Derecho al trabajo y a la salud en el ordenamiento jurídico nacional e internacional

El tema de los derechos humanos es uno de los más sensibles en cualquier sociedad; representan la garantía que el ordenamiento jurídico internacional brinda a los ciudadanos ante cualquier forma de vulneración o violación del goce y ejercicio efectivo. Los derechos humanos son inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición.

Indudablemente, es el Estado el principal garante de la protección y promoción de los derechos humanos, debido a ello, la República del Ecuador otorgó rango constitucional a los Derechos Humanos (DDHH) al reconocer en la Constitución y leyes los tratados y convenios internacionales que protegen esta materia. Hecho que constituye un cambio importante de paradigma en las relaciones entre Pueblo y Estado ^{(Espinosa, 2017)}.

Es necesario contar con un sistema jurídico interno que pueda garantizar el pleno goce y desarrollo de estos, motivo por el cual, la comunidad internacional comprendió la necesidad de la creación de un ordenamiento jurídico que garantizase la protección de estos derechos ^{(González, 2016)}.

Entre los derechos humanos consagrados por el ordenamiento jurídico ecuatoriano están el derecho al trabajo y a la salud, los cuales en los últimos dos años han sido objeto de diversas regulaciones como mecanismo de los gobiernos para enfrentar la crisis sanitaria generada por la pandemia del COVID-19, dada la alta tasa de propagación y de mortalidad.

El derecho al trabajo es consagrado por el derecho positivo de un numero importantes de países, es la estrategia de los ciudadanos para brindar el aporte productivo a la sociedad y la obtención de los medios para su subsistencia ^{(De Armas, De Armas & De Armas, 2018)}.

A nivel internacional, es reconocido en forma expresa como un derecho humano en los diversos tratados y convenios internacionales, entre estos la ^{Declaración Universal de los Derechos Humanos (Resolución 217 A (III),1948)}, en el artículo 23 reconoce el derecho que “toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”. Igualmente, La Organización Internacional del Trabajo creada por las ONU en 1919, en el marco del tratado de Versalles como organización de protección de los derechos laborales ^{(OIT, s.f.)}. Organización internacional que logró en 1998 la adopción por parte de los Estados miembros la “Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo” mediante Convenios Fundamentales en el Trabajo, 87; 29; 105; 182; 100 y 111 ^{(OIT, 2009)}.

Igualmente, se sustenta en un conjunto de principios constitucionales que expresan el mandato expreso de la carta magna de brindar protección a los trabajadores mediante la generación de estrategias para fomentar el trabajo indistintamente de su modalidad ^{(Aular, 2013)}. Entre las modalidades de trabajo reconocido por la Constitución del Ecuador del 2008 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, está el trabajo autónomo, una forma de realizar actividades económicas sin la existencia de un patrono y donde el único objetivo es generar rentabilidad para mejorar los ingresos personales y los de su familia, una actividad muy notoria en el Ecuador ^{(Zambrano-Zambrano & Gómez-García, 2020, p. 8)}.

El trabajo autónomo es equiparado con el trabajo informal, la conceptualización de informalidad durante la década de los setenta se empleó por primera vez por la OIT, el constructo sector no estructurado para caracterizar a los trabajadores que no están bajo relación de dependencia. Esta conceptualización es el resultado del análisis a las condiciones laborales en Kenya, en el cual se determinó la existencia de un conjunto de personas “ocupados pobres”, que no pertenecían a ninguna de las clasificaciones existentes ^{(Arias, Carrillo, & Torres, 2020)}.

La Constitución del 2008 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, significó un cambio de paradigma al reconocer desde la perspectiva jurídica el trabajo autónomo como modalidad laboral, en los artículos 325 y 329 en ambos dispositivos constitucionales los trabajadores de las distintas modalidades de trabajo, tanto en relación de dependencia como autónomas gozan de reconocimiento y protección del Estado.

Esta modalidad de empleo facilita la incorporación de trabajadores fuera del mercado laboral formal, la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) señala que en “América Latina la tasa de empleo informal asciende a 53,1%, pero se distribuye de forma heterogénea, en Argentina, Uruguay, Brasil, Panamá o Chile es menor que Honduras que se ubica en el 70.7%” ^{(Mendoza-Andrade, Lucas-Muentes & Lucas-Muentes, 2018, p. 268)}.

