Introducción

¿Qué explica que los legisladores presenten instrumentos legislativos con el fin de distribuir bienes públicos locales en sus distritos electorales? La literatura previa sobre representación política en las legislaturas se ha enfocado en entender la elaboración de políticas (^{Harden, 2013}) y en explicar por qué responden los legisladores a su distrito tomando en cuenta determinantes institucionales, partidarios, características de los distritos y atributos individuales de los legisladores. Sin embargo, persiste un vacío en detallar si esas políticas se enfocan en distribuir bienes públicos locales.

Los estudios previos coinciden en que los legisladores podrían buscar reelegirse y que el compromiso con su distrito sería necesario para alcanzar este objetivo (^{Cox & McCubbins, 2001}; ^{Fenno, 1978}; ^{Mayhew, 1974}). Asimismo, en cuanto al sistema electoral, entre más personalizado sea -por ejemplo, listas abiertas-, los legisladores tendrían mayores incentivos para ofrecer beneficios particularistas (^{Mayhew, 1974}) y cultivar su reputación personal (^{Carey & Shugart, 1995}). No obstante, las investigaciones han dejado de lado distintos contextos institucionales, como en los que no existe la reelección y/o aquellos que cuentan con sistemas proporcionales y listas cerradas.

De este modo, los incentivos de los legisladores por proveer bienes públicos locales pueden variar según el nivel de control que tengan las dirigencias de los partidos políticos. En contextos centrados en los partidos, como en los sistemas de representación proporcional o de ausencia de reelección, el control de aquellas es mayor, los partidos son más cohesionados y las reglas formales generan menos incentivos para que los legisladores se alejen de las preferencias de los dirigentes de los partidos y desobedezcan la etiqueta partidaria (^{Shugart, 1999}).¹ Bajo estas circunstancias, la dirigencia de los partidos, en aras de construir una etiqueta partidaria y ganar la próxima elección, estaría interesada en una adecuada y transparente provisión de bienes públicos locales.

En América Latina, algunos estudios han sido críticos al evaluar la capacidad estatal de los gobiernos latinoamericanos para distribuir bienes públicos.² Ciertas investigaciones sostienen que en la región podría existir un problema de subprovisión de bienes públicos y, más aún, de bienes públicos locales. ^{Von Haldenwang (2005)} señala que persisten debilidades en la institucionalidad de la región, las cuales provocan una falta de interés común como eje en la toma de decisiones. Esto ha dado lugar a deficiencias en la cantidad y calidad de la oferta de bienes públicos, como la seguridad, el Estado de derecho, educación, salud y acceso a agua potable. ^{García (2014)} analiza los países del Cono Sur y advierte que, a pesar de los avances democráticos en la región, persiste una “provisión parcial, deficitaria o insuficiente de bienes y servicios públicos que garanticen una igualdad real de oportunidades y sean la base de una ciudadanía integral que asegure la cohesión social” (^{García, 2014, p. 22}). ^{Finot (2002)} explica que dicha deficiencia podría deberse a la ausencia de una descentralización real que involucre un proceso y gasto público eficiente a nivel local y que se encuentre vinculado a un esfuerzo fiscal relevante.

El objeto de estudio de este artículo es la representación política ejercida a través de la distribución de recursos por parte de los legisladores. De ahí que se busca analizar los determinantes de la variación en la provisión de bienes públicos locales en Costa Rica y México. Ambos casos son países con partidos políticos bastante institucionalizados y fuertes liderazgos. En Costa Rica -un sistema electoral de representación proporcional con listas cerradas-, la dirigencia de los partidos induce a los legisladores a trabajar por su distrito, pues son los partidos los que ganan los asientos y no los legisladores, lo cual se logra con el condicionamiento de los futuros políticos de estos últimos (^{Taylor-Robinson, 1992}). Los diputados, sobre todo los que pertenecen al partido en el Poder Ejecutivo, se esmeran en mantener el acercamiento con el gobierno a nivel cantonal, y para ello realizan giras en sus distritos.

Para el periodo 2006-2010, el diputado Ñúñez Calvo del partido en el gobierno, el Partido Liberación Nacional (PLN), fue quien propuso más iniciativas (siete en total) en pro de la provisión de bienes públicos locales para el distrito de San José (magnitud de distrito=20). Esas iniciativas se tramitaron a través de la Comisión Especial de Asuntos Municipales y se relacionaban con donaciones de terrenos para un centro de salud, un centro de nutrición, una plaza, un parque y recursos para una iniciativa de conservación ambiental. Para el periodo 2010-2014, los diputados Gamboa Corrales del Partido Acción Ciudadana (PAC), de oposición, y Angulo Mora del PLN, ambos del distrito de Puntarenas (magnitud de distrito=5), ofrecieron la mayor cantidad de iniciativas (cuatro en total) para proveer bienes públicos locales, las cuales era relativas a manejos de cuencas, educación y acueductos.

Por otro lado, el sistema electoral mexicano se caracteriza por ser mixto, y porque los distritos uninominales se eligen por mayoría y los plurinominales por representación proporcional y listas cerradas (^{Langston, 2008}). ^{Kerevel (2015)} argumenta que los diputados elegidos por distritos uninominales llevan más enmiendas al presupuesto para beneficiar a su distrito. Y que los elegidos proporcionalmente y por listas cerradas lo hacen en menos para asegurar el éxito de su futura carrera política. Los gobernadores tienen gran influencia en este proceso de enmiendas ya que pueden controlar el futuro de las carreras políticas de los legisladores.

Para el periodo 2009-2012, el diputado Soto Oseguera del Partido Revolucionario Institucional (PRI), de oposición y del distrito 16 de México, fue quien más puntos de acuerdo³ expuso sobre bienes públicos locales. Estos tenían que ver con obras de infraestructura eléctrica, casa de cultura, centro de salud, infraestructura vial, agua potable, aguas residuales y unidad de rehabilitación.

Tomando en cuenta dicha evidencia, resulta relevante evaluar ¿qué explica que los legisladores presenten instrumentos legislativos con la intención de proveer bienes públicos locales? A continuación, desarrollo cinco secciones: en la primera, se detalla el concepto de bienes públicos universales y locales; en la segunda, se plantea el argumento del artículo; en la tercera se muestra el análisis empírico, y en la cuarta y quinta, la discusión y conclusión.

