Introducción

Los procesos migratorios son inherentes a la historia de la humanidad. Se han dado en el pasado -aunque se detuvieron con la aparición de los Estados-nación y la delimitación territorial (^{Cárdenas Gracia, 2009:251-252})-, ocurren en la actualidad -aún con su transformación en un «ciberespacio desterritorializado» (^{Beca, 2019:209})- y en el futuro se seguirán presentando para alcanzar distintos objetivos, como mejorar la calidad de vida (^{CEPAL, 2005}) o huir de la persecución (^{Álvarez Domínguez, 2021:1-42}), de la guerra o de los impactos del cambio climático (^{Gouritin, 2021:19-66}); en fin, para estar a salvo en otros territorios (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:23}). Las cifras constatan que la movilidad de personas es un hecho. En el año 2020, el número de migrantes superó los 280.6 millones de personas, lo que representa el 3.6 por ciento de la población mundial (^{MDP, 2023}).

La globalización, una de cuyas expresiones es, precisamente, la movilidad humana, y también la expansión del régimen democrático, ha incrementado el interés en los derechos políticos y electorales de quienes están más allá de las fronteras de sus países de origen, sea de forma temporal o permanente.

El reto al que se enfrentan las personas migrantes no es menor. Tienen frente a sí la tarea de desarrollar, y en algunos casos reformular, su vida en un país que no es el suyo. Esto genera, de entrada, la existencia de dos pertenencias: al país de origen y al país de llegada, lo que configura procesos de expansión, extensión y erosión de la ciudadanía (^{Almanza-Rodríguez et al., 2021:1}). De esta manera, quienes migran interactúan con dos naciones distintas, lo que hace que su condición ciudadana se distinga por su «peculiaridad extraterritorial» (^{Herrera Tapia, 2009:37}).

Aquellas personas migrantes que logran incorporarse a la sociedad de acogida se mantienen en los linderos de la misma. Están, pero no están. Es una situación paradojal en tanto que la condición ciudadana no les es reconocida a menos que realicen un procedimiento administrativo. Si no lo hacen, aun pagando impuestos no podrán participar en las decisiones relativas a la integración de los poderes públicos, por lo que la manifestación de su voluntad política se ve impedida (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:23}). El concepto tradicional de ciudadanía excluye y diferencia a los miembros de la comunidad política de quienes no lo son (^{Aláez Corral, 2005:37}).

La composición de las sociedades nacionales está lejos de ser homogénea; entonces, se hace necesario reflexionar sobre cómo garantizar la gobernabilidad en clave democrática en un contexto de transformación de la ciudadanía, de modificación de las identidades (^{Yúdice, 2006:106-116}; ^{Sousa y Silva, 2018:24-45}) y de fronteras permeables en donde, aún con la existencia de los Estados (^{Abrams, Gupta y Mitchell, 2015}), resulta difícil mantener diques a la movilidad humana. El reto que se presenta para los gobiernos en este contexto implica ofrecer un marco jurídico que acepte la pluralidad e integre a las personas extranjeras a la sociedad, con un reconocimiento pleno de sus derechos humanos, incluidos los políticos y electorales (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:24}). Esto pasa de forma necesaria por aquilatar dos de las bases de la democracia: la inclusión y la participación.

No es posible omitir la influencia de la globalización en el proceso de movilidad humana (^{Muñoz Jumilla, 2002:9-45}). Así como los flujos comerciales circulan de un territorio a otro, también los grupos de personas se mueven entre países y continentes. Ante ello, los Estados, a partir de considerar que la noción de ciudadanía se encuentra relacionada con la democracia, deben reformular el mismo concepto de ciudadanía para reconocer que las personas no nacionales son también ciudadanas con derechos (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:25}). Esto implica desarmar el binomio ciudadanía-nacionalidad que, a su vez, engarza los derechos políticos y electorales y limita a los no nacionales la participación en el espacio público de un país que no es el suyo, aunque así lo reconozcan. En todo caso, serían habitantes, mas no ciudadanos. Lograr que ese binomio desaparezca implica también repensar la noción de soberanía -y del propio Estado- (^{Crossman, 2016}), que excluye a los extranjeros y, en general, refleja temor al otro.