En Ecuador, esta modalidad laboral se ha incrementado en los últimos años en 2% entre otras razones por la mayor demanda de fuentes de empleo evidenciada con la migración de Colombia, Venezuela, Perú, Cuba y Bolivia, y se agudiza por las pocas oportunidades en el mercado laboral formal ^{(OIT, 2009)}, aunado a la crisis generada por la pandemia del COVID - 19.

El derecho al trabajo está regulado por el Código de Trabajo esta norma contempla un conjunto de facultades que poseen los trabajadores frente a cualquier situación que configure la vulneración o violación de los derechos laborales ^{(Bonilla-Jurado et al., 2019)}.

La norma debe ajustarse a la realidad social; por ende, frente a la pandemia del COVID - 19, el ejecutivo nacional decretó Ley Orgánica de Apoyo Humanitario mediante ^{Registro Oficial Suplemento 229 (2020)}, para garantizar medidas ante en el Ecuador, así mismo es la adecuación a los avances científicos y tecnológicos de la legislación laboral al incorporar el teletrabajo como expresión del trabajo autónomo con lo cual se amplía la esfera de protección constitución al derecho del trabajo ^{(Arias, Carrillo, & Torres, 2020)}.

La salud está estrechamente vinculada con las condiciones y la calidad de vida; esta puede ser concebida en forma individual, en el cual interviene la percepción, la igual que los valores, esta supera la noción tradicional de ausencia de enfermedad ^{(Cuba y Campuzano, 2017)}.

Es reconocida internacionalmente como un derecho definido en diversos documentos de alcance universal y regional de la Constitución de la ^{Organización Mundial de la Salud (2014)}, que afirma “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social”. Este derecho se encuentra estrechamente vinculado a otros derechos como la alimentación, acceso al agua potable, a servicios de salud adecuados, seguridad social, que integran el grupo de derechos económicos y sociales, el ejercicio y goce es uno de los importantes desafíos de las democracias del siglo XXI, requiere de la participación y progresiva del Estado y la capacidad para brindar atención a la población ^{(Valdez, 2015)}.

La salud tiene diversas definiciones para la ^{Organización Mundial de la Salud (2014)}, “es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”, definición que se estableció en la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados entró en vigor el 7 de abril de 1948 ^{(OMS, 2014, p.1)}; sin embargo, esta definición ha experimentado una serie de modificaciones.

En la actualidad, la salud es reconocida como el objetivo 3 de los Objetivo de Desarrollo Sostenible sobre salud y bienestar de la Agenda 2030 ^{(ONU, 2015)}, para la Agenda 2030 la salud representa un indicador de progreso como un termómetro del éxito o fracaso de otras políticas.

Desde esta perspectiva, la definición de salud supera el paradigma biologicista, no es solo un fenómeno somático, también es social; por ende, es un fenómeno complejo y multidimensional que debe ser abordado desde diferentes áreas del conocimiento; en consecuencia, deja de ser objeto de estudio exclusivamente del modelo médico; sin embargo, es necesario contar con un sistema jurídico interno para garantizar la protección, el pleno goce y desarrollo; por ende, progresivamente se incorporó a nivel mundial en las legislaciones internas de cada Estado ^{(Alcántara, 2008)}.

El texto constitucional promulgado a partir el año 2008 (citado por ^{Trujillo 2020}), reconoce a la salud como un derecho humano; en consecuencia, es obligación del Estado ecuatoriano la formulación de políticas públicas sustentadas en los principios de equidad, universalidad, solidaridad, interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética, con enfoque de género y generacional consagrado en la carta magna (p.42).

La salud como derecho humano fue incorporado en el ordenamiento jurídico ecuatoriano como una norma de aplicación directa, la cual le ha dado el carácter de parámetro de constitucionalidad en el artículo 32 de la Constitución del Ecuador 2008 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, señala la obligación del Estado a garantizar el derecho a la salud mediante políticas económicas, sociales, culturales, educativas y ambientales para enfatizar el deber ciudadano de participar en la promoción y defensa de estos derechos, el mandato constitucional reafirma la rectoría del Estado en las políticas de salud y contempla como características de este derecho como integrado a la seguridad social, educación, culturales regida por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad y solidaridad.