Bienes públicos: universales y locales

La definición más pura de bien público se puede encontrar en la literatura de economía pública y hace referencia a los bienes públicos universales. ^{Samuelson (1954)} conceptualiza a los bienes públicos como aquellos consumidos por la colectividad, en el sentido de que el consumo de un individuo no afecta el consumo del otro. Por ende, a nivel local, se concibe a los bienes públicos locales⁴ como los beneficios dirigidos a la totalidad del distrito y no rivales ni excluyentes (^{Lledo, 2002}; ^{Olson, 2002}; ^{Pierson, 2004}).

Estudiar la provisión de bienes públicos es fundamental puesto que un principio democrático básico consiste en que los electores tienen preferencias sobre bienes y servicios públicos, dada su condición de ciudadanos, y el Estado es el que los debe proveer (^{Moncrieffe, 1998}). En efecto, hay un consenso en la literatura de que una función esencial de cualquier régimen democrático es la de proveer bienes públicos (^{Olson, 2002}), ya que podrían ser beneficiosos en tanto que generan bienestar social y económico (^{Anomaly, 2015}). En este artículo se concibe a los legisladores como parte de una clase política que, desde el ámbito del Poder Legislativo, tiene facultades para proveer bienes públicos.

En un gobierno democrático los votantes delegan la autoridad a los representantes para que promuevan políticas que respondan a sus intereses, y los ciudadanos pueden castigarlos mediante el voto ante una deficiente provisión de bienes públicos. A nivel local, la provisión de bienes públicos locales también puede ser una forma de fortalecer la rendición de cuentas de los representantes electos y élites locales (^{Besley et al., 2004}).

Además, una adecuada provisión de bienes públicos locales dentro del distrito puede traer beneficios tangibles para los votantes (^{Harden, 2013}), tales como los servicios públicos: educación, salud, infraestructura, alumbrado público, alcantarillado, recreación. En efecto, los ejemplos de bienes públicos más elementales son la defensa, la policía y el sistema de justicia; ^{Olson (2002)} señala que sería poco factible que alguno de estos servicios discrimine a alguna persona dentro del territorio. ^{Lizzeri & Persico (2001)} refieren que los bienes públicos locales prodigan la misma utilidad a los votantes del distrito: el bienestar social⁵ es mayor con una eficiente provisión (^{Lizzeri & Persico, 2001}). ^{Kallhoff (2014)}, sobre la importancia normativa de los bienes públicos, añade que “contribuyen a la inclusión social, apoyan a la generación de lo público, y fortalecen un sentido compartido de ciudadanía” (p. 635).

En la siguiente sección se argumenta que, a la hora de presentar instrumentos legislativos sobre bienes públicos locales, los legisladores toman en cuenta las preferencias del votante mediano y son dos las condiciones que favorecen su importancia relativa: los distritos uninominales y las dinámicas de coautoría.

Argumento: la importancia del votante mediano en la distribución de bienes públicos locales

Cuando el votante mediano adquiere mayor peso en las potenciales ganancias electorales de los partidos, es más probable que los legisladores defiendan iniciativas sobre bienes públicos locales. Todos los votantes de la circunscripción, incluyendo al mediano, tienen preferencias sobre bienes públicos locales. Todos los legisladores pueden obtener réditos electorales de los bienes públicos locales en contextos donde existe un alto control por parte de la dirigencia de los partidos. Sin embargo, bajo dos circunstancias, las preferencias del votante mediano tienden a influir más sobre los legisladores y dirigentes partidarios: a) cuando los legisladores pertenecen a distritos uninominales o muy pequeños, y b) cuando los legisladores se alían con sus pares de su misma fracción y de otros partidos para promover la provisión de los beneficios locales.

Las preferencias del votante mediano son importantes para los legisladores, debido a que, como ^{Tiebout (1956)} señala, hay un problema de ineficiencia de cuánto gastar en bienes públicos a causa de que no todos los votantes manifiestan sus preferencias. Si todos los ciudadanos las manifestaran, la cantidad sobre la provisión se podría determinar. Sin embargo, dado que no es posible, se recurre a la identificación de un “votante típico” que sintetice y revele las preferencias de un determinado territorio. Por ende, los legisladores proponen iniciativas sobre bienes públicos locales de acuerdo con las preferencias de este votante típico porque podría ser más efectivo para ganar la elección.

La hipótesis del elector mediano sostiene que la provisión de bienes públicos es el reflejo de la demanda del elector con el ingreso mediano dentro del distrito (^{Turnbull & Djoundourian, 1994}). Entre mayor sea la desigualdad, es más probable que el elector mediano tenga más incentivos para votar por políticas redistributivas y las ganancias de esa redistribución son mayores conforme aumenta la diferencia entre el ingreso mediano y medio (^{Milanovic, 2000}; ^{Nelson, 1999}). ^{Nelson (1999)} postula que es racional asumir que el ingreso del votante mediano es menor que el ingreso promedio dado el sesgo positivo de la distribución del ingreso. En las dos condiciones que se refieren a continuación, el votante mediano adquiere una mayor relevancia, incentivándose las iniciativas sobre bienes públicos locales.

Dado lo anterior, parto del escenario planteado por ^{Turnbull & Djoundourian (1994)}, ^{Milanovic (2000)} y ^{Nelson (1999)}. América Latina es una región desigual y el ingreso promedio es mayor que el mediano.⁶ Por ello, es más probable que el votante mediano prefiera una mayor redistribución de recursos. La redistribución de recursos podría estar asociada tanto con bienes públicos locales, como con recursos particularistas. Sin embargo, dada la alta concentración de la riqueza, argumento que el votante mediano preferirá una mayor redistribución de recursos traducida en más bienes públicos locales que recursos particularistas debido a que significaría la necesidad de servicios públicos más extensos (Keefer & Khemani, 2005) y se cumplirían las características de no rivalidad ni exclusividad. Además, es más probable que los bienes públicos locales atiendan las preferencias del votante mediano; los recursos particularistas, por ser excluyentes, podrían no beneficiarlos. En las dos condiciones que expongo a continuación, las preferencias del votante mediano adquieren una mayor relevancia para los legisladores, lo que hace que estos promuevan las iniciativas sobre bienes públicos locales.