En fin, en democracia, la solidez de las instituciones estatales depende de la vigencia del Estado de derecho, lo que significa que todas las personas tienen todos los derechos. Si había alguna duda de esto en la Constitución mexicana, tras la reforma de 2011 cualquier titubeo al respecto debió quedar eliminado, en tanto que en su artículo 1° se establece que todas las personas disfrutarán de los derechos humanos que reconocen la Constitución y los tratados internacionales firmados por el país, y existirán garantías para su ejercicio y efectiva protección. Más aún, el mismo artículo mandata que todas las autoridades tienen el deber de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de acuerdo con cuatro principios: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y la discriminación por cualquier motivo -incluido, por supuesto, el origen nacional- está prohibida.

En este trabajo se ofrece una reflexión sobre los derechos políticos y electorales de las personas migrantes. Se consideran el concepto de ciudadanía y sus reformulaciones, y se efectúa una revisión del contexto internacional en el caso mexicano, considerando los mandatos constitucionales como las prohibiciones legales y el papel que la autoridad jurisdiccional ha desempeñado con relación a la protección de los derechos políticos de estas personas.

Ciudadanía y Estado nacional: un debate inconcluso

Los derechos humanos no se limitan al reconocimiento que haga un Estado de ellos, pues son inherentes a todas las personas por el solo hecho de serlo. Entonces, no pueden circunscribirse a una determinada comunidad jurídica asentada en una geografía delimitada. No obstante, esto no es sinónimo de ausencia de colisiones entre los mandamientos de orden supranacional y los de orden nacional o local. Un primer choque radica en que el ordenamiento de derecho público internacional requiere el consentimiento del Estado para ser derecho positivo y vigente, mientras los de orden nacional, por su propia naturaleza, no (^{Amador Magaña y Gutiérrez López, 2024:333-356}).

El concepto de ciudadanía, tan influyente en la democracia liberal (^{Vázquez, 2010}), que se vinculó, y en ocasiones hasta se difuminó, con el de nacionalidad, aunque ambos son distintos -el primero se refiere a un estatus jurídico, mientras el segundo tiene que ver con el lugar de nacimiento-, requiere ser revisado para que se dejen de restringir derechos. Un nuevo modelo de ciudadanía, entonces, se hace necesario.

Al respecto, Yasemin Soysal se ha referido a la ciudadanía posnacional, en tanto que va más allá de la relación de una persona con un Estado. El enfoque que señala es la emergencia de múltiples maneras de pertenencia (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:25-26}). Desde la ciudadanía posnacional se considera la participación de forma dual, como derecho y obligación, y permite a las personas incidir en la configuración de las decisiones públicas y de la vida en común que se desarrolla en la polis, haciendo abstracción de vínculos de carácter histórico o cultural con esa misma comunidad (^{Estévez, 2016:74}). Esta propuesta conceptual se justifica a partir del debilitamiento de la soberanía y de la importancia creciente del sistema internacional de derechos humanos, lo que contribuye a que la ciudadanía supere la identidad nacional y a que el reconocimiento de derechos ocurra en función del estatus de ser humano (^{Estévez, 2016:74}).

Otro concepto ha sido propuesto por Seyla Benhabib: ciudadanía desagregada. Este consiste en que los derechos «de los otros» rebasan las fronteras estatales, lo que origina una ciudadanía a partir de contextos inter y trasnacionales (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:26}). Para esto, Benhabib repiensa el iluminismo decimonónico (^{Valdivielso Navarro, 2018:113}) y, desde la filosofía política, propone romper con el modelo unitario de ciudadanía (residencia-identidad nacional-reconocimiento de derechos-Estado de derecho). La discusión radica en problematizar el entendimiento de la ciudadanía en la globalización con su correlato de inclusión (^{Hernández, 2007:201}). Su propuesta está cerca del cosmopolitismo y se basa en tres aristas: el derecho a la hospitalidad (Kant), el derecho a tener derechos (Arendt) y el derecho de gentes (Rawls) (^{Hernández, 2007:201-204}). Los límites de la comunidad política han desaparecido y hay lealtades de otro tipo, que Benhabib (1986) denomina «compartidas».

