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La misión de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), al igual que las instituciones que forman parte de ella, es «emprender medidas para resolver una gran cantidad de obstáculos que enfrenta la humanidad en el siglo XXI» (ONU, s/f). De ese modo, dirigen su atención a diversas áreas: desarrollo, prevención de conflictos, lucha contra el calentamiento global, protección de mujeres y niños, derechos humanos. Las organizaciones internacionales trabajan con la intención de identificar problemas, recopilar datos y proponer soluciones. Se trata de verdaderos «misioneros de nuestro tiempo», 1quienes transmiten al planeta un mensaje optimista, basado en la cooperación internacional y el ideal de un mundo mejor.
En efecto, con frecuencia son objeto de reproches y críticas. Se les culpa de no cumplir sus metas, se hace escarnio de su idealismo o ingenuidad, se lamenta por la falta de recursos y apoyo estatal, se deplora el funcionamiento excesivamente democrático, se denuncia su sumisión política a unos cuantos Estados; en fin, las razones de insatisfacción se multiplican. Pese a lo anterior, todavía gozan de cierto crédito moral y político, que les permite, a través de un socio central, representar a muchas organizaciones de la sociedad civil e investigadores.
Después de quince años ha crecido el interés de la ONU y de diversas agencias especializadas por la migración internacional. A primera vista, es una buena noticia: las migraciones constituyen, sin lugar a dudas, uno de los «problemas que enfrenta la humanidad en el siglo XXI». Si existe un espacio en el que incluso las democracias más avanzadas no implementen los principios de la ley y la justicia a los que supuestamente se ciñen, se trata de las políticas migratorias. La actual «crisis migratoria» en el Mediterráneo es un claro y trágico ejemplo de la incapacidad de Europa para proponer una respuesta que atienda los objetivos planteados por la movilidad de las personas.
Esta situación conduce a múltiples formas de violencia, ya sean «muertes en la frontera», condiciones de vida y trabajo de migrantes irregulares o distintas manifestaciones de racismo y discriminación contra los inmigrantes y sus descendientes. La ruina de los Estados en dichos ámbitos constituye un contexto potencial favorable para las organizaciones internacionales, cuya razón de ser se produce cuando los gobiernos son incapaces de resolver los problemas que enfrentan. Concerniente a ello, la crisis migratoria -entendida, por un largo periodo, como característica de la época liberal mundial, posterior a la Guerra Fría- (véase Weiner, 1995) legitimó su interés en un tópico que, si no es nuevo a escala internacional, durante mucho tiempo ha sido fuertemente obstaculizado por la «tiranía de la nación» (Noiriel, 1991), es decir, fundado en el principio (en realidad desfavorable para las organizaciones internacionales), que asienta que los Estados serían libres y soberanos en la admisión y el trato de los extranjeros.
De acuerdo con sus abogados, la ONU y las organizaciones internacionales poseen el potencial de renovar las políticas migratorias, por ejemplo mediante el desarrollo de un enfoque integral, basado en ciertos principios normativos como los derechos humanos y los intereses de todas las partes, incluidos los países menos desarrollados. En ese sentido, el presente artículo examina el tratamiento de las cuestiones migratorias así como los caminos políticos que proponen. Por ende, se pretende comprender, más allá de lo que hacen, aquello que predican: ¿sería posible descubrir en su prosa indicios de renovar la «gobernanza» migratoria? El corpus en el que se centra este análisis consiste en una serie de informes emitida por la ONU y las organizaciones que son miembros de uno u otro modo de su sistema,2 al igual que documentos de distintos procesos intergubernamentales.3 En lugar de identificar las diferencias (a menudo menores) existentes entre dichos documentos y las instituciones que los publicaron, se toman en cuenta las convergencias, las cuales hacen del corpus un todo coherente y homogéneo.4
Un poco de historia
Los problemas relacionados con la migración internacional con frecuencia se muestran como un «nuevo desafío», característico de la era actual de globalización. En realidad durante la década de 1990 aparecieron las cavilaciones que ahora dominan, en especial (pero no en exclusiva) en los países del Norte: los países de destino comenzaron a considerarse insuficientemente equipados para la vigilancia de sus fronteras, de manera que idearon nuevas estrategias (como la construcción de un muro en la frontera entre México y Estados Unidos, iniciado por la administración de Clinton en 1994 o la externalización del control migratorio en Europa). Asimismo, el tema de los inmigrantes indocumentados irrumpió en el debate político en Francia, Estados Unidos y otros lugares de Europa, además se implementaron nuevas medidas de represión (detención y expulsión de migrantes).