Magnitud del distrito

La magnitud del distrito electoral, es decir, el número de candidatos a ser elegidos en cada distrito (^{Norris, 1997}), es una institución formal que puede afectar la distribución de bienes públicos locales. En los distritos uninominales, los votantes emiten un solo voto por un candidato y con diversas fórmulas se elige quién ocupará el cargo. En distritos más grandes, los electores pueden votar por listas abiertas o cerradas y normalmente se asocian con sistemas electorales de representación proporcional, es decir, aquellos centrados en la inclusión de todas las minorías (^{Norris, 1997}).

En la literatura se encuentran varias perspectivas. Un primer argumento señala que cuanto mayor sea la magnitud del distrito, en presencia de listas abiertas, aumentará la necesidad de los legisladores de distinguirse (^{Bagashka & Hayes, 2016}) y podrían atender más a las demandas de su localidad (^{Crisp et al., 2004}). No obstante, este argumento deja de lado la idea de que conforme aumenta la magnitud del distrito, es posible que más intereses y agrupaciones busquen estar incluidos en la legislatura.

Otro argumento sostiene que, en distritos uninominales, los legisladores deben construir su propia reputación y distinguirse para triunfar electoralmente (^{Itzkovitch & Hazan, 2017}). En este tipo de distritos, tiende a darse una mayor rendición de cuentas a nivel local; es decir, los legisladores buscan atender las demandas de la localidad geográfica a la cual pertenecen en lugar de ocuparse más en temas nacionales (^{Lijphart, 1994}). Este esfuerzo puede crear un vínculo territorial mucho más fuerte entre electores y representantes, en comparación con lo que ocurre en los distritos más grandes. En consecuencia, se podría incentivar el compromiso de distribuir más recursos en la localidad del legislador (^{Kerevel, 2015}).

^{Barreda & Ruiz (2017)} arguyen que una magnitud de distrito relativamente pequeña propicia la visibilidad de los candidatos (^{Barreda & Ruiz, 2017}) y una “mayor inclinación a desarrollar una representación orientada a satisfacer las preferencias del distrito” (^{Barreda & Ruiz, 2017, p. 169}). ^{Morgenstern & Siavelis (2008)} afirman que, en contextos de listas cerradas y representación proporcional, siempre y cuando el distrito sea pequeño, se podría fortalecer la responsividad hacia los electores dado que es posible que los votantes logren identificar los candidatos y les atribuyan el crédito. Sin embargo, estas visiones y estos autores (^{André et al., 2014}; ^{Barreda & Ruiz, 2017}; ^{Itzkovitch & Hazan, 2017}; ^{Kerevel, 2015}; ^{Morgenstern & Siavelis, 2008}) se limitan a explicar qué tan responsivos son los legisladores con su distrito, pero no analizan cómo responden de acuerdo con los tipos de recursos a distribuir.

Por ello, este artículo quiere contribuir a la literatura destacando la importancia de distribuir bienes públicos locales. Se argumenta que en distritos uninominales puede ser más atractiva la provisión de bienes públicos locales para el legislador, porque así podría satisfacer con más éxito las preferencias del votante mediano. La importancia relativa de las preferencias del votante mediano, para los legisladores la explico con base en el mecanismo causal que describo en el siguiente parágrafo.

En distritos uninominales los legisladores cuentan con más incentivos para satisfacer con sus iniciativas al votante mediano debido a que este tendrá una probabilidad relativamente mayor de incidir en los resultados electorales. En contraste con los distritos plurinominales, donde se busca la representación de minorías (^{Norris, 1997}), en los uninominales las preferencias del elector mediano cobran mayor relevancia para los legisladores porque sus preferencias son decisivas en una elección. En ese sentido, los legisladores procuran atender las necesidades del votante mediano mediante la provisión de bienes públicos locales.

En distritos uninominales, es más probable que los bienes públicos locales, por el hecho de ser no excluyentes ni rivales, beneficien al votante mediano. En cambio, como los recursos particularistas se dirigen a sectores específicos, podrían no beneficiarlo. Acciones como decidir entre otorgar un subsidio a transportistas o donar un terreno a una iglesia implican seleccionar a cuál sector se beneficiará y es probable que no sea al votante mediano.

Por el contrario, entre más grande sea la magnitud del distrito, pueden crecer los problemas para atribuirse el crédito (^{André et al., 2014}; ^{Crisp et al., 2004}). Es decir, la responsabilidad de las acciones destinadas a favorecer al distrito sería más difícil de identificar, por lo que disminuirían los incentivos para que los legisladores fueran responsivos con los electores de distritos más grandes. En distritos plurinominales, más de un determinado grupo o clivaje social estaría representado dentro del distrito (^{Milesi et al., 2001}), de modo que los legisladores propenderían más a representar a sectores específicos ya que cada distrito elige a más de un representante. Así, las preferencias del elector mediano pierden importancia debido a que, con mayor probabilidad, los legisladores aspirarían a ser la voz de los intereses de todos los grupos y las minorías (^{Lijphart, 1994}).

Estudios sobre el gasto en bienes públicos han encontrado que el sistema de representación proporcional se relaciona con una mayor distribución de recursos particularistas (transferencias) respecto a los bienes públicos (^{Lledo, 2002}). Esto significa que, en sistemas proporcionales, a causa de que no impera una lógica del “ganador se lleva todo”, sino el principio de proporcionalidad, es más probable que se puedan coordinar las preferencias sobre bienes particularistas que sobre bienes públicos. ^{Milesi et al. (2001)} proponen que los sistemas proporcionales conllevan una mayor variedad de intereses a causa de que cada distrito elige a más de un representante. Como resultado, el gasto público tiende a crecer (^{Ponce & De Lira, 2018}; ^{Milesi et al., 2002}). No obstante, el conocimiento es limitado, pues no es claro por qué ocurre la distribución de bienes públicos.