Las reflexiones sobre el tema, como las mencionadas líneas arriba, se dirigen a una especie de desnacionalización de la ciudadanía (^{Velasco, 2006}; ^{Sassen, 2016}), en donde el vínculo entre sujeto y marcos jurídico y político estatales se establece fuera de la nacionalidad, y se reconoce el derecho a la participación en el lugar y tiempo en donde se reside (principio ius domicili) (^{Gómez Ortiz, 2004}; ^{Emmerich y Carrera Barroso, 2016:46}). En este sentido, avanzar en la desnacionalización de la ciudadanía implica reconocer el derecho al voto de las personas migrantes (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:26}).

Un concepto adicional es el de ciudadanía trasnacional, que pone de relieve los vínculos culturales y económicos para explicar la manera en que quienes han abandonado su país de origen retienen el derecho de seguir siendo ciudadanos de dicho Estado (^{Parra, 2003:74-75}). Además, este tipo de ciudadanía distingue entre inmigración y emigración, a la vez que defiende las limitantes a la expatriación (derechos de salida) y apoya la limitación de la desnaturalización excesiva (derechos de no expulsión). De forma concisa, la ciudadanía trasnacional propone principios de un derecho de la migración a partir de que la ciudadanía no sea menguada por el Estado en su derecho a emigrar y que ningún Estado limite su derecho a seguir perteneciendo a la comunidad política de origen (^{Parra, 2003:87}).

Personas extranjeras y derechos políticos

Con todo, conviene tener presente que los derechos políticos no se limitan a la dimensión electoral, sino que van más allá del voto para permitir la participación en las decisiones colectivas (^{Tacher Contreras, 2010:37-62}). Así, el voto activo y el pasivo se suman a la asociación política, y el reconocimiento de ambos promueve la inclusión de las personas migrantes, pero también un vínculo con los gobernantes (^{Almanza-Rodríguez et al., 2021:1}). De esta manera, los derechos políticos

[…] en tanto expresión de una titularidad especifica de los atributos que los ciudadanos se reconocen a sí mismos, son factores de garantía progresiva y efectiva para que los individuos puedan decidir de manera libre, voluntaria y sin condicionamiento alguno, acerca de las decisiones sustanciales que les afectan y para lo cual tienen la posibilidad de expresarlo mediante el uso del sufragio, mismo que debe ser secreto, universal e igualitario en sus condiciones de emisión y peso de validez en su cómputo (^{Alarcón Olguín, 2016:21}).

El voto de los mexicanos residentes en el extranjero¹ -sufragio extraterritorial (^{Muñoz Pedraza, 2016:33-41}) o sufragio trasnacional² (^{Emmerich y Peraza, 2011})- ha estado presente en la discusión pública desde hace varios años, lo que ha generado debates e impulsado reformas legislativas; acaso, la más significativa en México sea la que reconoce el voto extraterritorial en las elecciones presidenciales en 2005 para las personas nacionales que radican fuera de las fronteras (^{Carrera Barroso, 2020b:61}), sin olvidar las reformas precedentes de 1996 y 1997 (^{Espinoza Valle, 2021}).

Sin embargo, el reconocimiento de los derechos políticos, incluido el del sufragio, de las personas extranjeras en México no ha sido objeto de atención significativa por parte de las autoridades. Esto hace suponer que la visión que se tiene de estas personas en el territorio nacional es que su condición ciudadana, con su catálogo de derechos políticos y electorales, se transforma al reducirse su capacidad de decisión sobre las autoridades del lugar en el que se encuentran (^{Calderón Chelius, 2019:119}). Los perfiles de migrantes son diversos, lo que incide en estos debates: los hay en tránsito, con residencia temporal o con residencia permanente. Estas tres tipologías impactan en el proceso experiencial del sujeto y en la manera en que se involucra con el entorno (^{Calderón Chelius, 2019:122-123}). En estos perfiles se hacen notar las condiciones sociales; por ejemplo, comunidades de extranjeros, en su mayoría adultos mayores provenientes de Estados Unidos, se han establecido en zonas de alto nivel adquisitivo (^{Calderón Chelius, 2019:124}), mientras que migrantes centroamericanos viven en condiciones muy distintas en las ciudades fronterizas de Chiapas (^{Villafuerte Solís y García Aguilar, 2017:39-64}; ^{Calva Sánchez y Torre Cantalapiedra, 2020:157-181}; ^{Torre Cantalapiedra, 2022}).