En ese contexto, la migración se convirtió en un desafío identificado como problemático que se discutía en los foros internacionales. De ahí que fuera el tema medular de un capítulo de la Declaración de El Cairo en la Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo de 1994. Luego, a partir de la década de 2000, las iniciativas se multiplicaron: en 2003 surgió una Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (CMMI). En 2006, se organizó en la ONU el primer Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo (antes de una segunda edición en 2013 y otra a realizarse en 2019). En 2007, por primera vez se llevó a cabo en Bruselas el primer Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo, que desde entonces se ha celebrado anualmente.
Esta celeridad, sin embargo, no debe soslayar el hecho de que las organizaciones internacionales se han interesado durante mucho tiempo en el fenómeno migratorio. Desde 1917 la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fundada simultáneamente a la Sociedad de las Naciones (SDN) en la época del Tratado de Versalles, pretendía proteger los derechos de los trabajadores migrantes. A lo largo de un periodo histórico, conocido como «primera globalización», que abarca de mediados del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial, el mundo experimentó importantes flujos migratorios. Los sindicatos -miembros, Estados y empleadores de la OIT- estaban consternados por el efecto social de dumping ocasionado por el reclutamiento de trabajadores extranjeros. En 1949 se adoptó la primera convención internacional destinada a defender a los trabajadores migrantes, lo que atenuaría las divergencias entre el trato hacia ellos y hacia los no migrantes.5
A partir de entonces los esfuerzos han continuado, pero con un éxito moderado. El tratado de derecho internacional más acabado del tema, a saber la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Migrantes y los Miembros de su Familia, se aprobó en 1990, pero nunca ha sido ratificado por los Estados occidentales. Si bien las organizaciones internacionales han identificado el problema y han propuesto algunas soluciones, los gobiernos han sido muy reacios a adoptar tales recomendaciones. En un contexto de explotación masiva de la mano de obra extranjera, tanto en la Europa de los gloriosos 1930, así como en América del Norte o en los países del Golfo, aunado a una elevada susceptibilidad de los Estados respecto a la interferencia de una agencia de la ONU en su política de reclutamiento en esta materia, los derechos de los migrantes nunca se han convertido en una cuestión de cooperación internacional real.
La comunidad internacional se ha preocupado también por el tema de los refugiados. Desde 1921 la SDN creó el puesto de alto comisionado destinado a los refugiados rusos, antes del establecimiento de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados en 1950 y la adopción de la Convención de Ginebra relativa al estatus de los refugiados (1951). A diferencia de los trabajadores migrantes, la protección otorgada a los refugiados es un tópico de amplio consenso. De esa manera, la ONU se ha convertido en un actor imprescindible, incluso si el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) interviene principalmente en los países del Sur (y menos en los países del Norte). Por otro lado, el mandato de ACNUR se ha modificado de modo gradual a fin de responder al contexto de crisis descrito con anterioridad y la voluntad de los Estados de controlar mejor los flujos migratorios (Michel, 2006).
El interés actual de la ONU por las migraciones parte de cierta continuidad histórica, incluso si exhibe características específicas. Si las organizaciones internacionales insisten en proteger los derechos de los migrantes, la impopularidad de la Convención de 1990 parece haberlos persuadido de reducir sus esfuerzos en términos de derecho internacional y de limitarse a las llamadas iniciativas «no vinculantes» (non-binding), calificadas de igual manera de soft law (a diferencia de los tratados que, una vez ratificados por un Estado, son legalmente autorizados). Complementariamente, sus iniciativas tienden a difuminar la distinción entre migrantes y refugiados: ACNUR se refiere a la migración mixta para nombrar situaciones en las que ambas categorías son difíciles de identificar; mientras que la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) alude a «migrantes» con la intención de hacer énfasis en las personas que se encuentran en situaciones de migración forzada.6
Este renovado interés de las organizaciones internacionales por la migración conlleva cambios institucionales. En 2016, la OIM, que siempre había sobresalido por su apertura al sistema de la ONU, se convirtió en una organización afiliada a ella y ahora se erige como «la agencia de las Naciones Unidas a cargo de la migración». Un año antes, en 2015, la comunidad internacional aprobó los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que se suman a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM); estos últimos no hacen alusión a la migración, el objetivo 10.7 de ODS es facilitar la migración y la movilidad de manera ordenada, segura, regular y responsable, en particular a través de la implementación de políticas migratorias planificadas y bien administradas. Aunque parezca impreciso tal objetivo establece un marco de política integral para las políticas migratorias y reconoce su importancia en términos de estrategia global. En 2016 se celebró la Cumbre de las Naciones Unidas para los Refugiados y los Migrantes, ahí se adoptó la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes (ONU, 2016), la cual marca el inicio de un ciclo de debates que conducen a un pacto global de la migración segura, ordenada y regular.