En resumen, en distritos plurinominales las preferencias del votante mediano pierden relevancia para los legisladores ya que optan por conseguir la representación de algún o algunos grupos que les aseguren la obtención del asiento legislativo. Por ende, es difícil encontrar una preferencia sobre bienes públicos locales que se adecue de la mejor forma a las preferencias de todos los sectores. En contraste, en los distritos uninominales el vínculo territorial de los legisladores facilita la identificación del votante mediano y apelar a sus preferencias sobre bienes públicos locales es lo más redituable puesto que aumentaría la probabilidad de satisfacer con más éxito la posición mediana dentro del distrito y sería decisivo para la elección. El éxito de la reputación de los legisladores y de los partidos políticos se relaciona con el éxito electoral. De ahí que las preferencias del votante mediano -en comparación con los otros tipos de votantes- pueden maximizar las posibilidades de triunfo de los partidos. Entonces tenemos dos hipótesis:

Dinámicas de coautoría

La teoría de la conexión electoral (^{Mayhew, 1974}) señala que uno de los mecanismos para visibilizarse ante el distrito es la adopción de posiciones políticas. Una forma de hacerlo consiste en firmar iniciativas de ley orientadas a gestionar recursos para proveer bienes públicos locales dentro del distrito. En efecto, la literatura sobre bienes públicos señala que con frecuencia estos son coproducidos, sobre todo cuando se trata de bienes públicos locales, ya que se involucran líderes comunitarios (^{Baldwin, 2018}), élites o gobiernos de ese nivel.

^{Micozzi (2009)} sostiene que la redacción de iniciativas de ley es una forma de producir capital político, es decir, que los legisladores lo hacen con la intención de vincularse con los votantes. Los legisladores dispuestos a participar saben que la iniciativa de ley no necesariamente será aprobada; sin embargo, basta con atribuirse el crédito de haber copresentado un proyecto dirigido a favorecer al distrito. En ese sentido, hay estudios que afirman que las iniciativas en coautoría sirven como mecanismo de visibilidad para diversos actores porque implica enviar señales a los votantes y se comunican las preferencias de los legisladores (^{Micozzi, 2013}). Es decir, una propuesta en conjunto permite resaltarse ante el electorado ya que se persigue satisfacer intereses y conseguir el apoyo de más actores políticos.

Por tales razones es que argumento que las coautorías significan un intercambio de favores entre partidos. Si bien el crédito de la iniciativa se comparte en el presente, el intercambio de favores tiene beneficios potenciales en el futuro. Además, los legisladores de partidos diferentes deben negociar el contenido de las iniciativas de modo que no dañen la etiqueta de los participantes, y hay que ceder ante las preferencias para obtener favores en iniciativas futuras. De ahí que el resultado de la negociación es una iniciativa con un punto ideal que tal vez sea cercano a las preferencias del votante mediano. Al involucrarse distintas visiones partidarias, la provisión de un bien público ayuda a conciliar las posiciones y esto habrá de satisfacer más al votante mediano. Tendería a ser más difícil consensuar sobre preferencias en cuanto a recursos particularistas ya que estos dan lugar a rivalidades tanto entre los sectores del distrito como entre los firmantes.

Literatura previa ha identificado la relación entre las preferencias ideológicas de los legisladores y el contenido de las iniciativas propuestas en coautoría (^{Kessler & Krehbiel, 1996}), lo que es menos probable con iniciativas que involucren posiciones ideológicas más extremas y con las que tienen poca oportunidad de aprobarse. Además, es muy probable que, al rubricar una iniciativa en conjunto, intervengan distintos actores -incluso de otros niveles de gobierno- con preferencias diversas. Una iniciativa más extrema ideológicamente dificultaría su aprobación. Por ello, en caso de cooperación, es más factible decantarse por un proyecto moderado ideológicamente. Esto hace más probable la provisión de bienes públicos para beneficiar el votante mediano.

Hay dos razones que posibilitan las propuestas de iniciativas sobre bienes públicos locales firmadas en conjunto. En primer lugar, porque esta coautoría entraña un intercambio de favores, se comparte el crédito y hace posible beneficios futuros. Asimismo, significa la negociación entre diversos actores. Al buscar un consenso entre agendas y preferencias, los legisladores apelarán a los intereses de más votantes y, en consecuencia, es más probable que quieran distribuir bienes públicos locales en beneficio del votante mediano. Recordemos que uno de los objetivos del proyecto en coautoría es ampliar el apoyo político, de ahí que los bienes públicos locales son más atractivos por su propia naturaleza de no exclusividad.

En segundo lugar, participar en iniciativas con legisladores de otros partidos podría implicar que ellas sean más moderadas respecto a la posición ideológica de su partido. Es decir, que hay un costo ideológico para los legisladores. De acuerdo con el teorema del votante mediano, se podría asumir que los legisladores -como miembros de partidos políticos- prefieren determinadas plataformas políticas y que la utilidad de estas disminuye ante una iniciativa alejada de su punto ideológico ideal. Este sería el costo de aliarse con legisladores de otros partidos para firmar iniciativas.

No obstante, dicho costo puede ser menor ya que, aunque no sea el punto ideal, las iniciativas no estarían tan alejadas de sus preferencias puesto que los bienes públicos locales tendrían la intención de beneficiar a distintos sectores de la población del distrito. En cambio, si una iniciativa conjunta involucrara recursos particularistas, el costo ideológico sería mayor, pues además de alejarse de su punto ideal es probable que se termine beneficiando a un sector de población que los legisladores no representan. Es decir, que el beneficiado no sea el votante mediano del distrito. La idea es que la provisión de bienes públicos debe ser compatible con las distintas preferencias de los autores de las iniciativas.

La propuesta en coautoría da a entender la existencia de compromisos creíbles y el cumplimiento de objetivos políticos (^{Bernhard & Sulkin, 2009}). Además, los legisladores con futuro electoral incierto se acercarán a sus colegas para visibilizarse en su distrito (^{Kessler & Krehbiel, 1996}). Podría ocurrir que, al verse involucrado otro partido, los incentivos para responder al votante mediano se incrementen.