Merece la pena mencionar que cuando se inició la discusión sobre el reconocimiento del voto de los mexicanos residentes en el exterior, las comunidades académicas no apoyaron de forma unánime el proyecto. Juristas como Jorge ^{Carpizo y Diego Valadés (1998)}, en su libro El voto de los mexicanos en el extranjero, expresaron planteamientos que iban en contra del sufragio más allá de las fronteras, entre los que se encuentran que el voto en el extranjero, en caso de que se emita, es resultado de menor información en comparación con aquellos que se depositan en territorio nacional, en tanto que los electores tienen acceso a mayor cantidad de recursos informativos a través de los medios de comunicación, de los partidos políticos y de los candidatos. Por otro lado, si bien los extranjeros radicados en territorio nacional mantienen vínculos legales, como el pago de impuestos en México, no serían sujetos de todo el sistema legal como los mexicanos, de tal forma que el principio de igualdad se rompería. Ambos autores manifiestan también el riesgo de que se produzca fraude electoral en el extranjero, lo que los hace ser precavidos con la idea. Finalmente, el argumento de mayor significación es que las personas nacionales no residentes en su país de origen decidan el resultado de la elección y, con ello, el rumbo del gobierno, lo que dejaría a merced de quienes viven fuera de su propio país las decisiones de la política. Entre las proposiciones de los autores mencionados, en particular de Carpizo, se encuentran las siguientes:

La idea de que la migración es un asunto ajeno a México no forma parte del imaginario colectivo, aunque se recuerda el recibimiento y apoyo que tuvieron los transterrados españoles y quienes huían de las dictaduras en América Latina, pues el país fue durante el siglo XX un lugar de refugio para las personas que corrían peligros por su ideología y su activismo político. Estos hechos resultaban paradójicos porque había apertura y recibimiento a la disidencia política de izquierda del exterior, pero se perseguían los movimientos sociales internos. Tal situación, no obstante, hizo que el debate sobre la condición ciudadana de los extranjeros en México no fuera abordado, como si abrirles las puertas resultara suficiente.

Tras la llegada de los primeros inmigrantes por los eventos mencionados, los que arribaron en oleadas posteriores, como los refugiados guatemaltecos en la década de los ochenta, ya contaron con la nacionalidad mexicana y con la consecuente ciudadanía, y gozaron de los derechos correspondientes (^{Calderón Chelius, 2019:121-122}). Sin embargo, aún falta un tema por resolver: la naturalización de las personas no las convierte en mexicanas por completo, porque a pesar de gozar de todo el catálogo de derechos reconocidos en la carta magna para ocupar algunos cargos públicos, se exige que las personas sean mexicanas por nacimiento o hijas de padre o madre mexicano, por lo que se excluye a las naturalizadas. Nuevamente surge una paradoja: son ciudadanos mexicanos de facto, pero no plenos (^{Calderón Chelius, 2019:122}).

Los procesos de emigración de connacionales hacia Estados Unidos y las recientes movilizaciones de personas de América Central y de otras latitudes en las llamadas «caravanas de migrantes» hacen que el tema de la movilidad humana esté activo, aunque, es cierto, tiene mayor resonancia cuando ocurren sucesos de violencia, como aconteció con el secuestro y asesinato de 72 migrantes en 2010, o cuando existen posicionamientos políticos relevantes, como el golpeteo político durante las elecciones y el posterior triunfo de Donald Trump en 2016 (^{Calderón Chelius, 2019:121}).

Los gobiernos mexicanos han tenido una presencia activa en el ámbito internacional. Asimismo, México ha sido un país abierto al mundo y, por lo mismo, ha firmado y ratificado distintos instrumentos internacionales en materia migratoria, como por ejemplo la Carta de los Derechos y Deberes de los Estados, impulsada por el gobierno mexicano y aprobada por las Naciones Unidas en 1974. En especial, México tuvo una participación decidida en la redacción de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, en 1990, y del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, de 2018 (^{Calderón Chelius, 2019:125}). Pero esas firmas y ratificaciones no se han traducido en acciones para su cumplimiento (^{Calderón Chelius, 2019:125}), siguiendo una fórmula del derecho castellano: «obedézcase, pero no se cumpla».

