementos de justicia, cabe recordar al premio nobel de economía Amartya Sen, quien que el objetivo de su obra La idea de la justicia, radica en identificar las exigencias de la justicia, dando una gran relevancia al razonamiento público, es decir, al debate abierto entre una pluralidad de personas, cada una de las cuales habla con su propia voz, lo cual conduce a un entendimiento de la democracia como el gobierno por discusión desde su perspectiva.¹⁸ De esto trata el presente de trabajo, de abonar con ideas para el perfeccionamiento de los mecanismos jurisdiccionales para obtener la solución expedita a los conflictos ambientales.

4. La información ambiental como elemento neguentrópico para la justicia ambiental: el Caso Laguna del Carpintero

La situación que originó el Caso de Laguna del Carpintero, se puede resumir de la siguiente manera. Un grupo de vecinas de la Laguna en comento, interpusieron un juicio de amparo en el que alegaron que durante las obras de construcción del “Parque Tematico-Ecologico Laguna del Carpintero” se realizó la tala ilegal de mangles y se destruyo el ecosistema del área destinada a preservación y esparcimiento cultural. Esta destrucción causo un daño irreparable al ecosistema de humedales, manglares y especies terrestres y acuáticas, en perjuicio de los habitantes de la ciudad de Tampico, Tamaulipas.¹⁹

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), analizó el amparo y se propuso determinar si las promoventes tenían interés legítimo para impugnar la planeación y ejecución de las obras, al considerar que la destrucción de humedales y manglares que se realizo vulnero su derecho humano a un medio ambiente sano, además de determinar si en el caso concreto existió el daño ambiental alegado.

La Primera Sala de la SCJN otorgo por unanimidad el amparo para el efecto de que las autoridades responsables se abstuvieran de ejecutar cualquier acto relacionado con el desarrollo del Parque Ecológico que agravara la condición de riesgo del ecosistema y, al mismo tiempo, se tomaran todas las medidas necesarias entre las autoridades responsables, la empresa encargada de la realización del proyecto y algunas autoridades que señaló como coadyuvantes para la recuperación y conservación del ecosistema y los servicios ambientales del área en que se desarrollaba el Parque Ecológico.

Durante la sentencia, la SCJN realiza análisis sumamente interesantes sobre el derecho humano como derecho autónomo y su interdependencia con otros derechos,²⁰ a la naturaleza colectiva del derecho humano al medio ambiente y interés universal que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras, a los principios rectores del derecho ambiental y a los servicios ambientales.

Para fines del presente trabajo, la discusión se centrará en los argumentos esgrimidos por la SCJN sobre los principios del derecho ambiental en los cuales el acceso a información tiene un rol fundamental:

a) Principio de Precaución. La Corte reconoce el reto de tomar decisiones jurídicas ante escenarios de incertidumbre, sobre todo incertidumbre científica. Ante esta situación, el principio de precaución constituye una herramienta fundamental para resolver situaciones de incertidumbre que plantea el derecho ambiental.

La definición de este pricipio se encuentra en el Principio 15 de la Declaración de Río: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.²¹ Como puede verse, un primer presupuesto del principio es el peligro de daño grave o irreversible, y un segundo es la incertidumbre científica.

Es en estos presupuestos que la información ambiental asume un papel clave, pues es mediante los datos generados por las autoridades públicas, como se puede conocer la inminencia de un peligro de daño, o en su caso como disminuir la incertidumbre. Lorenzetti comenta al respecto que para reducir la incertidumbre “se debe comenzar recolectando toda la información disponible y ordenando que se investigue para obtener lo que sea posible. En cuanto a las fuentes, toda la información disponible debe ser tenida en cuenta, y en caso de discrepancias, deben preferirse aquellas informaciones recolectadas por instituciones públicas e independientes”.²²