En resumen: 1) firmar una iniciativa entre legisladores de diferentes partidos hace más probable que se representen las preferencias del votante mediano y por tanto los incentivos a proveer bienes públicos se fortalecen; 2) identificar las preferencias de bienes públicos locales al firmar un proyecto en conjunto facilita la negociación por su menor costo ideológico. Resultaría muy difícil la cooperación cuando las iniciativas representen preferencias sobre bienes públicos locales más extremas que las del votante mediano. Por ello planteo la hipótesis dos:

Análisis empírico

Literatura previa operacionaliza la respuesta que se da al distrito acudiendo a distintas fuentes: mediante datos de percepción, instrumentos legislativos (puntos de acuerdo-enmiendas-pronunciamientos) y entrevistas. Algunos estudios miden la distribución de bienes públicos locales usando el porcentaje de gasto del gobierno en servicios públicos. Otros utilizan diferentes fuentes de información⁸ para identificar únicamente el vínculo territorial de los legisladores con su circunscripción, sin especificar el tipo de recursos a distribuir.

En este artículo, se utilizan como fuente de información las iniciativas -en el caso de Costa Rica- y los puntos de acuerdo -en el caso de México-. Debe acotarse que, dada la organización territorial de tipo federal en México, las iniciativas de ley propuestas a nivel nacional no refieren a proyectos sobre recursos para localidades específicas. Las legislaturas locales son las que aprueban ingresos en cuanto a impuestos municipales. Esto lo respalda el inciso IV del artículo 115 de la Constitución mexicana, el cual asienta que las legislaturas estatales “aprobarán las leyes de ingreso de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas” (^{Cámara de Diputados, 1917, p. 117}).

Por lo anterior, y ya que en las iniciativas de ley federales en México no se proponen proyectos relacionados con la distribución de recursos en el ámbito local, se utilizan los puntos de acuerdo para crear la variable dependiente; estos son importantes porque tocan temas locales y se refieren a temas de presupuesto. En efecto, ^{Kerevel (2015)} solo emplea los relativos al Presupuesto de Egresos de la Federación propuestos por los legisladores. Este autor advierte que dicho instrumento es una herramienta que los legisladores usan para atribuirse el crédito más que para reflejar una influencia directa en el proceso. Y añade que la forma en que son expuestos es muy similar a las iniciativas de ley en México. La ventaja de recurrir a las iniciativas de ley y los puntos de acuerdo -que la literatura denomina resoluciones no vinculantes- como fuentes de información consiste en que son una forma para los partidos de tomar posiciones sobre temas y solicitar acciones gubernamentales (^{Ponce & Velázquez, 2019}). El interés primario en este artículo no es evaluar si efectivamente se aprobaron y ejecutaron los recursos para determinado distrito, sino la intención del legislador de proveer un bien público local.

Por lo tanto, con dichas fuentes de información se consideran tres aspectos para crear la variable dependiente. Primero, del total de iniciativas se ha codificado⁹ si son dirigidas a un ámbito local o nacional; es decir, si atañen a creaciones de instituciones públicas, aprobación de tratados, ratificaciones, modificaciones legales a nivel nacional o si tienen que ver con temas municipales o distritales. Segundo, de las dirigidas a ámbitos locales se codifica si se dirigen al distrito al que pertenece el legislador. Tercero, de aquellas dirigidas al distrito del legislador, se identifican las que solicitan bienes públicos locales¹⁰ o recursos particularistas. Seguidamente, por cada país, se suma el número de iniciativas por legislador-sesión legislativa¹¹ sobre bienes públicos locales. Por lo que la variable dependiente corresponde al número de iniciativas hechas sobre bienes públicos locales por cada legislador durante el periodo especificado.

De acuerdo con la Tabla 1, del total de puntos de acuerdo o iniciativas llevadas al Legislativo, menos de la mitad fueron aprobados. Solo 43.57% en México, y 25.34 y 25.79% en Costa Rica. En la tercera columna de la Tabla 1 se muestra el promedio de las presentadas y aprobadas por legislador. En México, el promedio es de 8; y en Costa Rica es de 27 en el primer periodo y de 25 en el segundo.¹²

En el Gráfico 1 se muestra, del total de iniciativas por legislador, el porcentaje de las presentadas y clasificadas de acuerdo con su alcance: nacionales, locales, dirigidas al distrito y sobre bienes públicos locales. En Costa Rica (2006-2010), el 5.33% corresponden a bienes públicos locales; en Costa Rica (2010-2014), el 4.33%; el mayor porcentaje lo reporta México con 10.79%.

Notas: De las iniciativas de bienes públicos locales se aprobaron en México el 45.52% (335 puntos de acuerdo); en Costa Rica (2006-2010) el 34.15% (28 iniciativas) y en Costa Rica (2010-2014) el 40.98% (25 iniciativas).

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1 Porcentaje de iniciativas presentadas por legislador: Costa Rica y México 

Se ha realizado un análisis de datos tipo panel para cada país debido a la heterogeneidad entre los legisladores, y a lo largo del tiempo. De cada uno se recolecta información de las distintas variables de interés a través del tiempo y entre las unidades de análisis (^{Munck & Verkuilen, 2005}).

En Costa Rica son 57 legisladores con 16 sesiones legislativas¹³ entre 2006 y 2014. En México, 500 legisladores y seis sesiones legislativas entre 2009 y 2012 (^{Ponce & Velázquez, 2019}). Son cuatro las ventajas de utilizar un análisis de datos tipo panel, en comparación con datos solo transversales: 1) toma en cuenta la variación temporal y espacial; 2) minimiza problemas de endogeneidad debido a que permite distinguir con precisión la causa y el efecto; 3) aumentan los grados de libertad, y 4) permite controlar por variables no observadas (^{Pignataro, 2018}).

La unidad de observación es el legislador, ya que el objetivo del trabajo consiste en explicar por qué presentan instrumentos legislativos para distribuir bienes públicos locales. Realizar este tipo de análisis permite identificar en cuántos casos se hizo sobre bienes públicos locales a pesar de las otras labores y presiones que enfrentan los legisladores. Es decir, cuantificar su dedicación al distrito electoral, más allá del trabajo nacional que deban realizar, da cuenta del vínculo territorial entre legisladores y votantes del distrito.