Por ejemplo, en el tema de los derechos políticos, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias establece en sus numerales 2 y 3 del artículo 42 que los Estados en donde laboren los trabajadores les facilitarán la consulta o la participación en los procesos de consulta sobre temas relacionados con su vida y la administración de sus comunidades, y que este grupo de individuos disfrutará de derechos políticos si el Estado en donde estén empleados los reconoce.

Resulta claro el mandato dirigido a los Estados de que deben procurar el ejercicio de los derechos políticos de los no nacionales, pero esto no se ha cumplido a cabalidad, al menos en México, aunque sí se han dado algunos pasos. En 2019 el Instituto Electoral de la Ciudad de México, al estudiar el voto de los mexicanos en el extranjero, recomendó analizar la viabilidad de que las personas extranjeras residentes en la capital del país pudieran elegir a quienes ocuparían las diputaciones locales, las concejalías, las alcaldías y la jefatura de Gobierno (^{Calderón Chelius, 2019:126}). Esta recomendación, aunque focalizada en la geografía de la Ciudad de México, rebasa las facultades de las autoridades capitalinas, ya que una reforma en ese sentido tendría que realizarla el poder legislativo de la Unión porque, además de modificar diversas leyes secundarias, se tendría que reformar la Constitución, tema en el que hasta ahora no se ha avanzado. Es un asunto de derechos humanos (^{Beca, 2019:194-195}).

La prohibición

En la legislación mexicana, además de prohibir el sufragio activo y pasivo de los no ciudadanos, otro elemento restringe el ejercicio de los derechos políticos de los extranjeros: el artículo 33, que se refiere a la prohibición de que las personas extranjeras participen en los asuntos políticos del país -asunto que la Constitución Política de 1917 recogió de la precedente de 1857-. Como dice ^{Becerra Ramírez (2005:59)} , este artículo goza de popularidad entre la comunidad extranjera porque representa una especie de espada de Damocles colocada sobre la cabeza de las personas no nacionales y es una limitante para que estas puedan participar en asuntos políticos en sentido amplio ya que excluye, sin cortapisas, su presencia en los temas políticos nacionales.

Nuevamente surge una paradoja. La Constitución mexicana en su artículo primero mandata que todas las personas gozarán de los derechos humanos que se reconocen en la Constitución, y en el artículo 11 se establece que las personas pueden entrar y salir del territorio nacional, viajar y cambiar de lugar de residencia sin un permiso o autorización oficial. De esta forma, lo establecido en el artículo 33 va en contra de, al menos, dos artículos constitucionales.

«El 33» es un mecanismo de control político de carácter discrecional depositado en el presidente de la República, aunque utilizado por autoridades menores, como las del Instituto Nacional de Migración, para presionar, hostigar o expulsar a personas extranjeras que resulten incómodas a los gobernantes en turno bajo el pretexto de faltas a la Ley de Migración. Como consecuencia de la reforma constitucional en materia de derechos humanos del año 2011, ese artículo fue modificado para que la expulsión no sea inmediata y no obedezca a un capricho o acto arbitrario del presidente de la República; además, la ley debe prever las causas que puedan motivar la expulsión, entre otros aspectos (^{Dienheim Barriguete, 2013:1639}). Con todo, el artículo restringe el ejercicio de los derechos, lo que se convierte en una exclusión política de las personas extranjeras en el país; paradójicamente, los mexicanos no ven esta situación como un acto de exclusión o discriminación, sino como un medio de distinción entre nacionales y extranjeros (^{Calderón Chelius, 2019:129}). Esta exclusión podría ser equiparada a la que en otrora vivieron grupos también fuera de la condición ciudadana, como las mujeres, aunque aquí la discusión se complejiza al vincularse con conceptos como nacionalidad, ciudadanía, soberanía (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:24}), incluso, nacionalismo e identidad.