Una visión optimista pero regulada de la migración
Contrariamente a la representación de la migración, misma que domina en varios países, en el Norte pero también en el Sur, los discursos internacionales acerca de la migración sostienen la normalidad de las migraciones y subrayan sus efectos positivos. Según la ONU, es «indispensable aceptar la migración como una realidad cotidiana en la vida de los individuos, las familias, las comunidades y los Estados» (ONU, 2002:4). Se deduce que las sociedades humanas están destinadas a ser cada vez más multiculturales, de ahí que en el futuro es probable que las personas cuenten con más de una nacionalidad, se identifiquen con diferentes culturas y compartan su tiempo entre diversos países (CMMI, 2005). Aunque dependan política y financieramente de los Estados, las organizaciones internacionales se erigen en oposición a varios gobiernos.
En consecuencia, las organizaciones internacionales no inquieren si la migración debiera tener lugar sino cómo debe regularse para producir los beneficios esperados. Justo aquí se genera un debate semántico en torno al término utilizado para designar la regulación de los flujos migratorios: gobernanza de la migración o gobernanza global de la migración se emplean con frecuencia. La gobernanza es una noción polisémica que generalmente se refiere a los mecanismos a través de los cuales se gobierna un fenómeno; esto incluye no sólo el papel de los gobiernos sino de otros actores (la sociedad civil o el sector privado), en varios niveles (de local a global). En cuanto a la noción, igualmente común, de la buena gobernanza, designa de manera normativa la cooperación necesaria entre los diferentes actores, hecho que condiciona el logro de los objetivos identificados por los Estados y la comunidad internacional. Por ejemplo, en este contexto, la gobernanza climática no compete únicamente a los gobiernos, comprende además a actores no gubernamentales (ONG, empresas, medios de comunicación, etcétera) y actores públicos en distintos niveles de responsabilidad (ciudades, regiones, etcétera); sólo la cooperación entre dichos actores permitirá combatir el calentamiento global.
El uso de este concepto de gobernanza posibilita a las organizaciones internacionales justificar su intervención en un área de política pública y sus socios no estatales (las ONG o municipalidades). Asimismo tiene la ventaja diplomática de no centrar el debate solamente en la responsabilidad de los gobiernos (contempla también sus fracasos). Por tanto, dicha noción se critica a menudo debido a la despolitización que opera, pues abarca una amplia gama de actores, pero atenúa su responsabilidad.
No obstante, cuando se trata de migración, la extrema sensibilidad de los Estados con respecto a cualquier forma de interferencia en el dominio de su soberanía conduce a una modificación del vocabulario utilizado. En efecto, la noción de gobernanza es empleada por investigadores y observadores, pero sigue siendo impopular entre los Estados que la consideran como una apertura hacia actores no estatales que no desean incluirla en el área de las políticas estatales. Así, el término que se ha impuesto es la gestión de la migración (o migration management). Tal noción, omnipresente hoy en los debates internacionales, transmite varias ideas que deben aclararse si se pretende comprender el pensamiento de las organizaciones internacionales sobre el sujeto.
Una de ellas destaca la inevitabilidad de las migraciones: si es necesario gestionarlas es porque se trata de una característica imprescindible de las sociedades humanas, aunque no haya consenso. En ese sentido, gestión se distingue de control, término que presupone que los Estados pueden, si así lo desean, cerrar sus fronteras de manera hermética. Pese a todo, la gestión supone cierta dosis de control: un fenómeno gestionado es un fenómeno bajo control, que probablemente no escapará a la capacidad reguladora de los Estados; la gestión es, por ende, un vocablo tranquilizador que sugiere que los Estados mantienen la solidaridad.
Adicionalmente, el término confirma la exclusión del caos y los abusos que caracterizan en la actualidad las realidades migratorias; las migraciones bien gestionadas son, entonces, de interés para los Estados y los migrantes. El vocabulario del objetivo 10.7 de ODS, citado con anterioridad, evoca migraciones ordenadas, seguras y planeadas. Ello conduce a las organizaciones internacionales a excluir cualquier forma de laissez-faire (dejar-hacer), fronteras abiertas y libertad de circulación. Si las migraciones son inevitables y necesarias, la gestión de sus Estados también lo es.