Para evaluar la primera hipótesis sobre el efecto de pertenecer a distritos uninominales en la proposición de iniciativas sobre bienes públicos locales se utiliza como variable independiente una de carácter dicotómico para México: 1= pertenece a distritos uninominales y 0= no pertenece a distritos uninominales; y en Costa Rica se contempla el número de escaños por cada distrito. Para medir la magnitud del distrito electoral, es decir, su cantidad de escaños, se utilizan resultados electorales oficiales de cada país donde se identifican las circunscripciones electorales y el número de asientos legislativos por cada una. En Costa Rica, todos los distritos son plurinominales, el valor mínimo es de 4 escaños, el máximo de 20 y en promedio la magnitud es de 8.15. En México, entre los estados con mayor número de distritos se encuentran el Estado de México, Ciudad de México, Veracruz y Jalisco.

En la Tabla 2 muestro los siete distritos electorales¹⁴ en Costa Rica, todos plurinominales, donde el valor mínimo es de 4 escaños, el máximo de 20 y en promedio la magnitud es de 8.15.

La Tabla 3 enlista la ubicación por estado de los 300 distritos uninominales en México. De los estados con mayor número de estos distritos tenemos a Estado de México (40), Ciudad de México (27), Veracruz (21) y Jalisco (19). Por otro lado, en cuanto a las circunscripciones electorales plurinominales, el país se divide en cinco con 40 escaños cada una. La primera comprende a Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora. La segunda a Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas. La tercera a Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. La cuarta a Ciudad de México, Guerrero, Morelos, Puebla, Veracruz, Tlaxcala. La quinta a Colima, Hidalgo, Estado de México y Michoacán. El sistema electoral mixto es fundamental en México para poner a prueba la primera hipótesis de la investigación debido a la existencia de distritos uninominales y plurinominales. Según esta hipótesis, pertenecer a un distrito uninominal incentivaría la presentación de puntos de acuerdo en pro de la provisión de bienes públicos locales.

Para examinar la validez de la segunda hipótesis sobre la influencia de la coautoría en las iniciativas para proveer bienes públicos locales, contabilizo en qué cantidad se propusieron por cada legislador en cada sesión, con más de una firma de legisladores provenientes de distintos partidos. Es importante decir que cada firma significa un proponente de la iniciativa. ^{Kerevel (2015)} muestra que las reglas en México no definen del todo la diferencia entre el autor de la iniciativa y los demás firmantes. En Costa Rica, el procedimiento sucede lo mismo (^{Agüero, 1995}). Se considera cada firma como un proponente y al contabilizar las iniciativas, aumentan el número de observaciones, tal y como lo mencionan ^{Chasquetti & Micozzi (2014)}. El Gráfico 2 muestra el porcentaje de iniciativas por legislador pero propuestas en coautoría. En México son el 6%; en Costa Rica 2006-2010 el 49% y en 2010-2014 el 61%.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 2 Porcentaje de iniciativas presentadas en coautoría, por legislador: México, Costa Rica 

Se ha estimado un modelo de regresión binomial negativa, el cual proviene de una distribución de probabilidad discreta y “estudia la probabilidad de observar un número determinado de fracasos, y, antes del r-ésimo éxito en una serie de experimentos Bernoulli independientes. Bajo tal descripción de r, este sería un entero positivo” (^{Alcaide, 2015, p. 29}). Las razones por la cuales se utiliza este modelo, además de que la variable dependiente representa el conteo de iniciativas por legislador-sesión legislativa, tienen que ver con la existencia de una sobredispersión, esto es, que la media no es igual a la varianza.¹⁵ Además, la regresión binomial negativa permite controlar por características no observadas de las unidades de análisis que pueden influir en la variable respuesta. Según ^{Salinas-Rodríguez et al. (2009)}, la regresión binomial negativa se puede derivar de dos supuestos: 1) “la presencia de una mezcla de distribuciones, en la cual los datos observados se distribuyen como una Poisson” (p. 399), y 2) la existencia de una condicionalidad entre eventos, es decir, “la ocurrencia de un evento incrementa la probabilidad de ocurrencia de otros posteriores” (p. 399). Dada la naturaleza de mis datos, ambos supuestos son plausibles.

Aunado a lo anterior, y debido a que los datos son de tipo panel, en todos los modelos se incluyen variables dicotómicas por cada año -llamadas “Legislatura” en los modelos a continuación-, lo que significa la inclusión de un efecto fijo (^{Salinas-Rodríguez et al., 2009}). Esto quiere decir que se asume heterogeneidad entre las unidades de análisis tal vez relacionada con características en el tiempo. También se incluyen errores estándar robustos por ubicación geográfica y se controla por: i) si el legislador pertenece al partido en el Ejecutivo, ii) si ya fue legislador antes, iii) el porcentaje de hogares rurales en el distrito, iv) el margen de victoria entre primero y segundo lugar, y v) el porcentaje de participación.

En cuanto a las variables de control se consideran las características de partidos, distritos y legisladores. Se incorpora una más a nivel partidario para indicar si el legislador pertenece al partido en el gobierno o a uno de oposición. La literatura sobre los efectos de pertenecer al partido que controla el Ejecutivo es escasa y diversa. ^{Barreda & Ruiz (2017)} argumentan que esa pertenencia favorece “que el foco de la representación sea defender los intereses del partido” (p. 169). Clarke (1978) afirma que cuando un partido domina el Legislativo, los de oposición son más cooperativos que desafiantes con el gobierno, por lo que tendrán más tiempo para dedicarse al servicio de su distrito. ^{Crisp et al. (2004)} esperan un mayor compromiso con el distrito cuando el partido del legislador controla el Ejecutivo ya que mientras este se encarga de los asuntos nacionales, los diputados se enfocarían más al trabajo territorial.