El 8 de marzo de 2023 el presidente Andrés Manuel López Obrador envío a la Cámara de Diputados una reforma al contenido de dicho artículo (^{La Jornada, 9 de marzo de 2023}). Es probable que el contexto político de aquel momento hubiera impulsado, o al menos acelerado, la presentación de la iniciativa de reforma. Meses antes, en diciembre de 2022, el expresidente Felipe Calderón Hinojosa había solicitado que Abraham Mendieta, analista político afín al gobierno de López Obrador y su partido (Morena), fuera expulsado de México en tanto que, por ser de nacionalidad española, estaba impedido para participar en asuntos de naturaleza política. La discusión en redes sociodigitales empezó cuando Mendieta criticó el voto en contra de la reforma político-electoral propuesta de Adela Ramos Juárez, diputada federal perteneciente en ese momento a Morena -hoy forma parte de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional (PAN)-, representante del distrito 2, de Bochil, Chiapas (^{López Dávila, 2023}).

En su conferencia matutina del 16 de diciembre de 2022, el presidente López Obrador expresó que no aplicaría el contenido del artículo 33 y que, en su lugar, estaba pensando en derogarlo.

Esta es una casa abierta, por eso la política exterior de México es excepcional, reconocida en todos lados, y ahora el expresidente Calderón pidiendo que le apliquen el 33 a este joven, Abraham Mendieta.

Abraham, tienes todo nuestro apoyo. Si hasta estoy pensando en, aunque se enojen, en derogar, en que quitemos lo del 33, que viene desde la Constitución de 1857, porque ya cambiaron las cosas, es un país completamente libre. ¿Cómo vamos a aplicarle el 33 a un extranjero por considerarlo extranjero pernicioso? (^{López Obrador, 16 de diciembre de 2022}).

La iniciativa comentada se fundamenta en una lectura armónica de distintas disposiciones constitucionales, del marco convencional y del criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La redacción propuesta es:

Artículo 33. Son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional y gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce esta Constitución, por lo que queda garantizado su derecho a la libre manifestación de las ideas.

El Ejecutivo de la Unión, previa audiencia y agotado el procedimiento administrativo que señale la ley llevado a cabo ante autoridad competente, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras siempre y cuando se acredite que su estancia en el país constituye un riesgo o afectación a la seguridad nacional (Presidencia de la República, 2023:6).

Vinculado con esta polémica, una semana después de que el presidente López Obrador expresara estos comentarios, el secretario de Gobernación, Adán Augusto López, comunicó que a todas las personas extranjeras que habían sido declaradas por los gobiernos anteriores de Calderón Hinojosa (2006-2012) y Enrique Peña Nieto (2012-2018) como non gratas se les retiraba ese estatus; entre ellas se encontraba el cantante Manu Chao (^{Alonso Viña, 2023}), quien realizó comentarios en contra de las acciones policiacas relacionadas con los disturbios en San Salvador Atenco. En esos sexenios se aplicó el artículo para expulsar a 17 personas, entre ellas: Kim Hyong Gil, embajador de Corea del Norte en México, el activista italiano Alfredo Bonnano, Juan Jesús Narváez Goñi, Iciar Alberdi Uranga, Valentina Cortés Torrida, Cristina Valls Hernández, Samantha Vietmar, Mario Alberto Aguirre, Valentina Palma Novo, Edgar Molina Gallego, Stephen Compton (^{López Dávila, 2023}).

Un año antes, en marzo de 2021, Lilly Téllez, senadora de la República primero por Morena y luego por Acción Nacional, propuso un punto de acuerdo de urgente resolución para expulsar a Mendieta por «inmiscuirse en los asuntos políticos del país» (Proceso, 31 de mayo de 2021). En el documento presentado por la senadora y retomado por la revista Proceso se menciona que ya en 2019 legisladores del PAN habían solicitado al presidente la expulsión del ciudadano español mencionado.

También integrantes de Morena solicitaron al gobierno federal la aplicación del artículo 33. En 2021 lo solicitaron para que líderes de Vox, partido político español identificado con la ultraderecha, no firmaran un acuerdo con el PAN, la denominada Carta de Madrid: En Defensa de la Libertad y la Democracia en la Iberosfera. El presidente mexicano no atendió la petición y en su conferencia del 3 de septiembre dijo:

[…] en México hay libertades, aquí pueden venir de todas las tendencias, de todas las tendencias y se les garantiza su derecho de manifestación, no se aplica, como antes, el 33.