Esto se encuentra en concordancia con el PIDESC (1969), el cual establece que los Estados firmantes, como el Ecuador tienen la obligación de garantizar la progresividad de los DESC en función de los máximos recursos que disponga (efectividad progresiva). La direccionalidad y el enfoque de las políticas públicas o gasto social, depende de la asignación presupuestaria realizada en base a los ingresos de cada Estado en particular y son formuladas por los representantes elegidos por el electorado. El manejo de los planes destinados a ejecutar estas políticas públicas, dependen de funcionarios, quienes materializan proyectos, planes y programas que en principio debería ser discutidos con las comunidades ^{(Espinosa, 2017)}.

El sector público de salud está integrado por el Ministerio de Salud Pública en adelante MSP, los servicios de salud de las municipalidades, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social de la Policía Nacional ^{(Jiménez, 2018)}.

Entre las acciones desarrolladas por el ejecutivo nacional a través del órgano rector de las políticas públicas de salud posterior a la Constitución del 2008 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, fue la recuperación de la rectoría del Ministerio de Salud Pública (MSP); igualmente, el establecimiento por mandato constitucional de la gratuidad en la prestación de los servicios de salud a todos los usuarios de la red de prestación, así como la aprobación del nuevo Código Orgánico de la Salud, el cual constituye el marco legal que cristaliza el proceso de reforma en el ámbito legislativo ^{(Espinosa, et al, 2017)}.

La incorporación en forma expresa del derecho a la salud en la Constitución del 2008 conllevó al desarrollo de políticas públicas bajo la rectoría del Estado; al igual que la promulgación de una norma que desarrolle los preceptos constitucionales para garantizar la salud como derecho fundamental ^{(Jiménez-Barbosa, et al., 2017)}.

El MSP diseñó el Plan Nacional de Desarrollo en el periodo 2014 al 2018, instrumento que contiene las distintas acciones que desarrollaran las instituciones del Estado tanto las instituciones del poder público nacional como los Gobiernos Autónomos Descentralizados competentes en materia de salud, al igual que los recursos destinados para su ejecución. Ahora bien, los principios rectores del Sumak Kawsay están orientados construcción de nuevas relaciones socioeconómicas, ambientales y culturales, sustentadas en los principios de equidad, complementariedad y reciprocidad ^{(Chiriboga-Dávalos, 2020)}.

El buen vivir o Sumak Kawsay representa el paradigma alternativo al modelo neoliberal, reconoce al Ecuador como un estado intercultural y plurinacional, principio articulador de la diversidad y la plurinacionalidad en la convivencia democrática de la sociedad y en la organización del poder político, relacionado con un ideal de convivencia en armonía con la naturaleza ^{(Ajila & Aynuca, 2020)}.

El paradigma constitucional del buen vivir trasciende la tradicional regulación de los derechos bajo la concepción de la división entre derechos políticos, económicos, sociales; el buen vivir consiste en una alternativa a los modelos de desarrollo capitalista tradicionales, facilita la formulación de políticas es una meta social e incide tanto en la sociedad como en las personas que la componen ^{(Galiano & Tamayo, 2018)}.

El derecho a la salud en el buen vivir es un cambio significativo en textos constitucionales pasados que transciende el enfoque médico curativista asumido por la Organización Mundial de la Salud, de la cual la República del Ecuador es miembro; este buen vivir como paradigma incluye también al bienestar mental, físico y social para todo ser humano ^{(Chiriboga-Dávalos, 2020)}.

La pandemia del COVID-19 pone de manifiesto la situación del sistema de salud ecuatoriano caracterizado por la fuerte presencia del modelo médico hegemónico centrado en el enfoque curativo, el principio constitucional y derecho fundamental de cobertura universal de salud “se quedó en una quimera al mantenerse la visión curativa propia del paradigma clínico, asistencialista y mercantilista, con soluciones estándar” ^{(Acosta, 2020)}.

La respuesta del gobierno nacional ecuatoriano a la crisis sanitaria se evidencia principalmente en el decreto de estado de excepción que limitó las libertades individuales constitucionalmente consagradas restringiendo la movilización y el distanciamiento social. En materia de salud declaró el estado de emergencia sanitaria a nivel nacional, la realización de pruebas rápidas para la detección de anticuerpos, y disposiciones de bioseguridad. La salud como derecho humano en el contexto de la pandemia deja manifiesto la necesidad de la incorporación del enfoque preventivo y la atención primaria de salud; a más información incrementará la responsabilidad individual en la disminución de la cadena de contagiosos ^{(Romero & Pascucci, 2020)}.