Además, se controla por tres determinantes a nivel de distrito. La literatura ha encontrado que en distritos con bajo nivel de desarrollo es posible propiciar un mayor intercambio de recursos porque se incentivan relativamente más los vínculos entre votantes y partidos políticos (^{Barreda & Ruiz, 2017}). Ellickson & Whistler (2001) argumentan que, en distritos más urbanos, se da una mayor heterogeneidad social por lo que es más difícil para los legisladores elegir a cuál grupo beneficiarán. Sin embargo, las investigaciones no explican cómo estos factores socioeconómicos influyen en el tipo de recursos que pretenden proveer los legisladores. Se esperaría que los distritos más rurales están asociados a menor desarrollo económico, de forma que un mayor número de iniciativas sobre bienes públicos locales se orientaría a ellos por necesitar servicios públicos elementales.

Según la literatura, los legisladores pueden escoger comprometerse en la distribución de recursos en distritos bastiones (^{Cox & McCubbins, 1986}) o en otros más reñidos (Dixit & Londregan, 1996; ^{Stokes, 2005}). La primera perspectiva señala que los políticos podrían distribuir recursos a sus votantes más leales porque los identifican, movilizan y monitorean (^{Cox & McCubbins, 1986}). La segunda perspectiva argumenta que los políticos deben hallar a los indecisos para que la transferencia de recursos se traduzca en apoyo electoral. Por ello, he tomado en cuenta la variable margen de victoria (diferencia entre primer y segundo lugar en porcentaje) y esperaría que conforme ese margen sea más pequeño, la competencia política será más fuerte, por lo que los legisladores decidirían distribuir más recursos particularistas que bienes públicos locales para atraer a los votantes indecisos.

Otra variable relacionada con lo anterior, y desde un punto de vista de la demanda de los votantes, es la lealtad partidaria. Keefer & Khemani (2009) indican que cuando hay más lealtad partidaria, los políticos no necesariamente aspiran a sobresalir, pues saben que los votantes leales cambiarían sus preferencias si no distribuyen recursos. Estos autores asocian la lealtad partidaria con la distribución de bienes públicos porque no hay incentivos para distribuir recursos particularistas ni para demostrar su habilidad política. En la misma línea, Thompson & Moncrief (1988), argumentan que los legisladores distribuyen fondos de manera más discrecional cuando perciban una “necesidad electoral”. Dada la dificultad para incluir una variable de lealtad partidaria, recurro a la variable de participación política. Así, cuando existe alta lealtad partidaria, la participación política es mayor, por lo que los legisladores distribuirán bienes públicos locales y no recursos particularistas. Un alto nivel de participación indicaría que los votantes esperan la rendición de cuentas de sus legisladores.

Por último, los factores individuales, han recibido menos atención en la literatura para explicar la respuesta de los legisladores a su distrito. Por ello se incorpora una variable de control a nivel individual que indica si el legislador ya tuvo un asiento legislativo (1 = ya fue legislador; 0 = primera vez). La experiencia y carrera política son determinantes esenciales analizados ya en otros estudios. Y acerca de la respuesta legislativa al distrito se ha argumentado que los legisladores con más experiencia poseen un estilo más independiente de representación y se focalizan relativamente más en los intereses del distrito que en los del partido por estar conscientes de las expectativas de los grupos e instituciones locales (^{Barreda & Ruiz, 2017}; Ellickson & Whistler, 2001). Dado su estilo más independiente de representación y que conocen más al distrito, es probable que estos legisladores cuenten con grupos de apoyo o “clientes” más arraigados y por tal causa sea mayor su número de iniciativas sobre recursos particularistas. En la Tabla 4, se muestran los resultados de los modelos.

La Tabla 4 muestra resultados que confirman la primera hipótesis para México y Costa Rica. La variable de interés “Mayoría” se utiliza en el modelo de México. La variable “Magnitud de distrito” en el modelo de Costa Rica. En el modelo 1 se observa que, manteniendo las demás variables constantes, cuando el legislador es de un distrito uninominal, aumenta la tasa de incidencia con un factor de 1.980; es decir, se esperarían más puntos de acuerdo sobre bienes públicos locales. En el modelo 2 se muestra que, cuando aumenta la magnitud de distrito, la tasa de incidencia es menor a 1, por lo que se esperarían menos iniciativas de este tipo. Es decir, en distritos más grandes es menor el número de iniciativas sobre bienes públicos locales.

En cuanto a la validez de la segunda hipótesis, el modelo 1 muestra que, manteniendo todas las variables constantes, cuando aumenta el número de iniciativas en coautoría entre partidos, lo hace la tasa de incidencia con un factor de 3.023. Es decir, cuantas más iniciativas en coautoría, habrá más sobre bienes públicos locales. El modelo 2, en Costa Rica, registra un resultado opuesto a lo esperado; es decir, se esperan menos iniciativas sobre bienes públicos locales ante el aumento del número de iniciativas en coautoría. En la discusión se planteará esta limitante.

Las variables de control nos traen resultados interesantes. En el caso de México, la variable “Rural”, es decir, el porcentaje de hogares rurales por ubicación geográfica, muestra que conforme aumente el porcentaje de estos, es menor la posibilidad de iniciativas sobre bienes públicos locales. Y cuando el margen de victoria es mayor, la posibilidad de proponer puntos de acuerdo sobre bienes públicos locales también crece. En Costa Rica, cuando aumenta el porcentaje de participación, la posibilidad de iniciativas sobre bienes públicos locales decrece.

Discusión

Los resultados hacen ver que los bienes públicos locales son atractivos en distritos uninominales y cuando los legisladores firman en conjunto debido a que dan señales de una efectiva representación política. Por ello, los legisladores y dirigentes partidarios proponen iniciativas sobre recursos de este tipo para construir etiqueta partidaria y ganar así la próxima elección. Atender la plataforma preferida del elector mediano es clave para conseguir este objetivo.

Estos resultados son destacados en el sentido de que los dos países son similares en cuanto a la ausencia de reelección y varían en su sistema electoral. Esto significa que las instituciones alteran los incentivos de los legisladores, y que, a pesar de ser diversos, los legisladores presentan iniciativas sobre bienes públicos locales y atienden las preferencias del votante mediano. En México, la existencia de distritos uninominales y la ausencia de reelección hacen que a los legisladores les importe tanto su reputación individual como la del partido. Por lo que buscan distribuir bienes públicos locales para ambos casos. En Costa Rica, los incentivos para distribuir bienes públicos locales son totalmente partidarios: no hay reelección y el sistema electoral es proporcional.