Un imperativo utilitario para el desarrollo
El término gestión propicia otra connotación, de inspiración empresarial o utilitaria. Desde esa perspectiva, los migrantes son un recurso que al igual que el agua, la energía o los recursos humanos, que debe ser gestionado de manera óptima. He ahí uno de los principios de la nueva gestión política, que aboga por la aplicación al sector público y las elecciones políticas de criterios diseñados inicialmente para el sector privado y centrados en la relación costo-beneficio. El primer principio de gestión migratoria es su utilidad económica: los flujos migratorios se hallan tan bien gestionados que, utilizando una expresión común en la jerga de las organizaciones internacionales, tienen un impacto de tipo triple-win (triple ganancia); es decir, benefician a los Estados de destino y salida, y a los migrantes.
Aquí intervienen las relaciones entre migración y desarrollo. En el seno de las organizaciones internacionales, los problemas de migración se asocian, de forma casi sistemática, con los de desarrollo. Semejante asociación es en parte táctica: conscientes de la reticencia de los Estados a compartir su soberanía, las organizaciones internacionales se preocupan por abordar las políticas migratorias a través del prisma de otros temas que son objeto de un consenso más amplio. Aquellas sobre desarrollo son convenientes, no sólo porque se trata de un tema bastante consensuado, sino porque el vínculo causal entre el (bajo) desarrollo y los flujos migratorios es muy aceptado por expertos y políticos.
Cabe destacar que la relación entre migración y desarrollo, aunque parece razonable, no está exenta de dificultades. Por un lado, su preponderancia oculta otras asociaciones posibles, menos visibles pero potencialmente pertinentes. Los vínculos entre migración y comercio internacional o entre migración y exportación de armas nunca se discuten en los foros internacionales. Por otro lado, dicho nexo se basa en una ambigüedad: de modo esquemático, en el caso de los gobiernos occidentales, utilizan el desarrollo con la finalidad de reducir la migración, mientras que para los países del Sur, el desafío es promover la migración y apoyar el desarrollo. Aunque todos los Estados coinciden en este nexo, le otorgan significados políticos diferentes. Se trata de funciones bien documentadas del discurso político: lo que dicen es a veces menos importante que lo que ocultan, además conllevan ambivalencias que, si son perjudiciales en términos de coherencia, poseen la ventaja de crear puentes discursivos entre los actores, cuyas posiciones políticas divergen.
No obstante, la centralidad del desarrollo en el discurso de las organizaciones internacionales en torno a las migraciones no es solamente táctica, es parte de su utilitarismo: la migración se entiende únicamente como un modo de conseguir objetivos socioeconómicos. Al igual que el Banco Mundial (2005), que les ha dedicado un reporte completo, las organizaciones internacionales son unánimes al insistir en las remesas, presentadas como la prueba más tangible de los beneficios económicos de la migración. En adición, defienden el uso de programas de migración temporal como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que recomienda «ampliar los programas que promueven el trabajo temporal en sectores como agricultura y turismo» (2009:5). Este tipo de política, implementada ampliamente en la Europa de los gloriosos 1930 y que todavía está muy extendida en regiones como el Medio Oriente, satisfaría las necesidades económicas de los países de destino, al tiempo que se garantizarían las remesas y el retorno de los migrantes a su país de origen con fines de desarrollo (y, por lo tanto, la ausencia de fuga de cerebros).
Como toda retórica tecnocrática, tal utilitarismo es entonces despolítico: al afirmar que las elecciones de los gobiernos deberían guiarse sólo por la optimización de los efectos económicos de la movilidad de los migrantes, elimina cualquier posibilidad de debates políticos sobre la base no sólo de criterios económicos, también ideológicos, morales o relacionados con la historia de las sociedades. Las organizaciones internacionales se oponen de manera contundente a un mundo de migraciones caóticas, ineficaces y abusivas con un horizonte de migración bien gestionado, beneficioso y controlado. Dado que es difícil ser partidario del primer escenario, esta no es una elección.