Competencia de los GAD municipales en la protección de los derechos fundamentales

La figura de Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) es incorporada en la Constitución Ecuatoriana del 2008 ^{(Rodas, 2017)}, son constitutivos del Estado-nación y escenarios espaciales de la política, el gobierno local, los regímenes seccionales con competencias, institucionalidades y normativas territoriales que materializan realidades sociales locales enmarcadas en el sistema general del Estado ^{(Torres, 2020)}.

Esta modelo de gobierno local supera la concepción tradicional autonomía municipal sustentada en la descentralización administrativa, y al incorporar facultades legislativas a los GAD, encuadra su forma de organización modelo de Estado - Nación adoptado por la Constitución de la República en el artículo 1 como estado constitucional unitario ^{(Moreno, 2013)}.

Para el ordenamiento jurídico ecuatoriano, la competencia de acuerdo con el artículo 113 del COOTAD son capacidades de acción de un nivel de gobierno en un sector, ejercidas a través de facultades. Esta capacidad es otorgada a los GAD por el Constitutivo y las leyes que integran el ordenamiento jurídico para legislar y prestar servicios públicos ^{(Torres, 2020)}.

La Constitución del 2008 incorporó una serie de mandatos que fortalecen las competencias a los Gobiernos Autónomos Descentralizados al atribuirle la facultad legislativa, autonomía administrativa, política y financiera ^{(Torres, 2020)}. Es así, como el artículo 238 del texto constitucional ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, señala que los GAD gozarán de “autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana”, en concordancia con el articulo 240 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, los GAD (…) “tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias”.

La autonomía “es el poder de individuos o entes colectivos para darse un ordenamiento propio en el marco de otro superior y más amplio” ^{(Arbeláez, 2005)}, la autonomía de los GAD, como la facultad de auto organizarse y dictar sus propias normas para hacer viable el ejercicio de sus competencias exclusivas y concurrentes, respetando el contenido de la Constitución y leyes, sujetos a la rectoría, planificación y control de la Función Ejecutiva y otros órganos y entidades del Estado ^{(Moreno, 2013)}.

El principio constitucional de autonomía faculta a los GAD para la promulgación de ordenanzas y es una de las representaciones del principio constitucional autonomía legislativa, política, administrativa y financiera sobre el cual se sustenta la actuación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

La autonomía legislativa está expresamente establecida en el primer inciso del artículo 240 de la Constitución ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, que plantea: “tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales”, y ultimo inciso del 264 ^{(Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008)}, “en el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenanzas cantonales”. Las ordenanzas cantonales representan el “conjunto de normas jurídicas de legislación de los municipios, dictada por el Concejo Cantonal que es precisamente su órgano legislativo. Debe contemplar necesariamente, lo establecido en la Constitución y las leyes secundarias ^{(Compte, 2017, p. 63)}.

La autonomía legislativa de los GAD representa la manifestación de la voluntad política autónoma local a través de la promulgación ordenanzas expedidas por los cuerpos colegiados elegidos por votación ^{(Torres, 2020)}. La promulgación de ordenanzas por los GAD es una atribución constitucional, por ende, no requiere la aprobación del gobierno central; por otra parte, los enunciados normativos de los GAD tienen carácter de cumplimiento obligatorio, generales y abstractos en el ámbito de las competencias, representan la aplicación en la realidad social de la constitución por la cercanía al problema objeto de regulación.

En función de dar cumplimiento al mandato constitucional de autonomía de los GAD, el Código de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización ^{(Registro Oficial Suplemento 303, 2010)}, define las competencia y responsabilidades municipales en la promulgación de ordenanzas municipales, la prestación de servicios públicos y el establecimiento de actos administrativos adaptados a la realidad social local con el propósito de garantizar el acercamiento de la constitución a los ciudadano para la protección jurídica y la autonomía en la aplicación de la constitución en forma directa en ejercicio soberano de las competencias constitucionales.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) ^{(Registro Oficial Suplemento 303, 2010)}, en el artículo 7 primer inciso reconoce la capacidad para dictar normas de carácter general a través de ordenanzas en el ámbito territorial, en concordancia con el artículo 29 que señala como funciones de los gobiernos autónomos descentralizados la legislación, normatividad y fiscalización.