Antes -porque lo tengo que estar recordando, porque ni modo que lo digan los medios-, todavía en el gobierno anterior aplicaron el 33 para los jóvenes. En la Constitución desde hace muchos años está establecido en artículo 33 que, si un extranjero interviene en asuntos políticos de México, se le deporta. Eso se aplicó en el porfiriato, con la Revolución, durante décadas. Otra cosa importante, no hemos aplicado el 33 (^{López Obrador, 3 de septiembre de 2021}).

El contexto internacional

En la actualidad se carece de un marco jurídico que reconozca sin restricciones el derecho al voto de las personas extranjeras. Las maneras en que los países aplican el derecho a voto en una determinada escala se pueden agrupar de la forma siguiente: a) los que reservan el derecho al voto solo a los nacionales; b) los que conceden el derecho a los extranjeros de determinados países; c) los que condicionan el derecho al sufragio una vez cumplido cierto tiempo de residencia y para la elección exclusiva de autoridades locales, y d) aquellos que otorgan el derecho al voto a las personas extranjeras con pocas restricciones. En la región latinoamericana se advierte un predominio del enfoque restrictivo, al permitir el voto solo en los casos en que se haya realizado exitosamente el proceso de naturalización o nacionalización, tal como ocurre en México (^{Amador Hernández y Guerrero Monroy, 2016:29}).

Por otro lado, el voto migrante, entendido como la capacidad que tiene una persona de intervenir en procesos de decisión colectiva como consultas, referendos y elecciones de un Estado del que es ciudadana, aunque resida en otro país, es una expresión del reconocimiento de derechos y de una ciudadanía no tradicional. A la discusión que subyace sobre el vínculo entre ciudadanía y nacionalidad se suma el elemento de la residencia. En la actualidad existe una revisión crítica del concepto de «ciudadanía» vinculado con la nacionalidad, y se ha propuesto que la ciudadanía se engarce con la residencia, en lugar de con la nacionalidad, tras establecerse algunas previsiones de corte administrativo y tiempo de residencia (^{Modolo, 2014:357}).

Este tema no es nuevo sino de larga data, pues el sufragio extraterritorial ya se aplicaba en la época del emperador Augusto, quien determinó que los integrantes del senado local de las 28 colonias del Imperio tenían la facultad de votar por los candidatos a distintos cargos públicos en Roma enviando sus votos sellados (^{Ellis, 2008:50}; ^{Espinoza Valle, 2020:25-26}).

En 1862, en el contexto de la guerra civil estadunidense, en Wisconsin se aprobó una ley para que quienes concurrieran a los combates armados más allá de sus fronteras pudieran participar en las elecciones. Algo similar ocurrió durante la Primera Guerra Mundial, cuando en 1918 el Reino Unido reconoció que los derechos electorales de sus soldados no se agotaban mientras estuvieran en el frente. Francia hizo lo propio en 1924 para permitir que los administradores de nacionalidad francesa situados en las zonas ocupadas del Rin votaran vía postal (^{Ellis, 2008:51}). Durante la Segunda Guerra Mundial, en específico en 1942, Estados Unidos replicó esta acción. Nueva Zelanda, Australia e Islandia a inicios del siglo XX reconocieron también el derecho de sus marineros a votar si se encontraban fuera de sus territorios (^{Beltrán Miranda, 2015:2}). En América Latina, la primera vez que se reconoció el voto desde el exterior ocurrió en los sesenta, cuando Colombia, en 1962, aprobó el también llamado voto migrante. La mayoría de los países de la región adoptaron este mecanismo a finales del siglo XX (Beltrán Miranda, 2015:2) (véase Cuadro 1). Con todo, es el Estado el que reconoce la condición ciudadana de sus nacionales.