La Corte identifica dos alcances del principio precautorio: como pauta interpretativa ante las limitaciones de la ciencia para establecer certeza, y con la administración pública implica el deber de advertir, regular y controlar ciertas actividades riesgosas para el ambiente, y culmina advirtiendo que una vez identificado el riesgo, la falta de pruebas científicas o técnicas no es motivo para no tomar las medidas necesarias para salvaguardar el medio ambiente.²³

b) Principio in dubio pro natura. Otro principio donde la inexistencia de información ambiental tiene repercusiones es el in dubio pro natura, entendido por la SCJN como: “ante la duda sobre la certeza o exactitud científica de los riesgos ambientales, se debe resolver a favor de la naturaleza. Esto es, si en un proceso existe una colisión entre el medio ambiente y otros intereses, y los daños o los riesgos no pueden dilucidarse por falta de información, deberán tomarse todas las medidas necesarias a favor del medio ambiente.”

Nuevamente la información ambiental se presenta como elemento que intenta ordenar y disminuir la incertidumbre existente, en este caso para que el fallo del juez sea a favor de la naturaleza. Pero como acertadamente comenta De los Ríos, no estamos ante cualquier duda, “No consiste en la posibilidad de entre la duda entre una ley en vigor y otra derogada aplicar la derogada, lo cual iría contra todo el sentido del derecho y significaría violentar las facultades del poder legislativo y erigir al intérprete en legislador.”²⁴

Finalmente se debe destacar de la sentencia, el pronunciamiento que realiza la Corte sobre el rol del juez en el juicio de amparo ambiental “frente al reto de tomar una decisión ante la incertidumbre técnica y científica que caracteriza al riesgo y/o daño ambiental”. La SCJN reconoce que la protección ambiental tiene un vínculo estrecho al conocimiento científico, lo cual dificulta la defensa ciudadana del mismo, lo que conlleva a una asimetría entre las autoridades responsables y el ciudadano. Para disminuir ésta asimetría, el juez de amparo debe tomar en cuenta dos herramientas: la reversión de la carga de la prueba y el papel activo del juzgador para allegarse de los medios de prueba necesarios.

El allegarse de los medios de prueba necesarios por parte del juzgador, nuevamente pone al acceso a la información y documentación pública como un aliado importante para la protección ambiental, como elemento clave y neguentrópico que permita “ordenar” en la crisis ambiental y lograr así la protección de la naturaleza. El juez toma un papel activo a partir del cual se encuentra facultado para recabar de oficio las pruebas que estime pertinentes a efecto de tener elementos que le “permitan conocer, con mayor precisión, el riesgo de daño ambiental, sus causas, así como las posibles repercusiones al ecosistema que se estima vulnerado.”²⁵

5. Conclusiones

La información ambiental juega un papel clave como medio neguentrópico dentro del actual “caos ambiental”, pues esta ayuda a disminuir la cantidad de incertidumbre que nos habilite para tomar mejores decisiones, participar con verdadera conciencia y alcanzar una empatía con nuestro entorno a partir de la información que la realidad nos impone. Como la propia SCJN lo plasmó en la sentencia que se analiza, ante actividades riesgosas para el ambiente es preciso adoptar todas las medidas necesarias para evitarlo o mitigarlo, esto aun cuando no exista certidumbre sobre el daño ambiental.

El juez debe tomar un papel activo para recabar de oficio las pruebas que estime pertinentes, entre ellas expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, notas, memorandos, estadísticas o cualquier otro registro en posesión de las autoridades encargadas de la gestión ambiental del país.

Generar y acceder a información ambiental actualizada, veraz y oportunidad, disminuye la incertidumbre no sólo para tomadores de decisiones, sino también en las sentencias de los juzgadores al momento de valorar las pruebas y argumentos de las partes en un conflicto ambiental que requiera ser solucionado en vía jurisdiccional.

Por ello, la información ambiental puede utilizarse como elemento generador de orden y herramienta fundamental para la toma de decisiones que impacten o puedan llegar a impactar de forma negativa el ambiente. Asimismo, es un elemento generador de conciencia para la mejor toma de decisiones individuales que pueden impactar negativamente -o positivamente- al ambiente, transformando hábitos y re-conceptualizando la relación hombre-naturaleza.