Si bien dicho utilitarismo se encuentra muy extendido en los foros internacionales, está sujeto a cierta disensión. En el seno de la ONU, algunos actores como la OIT, el ACNUR o la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) hacen mayor hincapié en la vulnerabilidad de los migrantes y los refugiados y en la necesidad de proteger sus derechos fundamentales. A ellos se unen actores de la sociedad civil como la Comisión Católica de Migración, que constituye uno de los socios principales de las organizaciones internacionales en ese ámbito. Para esas instituciones, cuya posición podría describirse como «idealista», los derechos de los migrantes, aparte de ser un imperativo del derecho internacional, son un elemento esencial para el llamado desarrollo «humano» y la realización de los beneficios potenciales de la migración; son ellos los únicos capaces de prevenir una deriva neoliberal, en la que los trabajadores migrantes tendrían que soportar la flexibilidad de un mercado de trabajo globalizado.
En contraposición, los pragmáticos, como la OIM o el Banco Mundial, opinan que un mayor respeto de los derechos de los migrantes resultará automáticamente en una mejor gestión de la migración, ello evitará ciertos abusos (trata, tráfico o explotación de migrantes indocumentados) y promoverá el desarrollo de las regiones de origen. Se fundan en los obstáculos encontrados por la Convención alusivos a los derechos de los trabajadores migrantes, argumentan que sólo un enfoque centrado en los beneficios económicos de la migración puede convencer a los Estados de escuchar las recomendaciones de las organizaciones internacionales. A pesar de que el mundo de las organizaciones internacionales está familiarizado con ese tipo de debate, dichas diferencias no les impiden trabajar en conjunto y fusionar sus antagonismos en un post-Consenso de Washington.
Conclusiones
Algunas veces las organizaciones internacionales efectúan las preguntas correctas. Hace un siglo, la OIT había diagnosticado correctamente los efectos nocivos de la competencia entre trabajadores nacionales y migrantes, la cual todavía está muy viva. La solución propuesta -que garantiza los derechos de los migrantes para evitar un efecto de tipo dumping- es bastante sensata pero no ha encontrado la aceptación de los Estados. Al afirmar tanto la inevitabilidad de la migración como sus efectos positivos en el desarrollo, las organizaciones internacionales plantean hoy un diagnóstico avalado por investigadores y asociaciones, pero hasta la fecha poseen poca continuidad.
Esta situación se interpreta de diversas maneras. Para algunos, aunque las organizaciones internacionales tienen buenas ideas tendrían que enfrentrar a los Estados, que basan su soberanía en un capitalismo globalizado que prospera gracias a la explotación de los migrantes. Sus recomendaciones serían sensatas, pero inaudibles en los países del Norte obsesionados con el control de sus fronteras y convencidos de que los migrantes representan una amenaza. Los Estados occidentales, acostumbrados a dar lecciones de buena gobernanza y derechos humanos al resto del mundo, estarían ciegos a sus propias deficiencias en materia de política migratoria; derivado de lo anterior, serían insensibles a los discursos razonables de las organizaciones internacionales. Pese al contexto desfavorable ya descrito, todos aquellos que abogan por un cambio de política deberían unirse.
Los críticos de los organismos internacionales, por otro lado, enfatizan la pusilanimidad de sus recomendaciones. Intentan abordar los desequilibrios actuales en políticas migratorias pero no logran innovar, como lo demuestra su apego a las políticas tan difundidas en los programas de migración temporal. Esto constataría una adhesión al orden actual del mundo, fundado en el derecho de los Estados para controlar la migración y la aceptación de las desigualdades que lo estructuran, hasta el punto de considerar normal, e incluso deseable, que los migrantes de los países pobres lleguen a hacer el «trabajo sucio» en los países ricos. La ausencia de cualquier reflexión acerca de la libre circulación, aun si se observa como un horizonte lejano, indica la incapacidad de las organizaciones internacionales para repensar profundamente las políticas de migración y dar forma a nuevos horizontes. Bajo el pretexto de promover el desarrollo, sus recomendaciones sólo respaldarían el statu quo.
En términos de activismo y acción política, ambas interpretaciones conducen a posiciones y estrategias opuestas. Sería muy ingenuo, incluso entre los más entusiastas, creer en la capacidad de las organizaciones internacionales para cambiar el mundo. La historia muestra que en ocasiones han desempeñado un papel útil, o al menos, que transmitieron o facilitaron iniciativas apropiadas. Por ejemplo, es significativo que en varios países una de las cuestiones en torno a la cual la sociedad civil se está uniendo es la Convención de la ONU sobre los Derechos de los Migrantes (véase Grange, 2008). Si bien no se podría esperar que las organizaciones internacionales aborden los innumerables problemas que plantean las políticas migratorias actuales, es posible vislumbrar potenciales aliados, o fuentes de ideas o herramientas que puedan -modestamente y con plena conciencia de sus limitaciones- trabajar en nuevas orientaciones políticas.