Son 25 los Estados latinoamericanos y caribeños que han establecido modalidades de voto desde fuera de las fronteras nacionales -Canadá y Estados Unidos lo hicieron en 1944 y 1986, respectivamente-, y aunque el número es significativo, es la zona en la que el número de países que no han establecido mecanismos para hacer efectivo lo anterior es mayor, pues en 20 países no se reconoce el derecho al voto desde el exterior. Aunado al voto, la participación política debe incluir la representación parlamentaria de comunidades de migrantes en el Congreso, la participación en órganos supranacionales y la militancia en organizaciones partidistas, entre otros aspectos. Cerca del 80 por ciento de los países del continente implementaron algún mecanismo de este tipo después de 1989, lo que expresa que el retorno a la democracia en Latinoamérica (^{Krzywicka, 2010}) significó el reconocimiento de más derechos para más personas (^{Beltrán Miranda, 2015:5-7}).

En el Cuadro 2 se pueden apreciar los argumentos que Dieter Nohlen y Florian Grotz sintetizaron en favor y en contra del voto en el extranjero.

Los derechos políticos de las personas migrantes en la judicatura electoral mexicana

Las discusiones contemporáneas sobre la ciudadanía, algunas ya referidas, coinciden en que las personas migrantes no pierden sus derechos políticos y electorales por estar en un territorio distinto al de origen. La idea de que la ciudadanía se liga a la nacionalidad ha sufrido tensiones derivadas de la discusión sobre otras formas de pensar la ciudadanía para lograr una democracia inclusiva que integre a todas las personas. En el caso mexicano, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), máxima autoridad jurisdiccional en su ámbito, ha emitido criterios en ese sentido.

En el Cuadro 3 se describen dos de las sentencias más representativas del TEPJF desde 2016 sobre la tutela de derechos de grupos en situación de vulnerabilidad, como las personas migrantes.

Como se puede advertir al revisar las dos sentencias desglosadas en el Cuadro 3, el TEPJF considera necesaria la maximización del ejercicio y la protección de los derechos políticos y electorales al tener presente que la comunidad migrante está en condiciones de vulnerabilidad, riesgo e inestabilidad, por lo que es necesario que, al ser una población representativa y con vínculos con el país de origen, participe en la conformación de los órganos de deliberación, incluso con una representación propia, por un lado, y se le faciliten los mecanismos de identificación para que pueda acceder a su derecho al sufragio, por el otro.

Consideraciones finales

En México, la discusión sobre las personas extranjeras se ha centrado en dos temas: su tránsito y su integración social, pero se ha dejado fuera la dimensión política, lo que contribuye a disminuir la cualidad ciudadana de estos individuos porque no se les reconoce el derecho a participar en temas políticos y electorales. Estos derechos no se asocian con los procesos migratorios (^{Calderón Chelius, 2019:129-130}), y cuando se ha discutido tal aspecto, el debate se limita al derecho al sufragio, pero quedan ausentes otros aspectos inherentes a la ciudadanía (^{Beca, 2019:194}).

Una circunstancia relevante sobre la forma de entender la participación política de los mexicanos en el exterior ocurrió en 2019, cuando el gobierno federal los convocó a las consultas para la integración del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (^{Álvarez Orozco y Saíz Valenzuela, 2020:51-52}), aunque esta acción replicaba acciones similares del gobierno precedente, como la Agenda Estratégica Transnacional de Migración para el Plan Nacional de Migración y Desarrollo 2013-2018 (^{García Zamora, Gaspar Olvera y García Macías, 2020:189-190}).

La importancia de la población migrante es indiscutible, pues aporta a la economía y a la cultura, enriquece las relaciones sociales y pluraliza las visiones. Por este motivo, mantener una visión tradicional de la ciudadanía que vincula nacionalidad con derechos no solo es anacrónico, sino que despoja de una parte de la dignidad a quienes se suman a los esfuerzos cotidianos aun no siendo nacionales de origen.

Las personas migrantes deben estar en condiciones de ejercer plenamente sus derechos políticos y electorales, lo que llevará a un reconocimiento de su condición de sujetos políticos y de miembros plenos de la comunidad. La titularidad de los derechos, incluidos los que han sido objeto de este trabajo, no se pierde por encontrarse fuera o dentro de un territorio determinado. Excluir de la toma de decisiones a las personas migrantes es replicar circunstancias, hoy superadas, como el voto censitario o la imposibilidad del sufragio femenino.

La ciudadanía se ha venido expandiendo y potenciando, reformulando y enriqueciendo a la luz de las condiciones estructurales de la sociedad y de movilidad humana, que han venido transformándose.