En efecto, dado que los bienes públicos locales benefician a toda la población del distrito, proponer este tipo de iniciativas genera un mayor beneficio electoral a los legisladores. Partidos y legisladores desean responder al votante mediano porque sus preferencias sobre bienes públicos locales son eventualmente decisivas. Tendría poco sentido pensar que en distritos de magnitud más grande y cuando no existe la colaboración para iniciativas para el distrito, sea atractivo que las haya destinadas a proveer bienes públicos locales, tal vez el elector mediano puede no ser relevante.

América Latina es una región con subprovisión de bienes públicos locales. Esto destaca la relevancia de los resultados obtenidos. Es claro que cuando los distritos son uninominales, el vínculo de los legisladores con los votantes crece, y aún más la visibilidad de las preferencias del votante mediano. También es atinado pensar que las preferencias del votante mediano son decisivas en estos distritos. Es poco sensato pensar que, en distritos de magnitud más grande, sea atractivo presentar iniciativas destinadas a proveer bienes públicos locales porque las preferencias del votante mediano pueden no ser relevantes. Este hallazgo es útil para preguntarse si vale la pena considerar posibles reformas electorales en la región que fortalezcan este tipo de rendición de cuentas a nivel local.

En segundo lugar, la hipótesis dos se cumple de manera parcial. Se observa que, en México, conforme aumentan las iniciativas en coautoría, son más probables aquellas sobre bienes públicos locales. Esto quiere decir que sí existe la posibilidad de que la coautoría constituya un intercambio de favores entre partidos para obtener beneficios en el presente y el futuro. En Costa Rica, ello es contrario: conforme aumenta el número de iniciativas en coautoría, se esperan menos sobre bienes públicos locales. Esto podría deberse a que firmar en conjunto es más común entre los diputados y que no necesariamente aplica para dicho tipo de bienes, sino para otro tipo de iniciativas.

En general, el hallazgo es que, los bienes públicos locales son relativamente más atractivos en distritos uninominales y cuando los legisladores firman en conjunto para indicar una efectiva representación política. Por ello los legisladores y líderes partidarios se dedican a presentar dichas iniciativas pues pueden obtener posibles beneficios electorales en el futuro. Atender la plataforma preferida del elector mediano es clave para conseguir este objetivo y las circunstancias que favorecen su identificación son estar en distritos uninominales y la cooperación entre legisladores de distintos partidos.

Esta investigación es uno de los pocos esfuerzos a nivel comparado en América Latina que procura estudiar cómo responden los legisladores al distrito electoral. Este artículo da cuenta de que, en contextos de incentivos mixtos y partidarios, es posible identificar al elector mediano en dos circunstancias: 1) ante distritos uninominales y 2) ante la cooperación entre legisladores para presentar iniciativas sobre bienes públicos locales. Estas variables son importantes ya que pueden viajar a otros contextos.

Conclusión

Frente a la pregunta ¿qué explica que los legisladores presenten instrumentos legislativos con el fin de distribuir bienes públicos locales en sus distritos electorales?, se identifica que la literatura previa se había enfocado en analizar la elaboración de políticas, sin embargo, no detallaba si tenían el objetivo de distribuir bienes públicos locales. Además, que se había ocupado de comprender el efecto de dos variables institucionales: el sistema electoral personalizado y la presencia de reelección.

En este artículo se propuso el estudio de México (2009-2012) y Costa Rica (2006-2014) por ser casos que evidencian un vínculo territorial fuerte, a pesar de no contar con reelección y variar en el sistema electoral. Se propuso evaluar si ese vínculo territorial se traduce en una mayor propuesta de puntos de acuerdo e iniciativas sobre bienes públicos locales.

Se recalcó la definición de bienes públicos universales y locales; es decir, aquellos que no son excluyentes ni rivales. Además, se justificó su importancia. Por un lado, su distribución genera rendición de cuentas a nivel local, y beneficios en términos de deseabilidad social. Al no discriminar, los bienes públicos están al alcance de toda la ciudadanía.

Es posible decir hasta aquí que los legisladores que presentan iniciativas sobre bienes públicos locales toman en cuenta las preferencias del votante mediano por ser decisivos en una próxima elección. A legisladores y partidos les interesa conservar la etiqueta partidaria y maximizar sus posibilidades de triunfo. Fueron dos las condiciones que expuse en las que el votante mediano adquiere más relevancia: al haber distritos uninominales y en dinámicas de coautoría. En distritos uninominales el votante mediano es de trascendencia debido a que los legisladores no tienen que discernir a cuál grupo social representar. En coautoría, es más sencillo que los legisladores apelen al votante mediano por el costo ideológico y para ampliar los grupos de apoyo.

La variable dependiente se abordó en este texto como un conteo de iniciativas-puntos de acuerdo sobre bienes públicos locales por cada legislador-año. Se estimaron modelos de regresión binomial negativa para cada país y se incluyeron efectos fijos por cada sesión legislativa. Se añadieron errores estándar robustos agrupados por ubicación geográfica.

Las implicaciones teóricas de los resultados muestran que, a pesar de los diversos contextos, la distribución de bienes públicos locales es trascendental para los partidos políticos. Al ser no rivales ni excluyentes pueden ser visibles ante el electorado, fungir como un mecanismo de atribución de responsabilidad, y generar vínculos programáticos con el electorado.

Como recomendaciones para futuras investigaciones se observa que es necesario aumentar el número de casos y alargar el periodo de tiempo para robustecer el análisis comparativo. A nivel teórico, profundizar el análisis acerca de la diferencia entre el servicio al distrito y el clientelismo político, ¿cuáles circunstancias propician uno u otro y cuáles son sus diferencias?, así como mejorar la clasificación entre bienes públicos locales y particularistas. Otra línea sería trazar el camino de las iniciativas de ley presentadas y evaluar si en efecto dieron beneficios a los votantes y si esos beneficios se convirtieron en votos posteriormente. Por último, a nivel empírico se requiere estudiar las variables socioeconómicas y políticas a nivel del distrito, así como la trayectoria política de los legisladores.